Однако положительные моменты есть. В текущем году государством в полном объеме финансируется заработная плата работникам судов. За 9 месяцев на канцелярско-хозяйственные нужды судов поступили определенные средства (58% от предусмотренных сметой).

Непростым является вопрос финансирования судов. Из-за недостатка средств сложно своевременно отправить дела в Верховный Суд с кассационными жалобами, направить повестки участникам судебных заседаний, отправить копии судебных решений сторонам и т.д. На капитальный, текущий ремонт помещений судов, приобретение мебели, оргтехники в 2002 году средства не поступали вообще. То есть, пока о независимости судебной власти и совершенствовании правосудия говорить рано, потому что председателям судов приходится решать все хозяйственные вопросы, а не руководить работой соответствующего суда. Судьям также приходится решать проблемы, далекие от отправления правосудия.

Сегодня еще отсутствуют средства на оплату расходов по охране судов и оборудование судов сигнализацией. Проблема требует немедленного разрешения, поскольку имеют место кражи в судах. Вот «свежий» пример. В Волновахском районном суде из-за недостатка площади (суд в буквальном смысле слова ютится в «селянській хатинці»), кабинет одного из судей и канцелярия суда находятся в помещении юридической консультации. В августе 2002 года в кабинете судьи взломан сейф, из которого похищены судебные дела, а также похищен компьютер. По факту кражи возбуждено уголовное дело, преступники не найдены.

Участились случаи угроз судьям, связанные с выполнением ими служебных обязанностей. Так, в январе этого года председателем Краснолиманского городского суда было вынесено постановление о специальных мерах обеспечения безопасности судьи Мороз Л.И. в связи с телефонными угрозами расправой над ней, поскольку она рассматривала дело знакомого звонившего лица.

Судебно-правовая реформа воплотила в жизнь такие конституционные нормы как состязательность процесса, фиксирование судебного процесса техническими средствами и так далее. Президентом Украины 29.08.02. издан Указ «О государственной судебной администрации», в соответствии с которым создана судебная администрация как центральный орган исполнительной власти со специальным статусом. В связи с этим полномочия Министерства юстиции и его структурных подразделений несколько изменились. Так, в соответствии с совместным письмом Министра юстиции Украины и председателя Совета судей Украины, обращения граждан, должностных лиц по вопросам организации деятельности судов, в том числе по вопросам длительного нерассмотрения дел будут рассматриваться советами судей. Управлением юстиции, в рамках своей компетенции, будут рассматриваться лишь обращения граждан, которые касаются состояния делопроизводства в судах.

И не важно, кто осуществляет организационное, материально-техническое обеспечение судов - областное управление юстиции или создающаяся государственная судебная администрация. Если не будут выделяться средства на материально-техническое обеспечение судов, на развитие этой базы, то судебно-правовая реформа не сможет быть полностью реализована, а суд не будет в полной мере гарантом защиты прав и свобод каждого гражданина, человека, обратившегося за их защитой.

Проблемы государственной исполнительной службы нашей области отображают проблемы функционирования украинской системы принудительного исполнения решений судов в целом. Они не новы - огромная нагрузка (233 производства в месяц на служащего), отсутствие надлежащего финансового и социального обеспечения, несовершенное правовое поле, в рамках которого государственному исполнителю надлежит исполнить решение суда и т.п. Эти и другие причины приводят к тому, что в Донецкой области, во многом определяющей не только внутреннюю, но и внешнюю политику государства, в настоящий момент исполняется лишь 2 решения из 5. Естественно, что такое положение дел не может не привлечь пристальное внимание руководства государства. В частности, Президент Украины в своём поручении о повышении эффективности деятельности органов Государственной исполнительной службы указал на многие слабые места, которые вызваны даже не столько низкой дисциплиной госисполнителей, сколько изначально заложенными в структуре ГИС недостатками. Поэтому Кабинет Министров Украины 29 июля 2002 года принял постановление № 1087 «О мерах по повышению эффективности деятельности органов Государственной исполнительной службы», разрешив ряд проблем службы - увеличил в два раза штат исполнителей, повысил заработную плату работников ГИС, заложил передачу исполнительным службам транспортных средств, конфискованных по решению суда, позволил государственным исполнителям пользоваться в служебных целях личным транспортом. Однако фактическая реализация данных мер, безусловно повышающих статус и авторитет органов принудительного исполнения решений, станет возможной лишь со вступлением в законную силу Закона Украины «О Государственном бюджете на 2003 год», по поводу которого уже сломано немало копий в Верховной Раде Украины.

