Акты государственного управления классифицируются по разным критериям, что позволяет лучше понять их юридические особенности.

Универсальным является разделение актов управления в зависимости от их юридических свойств на такие виды: нормативные, индивидуальные (ненормативные) и смешанные.

Нормативные акты - основной вид актов управления. Они устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, определяют правила поведения, носят общий характер, регламентируют общественные отношения в определенных сферах, не имеют конкретного адресата, предназначены для многоразового использования. Нормативным актам присуща стабильность, в их предписаниях могут содержаться нормы административного гражданского, трудового, земельного, экологического и других отраслей, кроме конституционного, уголовного, уголовно-процессуального. Нормативные акты, принятые органами исполнительной власти, являются наиболее распространенными и важными источниками права.

Индивидуальные акты издаются для решения конкретных управленческих дел, касаются конкретных действий, фактов, адресуются конкретным лицам, основываются на нормативных актах и являются единовременным применением.

В некоторых случаях принимаются смешанные акты управления, в которых наряду с нормативными есть и ненормативные предписания.

Важной является также классификация актов управления по издавшим их субъектам. По данному критерию различают три группы актов управления, то есть Президентом и Кабинетом Министров Украины; другими центральными органами исполнительной власти; местными органами исполнительной власти.

Президент Украины издает указы и распоряжения, Кабинет Министров Украины - постановления и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Украины.

Постановления по наиболее принципиальным вопросам принимаются коллегиально, подписываются премьер-министром и публикуются в официальных изданиях.

Распоряжения издаются единолично премьер-министром по вопросам, не требующим коллегиального обсуждения.

Министры издают приказы, инструкции, дают распоряжения в рамках своей компетенции.

Приказы, независимо от характера регулируемых вопросов, могут быть нормативными (по организационным, производственно-техническим вопросам) и ненормативными (по кадровым вопросам). Приказами утверждаются правила, инструкции и пр.

Инструкция - это нормативный акт, которым разъясняется порядок применения закона или другого нормативного акта, создается механизм их реализации. Она рассчитана на многократное применение.

Распоряжения издаются по конкретным вопросам и нормативного характера не имеют.

Государственные комитеты принимают распоряжения в коллегиальном порядке. Председатель этих комитетов издает приказы и распоряжения. Постановления, как правило, - это акты нормативного характера; приказы могут быть нормативными и ненормативными, распоряжения нормативного характера не имеют.

Ведомства издают приказы, постановления, инструкции, правила, положения; последние три утверждаются приказом.

Местные государственные администрации в лице их глав издают решения, которые должны отвечать Конституции и законам Украины, другим актам законодательства Украины. Решения могут носить как нормативный, так и ненормативный характер.

Руководители отделов, управлений и других подразделений органов исполнительной власти издают приказы, распоряжения, являющиеся актами ненормативными, а также инструкции, которые являются нормативными предписаниями.

Руководители государственных предприятий и учреждений издают приказы и распоряжения, имеющие индивидуальный характер. Однако ими могут утверждать и нормативные акты (положения, правила).

13.3 Основные требования, предъявляемые к правовым актам управления. Последствия их невыполнения

Управленческие решения должны быть прежде всего оптимальными, то есть сочетать в себе эффективность управленческого акта и целесообразность его принятия.

Эффективность управленческих решений зависит от разных факторов, обстоятельств, при которых они принимаются, квалификации кадров, стабильности, финансового и организационного обеспечения.

Целесообразность решения включает научную обоснованность, полезность, обусловленность, своевременность его принятия. Следует также учитывать согласованность решения с принятыми ранее актами, а также уровень правовой сознательности и культуры граждан. Важное влияние на решение вопроса о целесообразности акта оказывают информационное обеспечение, квалификация, профессионализм должностных лиц, их мастерство, опыт.

К актам управления предъявляются определенные юридические требования. Прежде всего акты должны быть законными. Это означает, что они:

1) являются подзаконными, изданными в соответствии с Конституцией Украины и другими законодательными актами;

2) отвечают цели, предписаниям и требованиям законодательного акта, по поводу выполнения которого приняты;

3) отвечают компетенции принявшего их государственного органа; 4) изданы с соблюдением процессуальных требований.

В основе действия актов управления - презумпция законности (правильности) актов, согласно которой акт управления считается законным с момента принятия, если он не отменен или приостановлен в порядке, предусмотренном законодательством. Низшие органы (должностные лица) не имеют права проверять законность акта, кроме суда в случае осуществления правосудия.

Акты управления должны отвечать организационно-техническим требованиям, прежде всего к языку: он должен быть четким, ясным, лаконичным, понятным для каждого (с соблюдением законодательства Украины о языке).

Важно придерживаться формы акта (письменной и устной). Акт должен иметь название, номер, дату издания, подписи, в необходимых случаях штампы, печати и т.д. Следует указать, кем и когда он издан.

Акты управления должны быть своевременно доведены до исполнителей и других заинтересованных субъектов. При издании актов необходимо придерживаться правил делопроизводства.

Нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины, министерств и других центральных органов исполнительной власти согласно ст. 117 Конституции Украины подлежат регистрации в установленном законом порядке.

