Административное право

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

ВВЕДЕНИЕ

государственное управление административное право

Административное право является одной из ведущих отраслей в системе права, которая, как, впрочем, и многие другие в настоящее время находится в стадии реформирования.

Эта работа подготовлена с целью оказания помощи в изучении «Административного права Украины» студентами, обучающимися по специальности «правоведение». Полезной она будет также и для работников органов исполнительной власти и местного самоуправления, для всех, кто интересуется проблемами государственного управления.

В данном курсе нашли отражение вопросы осуществления исполнительной власти, организации государственного управления, их соотношение, значения административного права для этой деятельности. Изложены предмет, метод, система, источники административного права, а также роль административного права в современных условиях государственного строительства в Украине.

Освещены проблемы, касающиеся административно-правовых норм и отношений, их видов и особенностей. Отражена история развития науки административного права. Достаточно полно рассмотрено правовое положение субъектов административного права (система, классификация, полномочия, особенности правового регулирования органов исполнительной власти).

Значительное внимание уделено характеристике правового положения органов и учреждений юстиции. В теме «Государственные служащие» предпринята попытка осветить проблемные вопросы государственной службы, указав при этом как недостатки в действующем законодательстве, так и положительные моменты.

Кроме того, в работе освещены вопросы административно-правового статуса граждан, в т.ч. и иностранных, объединений граждан, как субъектов административного права, их права и обязанности в сфере государственного управления. Значительное внимание уделено формам, методам управления, дана их характеристика, основной формой государственного управления являются правовые акты, посредством которых решается большинство вопросов управления делами государства и общества.

ТЕМА 1. СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ЕГО РОЛЬ В ОБЩЕСТВЕ

1.1 Общее понятие управления. Виды управленческой деятельности

Управление является необходимым условием развития общества, совместной работы людей по достижению поставленных целей в соответствующих сферах и отраслях деятельности. Эта деятельность осуществляется лицами-субъектами управления и может быть охарактеризована как целенаправленная совокупность действий, обеспечивающих согласование и координацию совместной работы с целью достижения общественно значимых целей и решения поставленных задач.

Разнообразие объектов управления дает возможность выделить три группы видов управленческой деятельности: социальную, техническую и биологическую.

Техническое управление связано с созданием людьми, их объединениями машин и механизмов, а также «управления ими» с целью облегчения условий труда.

Биологическое управление направлено на использование объективных законов природы, открываемых биологическими науками по выведению новых сортов растений и пород животных.

Социальное управление - это деятельность людей, их общественных и государственных объединений, управления человека человеком, обществом в целом.

Следует подчеркнуть, что техническое и биологическое управление осуществляется в рамках социального, поскольку все виды управления связаны с объединением усилий людей для достижения соответствующих целей, однако имеют различную направленность (объект).

В теории управления, социального в том числе, часто говорится о кибернетическом управлении. Это явление имеет большое распространение. Однако представляется, что кибернетическое управление связано со всеми ранее упомянутыми видами управления, изучает их с формальной точки зрения. Достижения кибернетики используются в науке и практике управления. Это, так сказать, процесс управления.

Для правильного понимания управления как социального явления следует исходить из содержания управленческой деятельности как функции организованных систем, созданных для обеспечения взаимодействия составляющих их элементов, поддерживающих необходимый режим работы с целью достижения поставленных целей и заданий внутреннего и межсистемного характера. Основными элементами управления являются субъект и объект (действующий по принципу самоорганизации), взаимодействующие на разных ступенях иерархии путем управляющего (руководящего) воздействия субъекта на объект.

Социальному управлению присущи все названные черты. Однако следует учитывать особенности социальной сферы, где управленческие связи реализуются через взаимоотношения людей, проявляющиеся в организации общественной жизни. В самом общем плане социальное управление, управление обществом в целом можно понимать как механизм организации общественных связей, осуществляемых всеми государственными органами, независимо от конкретного назначения, органами местного самоуправления, а также объединениями граждан. Исходя из этого, социальное управление:

- во-первых, проявляется через совместную деятельность людей, организует их для такой деятельности в соответствующие коллективы и организационно оформляет;

- во-вторых, своим главным предназначением имеет упорядочение и урегулирование совместной деятельности путем обеспечения согласованных индивидуальных действий участников такой деятельности посредством воздействия на их поведение (волю);

- в-третьих, выступает в роли регулятора управленческих взаимоотношений, возникающих между субъектом и объектом в процессе практической реализации функций социального управления;

- в-четвертых, является властным, поскольку базируется на подчинении воли участников управленческих отношений - субъект формирует и реализует волю, а объект ей подчиняется;

- в-пятых, имеет особый механизм реализации через организационно оформленные группы людей, в качестве которых выступают органы исполнительной власти (государственного управления), органы местного самоуправления и объединения граждан, либо уполномоченные представители этих организаций.

