Неотъемлемая часть кадровой работы - обучение и повышение квалификации государственных служащих в соответствующих учебных заведениях (на факультетах) и путем самообразования.

Важное значение для решения проблем комплектования органов исполнительной власти всех уровней высококвалифицированными кадрами, способными обеспечить экономическое и социальное развитие государства, имеют утвержденные Указами Президента Украины «Программа кадрового обеспечения государственной службы» и «Программа работы с руководителями государственных предприятий и организаций». Эти документы предусматривают создание единой централизованной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций. С этой целью формируется сеть отраслевых учебных заведений с широкой межотраслевой и региональной кооперацией. Консультативно-методические функции в этой работе возложены на Украинскую Академию государственного управления при Президенте Украины и ее филиалы.

В структуре всех органов исполнительной власти создаются подразделения или назначаются отдельные должностные лица, занимающиеся вопросами кадрового обеспечения, осуществляющие организационно-методическое руководство по формированию кадрового резерва, контролю за выполнением персональных годовых планов повышения квалификации специалистов, обобщению практик формирования кадрового резерва и вносят руководству предложения по его улучшению.

Ответственность за состояние кадрового обеспечения центральных и местных органов исполнительной власти возлагается на их руководителей. Контроль за кадровым обеспечением государственной службы, а также разработка практических рекомендаций, информационного и инструктивного материалов, направленных на дальнейшее усовершенствование работы с кадрами, осуществляется Главным управлением государственной службы, органами исполнительной власти и подчиненных им структурах - Результаты повышения квалификации способствуют продвижению по службе.

В Законе Украины «0 государственной службе» (раздел VI) указаны основания для ее прекращения. Законодательством Украины о труде, кроме общих оснований, предусмотрены и другие условия прекращения государственной службы: нарушение условий реализации права на государственную службу, несоблюдение требований, связанных с прохождением государственной службы; достижения государственным служащим предельного возраста пребывания на службе; выяснение или возникновение обстоятельств, препятствующих пребыванию на государственной службе; отказ от принятия присяги или ее нарушение; непредставление или представлении неправильных сведений о доходах служащего; отставка для служащих, занимаемых должности первой или второй категории.

9.5 Понятие дисциплинарной ответственности. Особенности привлечения к данному виду ответственности государственных служащих

Лица, виновные в нарушении законодательства о государственной службе, несут гражданскую, административную или уголовную ответственность согласно действующему законодательству.

Дисциплинарная ответственность применяется к государственному служащему при невыполнении или ненадлежащем выполнении служебных обязанностей, превышении полномочий, нарушении ограничений, связанных с прохождением службы, а также за поступок, порочащий его как государственного служащего, или дискредитирующий государственный орган, в котором он работает. Кроме дисциплинарных взысканий, предусмотренных действующим законодательством Украины о труде, к служащим могут применяться предупреждение о неполном служебном соответствии и задержка до одного года в присвоении очередного ранга или в назначении на более высокую должность.

ТЕМА 10. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГРАЖДАН УКРАИНЫ. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАН КАК СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

10.1 Правовое регулирование порядка взаимодействия граждан и государства по вопросам гарантии соблюдения их прав и обязанностей

При рассмотрении отношений между личностью и государством следует отметить, что наиболее часто контакты между ними возникают в сфере реализации административно-правовых норм. Гражданство личности Украины не связывается с постоянными (трудовыми или служебными) отношениями ее с конкретной организацией, оно лишь определяет постоянную правовую связь личности и Украинского государства, проявляющуюся в их взаимных правах и обязанностях. Государство обеспечивает охрану и защиту прав, свобод и интересов своих граждан, поскольку право на гражданство является неотъемлемым правом человека.

