Административное право

Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не совершил правонарушения и не был привлечен к дисциплинарной ответственности, он считается не подвергавшимся дисциплинарной ответственности. Дисциплинарное взыскание может быть снято и до окончания годового срока.

В связи с переходом экономики Украины к рыночным отношениям распространяется такой вид производства, как регистрационное производство.

Оно имеет несколько видов:

а) государственная регистрация всех субъектов предпринимательства, которыми являются граждане Украины или других государств, а также юридические лица;

б) процедура лицензирования отдельных видов деятельности;

в) регистрация нормативных актов Кабинета Министров, министерств и других центральных органов исполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля, касающихся социально-экономических, личных прав, свобод и интересов граждан или имеющих межведомственный характер;

г) регистрация объединений граждан;

д) регистрация религиозных организаций и др. Перечисленные виды регистрационного производства имеют много общего и много отличий.

Процедура государственной регистрации касается всех предприятий, субъектов предпринимательской деятельности, которыми могут быть граждане Украины и других государств, а также юридические лица. Не могут быть субъектами предпринимательской деятельности лица, ограниченные законом в дееспособности.

Такие категории граждан Украины, как военнослужащие, должностные лица органов прокуратуры, суда, службы безопасности, внутренних дел, государственного нотариата, а также органов государственной власти и управления, призванные осуществлять контроль за деятельностью предприятий, государственные служащие, ограниченные в занятии предпринимательской деятельностью.

Не могут быть зарегистрированы как предприниматели с правом осуществления соответствующего вида деятельности лица, которым запрещено заниматься определенной деятельностью до окончания срока, установленного приговором суда.

Лица, имеющие непогашенную судимость за кражи, взяточничество и другие корыстные преступления, не могут быть зарегистрированы как предприниматели, не могут выступать соучредителями предпринимательской организации, а также занимать в предпринимательских обществах и их союзах руководящие должности и должности, связанные с материальной ответственностью.

Закон Украины «О предпринимательстве» предоставляет предпринимателям свободу предпринимательской деятельности, которая проявляется в праве без ограничений принимать решения и осуществлять самостоятельно любую деятельность, не противоречащую действующему законодательству. Вместе с этим устанавливается перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, а также тех видов, предпринимательство о которых запрещено в связи с повышенными требованиями к безопасности работ и необходимостью централизации функций управления.

Государственная регистрация предпринимательства осуществляется в исполнительных комитетах районной, городской, районной в городе раде, районных местных администрациях по месту жительства или деятельности предпринимателей.

Для государственной регистрации предпринимательства направляются следующие документы:

- заявление предпринимателя;

- решение учредителя (собственника имущества или уполномоченного им органа) об учреждении субъекта предпринимательской деятельности, а также устав в тех случаях, когда он необходим для создаваемой формы предпринимательства;

- документ, подтверждающий уплату средств за регистрацию;

- письменное подтверждение о юридическом адресе субъекта предпринимательства и другие документы (в случаях, предусмотренных действующим законодательством для отдельных организационных форм предпринимательства).

Соответствующий орган, осуществляющий регистрацию, в месячный срок выдает удостоверение о регистрации и одновременно направляет в налоговую инспекцию ив орган государственной статистики сведения о зарегистрированном субъекте предпринимательства.

Отказ в государственной регистрации субъекта предпринимательства может наступить только по мотивам нарушения порядка его создания. Не допускается она по мотивам нецелесообразности создания субъекта предпринимательства. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован в суд.

Если для занятия предпринимательской деятельностью необходима лицензия, субъекты предпринимательства обращаются к соответствующим органам с заявлением, к которому прилагают копии учредительных документов, а предприниматель (физическое лицо) - копии документов, удостоверяющих уровень образования и квалификации, необходимые для осуществления соответствующего вида деятельности (медицинская практика, юридическая практика, изготовление пива и вина и тому подобное).

Порядок выдачи субъектам предпринимательской деятельности специальных разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности регулируется Законом Украины «О предпринимательстве» (ст. 4).

Разрешение (лицензия) или отказ в лицензии на предпринимательскую деятельность осуществляется в срок не позднее 30 дней со дня получения заявления и соответствующих документов.

Отказ в выдаче лицензии может быть обжалован в судебном порядке.

Государственная регистрация предприятия проводится в исполнительном комитете районной, городской, районной в городе раде или в районной местной администрации по месту нахождения предприятия.

Для государственной регистрации предприятия соответствующему органу направляются заявление, решение учредителя о создании, устав и другие документы. Если у предприятия на момент регистрации отсутствует собственное помещение, она осуществляется по юридическому адресу одного из учредителей.

Государственная регистрация предприятия осуществляется не позже 15 дней со дня подачи заявления и необходимых документов. Данные о государственной регистрации посылаются в 10-дневной срок соответствующим органом в Министерство финансов и Министерство статистики Украины. Предприятие включается в государственный реестр Украины со дня его регистрации.

Отказ в государственной регистрации предприятия может быть из-за нарушения установленного Законом Украины «О предприятиях в Украине» порядка создания предприятия, а также в случае несоответствия необходимых документов требованиям законодательства. По мотивам нецелесообразности создания предприятия отказ не допускается.