Нормативные акты, касающиеся социально-экономических, политических, личных прав, свобод и законных интересов граждан, а также акты межведомственного характера согласно Указа Президента от 03.10.92 г. с изменениями от 21.05.98 г. «О государственной регистрации нормативных актов министерств и других органов государственной исполнительной власти» и Положения, утвержденного Кабинетом Министров Украины 28.12.92 г., должны проходить государственную регистрацию в Министерстве юстиции.

В административно-правовой науке акты управления, принятые с нарушением требований юридического и организационного характера, считаются дефектными. В зависимости от характера дефектности их разделяют на «ничтожные» и «оспоримые».

Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не должны выполняться. Презумпция законности на них не распространяется. Их недостатки нельзя устранить. Такие акты не вызывают юридических последствий с момента их принятия, не должны исполняться (служащие не имеют права их исполнять), а за их исполнение наступает ответственность. К таким актам относятся те, в которых содержится указание к нарушению закона (принуждают к действиям, подрывающим суверенитет страны, ведут к насильственному свержению конституционного строя), чьи положения способствуют совершению преступления, принятые с нарушением сроков давности и др.

Акты оспоримые - это такие, что имеют ошибки, недостатки, но их дефектность не настолько очевидна, чтобы они не выполнялись. В этом случае действует презумпция законности актов, однако субъекты права могут их обжаловать или опротестовать. Оспоримые акты в отдельных случаях могут признаваться ничтожными и не вызывать юридических последствий для адресатов. В других случаях они как частично недействительные после устранения недостатков, доработки признаются законными, и поэтому обязательными для исполнения.

13.4 Правовое регулирование порядка принятия, изменения, приостановления и отмены актов управления. Правовые последствия

Принятие, прекращение, изменение, приостановление и отмена актов управления - разновидности административного процесса. Деятельность органов управления по этим вопросам определяется широким кругом нормативных актов всех уровней, а также организационными традициями. Было бы целесообразно урегулировать названную деятельность в Законе о порядке принятия, введения в действие, прекращения, изменение, приостановление и отмену актов управления или законодательно оформить эти процедуры в Административно-процессуальном кодексе.

Кроме особенностей данного вида производства, в зависимости от различных обстоятельств (коллегиально или единолично принимается акт, уровень органа, юридические свойства и т.п.) следует выделить и общие моменты (стадии).

Первая стадия - подготовка управленческого акта. Значительное их количество готовится и издается по инициативе заинтересованного органа, но много и по инициативе субъектов административной власти по поручению высших органов управления, по протесту прокурора, жалобам, заявлениям граждан. Решение об издании акта принимается, если в нем есть объективная необходимость и юридические основания. При подготовке проекта выбирается один из возможных вариантов регулирования, проект надлежащим образом оформляется, согласовывается.

Вторая стадия - принятие решения. В коллегиальных актах возможно обсуждение актов и обязательное голосование (кроме случаев принятия актов путем опросов, а также подписания). Если акт управления принимается единолично, его просто подписывают. При этом возможны изменения, дополнения, редактирование. Акту присваивается порядковый номер.

Третья стадия - доведение решения до исполнителей. Здесь также возможны варианты. Нормативные акты центральных органов Украины публикуются: Кабинета Министров Украины - в газете «Урядовий кур'єр»; акты центральных органов, подлежащих регистрации в Министерстве юстиции, также публикуются в прессе. Другие акты могут рассылаться, или заинтересованные лица знакомятся с ними под расписку. Акты местных органов публикуются в местных печатных изданиях, рассылаются, вывешиваются в общественных местах, о них сообщают сведения по радио, телевидению. При принятии актов индивидуального характера заинтересованные лица знакомятся с ними под расписку или им высылаются их копии.

Прекращение, замена, приостановление, отмена правовых актов связаны с формальностями, которые должны помешать поспешной замене действующих актов, привести к их стабильности.

Прекращение действия акта может быть фактическим и юридическим. Фактическое - это когда истек срок действия акта. Издание решения о его прекращении в этом случае не требуется.

Юридическое прекращение действия акта происходит в случаях, когда издается акт о его отмене или новый акт, регулирующий соответствующие отношения и с началом действия которого старый акт утрачивает силу.

Замена акта как способ повышения его оптимальности применяется, когда существует потребность уточнить его положения, придать им другую редакцию или доработать отдельные части. Замена положений акта, как правило, осуществляется тем же органом (должностным лицом), который издал акт в старой редакции.

Приостановление действия акта - временная правовая мера. Оно применяется путем принятия решения. Автор акта или уполномоченный орган могут приостановить его действие по мотивам законности или целесообразности. Допускается приостановка всего акта или его части, применение этого способа на всей или отдельной части территории государства. Приостановление актов может быть связано также с фактом подачи жалобы, вынесением прокурором протеста (в деле об административном правонарушении и т.п.).

По общему правилу акты управления могут быть отменены тем, кто их принимал или высшим органом (должностным лицом). В некоторых случаях акты управления могут быть отменены судом.

Юридические последствия отмены или прекращения актов управления связаны с тем, что прекращаются отношения, созданные на их основе, а также должны быть отменены или прекращены акты, данные на их исполнение.