Административно-правовой статус гражданина Украины является составной частью его общего статуса, установленного Конституцией Украины, Законом Украины «О гражданстве Украины» от 16.04.97 г. и другими законодательными актами Украины. Так, в соответствии со ст. 3 Конституции Украины человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность определяются в Украине как наивысшая социальная ценность. Права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства. Утверждение и обеспечение прав и свобод человека являются главной обязанностью государства.

Граждане Украины равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств. Равноправие граждан Украины обеспечивается во всех отраслях экономической, политической, социальной и культурной жизни. Эти конституционные положения подтверждаются законами о собственности, предпринимательстве, предприятиях, земле, объединениях граждан и др. Действующие законы все больше отображают положение о «существовании государства для личности, а не личности для государства». Правовой статус гражданина включает:

а) основные права (или права человека и гражданина);

б) комплекс прав и обязанностей, закрепленных нормами разных отраслей права, в том числе административно-правовыми нормами;

в) гарантии реализации указанных прав и обязанностей, а также механизм охраны их государством.

К основным правам можно отнести: свободу слова, миграции, собраний, собственности, пользования средствами транспорта, сооружениями, права политические (участие в законодательной, исполнительной деятельности государства) и др.

Комплекс прав и обязанностей в разных отраслях исполнительной деятельности составляют права на предпринимательство и создание предприятий, на землю, на образование, на пользование достижениями культуры и т.п.

Гарантии реализации прав и обязанностей, а также механизм обеспечения их государством отображены в Конституции Украины и законодательных актах.

Следует помнить, что государство не отождествляет статус гражданина и личности. Гражданин Украины обладает более широким объемом прав и обязанностей, чем личность, в том числе и в сфере защиты государством (защита прав граждан Украины за границей, недопустимость выдачи гражданина Украины иностранному государству и др.).

10.2 Понятие административно-правового статуса гражданина

Административно-правовой статус гражданина Украины определяется объемом и характером административной правосубъектности, которую составляют административные правоспособность и дееспособность.

Административная правоспособность - это признание законом за гражданином фактической возможности являться субъектом административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера. Административная правоспособность возникает с момента рождения человека. Ее объем устанавливается и изменяется с помощью административно-правовых норм. Она подтверждается документами о гражданстве - паспортом гражданина Украины, а для лиц до 16 лет - свидетельством о рождении.

Правоспособность не может быть ограниченной или отчужденной, от нее невозможно отказаться добровольно (поскольку такой отказ не имеет юридической силы). Правоспособность человека создает юридическое понятие личности и гражданина. Только в случаях, предусмотренных уголовным или административным законодательством, гражданин может быть лишен какой-либо части административной правоспособности - права перемещения, лишения родительских прав и т.п.

Административная дееспособность граждан является второй составной частью административной правосубъектности. При этом административная правоспособность является основой административной дееспособности граждан, поскольку создает условия, при которых реализуются их субъективные права и обязанности. Административная дееспособность - это признанная законодательством способность граждан своими действиями приобретать и осуществлять права и выполнять обязанности административно-правового характера. Гражданин считается полностью дееспособным при достижении 18-летнего возраста. Вместе с тем и при достижении 16-летнего возраста у гражданина возникает административная дееспособность: получение паспорта и соблюдение правил паспортной системы, охрана природы и т.п. В некоторых случаях административная дееспособность может наступить и до достижения человеком 16-летнего возраста (право на труд).

Права и обязанности граждан можно условно разделить на две группы:

а) указывающие на положение человека в социальной структуре государства; они связываются не с момента рождения, а с достижением определенного возраста (избирательное право, право и обязанность воинской службы) - так называемые уставные права;

б), позволяющие гражданину реализовать имеющиеся права - личные, социально-экономические. Они называются адекватными. Права и обязанности обеих групп в совокупности создают понятие: правосубъектность.

10.3 Совокупность прав и обязанностей граждан в сфере управления

Объем конкретных субъективных прав и обязанностей связан с течением времени, изменением жизненных условий. Реализация прав и выполнение обязанностей обеспечивается государством через их юридическое оформление, а также ответственностью за их соблюдения как самих граждан, так и государственных органов, государственных служащих. Большое значение имеет защита этих прав со стороны граждан через право на жалобу (административную или судебную).