Если государственная регистрация предприятия в установленный срок не проведена или в ней отказано по мотивам, которые учредитель считает необоснованными, он может обратиться в суд и имеет право взыскать через суд убытки, нанесенные ему вследствие незаконного отказа в регистрации.

В случаях, когда предприятие будет заниматься отдельными видами деятельности, подлежащими лицензированию, оно обязано получить разрешение (лицензию) в порядке, предусмотренном законом Украины «О предпринимательстве».

Государственная регистрация объединений предприятий (ассоциаций, корпораций, консорциумов, концернов и других объединений), а также товарных фирм осуществляется в порядке, установленном для регистрации предприятий.

В хозяйственной деятельности широко используется такая организационно-правовая форма предприятий, как хозяйственные общества. Согласно со ст. 1 Закона Украины «О хозяйственных обществах» от 01.10.91 г. ими признаются предприятия, организации, учреждения, созданные на основании договора граждан или юридических лиц путем объединения их имущества и предпринимательской деятельности.

Законодательство предусматривает также организацию акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, обществ с дополнительной ответственностью, полных обществ, командитних обществ, арендных предприятий, государственных коммунальных предприятий, основанных на собственности административно-территориальных единиц) и государственных предприятий, основанных на общегосударственной собственности.

Любая из названных форм предпринимательской деятельности может осуществляться только после государственной регистрации, которая осуществляется в соответствии со ст. 8 Закона «О предпринимательстве».

Государственная регистрация этих субъектов предпринимательской деятельности должна осуществляться в течение 5-ти дней. В этот срок орган регистрации обязан выдать предпринимателю или предприятию свидетельство о регистрации, которое является основанием для открытия счета в банке и начала предпринимательской деятельности.

Имеет особенности регистрационное производство по созданию объединений граждан и религиозных организаций.

Порядок регистрации объединений граждан урегулирован Законом Украины «Об объединении граждан». В соответствии с ним регистрация политических партий и международных общественных объединений осуществляется Министерством юстиции Украины; других объединений граждан (общественных организаций), а также местных ячеек зарегистрированных всеукраинских и международных объединений - исполнительными комитетами сельских (поселковых), городских рад или местными органами исполнительной власти (местными администрациями).

С целью регистрации объединения граждан учредители подают заявление, заявление о регистрации политической партии должны подписать не меньше 1000 граждан Украины, имеющих избирательное право. К заявлению прилагаются протокол учредительного собрания (съезда, конференции), устав или положение, где указаны цели создания объединения, информация о составе руководства центральных уставных органов, данные о местных ячейках, документы об уплате регистрационного сбора. Политические партии подают также свои программные документы.

От регистрационного сбора освобождаются детские общественные объединения. Общественные объединения инвалидов, женщин, ветеранов и молодежи выплачивают вдвое меньший регистрационный сбор.

Регистрационное дело рассматривается соответствующими органами в двухмесячный срок со дня поступления заявления и регистрационных документов. Местные органы исполнительной власти и местного самоуправления имеют право осуществлять проверку сведений, содержащихся в представленных документах.

О регистрации или отказе в ней заявителям сообщаются в 10-дневной срок в письменном виде.

Отказ в регистрации может иметь место только в случаях, когда устав (положение) не отвечает закону или когда он или деятельность общественного объединения противоречат Декларации о государственном суверенитете Украины.

Отказ в регистрации политической партии и международному общественному объединению может быть обжалован в Верховный Суд Украины, а местным общественным объединением - соответственно в областной, Киевский городской, районный (городской) суды.

Государство гарантирует равноправие граждан независимо от их отношения к религии. Любое прямое или косвенное ограничение прав, установление прямых или косвенных преимуществ граждан в зависимости от их отношения к религии, разжигание, связанных с этим вражды и ненависти, оскорбление чувств граждан влекут за собой ответственность согласно закону.

Государственный контроль за соблюдением законодательства Украины о свободе совести и религиозных организациях осуществляют местные рады, их исполнительные комитеты, органы местной государственной администрации, а также Государственный комитет Украины по делам религий. Комитет обеспечивает проведение политики государства относительно религии и церкви в соответствии с Законом Украины «О свободе совести и религиозных организациях» от 23.04.91 г.

Для получения религиозной общиной правоспособности юридического лица граждане в количестве не меньше 10-ти, образовавшие ее и достигшие 18-летнего возраста, подают заявление и устав на регистрацию в областную, Киевскую и Севастопольскую государственные администрации, а в Автономной Республике Крым - в Совет Министров. Религиозные центры, управления, монастыри, религиозные братства, миссии и духовные учебные заведения подают на регистрацию устав в Государственный комитет Украины по делам религий.

Орган, осуществляющий регистрацию Устава, в месячный срок рассматривает заявление, устав и принимает соответствующее решение, о чем в 10-дневной срок письменно сообщает заявителям. В необходимых случаях орган регистрации может затребовать вывод исполнительного комитета местной рады, а также специалистов. В таком случае решение о регистрации устава принимается в трехмесячный срок. Превышение установленных сроков регистрации уставов религиозных организаций может быть обжаловано в суде.

Религиозной организации может быть отказано в регистрации устава, если он или ее деятельность противоречат действующему законодательству, о чем в 10-дневной срок письменно сообщается заявителям. Это решение может быть также обжаловано в суде.