Социальное управление имеет специфическое предназначение, особые формы осуществления, организации общественных связей. В широком понимании, как уже было подчеркнуто раньше, управленческие задачи и функции решают все государственные органы, независимо от их предназначения, органы местного самоуправления, объединения граждан. В связи с этим принято разделять социальное управление на общественное, осуществляемое органами местного самоуправления, объединений граждан, других негосударственных организаций, и государственное - под которым понимается специфический вид государственной деятельности - исполнительная деятельность - функционирование которой связано с формированием правовой отрасли - административного права. Следует также отметить, что управленческие связи прослеживаются и в деятельности законодательного органа - Верховной Рады Украины, судебной и прокурорской системах, однако они являются внутренними, организационно-правовыми, связанными с руководством своей системой.

В системе общественного управления особенное место занимает местное самоуправление, являющееся правом территориальной общины - жителей села либо добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселков и города для самостоятельного решения вопросов местного значения в соответствии с Конституцией и законами Украины. Местное самоуправление осуществляется территориальными общинами как непосредственно, так и через органы городского самоуправления - сельские, поселковые, городские рады и исполнительные органы.

Объединения граждан и прочие негосударственные организации осуществляют управление на основании своих уставов в пределах требований Конституции и законов Украины.

1.2 Понятие и структура государственного управления

Государственное управление обязательно включает три элемента: принятие решения, его выполнение и контроль исполнения. Государственное управление как часть государственной деятельности имеет своим основным назначением осуществление исполнительной власти и включает все три названных элемента. Государственный характер такого управления состоит в том, что в его процессе реализуются задачи, функции и интересы государства. Для его осуществления создаются специальные органы (учреждаются должности), действующие в рамках закона и в пределах своих полномочий. Исполнительная деятельность является основным назначением государственного управления и составляет наиболее важную его сторону. Вместе с тем для непосредственного руководства экономикой, социально-культурным строительством и административно-политической деятельностью, исполнительная деятельность связана непосредственно с распорядительной, составляющей другую сторону государственного управления. Исполнительная и распорядительная деятельность органов исполнительной власти проявляется в отношениях власти и подчинения, предоставлении субъектам этой деятельности юридически - властных полномочий.

Как самостоятельная форма государственной деятельности государственное управление обладает присущими ему характерными чертами, вытекающими из его природы, - осуществление исполнительных и распорядительных полномочий:

а) имеет общегосударственный характер, поскольку охватывает наиболее важные стороны жизнедеятельности государства и общества;

б) направлена на выполнение Конституции и законов Украины - т.е. является подзаконной деятельностью;

в) имеет юридически - властный, распорядительный характер;

г) имеет организационное содержание, с его помощью достигается регулирование и координация совместной работы людей;

д) является активной и целенаправленной, имеет непосредственными объектами своего влияния отрасли экономического, социального и административно-политического строительства;

е) осуществляется непрерывно и постоянно.

Содержанием государственного управления является комплекс функций, называемых функциями управления. Через их реализацию субъекты исполнительной власти осуществляют управленческие процессы, достигают поставленной цели. Функция управления связывает в одно целое запланированный результат, практическую деятельность по выполнению намеченных задач и полученный результат. Запланированный результат может быть достигнут лишь в случае, когда правильно, с учетом реальных возможностей (обеспечения материально-финансовыми, человеческими ресурсами (специалистами), объективной информацией, законодательной основой и т.д.) устанавливаются управленческие задачи. Функции государственного управления относительно самостоятельные элементы исполнительной государственной деятельности, осуществляемой на основе закона либо иного правового акта специальной системой органов исполнительной власти, присущими им методами. Своей целью функции управления имеют выполнение задач государства и общества путем властно-организационной деятельности в разных процессуальных формах.

Государственное управление осуществляется в соответствии с принципами, закрепленными Конституцией Украины. В современной юридической литературе система принципов государственного управления, как правило, не рассматривается. Однако необходимо отметить, что любая деятельность имеет какую-либо основу, а тем более управленческая. Конституция Украины дает возможность отнести к принципам государственного управления следующие:

- ответственности органов исполнительной власти (должностных лиц) за порученное дело, перед человеком и государством;

- верховенства права;

- законности;

- участия граждан и их объединений в управлении;

- равноправия граждан в управлении;

- гласности.

Принцип ответственности органов исполнительной власти и должностных лиц перед человеком и государством вытекает из содержания ст. ст. 2, 17, 19 и др. Конституции Украины. Согласно ст. 2 Конституции государство отвечает перед человеком за свою деятельность. Утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства.

Органы исполнительной власти ответственны перед Президентом Украины, подконтрольны и подотчетны Верховной Раде Украины в рамках, предусмотренных ст. ст. 85, 87 Конституции Украины, органам исполнительной власти высшего уровня, а также районным и областным радам в границах, предусмотренных законом. Решения высших органов являются обязательными для низших в соответствии с распределением их полномочий. Взаимоотношения высших и низших органов исполнительной власти осуществляются на основе субординации.