Во многом повышению качества и сокращению сроков исполнения решений судов и иных органов смогло бы послужить создание специального вооружённого подразделения МВД или Минюста, основной целью деятельности которого была б физическая защита государственного исполнителя. Незащищённость государственного исполнителя в настоящее время вызывает у некоторых должников иллюзию безнаказанности и необязательности исполнения решений судов, примером чему служат неоднократные случаи незаконного лишения свободы, травля собаками, психологическое давление, угрозы физической расправы и даже угрозы убийством в сторону государственных исполнителей. Ситуация усугубляется ещё и тем, что 60% штата исполнителей составляют женщины, которые не в состоянии эффективно защитить себя от неправомерных посягательств отдельных обнаглевших должников либо должностных лиц предприятий-должников. В этом направлении также ведётся работа на самом высоком уровне. МВД и Минюст разрабатывают проект закона Украины, которым будет создано специальное подразделение для обеспечения безопасности работников ГИС во время исполнения ими служебных обязанностей. Кроме того, 25 июня текущего года МВД и Минюст подписали совместный приказ, согласно которому государственный исполнитель получил реальное право привлечь к производству исполнительных действий нескольких работников милиции, для охраны общественного порядка. К счастью, этот приказ не остался пустой декларацией: с момента его подписания госисполнители области 60 раз привлекали работников милиции к производству исполнительных действий, и лишь один раз работники МВД проигнорировали требование государственного исполнителя об охране общественного порядка при проведении исполнительных действий. То, чем рискует государственный исполнитель при принудительном исполнении решения суда, легко продемонстрировать на печально известном примере изъятия 26 августа 2002 года сельхозтехники в ООО «Транспортник», расположенном в селе Привольное Волновахского района. Директор упомянутого предприятия-должника никак не хотел (или не мог) исполнить решения судов и других органов, и не желал расставаться с основными средствами своего предприятия. Он прилагал к тому усилия самого различного характера: от призывания собственных работников к актам общественного неповиновения и блокирования ворот предприятия до лишения свободы государственных исполнителей и других участников исполнительного производства. Работники милиции по указанию главы Волновахской администрации не стали содействовать государственному исполнителю в ходе исполнения решений, поэтому наша служба была вынуждена оплатить услуги по охране общественного порядка военнослужащим воинской части № 2240, которая входит в систему внутренних войск Украины. Окончательную оценку действиям военных и работника милиции в гражданском, случайно оказавшегося на месте исполнения решений, даст военная прокуратура и суд. Трагические последствия случайного столкновения между милицией и внутренними войсками таковы: огнестрельные ранения двух военных, один из которых впоследствии умер, оставив жену и малолетнюю дочь, и травмирование при задержании участкового инспектора милиции. Досудебное следствие по указанным фактам продолжается, однако областным управлением юстиции уже закончено служебное расследование в отношении работников юстиции. Служебным расследованием не установлено вины государственного исполнителя в трагедии, произошедшей 26 августа, однако выявлены неоднократные упущения в ходе исполнения сводного исполнительного производства по ООО «Транспортник», которое находилось на исполнении ещё с 2001 года. По результатам служебного расследования проведено оперативное совещание при начальнике областного управления юстиции, государственный исполнитель и начальник отдела ГИС, который обязан контролировать работу последнего, были предупреждены о неполном служебном соответствии.

Государственная исполнительная служба всегда испытывала недостаток в молодых, квалифицированных специалистах-юристах. Уровень текучести кадров за 2001 год, составил 33% по должностям государственных исполнителей и 45% - по должностям начальников отделов ГИС. Все начальники территориальных управлений юстиции и отделов ГИС жестко ориентированы областным управлением на создание «боеспособного», юридически грамотного кадрового резерва для собственных служб. Особенно это станет актуальным после нового года - с расширением штата государственных исполнителей в два раза. Хочу обратить внимание всех выпускников высших учебных заведений, на реальную возможность обратиться в городские, районные, районные в городах управления юстиции для постановки в кадровый резерв на замещение вакантных должностей в органах ГИС. Поскольку ни один ВУЗ не готовит специалистов в сфере принудительного исполнения решений судов и иных органов, то именно наши резервники получат реальную возможность пройти стажировку в отделе ГИС и на практике получить необходимые знания о процедуре исполнения судебного решения. В будущем это поможет им быстро и «безболезненно» освоиться с обязанностями государственного исполнителя.

Для государственных органов актуальным и, более того - принципиальным, является вопрос «чистоты» кадров и борьбы с коррупцией. Не остаётся в стороне от разрешения подобных проблем и областное управление юстиции. На каждой коллегии или семинаре поднимаются вопросы борьбы с коррупцией. Предупреждению коррупционных деяний среди государственных исполнителей посвящены многочисленные информационные письма и указания областного управления, некоторые вопросы данной темы отражены и в бюллетене областного управления юстиции № 4. Состояние борьбы с коррупцией постоянно исследуется в анализах и обобщениях, по результатам которых принимаются определённые организационные меры. Так, в отношении государственных исполнителей на протяжении 9 месяцев текущего года составлено 17 протоколов о совершении коррупционного деяния, из которых судами уже рассмотрено 16. По 15 протоколам судом прекращено производство из-за отсутствия состава правонарушения. Один государственный исполнитель (Артемовский городской ОГИС, Лысенко А.А.) подвергнут штрафу в размере 425 грн., кроме того, ему запрещено занимать должности в государственных органах в течении трёх лет. В частности, Лысенко А.А. подвернут такому наказанию за то, что на средства, полученные от должников и подлежащие передаче взыскателям, госисполнитель приобретал скотину и корма для собственных нужд.

Независимый, свободный нотариат является гарантом юридической защиты законности и действительности своих активов, компетентным и не предвзятым советником лиц, которые к нему обратились, стражем и пропагандистом закона, творцом объективного права и законности при действиях сторон, институтом, который предупреждает возникновение споров и разногласий.