Деятельность религиозной организации может быть прекращена в связи с ее реорганизацией или ликвидацией согласно собственному постановлению этой организации, а также по решению суда применительно к организациям, являющимся юридическими лицами, в случае нарушения ими положений законодательных актов о свободе совести и религиозных организациях.

Одним из видов государственной регистрации является регистрация нормативных актов министерств и других органов исполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля, которые затрагивают социально-экономические, политические, личные права, свободы и законные интересы граждан или имеют межведомственный характер.

В соответствии со ст. 2 Указа Президента от 03.10.92 г. «О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и других органов исполнительной власти» (с изменениями, внесенными Указом Президента от 21.05.98 г.) государственную регистрацию осуществляют:

- Министерство юстиции Украины - относительно нормативно-правовых актов министерств, других центральных органов исполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля;

- Главное управление юстиции Министерства юстиции Украины в Автономной Республике Крым - относительно нормативно-правовых актов министерств и республиканских комитетов Автономной Республики Крым;

- областные. Киевское и Севастопольское городские управления юстиции - относительно нормативно-правовых актов областных. Киевской и Севастопольской городских государственных администраций (с 8 июня 1998 года), их управлений, отделов, других подразделений, а также органов хозяйственного управления и контроля;

- районные, районные в Киеве и Севастополе управления юстиции - относительно нормативно-правовых актов районных, районных в Киеве и Севастополе государственных администраций.

Нормативный акт в трех экземплярах направляется в орган государственной регистрации на следующий день после принятия; одновременно также направляются:

- обоснования оснований для издания нормативного акта или отдельных его норм;

- сведения о действующих актах по этому вопросу, информация о сроках приведения их в соответствие с нормативным актом, представленным на государственную регистрацию, а также об актах, теряющих силу в связи с принятием данного акта;

- сведения об официальном согласовании акта с заинтересованными органами.

Государственная регистрация нормативного акта осуществляется в 10-дневной срок с момента поступления его в регистрационный орган, о чем делается надпись на оригинале с датой о регистрации. После этого акт заносится в государственный реестр. Срок регистрации может быть продлен, но не более чем на 10 дней с сообщением об этом органу, внесшему акт на регистрацию.

Акты, изданные с нарушением действующего законодательства, нарушающие или ограничивающие законные права, свободы, интересы граждан, предприятий, учреждений и организаций или возлагающие на них не предусмотренные законом обязанности, выходящие за пределы компетенции органа, выдавшего акт, не согласованные с заинтересованными органами, если это является обязательным, не регистрируются.

Об отказе в регистрации письменно сообщается в орган, выдавший акт, с указанием конкретных причин. Решение об отказе в государственной регистрации, принятое Министерством юстиции, обжалуется в Кабинет Министров Украины, а принятое управлением юстиции - в областные, Киевскую и Севастопольскую государственные администрации.

К регистрационной следует отнести также деятельность центров занятости, которые созданы в связи с переходом к новым формам ведения хозяйства, собственности, с переходом к рыночным отношениям и появлением значительного количества людей, которые потеряли работу или не могут ее найти.

Центры занятости имеют целью ослабление социальной напряженности и предоставление гражданам помощи в поисках работы или получении статуса безработного.

Гражданин, который обращается в центр занятости, заполняет регистрационную карточку, прилагает к ней трудовую книжку или документы, ее заменяющие, документ об образовании или удостоверении о профессиональной квалификации, справку о состоянии здоровья и о заработке за последние два месяца, паспорт.

Центр занятости в течение 10-ти дней со дня регистрации в нем лица должен предложить ему два и больше варианта трудоустройства или получения новой специальности путем переподготовки, обеспечить его информацией о наличии вакантных должностей (рабочих мест). Если в течение десятидневного срока не найдены возможности трудоустроить человека, он получает статус безработного и право на помощь.

В структуре административного процесса важное место занимает производство по делам, связанных с осуществлением государственного ведомственного и вневедомственного (подведомственного) контроля органами исполнительной власти (министерствами, управлениями и отделами местных государственных администраций, руководителями государственных предприятий, организаций и учреждений) относительно подчиненных им органов и структурных подразделений, а также специализированными службами и государственными инспекциями.

При осуществлении ведомственного или вневедомственного контроля орган (должностное лицо по поручению соответствующего органа) проверяет исполнение предписаний законов, указов Президента, постановлений Кабинета Министров, ведомственных актов. В пределах ведомственного контроля может осуществляться проверка в полном объеме организационной, финансовой и хозяйственной деятельности подведомственных органов и структурных подразделений. Межведомственный контроль, осуществляемый соответствующими службами и инспекциями, касается только отдельных направлений деятельности - финансовой, хозяйственной, выполнения общеобязательных правил, противопожарных, санитарных и т.п.

Контроль осуществляется в форме проверок, обследований, ревизий, на основании документа, подписанного руководителем (заместителем) соответствующего органа исполнительной власти, начальником контрольно-ревизионной службы или управления, руководителями службы в районе, городе, руководителями (заместителями) государственных инспекций.