По содержанию права граждан можно разделить на три группы:

а) права на участие в государственном управлении и социально-политическую активность: на государственную службу, внесение предложений, получение необходимой информации и документов в установленной форме, проведение собраний, митингов, демонстраций, создавать общественные объединения или входить в их состав и др.;

б) права на получение помощи от соответствующих компетентных организаций: на медицинскую, санитарно-эпидемиологическую помощь, бесплатное пользование определенными благами (библиотеками, парками и пр.), пользование транспортом, получение платных и других услуг;

в) права на защиту: в административном порядке (административная жалоба, административно-юрисдикционное производство), судебном порядке (жалоба, иск), лично гражданином (необходимая оборона).

Взаимодействуя с органами исполнительной власти граждане реализуют прежде всего такие права: на участие в управлении; на объединение; на проведение митингов, демонстраций, собраний; на личные или коллективные обращения в государственные органы; на свободу и личную неприкосновенность; на неприкосновенность жилища; на перемещение; на информацию; на возмещения убытков, причиненных незаконными действиями государственных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей.

Обязанности граждан в сфере государственного управления можно разделить да две группы. Первая группа - это так называемые абсолютные обязанности, не зависимые от конкретных обстоятельств и вытекающие из действующих норм Основного Закона и законодательных актов государства. К ним относятся обязанности: соблюдать Конституцию и законы Украины, а также государственную дисциплину; охранять интересы государства, способствовать укреплению его могущества и авторитета; защищать Родину; охранять природу, ее богатства; платить налоги; способствовать охране порядка; сохранять исторические памятники и другие культурные ценности.

Вторую группу составляют относительные обязанности, возникающие из правомерных действий, направленных на приобретение каких-либо прав или их сохранение. Такие обязанности не являются постоянными, например, права абитуриента, владельца транспортных средств, читателя библиотеки и пр.).

К обязанностям граждан можно также отнести такие, которые возникают в связи с правонарушениями (например заплатить штраф, возместить ущерб).

Некоторые обязанности граждан возникают в связи с их деятельностью: государственная служба, принадлежность к общественным объединениям и др. Таким образом, конкретный объем обязанностей регулируется многими нормативными актами административно-правового характера. Их невыполнение обусловливает привлечение виновных граждан к юридической ответственности.

10.4 Гарантии реализации права граждан на обращение. Понятие и виды обращений

В соответствии со ст. 40 Конституции Украины, граждане Украины вправе направлять индивидуальные или коллективные письменные обращения либо лично обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления, или к должностным лицам этих органов, которые обязаны рассмотреть обращение и дать обоснованный ответ в установленный законом срок. Через обращения граждан воплощается в жизнь конституционный принцип участия граждан в управлении государственными и общественными делами. Обращение является также важной формой контроля над законностью деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обеспечения прав и свобод граждан.

Вопросы практической реализации права на обращение урегулированы Законом Украины «0б обращениях граждан» от 02.10.96 г. Обеспечивая гражданам Украины возможности на обращение. Закон детализирует и развивает конституционные положения. Предоставляет им право обращаться не только в органы государственной власти и местного самоуправления, но и в объединения граждан, учреждения, организации независимо от форм собственности, на предприятия, в средства массовой информации, к должностным лицам в соответствии с их функциональными обязанностями относительно реализации своих социально-экономических, политических и личных прав и законных интересов или их нарушении.

Обращение граждан касается разных направлений деятельности общества и государства, однако, как правило, они преследуют одну цель - обратить внимание соответствующих органов и должностных лиц на необходимость разрешения проблем, касающихся общественных интересов или интересов конкретной личности. Общими признаками обращений является то, что они отображают состояние дел в соответствующей сфере деятельности и несут в себе информацию, направленную в государственные органы или органы местного самоуправления, объединения граждан, предприятия, учреждения, организации. Рассмотрение обращений граждан, безусловно, порождает правовые последствия, однако следует помнить, что информация граждан носит эмоциональный, в определенной степени субъективный характер.