У нас в области функционирует 71 госнотконтора, областной государственный нотариальный архив, в которых работают 131 государственный нотариус. За 8 месяцев текущего года ими взыскано госпошлины в сумме 3 527 769 грн. Предоставлено дополнительных платных услуг на сумму 1 489 742 грн. Свои законные полномочия осуществляют184 частных нотариуса. Отделом нотариата проведено 63 проверки, 59 оперативных совещаний. За нарушение законодательства при совершении нотариальных действий 11 нотариусов привлечено к дисциплинарной ответственности. Нужно отметить, что уменьшилось количество обоснованных жалоб, несмотря на увеличение общего количества обращений. Необходимо отметить улучшение организации методической и аналитической работы. Ежеквартально проводятся обобщения нотариальной практики, семинары с нотариусами области, издан бюллетень нормативных актов по опротестованию векселей, выдаче свидетельств с публичных торгов, методические рекомендации по применению земельного законодательства. С участием областного отделения Украинской нотариальной палаты издается приложение «Нотариус» к журналу «Мир недвижимости», на страницах которого публикуются нормативные акты, разъяснения и консультации сотрудников управления юстиции, нотариусов.

Как известно в системе нотариата функционируют Единые реестры Министерства юстиции Украины: Единый реестр запретов отчуждения объектов недвижимого имущества, Единый реестр доверенностей, Единый реестр специальных бланков нотариальных документов, Единый реестр нотариусов и введенный в действие с 1 декабря 2000 года Единый реестр завещаний и наследственных дел. Все эти реестры созданы с целью защиты имущественных прав и законных интересов граждан и юридических лиц, профилактики преступлений против собственности, создания единой системы учета завещаний и наследственных дел. Как любое новое дело работа с реестрами требует большого труда и определенных материальных затрат. Министерство юстиции и областное управление прилагают максимум усилий для улучшения функционирования Единых реестров.

Исполняя поручение Президента Украины, Кабинетом Министров принято Постановление № 192 от 18 февраля 1998 года (в редакции с изменениями и дополнениями), которым создана Межведомственная комиссия по вопросам создания системы регистрации прав на недвижимое имущество. Функции по созданию системы регистрации прав на недвижимое имущество возложены на Министерство юстиции Украины. Во исполнение вышеуказанных нормативных актов Министерством юстиции разработано, утверждено и зарегистрировано Временное положение о порядке регистрации прав собственности на недвижимое имущество, которое регламентирует порядок осуществления регистрации до принятия Верховной Радой Украины соответствующего закона и создания реестра прав на недвижимое имущество. Держателем реестра определено Министерство юстиции, а администратором - государственное предприятие Министерства юстиции “Информационный центр”, осуществляющее программно-информационное обеспечение реестра, отвечающее за его функционирование, сохранение данных, защиту их от разрушения, имеющее полный доступ к единой компьютерной базе данных Реестра.

Согласно Инструкции о порядке совершения нотариальных действий нотариусами Украины данные об объекте недвижимого имущества, его правовой принадлежности, распределении долей, их передача другим лицам путем купли-продажи, дарения, наследования представляются органами БТИ и являются официальным источником сведений о текущем состоянии прав на недвижимое имущество при нотариальном удостоверении договоров в отношении этого имущества. Создание Реестра недвижимого имущества позволит определить наличие недвижимости не только по определенному населенному пункту, как это происходит сейчас, но и определить наличие такого имущества в любом населенном пункте Украины. Внедрение такого нового института, безусловно, связано с организационными трудностями, преодолением психологических барьеров и требует значительных изначальных капиталовложений. Однако первые шаги сделаны, и полученные результаты внушают оптимизм.

Во исполнение Указа Президента от 03.10.1992 г. № 493/92 с изменениями и дополнениями от 21.05.1998, а также Постановления КМУ от 28.12.1992 г. в редакции с изменениями и дополнениями от 15.06.1994 № 420, 16.10.1998 № 1640 органами юстиции Донецкой области продолжается проведение правовой экспертизы нормативных актов. Следует отметить, что ежегодно по области на государственную регистрацию направляется 750 нормативно-правовых актов, изданных органами исполнительной власти, их структурами, затрагивающих права, законные интересы и свободы граждан либо имеющих межведомственный характер; в том числе 130 актов областного и более 600 актов районного уровня. По состоянию на 30.09.2002 года) в областное управление юстиции представлено 121 нормативный акт, из которых третью часть составляют распоряжения областной государственной администрации, и в районные управления юстиции - 590, из которых более 90% составляют распоряжения районных государственных администраций; по области всего зарегистрировано 605 правовых актов, в том числе 115 - областного и 490 - районного уровня.

Они касаются различных сфер деятельности: жилищно-коммунального хозяйства, вопросов призыва на действительную воинскую службу, образования, культуры, железнодорожного и автомобильного транспорта; разрешаются проблемы, связанные с порядком проведения и сроках рыболовства, охоты. Таким образом, регистрирующему органу приходится вникать во все вопросы, затрагивающие прямо или косвенно интересы, законные права, свободу граждан. В целях стабилизации рынка на хлеб и хлебобулочные изделия, а также защиты малообеспеченных слоев населения, облгосадминистрацией с мая 2000 года по декабрь 2002 года введено государственное регулирование цен путем установления граничных размеров рентабельности в процентном отношении к себестоимости и установления граничного уровня торговой, в том числе снабженческо-сбытовой надбавки к оптово-отпускным ценам. Такой способ государственного регулирования применяется уже дважды, хотя изначально руководители контролирующих органов были не согласны с таким решением проблемы. Областное управление юстиции, реализуя полномочия регистрирующего органа, с учетом нормативной базы, согласно которой, этот акт был издан, и, принимая во внимание, прежде всего, интересы малообеспеченных граждан, пришло к выводу о законности такого регулирования.