Так, согласно Закону Украины «О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине» от 26.01.1993 г. представители этой службы могут по инициативе службы один раз в год осуществлять проверку финансово-хозяйственной деятельности государственных органов предприятий, организаций и учреждений. По поручению правоохранительных органов ревизии, проверки и обследования могут осуществляться работниками контрольно-ревизионной службы без ограничений. При этом они имеют право: осматривать и изучать необходимые документы; опечатывать кассы, кассовые помещения, склады, архивы; изымать документы или материальные ценности, книги их учета, получать объяснение от должностных и материально-ответственных лиц; останавливать движение материальных ценностей, выдачу ссуд банковского порядка; получать от любых должностных лиц необходимые сведения, копии документов и др.

Широкими полномочиями по осуществлению контроля наделены государственные инспекции, значительная часть которых вправе согласно Кодексу Украины об административных правонарушениях рассматривать дела о нарушении соответствующих общеобязательных правил и накладывать на виновных административные взыскания.

Административно-процессуальными нормами внедряется в жизнь разрешительная система - совокупность правил, регулирующих порядок производства, приобретения, пользования, хранения, перевозки, сбыта определенных предметов и веществ, а также открытие и функционирование отдельных предприятий.

Разрешительная система, осуществляемая органами внутренних дел, является важным средством обеспечения общественного порядка и общественной безопасности в стране, борьбы с преступностью и другими правонарушениями. Она распространяется на предметы, материалы и объекты, которые составляют повышенную опасность для окружающих, могут быть использованы с преступной или другой целью. К таким объектам относятся огнестрельное, холодное, газовое и пневматическое оружие, взрывные материалы, хранилища и склады, где они хранятся, стрелковые тиры и стрельбища, оружейные мастерские и пиротехнические предприятия, магазины, которые торгуют оружием и боеприпасами, штемпельно-граверные мастерские, печати и штампы.

Органы внутренних дел осуществляют разрешительную систему путем использования различных форм и методов, важное место среди которых занимает контроль за соблюдением ее правил. Контрольная деятельность органов внутренних дел в указанной сфере включает начальную проверку объектов перед выдачей соответствующих разрешений, систематическое обследование таких объектов, предварительную проверку лиц, с которыми заключаются трудовые договоры для работы на них, а также применение профилактических мер для предупреждения и прекращения нарушений правил разрешительной системы. С целью обеспечения выполнения заданий, возлагаемых на органы внутренних дел по осуществлению разрешительной системы, организации контроля за соблюдением ее правил ведется учет всех объектов, на которые она распространяется, а также владельцев отдельных предметов.

Начальная проверка объектов перед выдачей соответствующих разрешений способствует предупреждению различных опасных ситуаций, вредных последствий несоблюдения правил разрешительной системы. Такая проверка складов, хранилищ и других объектов осуществляется комиссией, в состав которой, кроме работников органов внутренних дел, входят также представители других заинтересованных организаций. По результатам работы комиссия составляет акт, в котором делает вывод о наличии или отсутствии условий для открытия объекта. Перед выдачей разрешения на приобретение или хранение (ношение) оружия гражданином обязательно проверяются сведения, которые характеризуют личность последнего (состояние здоровья, отсутствие судимости, нарушений общественного порядка и т.п.).

Обследования объектов разрешительной системы осуществляются инспекторами милиции ежеквартально, а объектов, на которых хранится большое количество огнестрельного оружия (20 и больше единиц), а также базовых складов взрывчатых веществ - ежемесячно. Во время обследований обязательно должны проверяться наличие соответствующих разрешений, паспортов, согласия на заключение трудовых договоров с работниками, соблюдение пропускного режима, учет подконтрольных предметов и материалов, порядок их выдачи и приема, правильность ведения служебной документации, пригодность помещений для хранения указанных предметов, состояние технического оборудования, охраны объектов, оборудование и техническое состояние транспорта для перевозки опасных предметов; проверяется выполнение гражданами-владельцами огнестрельного, холодного, газового или пневматического оружия правил хранения указанных предметов.

Важным средством предупреждения хищения предметов и материалов, на которые распространяется разрешительная система, а также неподобающего их использования является предварительная проверка лиц, с которыми заключаются трудовые договоры для выполнения работ, связанных с указанными предметами и материалами. Руководители предприятий, учреждений и организаций могут принимать на работу таких лиц только по предварительному согласию органа внутренних дел, который дает его после всесторонней и тщательной проверки. Согласие не может быть дано, если гражданин систематически нарушает общественный порядок, имеет судимость, по состоянию здоровья не может выполнять указанных обязанностей, а также в некоторых других случаях.

Содержание профилактической работы определяется на основании анализа обстановки на объектах, который характеризует состояние соблюдения правил разрешительной системы. Значительная роль в профилактике нарушений этих правил принадлежит согласованным действиям работников разрешительной системы и других служб органов внутренних дел (уголовного розыска, борьбы с организованной преступностью, ГАИ и т.п.), а также различных государственных органов и объединений граждан, владеющих объектами разрешительной системы. Основное внимание в профилактической деятельности органов внутренних дел должно уделяться выявлению и устранению или нейтрализации причин и условий, способствующих нарушению установленных правил.