Принцип верховенства права в Украине закреплен в ст. 8 Конституции. В соответствии с ним Конституция Украины имеет наивысшую юридическую силу, а ее нормы являются нормами прямого действия. Законы и другие нормативно-правовые акты принимаются лишь на основании Конституции Украины и должны ей соответствовать.

Принцип законности непосредственно связан с принципом верховенства права и вытекает из него, а также базируется на положениях Конституции Украины, в соответствии с которыми Украина является суверенным и независимым, демократическим, социальным, правовым государством. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в рамках полномочий и способами, предусмотренными Конституцией и законами Украины. Законность должна быть реальной. Закон стал в Украине основным источником права, принятым в соответствии с Конституцией. Реальность законности гарантируется в первую очередь обязанностью государственных органов и должностных лиц соблюдать ее, ответственностью перед народом Украины, а также судебным контролем (в т.ч. со стороны Конституционного Суда Украины), прокурорским надзором, контролем со стороны специально созданных органов исполнительной власти (инспекций, администраций, комиссий, комитетов), а также правом граждан на обращение в государственные и общественные органы, в т.ч. суд.

В соответствии со ст. 38 Конституции Украины граждане имеют право принимать участие в управлении государственными делами, свободно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В осуществлении функций государственного управления граждане принимают участие путем объединения в политические партии и общественные организации. С помощью таких объединений граждане осуществляют защиту своих прав и свобод, удовлетворяют политические, экономические, социальные, культурные и другие интересы.

Граждане пользуются равным правом доступа к государственной службе, а также к службе в органах местного самоуправления. Они имеют равные конституционные права и свободы и являются равными перед законом. Не может быть привилегий либо ограничений по признакам расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного положения, места жительства, по речевым или другим признакам. Конституционные права и свободы гарантированы и не могут быть отменены.

Равноправие граждан Украины обеспечивается во всех отраслях экономической, политической, социальной и культурной жизни, ограничения участия в государственном управлении устанавливаются исключительно законом (осужденные к наказанию в виде лишения свободы, недееспособные).

Принцип гласности в государственном управлении связан в первую очередь со свободным доступом граждан к информации, касающейся их лично, а также информации о деятельности органов исполнительной власти всех уровней, кроме сведений, являющихся государственной тайной либо иной защищенной законом тайной. Каждому гарантируется право свободного доступа к информации о состоянии окружающей среды, качестве продуктов питания и предметов быта, а также право на ее распространение. Подобная информация не может быть засекречена (ст. 50 Конституции Украины).

Каждому гарантируется право знать свои права и обязанности. Законы и другие нормативно-правовые акты, определяющие права и обязанности граждан, должны быть доведены к сведению населения в порядке, установленном законом, а не доведенные - являются недействительными.

Ст. 32 Конституции Украины гарантирует судебную защиту права опровержения недостоверной информации о себе и членах своей семьи и права требовать изъятия какой-либо информации, а также право на компенсацию материального и морального ущерба, нанесенного сбором, хранением, использованием и распространением подобной недостоверной информации.

1.3 Понятие и основные черты исполнительной власти

В соответствии со ст. 6 Конституции Украины государственная власть осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Однако это не свидетельствует об отказе от термина «государственное управление» либо «управление государственными делами» (например ст. 38 ч. 1 Конституции Украины). Широко термин «государственное управление» используется как в отечественной, так и в зарубежной литературе и законодательстве.

Использование термина «исполнительная власть» связано прежде всего с переходом к распределению единой государственной власти (условного в известной степени) на три ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную согласно функционально - компетенционной специализации. Три ветви единой государственной власти различаются соответствующей самостоятельностью, каждую олицетворяют (персонифицируют) конкретные, соответствующие субъекты, осуществляющие ее. Однако содержание их деятельности направлено на решение общегосударственных задач как единым механизмом с внутренним распределением функций.

Сущность исполнительной власти сводится к следующему:

1) исполнительная власть является относительно самостоятельной ветвью (формой, видом) единой государственной власти в Украине - атрибутом государственно-властного механизма, построенного по принципу распределения власти и осуществляется наряду с законодательной и судебной, тесно с ними взаимодействуя;

2) исполнительная власть самостоятельна лишь в связи с практической реализацией Конституции Украины, законов Украины в общегосударственном масштабе и функционально-компетенциальном. На нее возлагается наибольшая часть общегосударственных функций;

3) исполнительная власть имеет государственно-правовую природу, наделена властными полномочиями, проявляющимися в ее возможностях влиять на поведение и деятельность людей, их объединений, праве и возможностях подчинять себе волю других;