Аналогичная ситуация сложилась и в отношении регулирования торговых и снабженческо-сбытовых надбавок на лекарственные средства и продукцию медицинского назначения, где областной государственной администрацией на них установлены предельные надбавки.

Однако, областное управление имеет не только полномочия по регистрации, но и право на отказ либо отмену ранее зарегистрированных нормативно-правовых актов. В текущем году отказано в регистрации 6 актов, из их числа - постановление облСЭС (изданное с превышением полномочий), приказы Марьинской районной санитарно-эпидемиологической станции (об утверждении тарифов на услуги, оказываемые с 1998 года, а также приказ от 22.05.02 г. “Об упорядочении размещения и кочевки пасек”) ущемляющие права граждан. К слову, в приказе от 22.05.02 г. содержалась запрещающая правовая норма, согласно которой руководители сельхозпредприятий, головы сельских и поселковых рад не должны “…допускать размещения пасек на расстоянии ближе 5-ти километров от пасек хозяйств”. В качестве базовой правовой нормы использована устаревшая ”Инструкция о предупреждении и ликвидации болезней и отравлений пчёл”. По требованию районного управления юстиции Марьинской райгосадминистрацией это распоряжение было отменено.

Как показывают наши проверки, а их ежегодно регистрирующими органами проводится около 300 (в течение девяти месяцев текущего года проверено 61 орган - областного и 196 районного уровня) требования законодательства о государственной регистрации нормативно-правовых актов руководством управлений, отделов, иных структур местных органов исполнительной власти, а также областных органов хозяйственного управления, контроля соблюдаются, а, если и имеют место отдельные случаи его нарушения, то по требованию проверяющего органа они немедленно устраняются.

Одной из важных функций органов юстиции является легализация объединений граждан, благотворительных организаций и других общественных формирований, что является началом реализации гражданами закрепленного ст.36 Конституции Украины права на свободу объединения в политические партии и общественные организации для осуществления и защиты своих прав и свобод, а также удовлетворения политических, экономических, социальных, культурных и других интересов, за исключением ограничений, установленных законом в интересах национальной безопасности и общественного порядка, охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей. Донецкая область является одной из самых активных в Украине по созданию и деятельности многочисленных общественных формирований. Так, на территории области действует 652 общественных и 176 благотворительных областных организаций, а также около 300 районных общественных организаций и около 150 городских, районных, районных в городах благотворительных организаций, зарегистрированных органами юстиции. Областным управлением юстиции в текущем году зарегистрировано: 63 общественных и 28 благотворительных организаций. С принятием в апреле прошлого года Закона Украины «О политических партиях в Украине» к органам юстиции перешли функции по регистрации местных организаций политических партий. Согласно этому Закону органами юстиции Донецкой области уже зарегистрировано более 1,5 тыс. партийных организаций, в т.ч. 28 областных.

В июне 2001г. вступил в законную силу Закон Украины «Об организациях работодателей». Своеобразным резонансом явилось увеличение числа регистрации этого вида общественных организаций на территории Донецкой области. На сегодняшний день их зарегистрировано: 1- областная и 10 - с местным статусом.

Принятый в январе 2002г. Закон Украины «О кредитных союзах» внес изменения в определение организационных, правовых и экономических принципов создания и деятельности кредитных союзов, их объединений, определил права и обязанности членов кредитных союзов и их объединений. Новый закон предусматривает создание Государственного реестра и Уполномоченного органа, непосредственно осуществляющего регистрацию кредитных союзов. Однако, в настоящее время Уполномоченный орган не создан, поэтому регистрацию по-прежнему осуществляют областное и районные управления юстиции, а также соответствующие органы исполнительной власти.

В текущем году в областное управление поступило более 5.794 обращения (в 2001г. - 5497), 97% из них уже рассмотрены. Заявители получили аргументированные ответы на интересующие вопросы. Значительное количество обращений посвящены вопросам неисполнения решений о взыскании алиментов, выплате задолженности по зарплате, регрессных сумм, одноразовой помощи. Следует отметить, что в 2002 г. наблюдается незначительное увеличение общего количества обращений. На мой взгляд, дает положительные результаты широкомасштабная разъяснительная работа специалистов органов и учреждений юстиции с населением области. По-прежнему актуальными являются консультативно-правовые встречи с населением области.

В пределах своей компетенции управления юстиции области осуществляют функцию содействия органам исполнительной власти, местного самоуправления, государственным предприятиям, учреждениям, организациям в совершенствовании правовой работы.

Основное внимание уделяется вопросам надлежащей организации правовой работы в целом и по отдельным ее направлениям, приведении ведомственных нормативных актов в соответствие с действующим законодательством, вопросам правового обеспечения деятельности предприятий с государственной формой собственности, органов исполнительной власти и местного самоуправления, выполнении постановлений коллегии Министерства юстиции, приказов Министра, планов работы управления по вопросам правовой работы.