Обращения граждан, как носители информации, имеют важное значение для решения вопросов, связанных с обеспечением прав и свобод человека и гражданина, государственного и хозяйственного строительства, управления различными отраслями и сферами экономики, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности.

Закон называет три вида обращений граждан - предложения (замечания), заявления (ходатайства), жалобы.

Предложение (замечание) - обращение граждан, в которых дается совет, рекомендация относительно деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, депутатов всех уровней, должностных лиц, а также высказываются мысли по урегулированию правовых принципов государственной и общественной жизни, социально-культурных и других сфер деятельности государства и общества.

Заявление (ходатайство) - обращения граждан с просьбой о содействии в реализации закрепленных Конституцией и действующим законодательством их прав и интересов или сообщение о нарушении действующего законодательства или недостатках в деятельности предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, народных депутатов Украины, депутатов местных рад, должностных лиц, а также высказывания мыслей об улучшении их деятельности. Ходатайство - письменное обращение с просьбой о признании за лицом соответствующего статуса прав и свобод и т.п.

Жалоба - обращение с требованием о восстановлении прав и защите законных интересов граждан, нарушенных действиями (бездеятельностью), решениями государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, организаций, объединений граждан, предприятий, должностных лиц.

К решениям, которые могут быть обжалованы, относятся такие в сфере управленческой деятельности, вследствие которых: нарушены права и законные интересы или свободы гражданина (группы граждан); незаконно возложены на гражданина какие-либо обязанности; он противозаконно привлечен к ответственности; созданы препятствия для осуществления гражданином его прав и законных интересов или свобод.

Обращение адресуется субъектам, в полномочия которых входит решение поставленных вопросов. В обращениях должны быть указаны фамилия, имя, отчество, место жительства гражданина, содержание поставленного вопроса, замечания, предложения, заявления или жалобы, просьбы или требования. Письменные обращения должны быть подписаны заявителем (заявителями) с указанием даты. При несоблюдении этих требований обращение возвращается заявителю с соответствующими разъяснениями не позднее 10 дней со дня его поступления. Обращения, оформленные в соответствии с требованиями и поданные в установленном порядке, подлежат обязательному принятию и рассмотрению. Если поставленные в обращении вопросы не входят в компетенцию субъектов, куда оно поступило, то в срок не более 5 дней такое обращение пересылается по принадлежности, о чем сообщается заявителю. Запрещается разглашать сведения, находящиеся в обращениях. Анонимные обращения не рассматриваются. Не рассматриваются повторные обращения одним и тем же органом от одного и того же гражданина по одному и тому же вопросу, если первое решение было по сути, а также обращения (жалобы), направленные с нарушением сроков подачи - одного года с момента его вынесения, но не позже одного месяца со времени ознакомления гражданина с принятым решением, а также обращения лиц, признанных судом недееспособными.

О результатах рассмотрения обращений сообщается заявителям. В случае отказа в удовлетворении требований, изложенных в заявлении (ходатайстве) в письменной форме предоставляется мотивированный отказ, а также разъяснения порядка обжалования принятого решения. Обращения Героев Советского Союза, Героев Социалистического Труда, инвалидов Великой Отечественной войны рассматриваются первыми руководителями лично.

Особенности рассмотрения жалоб регулируются ст. 16 Закона. Жалобы подаются в порядке подчиненности высшему органу или должностному лицу, что не лишает гражданина права обращения в суд. В случае отсутствия высшего органа или несогласия гражданина с принятым по жалобе решением он может обратиться непосредственно в суд. Жалобы на решения общего собрания членов коллективных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, юридических лиц, созданных на коллективной собственности, а также на решения высших государственных органов решаются в судебном порядке. В законодательстве Украины нет определения, какие органы относятся к высшим.