ТЕМА 14. МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ - ГАРАНТ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ВСЕХ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВА

14.1 Общая характеристика методов управления. Их виды

Для обеспечения нормального функционирования всех институтов государства недостаточно принятия законов и других нормативных актов, необходимо обеспечить их реализацию, исполнение,

Работу по реализации правовых положений осуществляют многочисленные государственные органы и органы местного самоуправления путем применения разнообразных средств, получивших название “методы»”. Метод - это способ, прием, средство достижения цели. В государственном управлении под методом понимают средства практической реализации заданий и функций исполнительной деятельности органов управления. Иначе говоря, метод управления - это средство осуществления управленческих функций, влияния субъекта управления на объект (коллектив, группу лиц или одно лицо).

Средства и способы целенаправленного влияния субъекта на объект определяется объективными условиями, зависящими от состояния производительных сил и характера производственных отношений, характера решаемых задач, особенностей объекта, уровня правовой культуры и т.п.

Вместе с этим не следует переоценивать значения субъективных условий при выборе методов управления, поскольку лишь небольшое количество общественных отношений непосредственно диктует выбор метода действия. Чаще субъект управления должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, пути и средства решения задач, при этом важным является субъективный фактор.

В целом управленческие методы можно разделить на научные и ненаучные, демократические и диктаторские, гибкие и жесткие, государственные и общественные, творческие и шаблонные, административные и экономические, прямого и непрямого действия.

Методы деятельности органов управления, применяемые на важнейших стадиях управленческого процесса, получили название общих, а применяемые при исполнении отдельных функций или на отдельных стадиях процесса управления, называются специальными.

К общим, как правило, относятся методы:

а) убеждения и принуждения (по признаку применения властных полномочий);

б) прямого или непрямого воздействия (по способу воздействия);

в) административного и экономического воздействия (по характеру воздействия);

г) надзора и контроля (по цели воздействия);

д) регулирования, руководства и управления, в том числе оперативного (по степени воздействия на объекты управления).

Надзор - необходимый, однако относительно пассивный метод управления. Он позволяет получать сведения о состоянии дел, правильно их оценить. В то же время при наличии недостатков субъекты, которые его осуществляют, не могут вмешиваться в деятельность соответствующих органов, организаций и должностных лиц. В этом случае применяется метод контроля, связанный с разработкой мер и программ активного вмешательства в деятельность подконтрольных субъектов.

Органы государственного управления могут применять к объектам управления методы прямого или непрямого воздействиям. Прямое воздействие - это власть соответствующего органа - приказ; значительная часть актов управления, принимаемых по разным вопросам, являются актами прямого воздействия на большой в количественном отношении аппарат, широкое применение администрирования. Непрямое воздействие - это создание через разные ситуации заинтересованности у исполнителей, предоставления возможности выбирать вариант поведения, стимулирования и т.д.

Административные методы - это способы воздействия органов управления на деятельность предприятий, организаций, должностных лиц и граждан путем прямого установления их прав и обязанностей, через систему приказов, опирающихся на властные полномочия и систему подчинения. Данный метод позволяет быстро достичь поставленной цели, решить какие-либо задачи, но переоценивать его не следует. Административные методы применяются вместе с экономическими, предполагающими не прямое воздействие на объекты управления, а через их интересы. Использование экономических методов обозначает создание таких экономических условий и различных стимулов, которые вызывают у

исполнителей заинтересованность в результатах работы.

14.2 Целесообразность сочетания методов убеждения и принуждения в управлении

Универсальными методами государственного управления, применяемыми во всех отраслях и сферах, на всех уровнях управления, а во многих случаях и определяющими содержание и конкретное проявление других методов, являются убеждение и принуждение. Эти методы наиболее последовательно реализуются через механизм прав и обязанностей, подчеркивают властность управления, особенность отношений власти и подчиненности.

Вопросами убеждения и принуждения, их соотношения занимаются философы, социологи, юристы, педагоги, психологи и другие ученые. Это связано с тем, что в осуществлении задач по созданию правового государства, рыночных отношений, воспитания людей государство пользуется определенными методами воздействия. Методы убеждения и принуждения нельзя отрывать друг от друга, поскольку между ними существует диалектическое единство, они носят объективный характер и их применение определяется уровнем развития общественных отношений.

В современных условиях освещение вопросов убеждения, его соотношения с принуждением связано с глубоким осознанием необходимости государственного суверенитета, приоритетов в обеспечении интересов и прав человека, осмысления и обобщения новых явлений государственной жизни, форм участия общественности в управлении, поэтому имеет большое теоретическое и практическое значение. Естественно, что вопрос убеждения и принуждения в Украинском государстве представляет большой интерес для правовой науки.

Содержание убеждения как особенного способа правового воздействия заключается в том, чтобы субъекты государственного управления придерживались требований через их внутреннее признание, а не вследствие слепого подчинения требованиям власти. Это обозначает внедрение дисциплинированности, понимания того, что общественная дисциплина и законность представляют собой необходимое условие успешного устройства правового, независимого, демократического государства, а также формирования сознательной привычки, направленной на соблюдение правовых требований, чувства недопустимости их нарушения, потребности активно бороться с правонарушениями.

Таким образом, убеждение - это система методов правового и неправового характера, осуществляемая государственными и общественными органами, которая проявляется в применении воспитательных, разъяснительных и поощрительных мер с целью формирования у граждан понимания необходимости четкого выполнения требований законов и других правовых актов.