4) исполнительная власть осуществляется по принципу распределения государственной власти на ветви не на всех уровнях, а лишь на высшем, поскольку на местном уровне отсутствуют законодательные органы, на уровне района в городе (кроме Киева и Севастополя), где имеются судебные органы, отсутствуют органы исполнительной власти (государственного характера). Нет их и на уровне села, поселка, города. Управление на этом уровне осуществляется органами местного самоуправления;

5) исполнительная власть не может отождествляться с исполнительной деятельностью, поскольку такая деятельность является формой реализации исполнительной власти, видом государственной деятельности соответствующей компетенциальной и функциональной направленности;

6) исполнительная власть осуществляется системой специально созданных субъектов - органами исполнительной власти разных уровней, наделенных исполнительной компетенцией, что не свойственно органам законодательной и судебной власти. Через систему этих органов - исполнительной власти - осуществляется государственное управление, исполнительная и распорядительная деятельность.

1.4 Исследование соотношения исполнительной власти и государственного управления

Исполнительная власть не отождествляется с государственным управлением, характеризующимся как вид государственно-властной деятельности. Вопрос об их соотношениях возникает в связи с тем, что государственное управление рассматривается как исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая системой органов исполнительной власти. Следует также отметить, что в настоящее время из практики государственного строительства, нормотворческой деятельности (содержания нормативно-правовых актов) практически исчезли термины «исполнительно-распорядительная деятельность» и даже «государственное управление».

При рассмотрении соотношения исполнительной власти и государственного управления следует исходить из того, что категория исполнительная власть - политико-правовая, а государственное управление - организационно-правовая. Единственное, что их объединяет, - это исполнительская направленность.

Государственное управление по своему назначению представляет вид государственной деятельности, в рамках которого находит реализацию государственная власть. Это полностью соответствует системе распределения власти, поскольку каждая ветвь единой государственной власти реализует полномочия через деятельность соответствующих субъектов.

Исполнительная власть обретает реальный характер в деятельности соответствующих звеньев государственных органов и их аппарата, получивших название органов исполнительной власти, но продолжающих осуществлять, как и прежде, управленческую деятельность и являющихся, по сути, органами государственного управления. В настоящее время государственное управление осуществляется в рамках единой системы государственной власти по принципу разделения власти, поэтому государственное управление, элементом которого являются исполнительная и распорядительная деятельность, не может противопоставляться исполнительной власти, поскольку с его помощью реализуются властные полномочия субъектов исполнительной власти. Соответственно, все субъекты исполнительной власти являются звеньями системы государственного управления.

Таким образом, суть проблемы соотношения исполнительной власти и государственного управления характеризуется рядом факторов, свидетельствующих о том, что в некоторых случаях им присущи как общие черты, так и отличия по некоторым важным характеристикам. Так, исполнительную власть и государственное управление осуществляют исполнительные органы. Однако к органам управления относятся администрация государственного предприятия, учреждения или организации, не являющиеся исполнительным органом, ибо в противном случае их следовало бы включить в число субъектов исполнительной власти и др. В то же время понятия «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти» тождественны.

В настоящее время исполнительная власть в Украине, в известной степени, в ее государственно-управленческом понимании отходит от функций непосредственного управления, характерных для подавляющего большинства государств со строго централизованной системой управления и преобладанием государственной формы собственности. Идут процессы, свидетельствующие об уменьшении значения государственного управления некоторыми сферами жизни, особенно экономикой. На этой основе проявляются тенденции становления системы государственного регулирования, когда непосредственное вмешательство аппарата управления в деятельность объектов уменьшается, а управленческое влияние связывается с самостоятельностью тех или иных структур. Об этом свидетельствует курс на обеспечение реальной оперативной и хозяйственной самостоятельности на региональном и местном уровне предприятий и учреждений. Внимание сосредотачивается на выработке экономической политики, развитии рыночной экономики, стимулировании предпринимательства, разгосударствлении имущества и т.п. Это нисколько не уменьшает роли исполнительной власти в государственном управлении, тем более что между государственным управлением и государственным регулированием принципиальная разница отсутствует, поскольку их цель едина. Управляя, органы исполнительной власти осуществляют регулирование, а регулируя - управление. Отличие заключается в степени влияния руководящего на руководимого и уровне подчиненности или ее отсутствии.

Известно, что ни одно государство еще не отказалось и не откажется от государственного управления как по политическим, экологическим, так и по социальным причинам. Государственно-управленческая деятельность всегда была и будет необходимой, однако ее формы и методы диктуются условиями общественной жизни. В нынешних условиях идут процессы, свидетельствующие об уменьшении прямого управленческого влияния на некоторые стороны общественной жизни, особенно экономику, однако в такой сфере, как административно-политическая деятельность, общий объем «прямого управленческого воздействия» не уменьшается. Одновременно, практика государственной деятельности и законодательства, все больше становятся на путь становления сильной исполнительной власти, способной обеспечить необходимый уровень управления общественными отношениями (создания в соответствии с Конституцией Украины централизованной системы исполнительной власти в государстве, закрепления отношений ответственности, подотчетности и подчиненности местных государственных администраций в соответствии с Законом Украины «О местных государственных администрациях» и др.).