ТЕМА 18. ПОНЯТИЕ, ХАРАКТЕРИСТИКА И КРИТЕРИИ ЗАКОННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

18.1 Понятие законности и дисциплины в государственном управлении

Законность является обязательной для всего государственного механизма, гражданского общества (государственных органов и организаций, государственных служащих, общественных и религиозных объединений, информационных источников и т.п.), а также для всех граждан. Законность - это прежде всего наличие реально действующих правовых норм надлежащего качества, их последовательное и неуклонное выполнение всеми субъектами права. Как специфические регуляторы общественных отношений законы и другие правовые предписания должны отвечать достигнутому в государстве уровню экономики, культуры, личной свободы, морально-этическим нормам. Законодательство должно быть средством легализации права государством с целью обеспечения интересов общества, граждан» поддерживания режима демократии, поскольку она является основой жизнеспособности, разумного функционирования государства и общества на основании закона. Только закон может ограничивать свободу отдельного лица в интересах других, чем в первую очередь подчеркивается верховенство закона перед другими правовыми предписаниями в правовом государстве.

В юридической литературе законность рассматривается с различных позиций: как принцип государственной деятельности, как метод государственного руководства обществом, как режим взаимоотношений населения и государственных органов. Наиболее важной стороной законности является та, что раскрывает ее как режим взаимодействия граждан и общественных объединений с субъектами власти. Режим законности обеспечивает возможность реализации прав и законных интересов личности, ее всестороннего развития, формирования и развития гражданского общества. По наличию законности общественная жизнь, все виды государственной деятельности подчинены неуклонному действию права, при помощи которого достигаются согласованность действий, организованность и порядок в общегосударственном масштабе.

Режим законности должен пронизывать деятельность всех государственных и негосударственных органов и организаций, всех граждан, но особую роль он играет в сфере исполнительной деятельности, где имеет свои специфические проявления.

Во-первых, среди субъектов власти органы государственного управления, администрация государственных предприятий, организаций и учреждений составляют наиболее многочисленную группу, а поэтому с ними чаще всего вступают в отношения граждане и их организации. Перед аппаратом государственного управления стоит задача обеспечения выполнения юридических норм большим количеством субъектов права.

Во-вторых, субъекты исполнительной власти издают много правовых предписаний, которые должны отвечать действующему законодательству, а также применяют законы и другие законодательные акты.

В-третьих, субъекты государственного управления используют меры административного принуждения, осуществляют юрисдикционную деятельность.

В-четвертых, они наделены значительными властными полномочиями (которые могут расширяться в чрезвычайных условиях). В их ведении находятся армия, органы внутренних дел, исправительно-трудовые заведения и т.п.

Важным для поддержания законности является то, чтобы органы исполнительной власти выполняли не только законы, но и те предписания, которые они издают самостоятельно. Они также должны обязательно выполнять изданные согласно закону акты высших органов управления, судебных органов, местных органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления. При таких условиях будет поддерживаться необходимая дисциплина в государственном управлении, которая имеет функциональное значение. Это дисциплина финансовая, ценообразование, штатная, трудовая, исполнительная, технологическая и т.п.

Таким образом, создание стойкого правового режима требует:

1) наличия развитого законодательства и системы правовых норм, которая на нем базируется;

2) гарантий, которые обеспечивали бы надежное и последовательное выполнение юридических предписаний всеми участниками управленческих отношений;

3) механизма принуждения, четко действующего в пределах законности.

Организация и функционирование аппарата государственного управления должны регулироваться, в первую очередь, законами как актами высшей юридической силы, закрепляющими принципы, основные направления, формы и методы управленческой деятельности, устанавливающими правовой статус граждан, их отношения с исполнительными структурами. Наряду с этим развитая правовая основа исполнительной деятельности должна отвечать и другим критериям: соответствие юридических норм праву, полнота и дифференцированность системы норм, их стабильность, высокая юридическая техника, доступность нормативного материала.

18.2 Гарантии обеспечения законности и дисциплины

Все государственные органы наряду с осуществлением своих непосредственных функций обязаны принимать меры по поддержанию режима законности. Этим занимаются законодательные органы, органы государственной исполнительной власти, а также специально созданные органы - судебные и прокуратура. Определенное место в этом деле отводится общественности (трудовым коллективам, общественным объединениям).

В деле обеспечения законности важную роль играет институт обжалования гражданами незаконных действий органов государственного управления, должностных лиц и негосударственных объединений, а также заявлений и обращений граждан к соответствующим органам исполнительной власти.

Поддерживание режима законности в государственном управлении осуществляется путем контроля (его составной части - проверки выполнения) и надзора.

Контрольная деятельность обеспечивает систематическую проверку выполнения законов, других нормативных актов, соблюдения государственной дисциплины и правопорядка. Контроль является составной частью управления, средством выполнения его задач. Контроль следует рассматривать как функцию управления. Поэтому особенность контроля состоит во вмешательстве контролирующих в оперативную деятельность подконтрольных, в даче им обязательных указаний, прекращении, изменении или отмене актов управления) принятии мер принуждения относительно подконтрольных должностных лиц.

Проверка исполнения как составная часть контрольной деятельности носит тематический характер и состоит в проверке исполнения определенных законов и нормативных актов подчиненным аппаратом.

Надзор имеет целью выявление, предупреждение правонарушений, устранение их последствий и привлечения виновных к ответственности. Органы, осуществляющие функции надзора, не наделены правом вмешиваться в оперативную и хозяйственную деятельность объектов надзора, изменять или отменять акты органов государственного управления.