В государственном управлении применяются следующие основные виды убеждения:

- организация государственных и общественных мероприятий, направленных на решение конкретных задач (учет, контроль, принятие необходимых документов, проведение семинаров, собраний и т.п.);

- воспитание (экономическое, правовое, моральное и др.);

- разъяснение задач государственного управления;

- инструктаж лиц подчиненного аппарата и общественности по вопросам наиболее действенного выполнения поставленных задач;

- поощрение (моральное - благодарность, награждение почетным знаком, присвоение почетного звания и т.д., материальное - денежные премии, путевки отдельным лицам или группам лиц и др.);

критика работы и поведения отдельных лиц.

В последнее время в Украине получают распространение правовые формы убеждения, методы поощрения, предусмотренные правом за образцовое выполнение трудовых, служебных и общественных обязанностей, разработаны юридические акты, которыми утверждена система наград и поощрений. Их возрастающее значение - важный метод регулирования управленческой деятельности и жизни всего общества.

Строительство правового государства, приоритет прав человека в общественной жизни, развитие демократических принципов требуют дальнейшего повышения правосознания граждан, воспитания у каждого чувства гражданского долга, дисциплины и организованности.

Соблюдение правил общежития в правовом государстве осуществляется сознательно и добровольно, поскольку право воплощает в себе волю народа, его нормы являются общеобязательными, опираются на поддержку государства и общественной мысли.

Однако соблюдение установленных правил, к сожалению, еще не стало привычным правилом поведения для всех членов общества вследствие несоответствия сознания отдельных граждан общественному сознанию. Некоторые из них нарушают установленный правопорядок, действующее законодательство. При этих условиях государство вынуждено наряду с методами убеждения применять и методы принуждения к лицам, совершающим правонарушения.

Государственное принуждение в нашей стране является вспомогательным методом государственного воздействия, осуществляется на основе убеждения и только после его применения.

Государственное принуждение - это психологическое или физическое воздействие государственных органов (должностных лиц) на определенных лиц с целью принудить, заставить их выполнять правовые нормы. Существует две формы государственного принуждения - судебная и административная. Применяются и меры общественного принуждения, которые не являются государственными.

Таким образом, административное принуждение - это один из видов государственного принуждения. Ему, как и государственному принуждению в целом, присущи черты, суть которых - применение государственными органами, а в отдельных случаях и должностными лицами мер принудительного характера для обеспечения надлежащего поведения людей. Вместе с тем административное принуждение имеет особенности, позволяющие отличить его от судебного и общественного принуждения:

- административное принуждение применяется в государственном управлении для охраны общественных отношений, возникающих в этой деятельности;

- механизм правового регулирования административного принуждения устанавливает применения соответствующих принудительных мер;

- порядок применения принудительных мер регулируется, как правило, нормами административного права, включающими нормы административного законодательства или административно-правовые нормы актов исполнительных органов;

- применение административного принуждения - это результат реализации государственно-властных полномочий органов государственного управления только в исключительных, установленных законодательством случаях, такие меры могут применяться судами;

- административное принуждение применяется для: а) предупреждения совершения правонарушений; б) пресечения административных проступков; в) привлечения к административной ответственности.

ТЕМА 15. ЗНАЧЕНИЕ КЛАССИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРЕДУПРЕДИТЕЛЬНЫХ МЕР

15.1 Значение классификации административно-предупредительных мер

Европкин М.И. еще в 1957 г. составил классификацию методов административного принуждения, которую уточнил в 1963 г. Им были предложены такие виды административного принуждения: административное взыскание; меры административного пресечения; административно - предупредительные меры. Бахрах Д.Н. также классифицировал меры административного принуждения: наказание, пресечение и восстановительные.

Классификация административного принуждения имеет большое теоретическое и практическое значение, поскольку предоставляет возможность для осознания сути разнообразных мер принуждения, применяемых в государственном управлении, их целей и взаимосвязи, способствует обеспечению эффективного воздействия на правонарушителей, решению вопросов привлечения к ответственности. Характер конкретных общественных отношений требует присущей только им защиты. В одних случаях правопорядок обеспечивается мерами предотвращения правонарушений, в других - пресечением правонарушений, в третьих - наказания за совершенные правонарушения.

Исходя из этих положений, можно дать следующую классификацию мер административного принуждения:

а) меры административного предупреждения;

б) меры пресечения проступков;

в) административные взыскание.

Данная классификация вполне логична, поскольку сначала применяются меры предотвращения, потом меры пресечения правонарушений и, лишь когда они не достигнут своей цели и лицо совершит административный проступок, к нему можно будет применить административное взыскание. При этом следует помнить, что данная классификация, как и любая другая, условна, на что совершенно верно обратил внимание Д.Н. Бахрах.

15.2 Система мер административного предупреждения (административно - предупредительных)

Меры административного предупреждения носят профилактический характер. В действующем законодательстве (кроме Закона Украины «О милиции») названные меры не систематизированы, а в специальной литературе нет единого мнения, что именно относится к этим мерам.