В 2002 году областным управлением проведены 33 проверки правового обеспечения деятельности учреждений, организаций и предприятий. При их осуществлении основное внимание уделялось вопросам надлежащей организации правовой работы в целом и по отдельным ее направлениям, приведения ведомственных нормативных актов в соответствие с требованиями действующего законодательства. По итогам проверок направлялись письменные рекомендации, при необходимости оказывалась практическая помощь. Ежеквартально проводятся семинары начальников юридических служб органов исполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля, местного самоуправления, учреждений, организаций, предприятий.

Областным управлением юстиции в текущем году проведено 958 мероприятий правообразовательной направленности. Ими охвачено около 4тыс. человек. Областное управление юстиции является основателем журнала “Нотариус” в журнале “Мир недвижимости”, соучредителем журнала “Человек. Закон. Общество”, всесторонне поддерживает газету “Дело и право”. В течение года специалистами областного и территориальных управлений юстиции осуществлено более 1400 выступлений в средствах массовой информации. Они были посвящены разъяснению действующего законодательства Украины, освещению вопросов реформирования и деятельности органов и учреждений юстиции.

Следует отметить, что при осуществлении деятельности органы юстиции сталкиваются с определенными проблемами. К ним можно отнести отсутствие необходимого финансирования, недостаточная законодательная урегулированность отдельных направлений деятельности органов и учреждений юстиции и другие. Однако, несмотря на сложности, юстиция заявила о себе как о жизнеспособной, деятельной структуре, которая плодотворно осуществляет государственную правовую политику государства.

ТЕМА 9. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В УКРАИНЕ

9.1 Понятие государственной службы и государственного служащего. Должность

Государственная служба органически связана с государством, его ролью и местом в жизни общества. В деятельности государственных служащих реализуются задачи и функции государства, поскольку каждая должность - это круг служебных обязанностей, составляющих часть компетенции соответствующего государственного органа. Компетенция лежит в основе структуры органа и одновременно имеет целью создание личного состава государственного органа или его аппарата - государственных служащих. С должностью - первичным структурным подразделением (единицей) связан круг вопросов: установление должностей, правила и способы их замещения, служебная карьера, порядок перехода с одной должности на другую и т.д. Таким образом, если государственную службу рассматривать с точки зрения места, которое она занимает в государственной организации, то она начинается там, где устанавливается должность. Установление должностей завершает организацию государственных органов и их аппарата.

Вместе с тем следует отметить, что государственная служба, в свою очередь, подразделяется на виды в зависимости от форм государственной деятельности: государственная служба в аппарате законодательных органов, государственная служба в органах исполнительной власти (органах государственного управления и их аппарате), в судебных органах и органах прокуратуры. Это свидетельствует о том, что государственная служба, будучи всегда органически связанной с государством, в реальной действительности воплощается в выполнении определенных задач и функций государства - законодательных, исполнительных, судебных, прокурорско-надзорных; ее направления фактически отвечают основным формам государственной деятельности. Государственная служба в определенной степени отображает факт общественного распределения труда, подчеркивает разнообразие его видов.

В условиях независимости, а соответственно и усложнения задач и функций государства, роль и значение государственной службы в Украине постоянно растет. В последнее время законодательными и исполнительными органами проведены определенные мероприятия по усовершенствованию правового регулирования государственно-служебных отношений и организации государственной службы. Принят ряд законов и подзаконных актов, регулирующих отдельные направления государственно-служебной деятельности о пограничных войсках Украины, о Хозяйственном суде Украины, о Прокуратуре Украины, о Вооруженных Силах Украины, об образовании, о милиции Украины и др. Все они в той или иной степени касаются вопросов организации и прохождения государственной службы в соответствующих государственных органах. Закон Украины от 16. 12. 1993 г. «0 государственной службе», направленный на урегулирование общественных отношений, охватывающих деятельность государства по созданию правовых, организационных, экономических и социальных условий реализации гражданами Украины права на государственную службу. В преамбуле Закона указано, что он определяет общие принципы деятельности, а также статус государственных служащих, работающих в государственных органах и их аппарате, во содержание Закона позволяет сделать вывод о том, что он практически регулирует деятельность аппарата органов исполнительной власти.

Вместе с тем Закон «О государственной службе» - это первый законодательный акт в истории Украины, направленный на урегулирование одной из важнейших сторон (или частей) деятельности государства. В нем впервые на официальном уровне сформулировано понятие государственной службы в Украине (ст. 1) как профессиональной деятельности лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате и получающих заработную плату из государственных средств. Есть все основания считать, что понятие государственной службы объединяет самые главные элементы содержания служебной деятельности, охватывающие наиболее существенные ее стороны, указывает также на значительную организаторскую роль государства в решении проблем управления разными отраслями экономики, социально-культурного строительства и т.д., поскольку от профессиональных знаний кадров управления зависит выполнение государственных задач и функций.