Существует два вида надзора:

а) надзор, осуществляемый органами прокуратуры, - общий надзор; он будет осуществляться (п. 9 раз д. XV Конституции Украины) до ввода в действие законов, регулирующих деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законов;

б) надзор со стороны различных государственных инспекций и служб - административный надзор.

Прокурорский надзор осуществляется за соблюдением и правильным применением законов Кабинетом Министров Украины, министерствами, ведомствами, государственными комитетами, другими органами государственного и хозяйственного управления и контроля, правительством Автономной Республики Крым, местными Радами, их исполнительными комитетами, военными частями, политическими партиями, общественными организациями, массовыми движениями, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, подчиненности и принадлежности, должностными лицами и гражданами. При его осуществлении органы прокуратуры не наделены правом применять любые меры принудительного характера, а только могут ставить вопрос о привлечении к административной, дисциплинарной ответственности, об уголовном преследовании.

Административный надзор также имеет целью предупреждение, выявление и прекращение противоправных действий, устранение причин и условий правонарушений. Но при осуществлении этого вида надзора государственные инспекции и службы могут применять меры административного принуждения в случае выявления нарушения соответствующих предписаний в сфере деятельности, подведомственной той или другой инспекции или службе.

Последовательная реализация законности нуждается в соответствующей системе ее гарантий. В юридической литературе различают общие условия и специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения режима законности.

Среди общих условий можно отметить политические, экономические, организационные, идеологические. Реально они могут иметь место только в правовом государстве при условиях функционирования гражданского общества независимо от государства, распределения власти, независимой прессы и других информационных источников, политического плюрализма, децентрализации государственных структур, экономических свобод.

Большое значение для поддержания режима законности имеет правовая культура должностных лиц и граждан, признание абсолютной ценности основных прав личности.

Специальные юридические способы обеспечения законности - это поощрение, контроль и принуждение.

18.3 Осуществление контроля в государственном управлении

Контроль за соблюдением законности в сфере исполнительной деятельности осуществляется в различных формах: контроль органов законодательной власти, контроль органов исполнительной власти общей компетенции, ведомственный и вневедомственный (межведомственный) контроль, судебный контроль и прокурорский надзор. Его осуществляют: Верховная Рада, ее постоянные органы, Конституционный Суд, Президент, Кабинет Министров и центральные органы государственной исполнительной власти, исполнительные комитеты местных рад, судебные органы, органы прокуратуры.

Верховная Рада Украины как орган законодательной власти в стране осуществляет парламентский контроль в пределах, определенных Конституцией. Верховная Рада контролирует выполнение Государственного бюджета Украины, деятельность Кабинета Министров Украины; заслушивает ежегодные доклады Уполномоченного Верховной Рады по правам человека, осуществляющего парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека в Украине; досрочно прекращает полномочия Верховной Рады Автономной Республики Крым при наличии вывода Конституционного Суда Украины о нарушении ею Конституции или законов Украины.

Верховная Рада по предложению не менее одной трети народных депутатов может рассмотреть вопрос об ответственности Кабинета Министров Украины и принять резолюцию недоверия Кабинету Министров большинством конституционного состава Верховной Рады. Она в пределах своих полномочий может создать временные и специальные комиссии для подготовки и предварительного рассмотрения вопросов, а также временные следственные комиссии для проведения расследования по вопросам, составляющим общественный интерес.

Контроль за использованием средств Государственного бюджета от имени Верховной Рады Украины осуществляет Счетная палата.

Верховная Рада осуществляет контроль за предоставлением Украиной ссуд, экономической и другой помощи иностранным государствам, а также за заключением соглашений о государственных ссудах и кредитах, полученных из иностранных источников.

Важным в осуществлении контроля является право народных депутатов Украины на подачу запроса Президенту Украины, Кабинету Министров Украины, а также руководителям расположенных на территории Украины предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчинения и форм собственности.

Конституционный Суд Украины является единым органом конституционной юрисдикции в Украине. Он решает вопрос о соответствии законов и других правовых актов Конституции Украины и дает официальное толкование Конституции и законов Украины. Свою деятельность Конституционный Суд осуществляет в соответствии с Конституцией Украины (разд. XII) Закона «О Конституционном Суде Украины» от 16.10.96 г.

Значительные контрольные функции возложены на Президента Украины. Согласно Конституции и закону «О Президенте Украины» от 05.07.1991 г. Президент отменяет акты Кабинета Министров Украины, акты министерств и других центральных органов исполнительной власти, акты Совета Министров Автономной Республики Крым в случае несоответствия их Конституции и законам Украины.

Кабинет Министров Украины как высший орган в системе органов исполнительной власти решает вопросы государственного управления на основании Конституции, законов Украины, указов и распоряжений Президента Украины. Выданные им постановления и распоряжения являются обязательными к исполнению на территории Украины. Кабинет Министров во время реализации своих контрольных функций имеет право отменять акты подведомственных ему органов.

Ведомственный контроль осуществляется министерствами и ведомствами как в процессе повседневной управленческой деятельности, так и путем создания различных инспекций, групп и т.п. Ведомственный контроль тесно связан с задачами, стоящими перед министерствами и ведомствами. Осуществляя руководство порученными сферами управления, министерства и другие центральные органы исполнительной власти в рамках своей компетенции издают акты, организуют и контролируют их выполнение.