Таким образом, создается система исполнительной власти, которую составляют государственные органы - субъекты исполнительной власти и организационный механизм осуществления исполнительной власти как государственного управления. При этом государственное управление следует рассматривать шире, чем систему исполнительной власти, поскольку оно осуществляется не только органами, входящими в систему исполнительной власти, но и другими, не являющимися органами исполнительной власти (администрацией государственных предприятий и учреждений, руководителями предприятий, учреждений и организаций, относящихся к сфере управления министерств и др.).

1.5 Взаимосвязь исполнительной власти и государственного управления с административным правом

Тесная взаимосвязь исполнительной власти и государственного управления - разновидности социального управления, объединяет в одно целое с этими явлениями и такое, как административное право, поскольку формирование административного права - самостоятельной отрасли права, традиционно связывается с государственным управлением. Административное право выступает необходимым и важным инструментом управления социальными процессами в обществе. Границы административно-правового регулирования связанны с деятельностью органов исполнительной власти, охватывают общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в данной сфере государственной деятельности по руководству экономикой, социальной сферой и культурой, административной деятельностью. В некоторых случаях административно-правовое регулирование распространяется на внутриорганизационную деятельность других государственных органов и внешне - организационные отношения органов исполнительной власти с гражданами, негосударственными формированиями.

Административное право рассматривается как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления. Его основу составляет административное законодательство, являющееся составной частью (элементом) всего законодательства Украины. Под административным законодательством понимается система правовых актов, в которых находят свое внешнее проявление административно-правовые нормы. Оно охватывает не все нормативно-правовые акты, а лишь те, что относятся к управленческой деятельности.

В настоящее время в системе административно-правового регулирования основное место отводится:

- охране и обеспечению прав и свобод граждан;

- разработке и реализации общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального и культурного развития;

- управлению объектами государственной собственности в соответствии с законом, усовершенствованию форм и методов государственного управления;

- решению организационных проблем государственного строительства (координация и направление работы органов исполнительной власти, обеспечение внешнеэкономической деятельности, таможенного дела и т.д.);

- усовершенствованию мер поощрения и применения ответственности в государственном управлении (в том числе государственных служащих);

- установлению и эффективности проведения в жизнь правовых и организационных принципов хозяйствования - обеспечения равных условий развития всех форм собственности, стимулирования предпринимательства, защиты прав собственника, - охраны прав потребителей, недопустимости недобросовестной конкуренции и т.д.;

- регулированию функционирования, в рамках закона, объектов негосударственной собственности;

- осуществлению мер по укреплению законности и порядка.

В соответствии с вышесказанным, исполнительная власть представлена в механизме распределения власти органами исполнительной власти. Государственное управление осуществляется в рамках этой системы и находит свое проявление в деятельности различных звеньев государственного аппарата, который по своей сути является органом государственного управления. Основное его предназначение - исполнительная и распорядительная деятельность в пределах, предусмотренных административным правом, предписаниями (нормами), составляющими административное законодательство.

ТЕМА 2. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ЕГО МЕСТО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ УКРАИНЫ

2.1 Понятие административного права как отрасли права. Его связь и взаимодействие с иными отраслями права

Административное право занимает особенное место в механизме правового регулирования.

Название предмета происходит от латинского слова «аdministrarе», обозначающего управлять, руководить. Таким образом, административное право связано с государственным управлением (исполнительной властью) - одной из самостоятельных форм государственной деятельности. Другими словами, административное право - это управленческое право, отличающееся от других отраслей права спецификой предмета, методом правового регулирования, системой нормативного материала (структурные особенности).

Под административным правом в общем,, понимают отрасль права, науку права и учебный курс.

Административное право как отрасль права - это совокупность правовых норм, призванных регулировать в интересах граждан и государства общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти всех уровней, во внутриорганизационной деятельности иных государственных органов, а также в процессе осуществления объединениями граждан внешне - властных управленческих функций.

Административное право как наука - это система знаний о совокупности правовых норм, регулирующих отношения управленческого характера в упомянутых сферах.

Административное право как учебный курс - это учебная дисциплина, изучаемая в юридических и других учебных заведениях с целью ознакомления будущих юристов, работников управления с системой Знаний об общественных отношениях управленческого характера и с применением административно-правовых норм в практической деятельности.

Административное право тесно связано с другими отраслями права, в особенности с конституционным правом, предметом которого служат отношения, складывающиеся в процессе осуществления народовластия, деятельности рад, при проведении выборов в представительские органы, реализации конституционного статуса граждан Украины и т.д. Нормами данной отрасли права закрепляется место органов государственного управления в системе государственного механизма, определяются основы их взаимоотношений с органами законодательной власти, правосудия и прокуратуры. Предписания норм конституционного права служат базой для норм административного права, регулирующих исполнительную деятельность органов государственного управления, содержание которого состоит в непосредственном руководстве хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. В нормах административного права получают развитие, детализируются положения Конституции Украины и других источников конституционного права, относительно функционирования исполнительных органов.