На наш взгляд, следует поддержать тех ученых и практических работников, которые под мерами административного предупреждения понимают действия полномочных органов или должностных лиц, направленные на принудительное обеспечение выполнения гражданских обязанностей перед обществом, на обеспечение общественной безопасности и общественного порядка, на борьбу со стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями и на ликвидацию их последствий.

Как считается, условиями осуществления конкретных отношений, связанных с применением мер административного принуждения, выступают разного рода юридические факты, в том числе противоправные действия отдельных лиц и организаций. Меры административного предупреждения отличаются от методов пресечения административных правонарушений и административных взысканий тем, что их применение не связано с совершением неправомерных действий. Это прєупредительные, профилактические меры.

Наиболее широкая компетенция в применении предупредительных мер принадлежит органам внутренних дел (милиции).

К данным мерам следует отнести следующие.

1. Требование прекращения отдельных действий. Органы милиции вправе требовать от граждан и должностных лиц прекращения действий, препятствующих осуществлению полномочий милиции (п. 1 ст. 11 Закона Украины «О милиции»).

2. Проверка документов. Работники милиции имеют право проверить у граждан при подозрении в совершении правонарушений документы, удостоверяющие личность, а также другие документы, необходимые для выяснения вопроса о соблюдении правил, надзор и контроль за выполнением которых возложены на милицию (п. 2 ст. 11 Закона).

3. Учет и официальное предостережение граждан. Ведется учет лиц, подлежащих профилактическому воздействию на основании законодательства и в установленном им порядке. Эти лицам может выноситься официальное предостережение о недопустимости противоправного поведения (п. 4 ст. 11 Закона).

4. Досмотр. Работникам милиции предоставлено право проводить досмотр ручной клади, багажа и пассажиров гражданских воздушных, морских и речных судов, согласно действующего законодательства (п. 14 ст. 11 Закона). Подобный досмотр могут проводить также работники гражданской авиации, таможенных органов, пограничных войск (Таможенный кодекс Украины и Закон Украины «О Государственной границе Украины»).

Следует заметить необходимость отличия досмотра как меры административного предупреждения от досмотра, направленного на решение вопроса о привлечении к административной или уголовной ответственности и на обеспечение производства в делах об административных правонарушениях.

5. Право входить беспрепятственно в любое время суток на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций, в том числе таможенных, на земельные участки, в жилые и другие помещения граждан. Основания, на которых работники милиции могут использовать эту меру административного предупреждения, закреплены в Законе Украины «О милиции» (п. 15 и 16 ст. 11 Закона).

6. Внесение представлений об устранении причин правонарушений. Такие представления вносятся соответствующим государственным органам, общественным объединениям или должностным лицам, предприятиям, организациям и являются обязательными к рассмотрению (п. 19 ст. 11 Закона).

7. Временное ограничение или запрещение доступа граждан на отдельные участки местности или объекты с целью обеспечения общественного порядка, общественной безопасности, охраны жизни и здоровья людей (п. 20 ст. 11 Закона).

8. Ограничение или запрещение движения транспорта и пешеходов на отдельных участках улиц и автомобильных дорог, а также право останавливать транспортные средства, посещать предприятия, учреждения и организации для выполнения контрольных и профилактических функций (абзац 1 и 4 п. 21 ст. 11 Закона).

9. Осуществление административного надзора за лицами, к которым он применен, а также контроля за осужденными к уголовному наказанию, не связанному с лишением свободы (п. 7 ст. 10, абзац 3 п. 15 ст. 11 Закона). Порядок осуществления административного надзора установлен Законом Украины от 01.12.94 г. «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». В этом Законе приводится перечень лиц, к которым может быть применен административный надзор.

10. Принудительный привод для медицинского обследования. Органы милиции обязаны, в установленном порядке, выявлять лиц, составляющих группу риска по СПИДу, и сообщать о них учреждениям здравоохранения, осуществлять по представлениям этих учреждений привод данных лиц, а также инфицированных вирусом иммунодефицита, больных венерическими заболеваниями и хроническим алкоголизмом для обязательного обследования и лечения (п. 21 ст. 11 Закона Украины «О милиции», ст. 14 Закона Украины «0 предупреждении заболевания СПИДом и социальную защиту населения»).

К мерам административного предупреждения, которые могут применяться органами милиции, следует также отнести: право аннулировать разрешение на приобретение и ношение оружия и боеприпасов гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями; осмотр с участием администрации помещения, в котором находится оружие; осмотр оружия и боеприпасов, находящихся у граждан, а также места их хранения; требование устранения нарушения правил содержания дорог; проведения с участием администрации осмотра производственных, складских и других помещений с целью проверки выполнения правил охраны государственного и коллективного имущества; направления сообщений с целью профилактического воздействия на нарушителя в государственные и другие органы, общественности по месту жительства; изъятия у граждан и должностных лиц предметов и вещей, запрещенных или ограниченных в обороте, а также документов с признаками подделки, уничтожать их или передавать по назначению.

Кроме мер административного предупреждения, применяемых органами внутренних дел, имеют место и другие, относящиеся к компетенции определенных исполнительных органов, например: закрытие отдельных участков государственной границы, карантин, принудительное медицинское освидетельствование, обязательные медицинские прививки и т.д.