Контрольные полномочия органов отраслевого управления закреплены в законах, положениях о министерствах, ведомствах, управлениях и отделах местных органов исполнительной власти, уставами государственных предприятий, учреждений и организаций.

В министерствах и ведомствах для осуществления контрольных функций создаются ведомственные инспекции, инспекции при руководителях, контрольно-инспекторские группы. Правовую работу в органах государственного управления, на подчиненных им объектах осуществляют юридические отделы (бюро, юрисконсульты). Они участвуют в разработке мероприятий, направленных на обеспечение законности и дисциплины.

Важное значение для осуществления ведомственного контроля имеет «Положение о ведомственном контроле в системе министерств, других центральных органов исполнительной власти за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций, принадлежащим к сфере их управления» утвержденное постановлением Кабинета Министров от 10.07.98 г. Согласно этому акту организация и осуществление ведомственного контроля за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций возлагается на министерства, другие центральные органы исполнительной власти, к сфере управления которых они относятся. Ревизии и проверки осуществляются комплексно на основании годовых планов, согласованных с ГлавКРУ (его подразделениями на местах) и назначаются в каждом отдельном случае руководителем соответствующего министерства, другого центрального органа исполнительной власти. Порядок организации и проведение ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций определяется инструкциями, утвержденными руководителями министерств, других центральных органов исполнительной власти по согласованию с ГлавКРУ или его территориальными подразделениями по их требованию.

18.4 Понятие прокурорского надзора за законностью в сфере государственного управления

Согласно закону Украины от 05.11.91 г. «О прокуратуре» прокуратура Украины осуществляет надзор за соблюдением и правильным применением законов. В сфере исполнительной деятельности органы прокуратуры осуществляют общий надзор, который заключается в проверке соответствия законам актов и действий всех государственных органов, объединений граждан, предприятий, учреждений (независимо от форм собственности, подчиненности, принадлежности), должностных лиц и граждан. Органы прокуратуры не осуществляют надзор за законностью актов, принимаемых Верховной Радой, а также указов и распоряжений Президента Украины. Правовые акты и действия всех других органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, объединений граждан, предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности, должностных лиц и граждан являются поднадзорными прокуратуре.

При осуществлении общего надзора прокуроры не наделены непосредственно правом применения меры принудительного воздействия относительно устранения нарушений законности, отмены противозаконных актов управления и их изменения, освобождать или назначать работников, налагать на виновных взыскание.

Выполняя свои надзорные функции, прокуроры используют присущие только им методы и формы.

В юридической литературе под методами общенадзорной деятельности понимают те приемы и средства, при помощи которых выявляются нарушения законов. Так, прокуроры вправе: затребовать предоставление им документов и сведений, беспрепятственно входить в помещение, осуществлять на местах проверку законов, требовать от соответствующих органов и должностных лиц проведения проверок и ревизий подчиненных объектов, требовать от должностных лиц и граждан письменных объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурорские проверки проводятся по различным сигналам о нарушении законности. Это обращение (в том числе жалобы) граждан, информация по радио, телевидению, в прессе, данные, полученные прокурором от других государственных органов или в связи с участием в заседаниях органов местного самоуправления, собрании общественных объединений и т.п.

Одной из задач общего надзора прокуратуры - выявление нарушения закона и нарушителя, устранение выявленных нарушений и привлечение нарушителя к предусмотренной законом ответственности.

Должностные лица, уклоняющиеся от выполнения законных требований прокурора о проведении проверок, ревизий, о выделении специалистов по соответствующим вопросам, о предоставлении необходимых материалов, могут быть привлечены к ответственности согласно законодательству об административных правонарушениях. В случае уклонения от явки по вызову прокурора в прокуратуру должностные лица и граждане также могут подвергаться административной ответственности.

Формы прокурорского реагирования на обнаруженные нарушения законов - это те средства, которые используются прокурором для поддерживания режима законности, т.е. акты прокурорского реагирования. Закон называет четыре вида таких актов: протест, представление, предписание и постановление прокурора в порядке общего надзора.

Протест (ст. 21 Закона Украины «О прокуратуре») принимается прокурором (его заместителем) с целью отмены юридического акта или приведения его в соответствие с законом, а также прекращения незаконных действий руководителей, должностных лиц, восстановления нарушенного права. Протест приносится в орган, издавший противозаконный акт, или в вышестоящий орган, которые должны его рассмотреть в течение 10-ти дней и принять меры реагирования. О решении, принятом в связи с протестом, следует сообщить прокурору. Действие опротестованного акта прекращается до рассмотрению протеста.

Если протест отклонен или соответствующие органы (должностное лицо) уклоняются от его рассмотрения, прокурор может обратиться в течение 15-ти дней с момента получения сообщения об отклонении протеста или истечении срока его рассмотрения с заявлением в суд о признании акта незаконным. Подача заявления приостанавливает действие правового акта.

Прокурор вправе отозвать протест или сделать в нем изменения до начала рассмотрения протеста в судебном заседании, а в ходе судебного заседании высказать другое, чем в протесте, мнение. Протест может быть отозван или изменен вышестоящим прокурором.