Административное право тесно связано также с гражданским правом прежде всего потому, что обе эти отрасли регулируют отношения имущественного характера. Однако необходимо отметить, что нормы гражданского права применяются в тех случаях, когда стороны в имущественном отношении являются равноправными (на пример договор на поставку продукции), а нормы административного права - когда одна из сторон находится в административной подчиненности относительно другой (например при неоплате проезда в трамвае).

Определенная связь имеется у административного права с трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений. Так, трудовое право определяет государственного служащего как участника трудового процесса, а нормы административного права регулируют государственно-служебные отношения, например: условия поступления на государственную службу, порядок ее прохождения, правила пользования служебными документами, полномочия должностных лиц по организации трудового процесса.

Административное право граничит с финансовым, земельным, аграрным и другими отраслями права.

Таким образом, анализ соприкосновения административного права с другими отраслями права позволяет установить, что его предметом является государственное управление. Другими словами, административное право регулирует общественные отношения в сфере исполнительной деятельности.

2.2 Система, предмет и метод административного права

Для правильного определения предмета административного права необходимо определить круг общественных отношений управленческого характера, которые подпадают под административно-правовое регулирование. Ими являются:

а) отношения между субъектами (органами) государственного управления и гражданином;

б) отношения между органами государственного управления по вертикали (между высшими и низшими органами государственного управления, например: Кабинет Министров Украины - министерство);

в) отношения между органами государственного управления по горизонтали, то есть между органами, не связанными подчиненностью (например два министерства);

г) отношения между органами государственного управления и подчиненными предприятиями, учреждениями и организациями (например: Министерство образования - педагогический университет, Министерство внутренних дел - университет внутренних дел, подчиненный МВД Украины);

д) отношения между органами государственного управления и не подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями. Здесь необходимо отметить, что, как правило, эти отношения осуществляются на договорных основаниях и регулируются гражданско-правовыми нормами. Однако существует еще так называемый административный договор, в котором пересекаются нормы административного и гражданского права. Например отношения между вневедомственной охраной предприятия и его администрацией. Эти отношения специфичны, так как вневедомственная охрана находится в подчинении органов внутренних дел, а по вопросам охраны предприятия - руководству предприятия;

е) отношения между органами государственного управления и негосударственными организациями (профсоюзы, кооперативные организации, частные предприятия и т.п.). Здесь отношения выражаются в необходимости регистрации их уставов в органах управления, выдаче лицензий на отдельные виды деятельности.

Гражданин с момента рождения имеет отношения с органами государственного управления, начиная с акта записи гражданского состояния (свидетельство о рождении) и далее до самой смерти.

Отношения административно-правового характера с участием граждан возникают лишь в том случае, если одной из сторон является орган управления (министерство, управление юстиции или другие). Такие отношения не возникают между гражданами.

Административно-правовыми нормами регулируются:

деятельность органов исполнительной власти;

внутренне - организационная деятельность государственных органов (например прокуратуры, суда и т.д.);

деятельность общественных объединений, предприятий негосударственного сектора по регистрации их уставов, лицензировании видов деятельности и т.п., а также по закреплению административно-правового статуса граждан.

Административно-правовая концепция исходит из того, что административно-правовые нормы регулируют управленческие отношения в сферах хозяйственной деятельности, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности. В связи с этим необходимо заметить, что основными условиями отнесения общественных отношений к управленческим, составляющих предмет административного права, являются:

а) участие в них соответствующего органа исполнительной власти либо его представителя;

б) связь с осуществлением исполнительной власти.

Все это обусловливает систему административного права, последовательное размещение составляющих ее элементов - институтов и норм, их единство и структурная взаимосвязь. Она состоит из Общей и Особенной частей.

Общая часть административного права объединяет нормы, закрепляющие:

- общие принципы государственного управления;

- правовое положение субъектов административного права (органов государственного управления, граждан и т.п.);

- формы и методы исполнительной деятельности;

- административный процесс;

- способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

Особенная часть административного права включает нормы, регулирующие управление экономикой, социально-культурной и административно-политической деятельностью, а также межотраслевое государственное управление.

Содержание Общей и Особенной частей административного права взаимосвязано и составляет единое целое.

Кроме этих двух основных частей система административного права содержит и такие элементы, как административно-правовые институты, то есть группы норм, регулирующие тесно связанные однородные общественные отношения (например: государственная служба, государственный контроль, государственное управление).

В последнее время появилась идея о выделение специальной части в административном праве. Причем затрагиваются, например, проблемы осуществления исполнительной власти органами внутренних дел, применение норм таможенного права и т.д.