Вместе с тем следует отметить, что некоторые меры предупреждения очень близки по характеру к мерам пресечения, что связано с их направленностью на защиту интересов граждан, государства и общественных объединений. Некоторые меры предупреждения могут предшествовать применению мер пресечения и административных взысканий (например - привод для обязательного медицинского обследования, а затем - принудительное лечение).

15.3 Понятие и виды мер административного пресечения. Основания для их применения

Противоправное поведение может проявиться в конкретном административном правонарушении или в неоднократных, систематических противоправных антиобщественных действиях отдельных лиц. Это требует применения государственными органами (должностными лицами) к определенным субъектам разнообразных мер пресечения за вышеуказанные действия, а также административные проступки. Среди мер административного принуждения меры административного пресечения, используемые в административном порядке, являются наиболее многочисленными. Их применение обусловлено необходимостью быстрого и эффективного пресечения посягательств на интересы отдельных граждан, юридических лиц, государства и общественных объединений.

Меры административного пресечения - это принудительное прекращение противоправных действий, имеющих признаки административного проступка, а в некоторых случаях и преступления, направленное на недопущение пагубных последствий и на обеспечение применения к виновному лицу административного взыскания, а в исключительных случаях - уголовного наказания.

В действующем законодательстве, специальной литературе нет исчерпывающего перечня и четкой классификации этих мер, а также единого мнения о том, какие меры следует считать мерами административного пресечения, и могут ли они быть направлены на прекращение уголовных действий. Вместе с тем следует отметить достаточно полное урегулирование в законодательстве мер административного пресечения и условий их применения.

Анализ действующего законодательства дает основание отнести к мерам административного пресечения следующие.

1. Требование от граждан и должностных лиц прекращения действий, нарушающих общественный порядок. При этом работникам милиции дано право на месте выносить устное предупреждение лицам, допустившим незначительные административные нарушения, а в случае невыполнения высказанных требований применения мер, предусмотренных Законом Украины «О милиции» (п. 1 ст. 11).

2. Административное задержание. Это принудительное кратковременное ограничение свободы действий и перемещения граждан, совершивших административный проступок. Данная мера применяется с целью: пресечения административных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия; установления личности; составления протокола об административном правонарушении, если это обязательно, но невозможно выполнить на месте совершения правонарушения; обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и выполнения постановлений по делам об административных правонарушениях; личного досмотра, досмотра вещей и изъятия вещей и документов (ч. 1 ст. 260 КУАП Украины).

Административное задержание лица, совершившего административное правонарушение, может продолжаться не более трех часов, за исключением случаев, когда законодательными актами установлены другие сроки. Условия, порядок и срок административного задержания регулируются КУАП Украины (ст. ст. 260-263, 267 гл. 20) и Законом Украины «О милиции» (п. 5 ст. 11).

3. Изъятие вещей и документов. Изъятие проводится в административном порядке у лиц, нарушающих нормы административного законодательства или, в некоторых случаях, другие правовые нормы. Согласно действующему законодательству изъятию подлежат вещи и документы, являющиеся орудием или непосредственным объектом правонарушения. Порядок и условия данного изъятия регулируются КУАП Украины (ст. 265).

4. Личный досмотр и досмотр вещей. Как мера пресечения административных проступков личный досмотр и досмотр вещей применяется с целью обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В этом случае составляется отдельный протокол или об этом делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении или в протоколе об административном задержании. Порядок личного досмотра и досмотра вещей регулируется ст. 265 КУАП, Таможенным кодексом и другими законодательными актами Украины.

5. Принудительное лечение. Оно применяется к лицам, когда существуют достаточные основания считать, что они больны венерическим заболеванием или находились в контакте с такими же больными и требуют профилактического лечения, если эти лица уклоняются от обследования. Эта мера применяется также к лицам, больным наркоманией, злостным алкоголикам, больным СПИДом и т.д.

6. Меры физического воздействия, применение специальных средств и огнестрельного оружия. Данные средства имеет право применять милиция, а также работники других органов внутренних дел, привлекаемые к выполнению задач милиции по охране общественного порядка, общественной безопасности и борьбы с преступностью (ст. 9 Закона Украины «О милиции»). Применению данных средств должно предшествовать предупреждение, если позволяют обстоятельства. Запрещается применять их к женщинам с явными признаками беременности, лицам пожилого возраста или с явными признаками инвалидности и к малолетним детям, кроме случаев группового нападения, угрожающих жизни и здоровью людей, работников милиции, а также вооруженного нападения или вооруженного сопротивления. Если избежать применение силы невозможно, она не должна превышать меры, необходимой для выполнения возложенных на милицию обязанностей, и сводить к минимуму возможность причинения вреда здоровью правонарушителей и других граждан. Условия и рамки применения средств физического воздействия, специальных средств и огнестрельного оружия, а также перечень специальных средств приведен в разделе III Закона Украины «О милиции».

7. Привод и официальное предостережение. Названный вид пресечения административных проступков осуществляется органами милиции. В наше время привод используется для доставки в соответствующие государственные органы или учреждения, согласно действующему законодательству и с санкции прокурора граждан, уклоняющихся от призыва на воинскую службу, больных СПИДом и других (п. 22 ст. 10 Закона Украины «О милиции»), ст. 14 Закона Украины «О предупреждении заболевания СПИДом и социальную защиту населения»).