Представление (ст. 23 Закона Украины «О прокуратуре») - это письменный правовой акт прокурора, в котором анализируются выявленные нарушения законов в актах и действиях поднадзорных органов (должностных лиц). Оно имеет предупредительный характер, его цель - устранения нарушений, причин и условий, им содействующих, а также привлечения к ответственности виновных лиц. В месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений закона, причин и условий, им содействующих, и об этом сообщается прокурору. Оставление представления без рассмотрения или несвоевременный ответ влекут административную ответственность должностных лиц согласно ст. 185⁶ КУАП Украины.

В зависимости от характера нарушения закона должностным лицом или гражданином прокурор (заместитель) выносит мотивированное постановление (ст. 24 Закона Украины «О прокуратуре») о дисциплинарном производстве, производстве об административном правонарушении или о возбуждении уголовного дела в отношении этих лиц.

Постановление о нарушении дисциплинарного производства или производства об административном правонарушении должно быть рассмотрено соответствующим органом (должностным лицом) в 10-дневной срок после его поступления. О результатах сообщается прокурору, который вынес постановление.

Письменное предписание (ст. 22 Закона Украины «О прокуратуре») направляется в случае, когда нарушение закона имеет очевидный характер и может причинить существенный вред интересам государства, предприятия, учреждения, а также гражданам, если оно не будет немедленно устранено. Письменное предписание вносится прокурором (заместителем) органу или должностному лицу, допустившим нарушение, или органу или должностному лицу высшего уровня, правомочным устранить нарушение.

Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем сообщается прокурору. Оно может быть обжаловано соответствующим органом или должностным лицом вышестоящему прокурору, который обязан рассмотреть жалобу в течение 10-и дней. Решение высшего прокурора является окончательным.

18.5 Понятие и объем судебного контроля в сфере государственного управления

Судебный контроль в сфере государственного управления осуществляется судами общей и специальной юрисдикции. Свои задания по контролю суды выполняют при рассмотрении в судебных заседаниях уголовных, гражданских и административных дел.

Таким образом, под судебным контролем в государственном управлении понимают деятельность суда по проверке правомерности актов и действий органов управления, их должностных лиц в процессе судебного заседания. Специфика контрольной деятельности судебных органов заключается в том, что судебный контроль не носит систематического характера в отличие от ведомственного или вневедомственного контроля, а также прокурорского надзора за законностью актов и действий в государственном управлении.

При рассмотрении уголовного дела суд наряду с разрешением вопроса о виновности лица в уголовном преступлении и его ответственности проверяет законность действий органов управления, должностных лиц и граждан. Если обнаруживаются нарушения законности, суд в соответствии со ст. 340 УПК Украины выносит отдельное постановление. Это постановление информирует государственные органы, коммерческие и другие структуры, объединения граждан об обнаруженных нарушениях закона, причинах и условиях, что их порождают, сообщают о необходимости применения мер по их устранению и предупреждению в будущем.

При рассмотрении гражданских дел по искам, в том числе и таких, где одной из сторон является орган государственного управления, суд (судья) оценивает его действия с точки зрения их соответствия закону, восстанавливает нарушенные права и тем самым фактически отменяет (изменяет) незаконный акт управления, ставший основой конкретного спора, В таких случаях суд может также выносить отдельное постановление в соответствии со ст. 235 ГПК Украины, судья единовременно - представление. Цель отдельного постановления и представления при рассмотрении гражданских дел та же, что и при принятии решения по уголовному делу. В данном случае речь идет о гражданских делах искового и особого производства (об увольнении с работы, о возмещении убытков, нанесенных неправильными действиями должностных лиц, жилищных делах и др.).

Оставление соответствующим органом или должностным лицом отдельного постановления или представления судьи без рассмотрения или неприменения мер по устранению указанных в них нарушений закона, как и несвоевременный ответ на отдельное постановление или представление, влекут за собой административную ответственность.

Широкими полномочиями по контролю в государственном управлении наделены суды при рассмотрении жалоб граждан. Право на жалобу является неотъемлемым правом гражданина. Обжаловать можно любые действия, а также бездеятельность работников государственных и общественных органов, предприятий, организаций, учреждений, контролирующих и других структур.

Предметом жалобы могут быть действия, ущемляющие права и законные интересы, как самого гражданина, так и других лиц.

Значительное количество составляют жалобы граждан в связи с рассмотрением дел об административных правонарушениях юрисдикционными органами (уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях) и их должностными лицами. Но в этих случаях жалобу может подать лицо, привлеченное к ответственности, или потерпевший. Порядок обжалования в этих случаях устанавливается ст. 288 КУАП Украины.

При рассмотрении таких жалоб судья проверяет законность и обоснованность вынесенного постановления в деле об административном правонарушении; если он найдет, что это постановление противоречит закону, отменяет его и закрывает дело.

Общие основы осуществления правосудия в Украине установлены в разделе VIII Конституции Украины.

СПИСОК РЕКОМЕНДОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Конституція України. - К., 1996.

Про концепцію судово-правовї реформи в Україні: постанова Верховної Ради України від 22.04.1992 р. // Відом. Верхов. Ради України. - 1992. - № 30. - С. 426

Концепція судово-правової реформи в Україні //Голос України. - 1992. - 12 серп.

Кодекс України про адміністративні правопорушення: Науково-практ. комент. - К., 1991.

Кодекс України про адміністративні правопорушення //Право України. - 1995. - № 3 - 4.