В то же время, на наш взгляд, не совсем удачным является определение понятия государственного служащего, приведенное в ч. II ст. I Закона. В определенной степени эта неудача вытекает из неточности в понятии го- сударственной службы, которая вместе с другими элементами связывается и с получением заработной платы из государственных средств. Очевидно, что заработную плату следует соотносить не с государственной службой, а с государственными служащими. Последние выполняют возложенные на них обязанности на постоянной или временной основе, на основании, как правило конкурсного отбора, в зависимости от категории должности- Должность, занимаемая государственным служащим, определяет содержание его деятельности и праве вое положение, объем, формы, методы участия государственного служащего в практическом осуществлении компетенции того государственного органа, в котором он работает. В соответствии со ст. 2 Закона должность - это определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного орган и его аппарата, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий На наш взгляд, определение должности является очень удачным и может быть использовано для любого государе венного органа, структурного подразделения, их аппарата. К сожалению, этого нельзя сказать о приведенном законе понятии должностных лиц: ими считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или иными нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций.

Вопрос об определении должностного лица имеет очень важное значение, поэтому вышеизложенное не может удовлетворить с принципиальных позиций. Во-первых, это понятие не имеет четкости, поскольку в нем говорится о государственных служащих, на которых законом и иными нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций, а в преамбуле Закона сказано, что он определяет статус государственных служащих, работающих в государственных органах и их аппарате. Во-вторых, в понятии названы лица, наделенные консультативно-совещательными функциями, однако этими функциями могут обладать не только должностные, но и другие лица. Например, в центральных органах исполнительной власти и других органах государства есть должности консультантов, советников. Однако, если подобные консультанты и советники не наделены организационно-распорядительными, а лучше было бы сказать властно-распорядительными функциями, то они не могут относится к должностным лицам. Практическое определение понятия «должностное лицо» тесно связано с уголовным законодательством и институтом административной ответственности.

9.2 Правовые основы деятельности государственных служащих

В статье 38 Конституции Украины закреплено право граждан на доступ к государственной службе. Закон «О государственной службе» устанавливает ее основные принципы и закрепляет право граждан Украины на государственную службу независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, политических взглядов, религиозных убеждений, места жительства, получивших соответствующее образование и профессиональную подготовку и прошли в установленном порядке конкурсный отбор или другую процедуру, предусмотренную Кабинетом Министров Украины. К сожалению, в Законе ничего не сказано о возможности и порядке пребывания на государственной службе в Украине иностранных граждан, хотя современная практика государственной деятельности свидетельствует, что их опыт широко используется в разных отраслях управления. Поэтому урегулирование порядка занятия должностей такими лицами, прохождение службы и освобождение необходимо закрепить в действующем законодательстве.

Впервые в законодательстве Украины указано на этику поведения государственного служащего, что имеет большое как теоретическое, так и практическое значение.

Политика в сфере государственной службы определяется Верховной Радой Украины. Основными ее направлениями являются установление целей, задач и принципов функционирования института государственной службы, обеспечение эффективности работы всех государственных органов в соответствии с их компетенцией. Для проведения государственной политики и функционального управления государственной службой при Кабинете Министров Украины создано Главное Управление государственной службы. Координационный совет по вопросам государственной службы.

На Главное управление государственной службы возлагается прогнозирование и планирование потребностей государственных органов и их аппарата в кадрах, обеспечение вместе с другими государственными органами реализации общих направлений политики в сфере государственной службы, разработка и внесение на рассмотрение Кабинета Министров Украины проектов нормативных актов по вопросам государственной службы, разработка, координация и контроль осуществления мероприятий по повышению эффективности государственной службы и решении других вопросов организации и правового регулирования государственной службы.

Поскольку вопросы функционирования государственной службы в государственных органах, правовое положение которых регулируется специальные Украины, решается этими органами, то является важным создание и функционирование Координационного совета по вопросам государственной службы для определения путей, способов и форм реализации основных направлений развития государственной службы, объединения усилий государственных органов по повышению ее эффективности. Положение об этом совете утверждается Кабинетом Министров Украины.

Важное значение имеет урегулирование правового статуса служащих государственных органов и их аппарата. В соответствии с ч. I ст. 9 Закона «О государственной службе» правовой статус Президента Украины, Председателя Верховной Рады Украины и его заместителей, глав постоянных комиссий Верховной Ряды и их заместителей, народных депутатов Украины, Премьер-министра Украины, членов Кабинета Министров, Председателя и членов Конституционного Суда Украины, Председателя и членов Верховного Суда Украины, Председателя и арбитров Высшего арбитражного Суда Украины, Генерального прокурора Украины и его заместителей регулируются Конституцией я специальными законами Украины.

Правовое положение государственных служащих, работающих в аппарате органов прокуратуры, судов, дипломатической службы, таможенного контроля, службы безопасности, внутренних дел и т.д. определяется в соответствии с Законом «О государственной службе», если иное не предусмотрено законами Украины. В законе о государственной службе закреплены основные обязанности и права государственных служащих. Они обязаны: придерживаться Конституции Украины и других актов законодательства Украины; обеспечивать эффективную работу соответствующих органов, не допуская при этом нарушений прав и свобод человека и гражданина; непосредственно выполнять возложенные на них служебные обязанности; хранить государственную тайну, информацию о гражданах, которая стала им известна во время выполнения обязанностей государственной службы, постоянно совершенствовать организацию своей работы и повышать профессиональную квалификацию. Важным является то, что государственный служащий не только вправе, но и обязан в случае получения распоряжения, противоречащего действующему законодательству, незамедлительно, в письменной форме сообщить об этом должностному лицу, давшему распоряжения, противоречащего действующему законодательству, незамедлительно, в письменной форме сообщить об этом должностному лицу, давшему распоряжение, а в случае настаивания на его выполнении - информировать вышестоящее должностное лицо. В то же время непонятно, почему только в письменной форме может быть сделано подобное сообщение. Форма может иметь значение только тогда, когда должностное лицо, давшее неправомерное распоряжение, настаивает на его выполнении. Среди широкого спектра основных прав государственных служащих следует отметить такие права: на уважение личного достоинства, на социальную и правовую защиту, продвижение по службе с учетом квалификации и способностей, добросовестного выполнения служебных обязанностей, принятия решения в рамках своих полномочий и т.д. Законодатель правильно подчеркивает, что конкретные обязанности и права государственных служащих должны определяться на основе типовых квалификационных характеристик и отображаться в должностных положениях и инструкциях, утверждаемых руководителями соответствующих государственных органов в рамках закона и их компетенции.