Права граждан при рассмотрении заявлений и жалоб, а также обязанности рассматривающих их субъектов закреплены соответственно в

ст. 18 и 19 Закона. Обращения граждан рассматриваются бесплатно.

Гражданин может подать жалобу лично или через уполномоченное на это лицо. Жалоба в интересах гражданина по его уполномочию, в установленном законом порядке, может быть подана трудовым коллективом или организацией, осуществляющей правозащитную деятельность. В интересах несовершеннолетних или недееспособных лиц жалоба подается их законными представителями.

К жалобе прилагаются решения или копии решений, если гражданин обращался раньше за решением поставленных вопросов, а также другие документы, которые потом возвращаются гражданину.

Гражданин, обратившийся с заявлением или жалобой, при ее рассмотрении имеет право:

- лично изложить аргументы лицу, проверяющему заявление или жалобу и принять участие в проверке данного заявления или жалобы;

- знакомиться с материалами проверки;

- представлять дополнительные материалы или настаивать на их запросе органом, рассматривающим обращение;

- присутствовать при рассмотрении заявления или жалобы;

- пользоваться услугами адвоката или представителя трудового коллектива, организации, осуществляющей правоохранительную функцию;

- получить письменный ответ о результатах рассмотрения заявления или жалобы;

- выражать письменно или устно требования по обеспечению тайны рассмотрения заявления или жалобы;

- требовать возмещения ущерба, если он является результатом нарушения установленного порядка рассмотрения обращений.

Органы государственной власти и местного самоуправления, учреждения, организации независимо от формы собственности, объединения граждан, предприятия, средства массовой информации, их руководители и другие должностные лица в рамках своих полномочий обязаны объективно, всесторонне и своевременно проверять заявления или жалобы, запросы гражданина на заседании по его просьбе, отменять или изменять обжалуемое решение, в случаях, предусмотренных законодательством Украины, обеспечивать восстановление нарушенных прав, реальное выполнение принятых в связи с заявлением или жалобой решений, принимать меры по пресечению неправомерных действий. Выявлять, ликвидировать причины и условия, способствующие нарушениям, принимать меры по возмещению материального ущерба и осуществлять другие меры, предусмотренные Законом Украины «Об обращениях граждан» и другими законами Украины.

Обращения рассматриваются и принимается решение в срок не более одного месяца со дня их поступления, а те, что не требуют дополнительного изучения - незамедлительно, но не позднее пятнадцати дней со дня их получения. Если в месячный срок решить вопросы, поставленные в обращении, невозможно, то он может быть увеличен, но не может превышать сорока пяти дней.

Должностные лица, виновные в нарушении законодательства об обращениях граждан, несут гражданскую, административную или уголовную ответственность, предусмотренную законодательством Украины. Ущерб, нанесенный гражданину в связи с нарушением требований закона при рассмотрении жалобы, подлежит возмещению.

В случае удовлетворения жалобы орган или должностное лицо, принявшие противоправное решение по обращению гражданина, возместят ему причиненный материальный ущерб, связанный с подачей и рассмотрением жалобы, обоснованные расходы, понесенные в связи с выездом для рассмотрения жалобы по требованию соответствующего органа, и потерянный за этот период заработок. Жалобы по этому вопросу рассматриваются судом.

Гражданину по его требованию, в порядке, установленном действующим законодательством, может быть компенсирован материальный ущерб, причиненный неправомерными действиями или решениями органа или должностного лица при рассмотрении жалобы. Размер морального ущерба (неимущественного) в денежном выражении устанавливается судом.

Если гражданин подал обращение, содержащее клевету или оскорбление, дискредитирует органы государственной власти, органы местного самоуправления, объединений граждан и их должностных лиц, руководителей и других должностных лиц предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, призыв к разжиганию национальной, расовой, религиозной вражды, и другие действия, влекут за собой ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

По решению суда с гражданина могут быть взысканы затраты по проверке обращений, содержащих заведомо ложные сведения.