Большое значение имеют принципы административного права, то есть основные научные идеи, исходные, объективно обусловленные и стабильные основы, в соответствии с которыми сформирована вся система административного права. Они также разделяются на общие и специальные. К общим принципам относится законность, равноправность и др.; к специальным - взаимосвязь правовых форм и методов управления с организационными; специальное урегулирование компетенции и взаимоотношений органов управления, их должностных лиц между собой; взаимосвязь материальных и процессуальных норм; рациональное сочетание в управлении убеждения, организационной деятельности, административного принуждения и общественного влияния.

Наряду с предметом административного права важное значение приобретает метод правового регулирования, характеризующий положение сторон в данных правоотношениях. Он связан с установлением

и обеспечением прав и обязанностей сторон.

В наиболее общем виде метод административно-правового регулирования можно обозначить как неравенство сторон, то есть как метод власти и подчинения. Один из участников отношений - субъект управления, другой - объект управления. Объект, как правило, является зависимым в той или иной степени от субъекта, поэтому объект имеет меньшую компетенцию, чем субъект. При этом одна сторона является юридически властна, а другая - юридически подвластна.

Подвластность в управленческих отношениях характеризуется односторонним волеизъявлением, то есть орган, регистрирующий, например, устав какого-либо предприятия, наделен большими полномочиями, чем обратившийся с заявлением о регистрации, поскольку орган, регистрирующий устав, может на законных основаниях отказать в этом (например предъявлены не все документы, нарушен закон). Однако властность административно-правового метода заключается не столько в подчиненности одной стороны другой, сколько в односторонности и юридической обязательности предписаний субъекта управления.

В административно-правовом регулировании управленческих отношений используется административное нормотворчество и распорядительство, а также административные меры правоохранительного характера.

Административное нормотворчество - это установление органами государственного управления подзаконных обязательных правил поведения в сфере исполнительской деятельности.

Административное распорядительство проявляется в решениях должностных лиц органов управления применительно к вопросам индивидуального характера. Дальнейшее развитие административного нормотворчества и распорядительства в современных условиях связано с улучшением их форм, усовершенствованием законодательства, усилением экономических и организационных рычагов реализации управленческих решений, с повышением профессиональных знаний государственных служащих, внедрением научной организации труда, распространением основ и культуры управленческого труда.

К административным мерам правоохранительного характера принадлежат разные формы и методы осуществления контроля и надзора за соблюдением законности и государственной дисциплины в сфере исполнительной деятельности, а также в применении мер воспитательного и принудительного воздействия, предусмотренных законом. 0ни используются для охраны общественного строя Украины, социально-экономических, политических и личных нрав и свобод граждан, а также прав и законных интересов предприятий, учреждений и организаций, установленного порядка управления и общественного порядка, для укрепления законности, борьбы с правонарушениями и их предупреждением, воспитания у граждан уважения к Конституции и законам.

Как видим, административно-правовой метод отражает властную природу государственного управления, односторонность и юридическую обязательность предписаний субъектов, его осуществляющих.

2.3 Значение административного права на современном этапе

В современных условиях в Украине идет поиск оптимальной модели государственного управления - создания четкой системы органов исполнительной власти на всех уровнях и органов местного самоуправления, установления объема их компетенции, четкого разграничения их полномочий по вертикали.

С этой целью, наряду с принятием Конституции Украины (Основного Закона), важной является подготовка и принятие ряда других законодательных актов, которые бы гарантировали защиту прав, свобод и законных интересов граждан в государственном управлении, их право на возмещение убытков, причиненных противоправным администрированием. Наблюдается потребность в законодательном урегулировании правового статуса Правительства Украины, других органов исполнительной власти. Администрации Президента Украины, министерств и ведомств, а также принятии обобщающего нормативного акта в сфере государственной службы (Основ законодательства Украины о государственной службе) и др.

В связи с этим в современных условиях роль и значение административного права проявляется:

- в закреплении и охране прав, свобод и законных интересов граждан;

- в активном решении многих организационных проблем государственного строительства (теперь создаются новые системы органов, новые подходы к их созданию);

- в установлении компетенции органов исполнительной власти и их должностных лиц;

- в усовершенствовании функций и методов государственного управления;

- в усовершенствовании мер поощрения и повышения ответственности государственных служащих;

- в принятии и усовершенствовании мер по укреплению законности и порядка;

в усовершенствовании мер административного принуждения.

2.4 Административное право как наука

Наука административного права призвана анализировать общественные отношения в сфере государственного управления, и систему регулирующих их административно-правовых норм, исследовать и обобщать закономерности правового регулирования организации и деятельности аппарата государственного управления.

Она изучает также правовой статус субъектов и объектов исполнительной власти, правовые формы и методы государственного управления, способы обеспечения государственной дисциплины и законности в управленческой деятельности, разрабатывает научные проблемы, связанные с усовершенствованием административно- правовых институтов общего, отраслевого и межотраслевого управления.