Официальное предостережение следует рассматривать как меру административного предупреждения, но в тех случаях, когда официальное предостережение применяется после привода, его можно отнести к мерам пресечения, например: привод лиц для предупреждения о привлечении к административной ответственности; привод лиц, для которых судами установлено наказание, не связанное с лишением свободы.

8. Временное отстранение от управления транспортными средствами, запрещение эксплуатации механизмов и выполнения работ. Работники милиции имеют право задерживать и отстранять от управления транспортными средствами лиц, находящихся в состоянии опьянения, не имеющих документов на право управления или пользования транспортными средствами, запрещать их эксплуатацию, задерживать и доставлять транспортные средства для временного хранения и т.д. (абзац 2и3п.21ст.11 Закона Украины «О милиции»).

В некоторых случаях соответствующими органами применяется такая мера пресечения, как отстранение от выполнения работ. Так, органам государственного санитарного надзора предоставлено право временно отстранять от работы лиц, которые являются бациллоносителями и могут быть причиной распространения инфекционных заболеваний. Применяется данная мера и в других случаях.

9. Прекращение работ и запрещение эксплуатации механизмов. Эта мера применяется в случаях нарушения общеобязательных правил, невыполнения указаний и требований соответствующих должностных лиц, осуществляющих контроль за работой отдельных механизмов и объектов по ликвидации недостатков в работе, правил эксплуатации механизмов. Данная мера широко применяется в промышленности, энергетике, строительстве, как правило, государственными инспекциями.

Приведенный перечень мер административного пресечения не является исчерпывающим, поскольку, как отмечалось ранее, они достаточно многочисленны и разнообразны (например, задержание имущества и документов согласно положений Таможенного кодекса Украины и т.п.). Однако рассмотренные выше меры пресечения применяются в основном правоохранительными и контролирующими органами, а другие государственные органы применяют их не так часто.

Кроме того, следует помнить, что меры пресечения тесно связаны с мерами предупреждения, которым последние часто предшествуют, и административными взысканиями, для которых сами являются предварительными, поскольку обеспечивают условия для их применения.

Органы государственного управления во всей своей деятельности должны строго придерживаться принципа законности. Согласно ст. 7

КУАП Украины никто не может быть подвергнут мерам воздействия в связи с административными правонарушениями иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законодательством. Соблюдение требований законодательства при применении мер воздействия за административные правонарушения обеспечивается систематическим контролем со стороны вышестоящих органов и должностных лиц, прокурорским надзором, правом административного и судебного обжалования, другими установленными законодательством способами.

ТЕМА 16. ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

16.1 Характеристика административной ответственности. Ее основные черты

Административная ответственность - один из видов юридической ответственности, которой присущи все признаки последней (наступает при наличии вины, на основе норм права, за правонарушения, связан с государственным принуждением). Вместе с тем административная ответственность является составной частью административного принуждения, наделена всеми его качествами.

Для правильного понимания и формулирования понятия административной ответственности следует назвать ее основные черты.

1. Основанием для административной ответственности является административное правонарушение (проступок). Законодательством предусмотрена административная ответственность за действия с признаками преступлений, не представляющих большой общественной опасности.

2. Привлечение к административной ответственности - обязанность государственных органов, которым это право предоставлено действующим законодательством. Их перечень дается в разделе Ш КУАП Украины. Все они - субъекты государственной исполнительной власти, Субъектами административной юрисдикции являются также суды (судьи).

3. Сущность административной ответственности состоит также в том, что к виновным в совершении правонарушения применяются административные взыскания, меры воздействия (к несовершеннолетним).

4. Законодательством установлен особый порядок привлечения к административной ответственности. Он упрощен, что создает условия для оперативности и экономичности его применения, дает необходимые гарантии осуществления права на защиту.

5. Этот вид юридической ответственности урегулирован нормами административного права, в которых дается полный перечень административных взысканий и органов, уполномоченных их применять. К административной ответственности привлекаются нарушители общеобязательных правил (норм). Субъектами правонарушений могут быть как физические лица - граждане и должностные лица, так и юридические (Положение «О порядке наложения штрафов на предприятия, учреждения и организации за нарушение нормативных актов об охране труда», утвержденное постановлением Кабинета Министров от 17.09.93 г.).

Таким образом, административная ответственность - это вид юридической ответственности физических и юридических лиц перед органами исполнительной власти за нарушения общеобязательных административно-правовых норм на основе применения к виновным административных взысканий, мер воздействия (к несовершеннолетним).

16.2 Система законодательства об административных правонарушениях

Административная ответственность регулируется законодательством об административных правонарушениях, составляющим целостную систему. Главным источником в этой системе является Кодекс Украины об административных правонарушениях, принятый 07.12.84 г. В нем кодифицировано республиканское законодательство об административной ответственности. Наряду с материальными нормами кодекс содержит административно-процессуальные нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях и порядок выполнения постановлений о наложении административного взыскания.