9.3 Порядок прохождения государственной службы

Предоставляя всем гражданам Украины равное право на государственную службу, законодатель в то же время устанавливает круг ограничений, связанных с принятием на государственную службу и ее прохождением.

Ограничения в принятии на государственную службу традиционные - признание лица в установленном порядке недееспособным, судимость, непосредственна. подчиненность лицам, являющимся близкими родствен- никами или свояками. Законами Украины для некоторых категорий государственных служащих могут устанавливаться и другие ограничения.

Ограничения в прохождении государственной службы следующие. Государственный служащий не имеет права: заниматься предпринимательской деятельность непосредственно или через посредников, кроме случаев, предусмотренных действующим законодательством, или быть поверенным третьих лиц в делах государственного органа, где он работает, а также выполнять работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской, творческой деятельности, медицинской практики). Способствовать, используя свое служебное положение, физическим и юридическим лицам в осуществлении ими предпринимательской деятельности с целью получения за это вознаграждения; самостоятельно или через представителя входить в состав руководящих органов предприятий, хозяйственных обществ, организаций, союзов, объединений, кооперативов, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Принимать подарки или услуги от физических или юридических лиц в связи со своей служебной деятельностью, принимать участие в забастовках и совершать действия, препятствующие нормальному функционированию государственного органа. Другие ограничения, связанные с прохождением службы отдельными категориями государственных служащих, устанавливаются исключительно законодательными актами Украины.

Для лиц, претендующих на должность государственного служащего, вводится декларирование доходов, а претендующим на занятие должностей первой и второй категорий (ст. 25 Закона), необходимо подать кроме декларации о доходах сведения о принадлежащих им и членам их семей недвижимом ценном имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах. Эти же сведения представляются ежегодно и лицами, принятыми на государственную службу. Порядок принятия на государственную службу урегулирован Законом (ст. 15), а также Положением, утвержденным Кабинетом Министров Украины. Принятие на должность осуществляется на конкурсной основе, данные о вакансиях должностей государственных служащих подлежат публикации и распространению через средства массовой информации не позже, чем за месяц до проведения конкурса. Некоторые процедуры принятия на службу могут устанавливаться другими законами Украины, но при этом запрещается требование от кандидатов на государственную службу сведений и документов, предоставление которых не предусмотрено законодательством Украины.

Этой же статьей впервые в практику государственного строительства Украины законодательно вводится институт патронатной службы. В зарубежной практике этот институт известен давно. Содержание его сводится к тому, что вразрез с общим правилом, когда избранными или принятыми на должность в государственный орган или его аппарат не могут быть лица, которые будут находиться в непосредственном подчинении лиц, являющихся их близкими родственниками или свояками, руководители высших государственных органов имеют право самостоятельно подбирать и принимать лиц на должности своих помощников, руководителей пресс-служб и секретарей согласно штатному расписанию и категории, соответствующей должности. Следовательно, на такие должности могут приниматься родственники, свояки, друзья. Правом подбирать на должности своих помощников, руководителей пресс-служб, советников и секретарей в соответствии с Законом «О Государственной службе» обладают Президент Украины, Председатель Верховной Рады Украины, члены Правительства Украины. Таким правом наделены также главы местных государственных администраций.

При зачислении на государственную службу служащие принимают присягу, о чем делается запись в трудовой книжке; может также устанавливаться испытательный срок продолжительностью до шести месяцев, а принятые на службу могут проходить стажировку сроком до двух месяцев с целью приобретения практического опыта и проверки деловых качеств.

Впервые в практику государственной службы в Украине вводится отстранение от выполнения полномочий по должности без решения соответствующих правоохранительных органов, которое может быть принято руководителем того государственного органа, где работает служащий, если невыполнение служебных обязанностей привело к человеческим жертвам, причинило значительный материальный или моральный ущерб гражданину, государству, предприятию, учреждению, объединению граждан. Продолжительность отстранения от выполнения полномочий по должности не должна превышать продолжительности служебного расследования - двух месяцев. Если правомерность данного решения не подтверждается результатами служебного решения, оно отменяется.

9.4 Классификация государственных служащих. Понятие служебной карьеры

Процесс прохождения государственной службы в сфере исполнительной власти во многом зависит от сферы деятельности государственного служащего, его полномочий и обязанностей. По этим признакам все служащие органов государственного управления разделяются на 1 виды. В теории административного права и практике государственного управления наиболее распространенной является классификация по властным полномочиям, закрепленными как в законах и иных нормативно-правовых актах, положениях, уставах, решениях и т.п.