Развитие науки административного права необходимо рассматривать на общем фоне развития государства и права.

В первые годы Советской власти административным . правом занимались ученые-административисты, чьи научные взгляды и позиции формировались в дореволюоционное время, когда практика государственного управления и нормативная база его регулирования только начинали создаваться. Все это осложняло их научную разработку.

Первый учебник административного права (автор А.И. Елистратов) был издан в 1922 г., но его содержание не раскрыло суть деятельности государственного аппарата того времени.

На протяжении 1922-1929 гг. был опубликован ряд монографий такими учеными, как В.Л. Кобалевский, О.Ф. Евтихиев. В 1925-1929 гг. в Харькове вышли их учебники административного права. Информация о развитии науки административного права публиковалась и в журналах, например: «Административный вестник», «Революция права» и др.

В начале 30-х годов наука административного права (т.е. исследования административно-правовых проблем) совсем перестала существовать, прекратилось изучение предмета «Административное право» в высших учебных заведениях. Это объясняется тем, что при социализме управление осуществлялось путем технического регулирования, без использования правовых форм и методов.

Таким образом, наука административного права пережила идейный и кадровый кризис. Но необходимо учитывать и объективные факторы: до 1936 г. у нас управление не было четко отделено от других видов государственной деятельности - ни по Конституции, ни фактически.

Исполкомы в период между съездами Советов обладали властью и руководили, а Совнаркомы принадлежали к числу законодательных органов. При таких условиях тяжело было выделить управленческую деятельность как самостоятельный объект изучения, отделить управленческий аппарат от других отраслей государственного аппарата.

Активизировалось развитие науки административного права после принятия в 1936 г. Конституции СССР. В ней четко определены органы государственного управления, формы деятельности, в ряде статей раскрыто содержание их исполнительной и распорядительной деятельности, установлен подзаконный характер всех актов управления; закреплены организация и полномочия местных органов отраслевого управления, основы административно-правового статуса граждан.

В 1938 г. состоялось I Всесоюзное совещание по вопросам науки советского государства и права, которое приняло решение возродить науку административного права и поставило задачу разработать вопросы об объеме полномочий органов государственного управления; изучить методы руководства экономикой, социально-культурным строительством и др. Активизировалась также подготовка ученых-административистов.

В 1940 г. был издан учебник административного права, подготовленный И.Н. Анановым, Д.М. Генкиным, Б.А. Ландау, К.И. Солнцевым и др. В нем авторы достаточно широко определили предмет науки - через раскрытие понятия исполнительно-распорядительной власти; сформулировали основные принципы советского государственного управления, наметили систему науки, выявили систему административного права - Общая и Особая части, главные институты.

В годы Великой Отечественной войны исследования вопросов административного права не продолжались, разрабатывались лишь проблемы, выдвинутые условиями военного времени.

В послевоенный период необходимо отметить большой вклад в развитие науки административного права таких ученых, как Лунев А.Е., Студеникин С.С., Власов В.А., Ямпольская Ц.А., Петров Г.И. и др. В их работах были освещены вопросы о сущности государственного управления, особенности административно-правовых отношений, их субъектов, о государственной службе, усовершенствования деятельности исполнительно-распорядительных органов, укрепления законности и государственной дисциплины. Главными для ученых-административистов были проблемы усовершенствования системы органов управления, четкого разграничения компетенции между ними, увеличения ответственности каждого органа и должностного лица за порученное дело, расширения прав граждан и усиления гарантий этих прав и т.д.

После войны внимание ученых было сосредоточено на проблемах подготовки единого законодательного акта по административному праву. К сожалению, эта работа была безуспешной, поэтому законодатель пошел другим путем -путем проведения кодификации правовых предписаний, регулирующих отношения отдельных институтов административного права - Кодекс Украины об административных правонарушениях. Основы законодательства Украины о культуре и др.

В Украине административное право преподавался как до, так и после революции 1917 г. В учебном плат 1921-1922 гг. Харьковского института народного хозяйства на юридическом факультете оно читалось в специальности «Административисты» как одна из главных дисциплин.

После войны в развитие административного праве в Украине значительный вклад внесли И.II. Пахомов, А.П. Клюшниченко, И.П. Голоснисенко, В.Ф. Опришко, Л.В. Коваль, В.Б. Аверьянов и др., а также профес-соры Харьковского юридического института О.М. Якуба и Р.С. Павловский, которые принимали участие в подготовке законодательства об административных правонарушениях, в научных разработках проблем государственного управления, деятельности местных органов государственного управления, административной ответственности. В 1975 г. О.М. Якуба издала учебник «Советское административное право (Общая часть)». В 1986 г. под редакцией Р.С. Павловского при участия кафедры административного права вышел учебник «Советское административное право».