Делопроизводство по обращениям граждан ведется в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины в соответствии с Указом Президента Украины от 19.03.97 г. «О мерах по обеспечению конституционных прав граждан на обращения».

Контроль за соблюдением законодательства об обращениях граждан в соответствии с полномочиями, возлагается на органы государственной власти и органы местного самоуправления. Надзор за его соблюдением осуществляют органы прокуратуры.

Действие Закона Украины «Об обращениях граждан» не распространяется на порядок рассмотрения заявлений и жалоб граждан, установленный уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным и трудовым законодательством.

Лица, не являющиеся гражданами Украины и законно находящиеся на ее территории, имеют право подачи обращения, как и граждане Украины, если иное не предусмотрено международными договорами.

25 октября 1991г. для Украины вступил в силу Первый факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах. Согласно ст. 1 данного протокола Украина признает компетенцию Комитета по правам человека, созданного на основании части IV настоящего Пакта, принимать и рассматривать сообщения от отдельных лиц, утверждающих, что они являются жертвами нарушения какого-либо права, изложенного в Пакте об общественных и политических правах.

В соответствии с Протоколом Комитет может признать не принятым сообщение, являющееся анонимным или которое, по его мнению представляет собой злоупотребление правом.

10.5 Правовое положение иностранных граждан, находящихся на законных основаниях на территории Украины

Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства отличаются несущественно. Объем их прав и обязанностей более узок, чем у граждан Украины, но по общему правилу они пользуются теми же правами и не них возлагаются те же обязанности, что и на граждан Украины. Отличия связаны с отсутствием гражданства у этой категории лиц, что является самым главным компонентом административно-правового статуса лица.

Правосубьектность этих лиц возникает с момента прибытия в Украину и завершается со времени оставления ее территории.

Административно-правовой статус иностранных граждан регламентируется Законом Украины от 04.02.94 г. «О правовом статусе иностранцев», а также международными соглашениями. Статус лиц, не имеющих гражданства, но находящихся на территории Украины, определяется законодательством Украины.

Для иностранных граждан и лиц без гражданства обязательными являются нормы Конституции Украины и других законов, общеобязательные правила, касающиеся охраны природы, санитарной, пожарной безопасности, общественного порядка, пользования транспортными средствами, въезда и выезда. Не пользуются данные лица также частью прав и обязанностей, составляющих группу исключительных прав и обязанностей граждан Украины (избирательное право, иметь паспорт гражданина Украины и т.д.).

В целом основные ограничения для иностранных граждан и лиц без гражданства следующие:

- эти лица не могут занимать ряд должностей (Президента, судьи, пребывать на должности в составе морских и воздушных экипажей и т.п.);

- эти лица не имеют доступа к государственным должностям, служба на которых связана с государственной тайной;

- эти лица не могут служить в Вооруженных Силах Украины;

- для этих лиц допускается ограничение в передвижении или пребывании в отдельных местах;

- для этих лиц определены отдельные правила паспортного режима, поступления в учебные заведения и т.п.;

- для этих лиц установлена особенная административная деликтоспособность.

При регулировании правового статуса иностранных граждан Украина исходит из принципа взаимности в отношениях с другими государствами. Административно-правовой статус лиц, имеющих дипломатические привилегии, определяется наряду с законодательством Украины международными правилами и международными соглашениями Украины с другими государствами.

ТЕМА 11. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ОБЪЕДИНЕНИЙ ГРАЖДАН. ОБЪЕДИНЕНИЯ ГРАЖДАН КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

11.1 Гарантии реализации права граждан на свободу объединений

Граждане Украины в соответствии со ст. 36 Конституции Украины имеют право на свободу объединения в политические партии и общественные организации. Объединение граждан - добровольное общественное формирование, созданное на основании единства интересов для осуществления и защиты своих прав и свобод, а также удовлетворения политических, экономических, социальных, культурных и других интересов.