В систему законодательства об административных правонарушениях входят законы, нормы которых не включены в КоАП. Вопросы административной ответственности регулируются также указами Президента Украины, постановлениями Кабинета Министров Украины. Акты, содержащие административные санкции, могут издавать местные рады и их исполнительные органы по вопросам борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями. Областные, Киевская и Севастопольская городские рады вправе устанавливать также правила благоустройства городов и других населенных пунктов, правила торговли на колхозных рынках, правила соблюдения тишины в общественных местах. Эти правила в Кодексе не упомянуты, но в нем за их нарушение предусмотрена административная ответственность, поэтому они также являются нормативной основой административной ответственности. Таким образом, систему законодательства, регулирующую административную ответственность, составляют законодательные и подзаконные акты, нормы, включенные в КУАП и в него не внесенные.

Законодательство об административных правонарушениях имеет целью охрану общественного строя Украины, собственности, социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, а также прав и законных интересов предприятий, учреждений и организаций; установленного порядка управления, государственного и общественного порядка, укрепления законности, предотвращения правонарушений, воспитания граждан в духе точного и неуклонного соблюдения Конституции Украины и законов, уважения прав, чести и достоинства других граждан, правил общежития, добросовестного выполнения своих обязанностей, ответственности перед обществом. Большое значение придается предотвращению административных правонарушений.

Выполнение перечисленных задач зависит от правильного применения действующего законодательства об административных правонарушениях, соблюдения законности.

Роль административной ответственности в борьбе с правонарушениями постоянно растет. Резко увеличивается количество составов административных правонарушений, более строгими стали санкции за проступки. Устанавливается ответственность за действия, которые раньше вообще не относились к правонарушениям (неуважение к суду, коррупция, нарушение налогового законодательства, недобросовестная конкуренция и др.).

Административная ответственность вводится взамен уголовной (декриминализация). Проведенная в процессе реформы уголовного права декриминализация обусловливает расширение сферы применения мер административного воздействия. Одновременно увеличивается и число правонарушений, за которые наряду с дисциплинарными и гражданско-правовыми мерами применяются административные взыскания (коррупция, недобросовестная конкуренция и др.).

Значительное место административное принуждение занимает в борьбе с пьянством, наркоманией, посягательствами на собственность, в обеспечении нормальной деятельности представителей власти, выполнения требований должностных лиц, государственных органов, правил общественной безопасности, охраны природы.

Важным является вопрос об ограничении административных правонарушений от уголовных, дисциплинарных и гражданско-правовых.

Законом предусмотрен ряд конкретных признаков, по которым криминальное правонарушение отличается от административного. В связи с этим для правильной квалификации правонарушения необходимо сравнить ст. 9 КУАП Украины и ст. 7 УК Украины, проанализировать их содержание и только после этого (и в соединении с фактическими обстоятельствами совершения правонарушения, с учетом последствий противоправных действий) решить вопрос о привлечении лица к уголовной или административной ответственности.

Административная ответственность отличается от дисциплинарной тем, что субъект административного проступка не находится в служебном подчинении у органа или должностного лица, привлекающих его к административной ответственности. Дисциплинарный проступок является основанием для привлечения лица к дисциплинарной ответственности, - это противоправное, виновное действие либо бездействие работника, который нарушает установленный на предприятии, в организации или учреждении внутренний трудовой распорядок. Этот проступок может проявиться в нарушении служебной, в том числе трудовой, дисциплины и влечет предусмотренную законодательством дисциплинарную ответственность, выраженную в наложении на виновных дисциплинарных взысканий.

Дисциплинарные правонарушения большей частью связаны со служебными, трудовыми обязанностями лица. Однако не всегда данное условие является необходимым для отнесения проступка к дисциплинарным. Например, отдельные действия работников транспорта, совершенные при исполнении служебных обязанностей, рассматриваются как административные правонарушения (выпуск на линию транспортных средств, техническое состояние которых не соответствует установленным требованиям).

При ограничении гражданско-правовой ответственности необходимо иметь в виду, что она наступает за нарушение обязательств, вытекающих из гражданско-правовых соглашений, то есть соглашений, возникающих между равноправными сторонами, а административная ответственность, наоборот, предусматривает неравенство сторон отношений.

16.3 Понятие административного правонарушения. Его состав

Фактическое основание административной ответственности составляет административное правонарушение. Согласно ст. 9 КоАП административным правонарушением признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, покушающееся на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления, за которое предусмотрена административная ответственность.

Административное правонарушение (проступок) - это прежде всего деяние, поведение, поступок, акт внешнего выражения отношения лица к реальной действительности, другим людям, государству, обществу.

В приведенном определении названы три основные признака деяния, при наличии которых оно признается административным правонарушением: противоправность, виновность и административная наказуемость. Эти признаки называются формально-юридическими.

На практике возникают значительные трудности при квалификации конкретных противоправных деяний, особенно в тех. случаях, когда они посягают на общественные отношения, охраняемые не только мерами административного принуждения, но и уголовным законом (например, в области охраны труда и здоровья населения, на транспорте, в сфере правовой охраны природных ресурсов и т.п.). Усугубляется ситуация также и тем, что ст. 9 КУАП уравняла понятия «административное правонарушение» и «административный проступок», хотя термин «правонарушение» является родовым понятием для всех возможных видов деликтов. Учитывая сказанное, необходимо отметить, что для правильной квалификации административных проступков необходимо уяснить, прежде всего, в чем специфика правовой природы и социальной сущности этого правонарушения.