При такой классификации выделяются: вспомогательный (технический) персонал, специалисты, должностные лица и представители административной власти.

Деятельность вспомогательного персонала связана с выполнением материально-технических действий (операций), не влекущих юридические последствия, но имеющих большое значение в управленческой практике, поскольку в процессе такой деятельности готовятся условия для осуществления юридически значимых действий. Таким персоналом являются секретари, делопроизводители, архивариусы, лаборанты, стенографисты и т.п. В обязанности служащих данной группы может входить совершение действий, имеющих юридическое значение (например, регистрация поступающих жалоб).

К специалистам относятся служащие, обладающие профессиональными знаниями в отдельных отраслях и осуществляющие профессиональную деятельность: врачи, ученые, агрономы, юрисконсульты и т.п. Их должности не связаны с руководящей деятельностью и не вызывают юридических последствий за исключением отдельных случаев (например: преподаватель проводит экзамены или аттестацию, врач выдает листок нетрудоспособности и т.п.).

Должностными лицами, как указывалось выше, являются служащие, на которых возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций. Их выполнение всегда влечет за собой юридические последствия. Действия этих служащих создают юридические факты или способны порождать, изменять, прекращать конкретные юридические отношения.

Четвертую группу составляют представители (исполнительной) административной власти, чьи действия распространяются на лиц, им не подчиненных (работники милиции, государственных инспекций, государственной контрольно-ревизионной службы и др.). Эти служащие наделены правом применения административного принуждения, а некоторые из них - и административного взыскания за административные правонарушения.

Важное значение при прохождении государственной службы имеет служебная карьера. Государственная служба как правовой институт представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации государственной службы и выполнения государственными служащими возложенных на них задач. Общественные отношения, возникающие при осуществлении государственной службы, разноплановые и большие по объему. Одни из них склады- ваются в процессе организации государственной службы, другие - при практическом ее осуществлении.

Закон Украины «О государственной службе» вводит категории должностей служащих и ранги, которые им присваиваются, и являются основой служебной карьеры.

Должности государственных служащих классифицируются с учетом организационно-правового уровня органа, объема и характера компетенции лица на конкретной должности, роли и места должности в структуре государственного органа. Законом «О государственной службе» установлено семь категорий должностей государственных служащих, которым соответствуют 15 рангов.

При принятии на государственную службу служащему присваивается ранг в рамках конкретной категории согласно занимаемой должности, уровнем профессиональной квалификации и результатами работы. Для присвоения очередного ранга в рамках соответствующей категории государственный служащий должен успешно отработать на данной должности два года. Иногда его присваивают досрочно за выполнение особо ответственных заданий. За добросовестную работу может быть присвоен ранг за пределами соответствующей категории должностей. Этот ранг сохраняется за государственным служащим и в случаях, когда он перешел на должность низшей категории или оставил государственную службу, а потом вернулся. Народным депутатам Украины, которые до избрания пребывали на государственной службе, время выполнения обязанностей народного депутата засчитывается в стаж государственной службы. Лишение ранга допускается только по приговору суда.

Установление категорий должностей и рангов государственных служащих имеет большое значение для обеспечения эффективности государственной службы, стабильности кадров, поскольку позволяет решать множество вопросов, связанных с подготовкой, подбором, расстановкой кадров, их переподготовкой, повышением квалификации, продвижением по службе, а также оплатой труда и пенсионным обеспечением. В настоящее время в странах Европы, в Канаде, США и некоторых других странах в законодательном порядке устанавливаются категории должностей и ранги. Вместе с тем следует отметить, что по рекомендации соответствующих служб стран Европейского содружества в основу квалификации должностей государственных служащих в странах Европы ставится уровень образования. По этому критерию выделяется 4 категории государственных служащих - А, В, С, Д (высшая, высокая, средняя и простая служба). Соответственно, эти группы подразделяются на 16 подгрупп (ФРГ). При данной системе, уровень заработной платы, пенсионное обеспечение, медицинское обслуживание и т.п. не связаны с видом выполняемой работником работы (служба в департаменте, государственных учебных заведениях, медицинских учреждениях, армии, полиции, государственных предприятиях и т.п.), а зависит от того, к которой из четырех групп относится конкретная должность, от уровня образования служащего, квалификации, стажа работы на государственной службе, возраста служащего. Унификация государственной службы имеет целью: а) возможность переведения государственного служащего на другую должность, даже более низкую, в другое место без снижения заработной планы (поскольку он получает заработную плату по той группе, в которой находился раньше); б) исключить конкуренцию служащих при занимании более высокой должности лишь из-за зарплаты; в) исключить переманивание служащих из одного государственного ведомства в другое путем предоставления им более высокой оплаты.

По нашему мнению, для проведения унификации государственной службы в Украине необходимо разработать новую систему классификации должностей государственных служащих, отвечающую европейской. Это позволило бы нашему государству более свободно входить в те процессы, которые происходят в других странах. Сейчас у нас в органах внутренних дел, армии, службе безопасности, прокуратуре действует схема, при которой выделяются 4 категории должностей - наивысший личный состав, высший, средний и младший.