Право граждан на свободу объединений является неотъемлемым правом человека. Государство способствует развитию политической и гражданской активности, творческой инициативы граждан и создает равные условия для деятельности их объединений. Осуществление права на объединение не подлежит ни одним ограничениям, кроме тех, что предусмотрены законом и являются необходимыми для интересов национальной безопасности, общественного порядка или защиты прав и свобод других людей, охраны здоровья населения.

Главным, чем общественные организации отличаются от государственных органов и организаций, является то, что первые в отношениях с другими субъектами права и между собой выступают от своего имени и не наделены государственно-властными полномочиями.

К объединениям граждан принадлежат общественные организации, политические партии, благотворительные фонды, кредитные и творческие союзы, детские организации, которые прошли государственную регистрацию в органах юстиции в соответствии с требованиями законодательства Украины об объединениях граждан.

Политическими партиями считаются объединения граждан, являющиеся сторонниками определенной общенациональной программы общественного развития. Их главная цель - участие в выработке государственной политики, формировании органов власти, местного самоуправления и представительство в их составе.

Общественной организацией является объединение граждан для удовлетворения и защиты законных социальных, экономических, творческих, возрастных, национально-культурных, спортивных и других общественных интересов. Таким образом, общественные объединения отличаются от государственных органов и организаций еще и тем, что они создаются по какому-либо признаку.

Объединения граждан при исполнении своих уставных обязанностей вступают в правовые отношения с государственными органами, в том числе с органами государственной исполнительной власти. В таких случаях они являются носителями административной правоспособности, а возникающие отношения являются административно-правовыми, поскольку они реализуются в сфере государственного управления, где участники имеют взаимные права и обязанности. Большинство административно-правовых отношений, возникающих с участием объединений граждан, характеризуются отсутствием «власти подчинения». Это так называемые горизонтальные административные отношения (внесение предложений органам власти и управления, защита своих законных интересов и законных интересов своих членов (участников) в государственных органах). В то же время некоторым административно-правовым отношениям с участием объединений граждан может быть присущ элемент «власти» (при осуществлении государственного надзора и контроля за деятельностью объединений граждан).

Политические партии и общественные организации через представителей, избранных в законодательные органы, Верховную Раду, органы местного самоуправления и т.п., принимают участие в разработке и осуществлении политики государства, в управлении государственными и общественными делами на основе их программ и уставов в соответствии с действующим законодательством.

Основы административно-правового статуса объединений граждан урегулированы прежде всего Конституцией Украины, Законом Украины от 16.06.92 г. «Об объединениях граждан», Положением о порядке легализации объединений граждан, утвержденным постановлением Кабинетом Министров Украины от 26.02.93 г., Положением об общих собраниях граждан по месту жительства в Украине, утвержденным постановлением Верховной Рады Украины от 17.12.93 г., Временными правилами рассмотрения заявлений о регистрации уставов общественных объединений, утвержденными Советом Министров УССР от 21.12.90 г. и др.

Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов объединений граждан, руководствуясь принципом невмешательства государственных органов и должностных лиц в их деятельность, а также невмешательства граждан в деятельность государственных органов и должностных лиц, кроме случаев, предусмотренных законом.

11.2 Правовое регулирование деятельности объединений граждан. Права общественных организаций и политических партий

Правовое регулирование деятельности объединений граждан осуществляется путем государственного регулирования основ их деятельности, порядка создания и прекращения деятельности, установления прав объединений граждан на хозяйственную и коммерческую деятельность, осуществлением контроля деятельности объединений граждан и установления ответственности за нарушение законодательства, а также путем ограничений на создание и деятельность объединений граждан.

Государство тесно взаимодействует с объединениями граждан и в то же время осуществляет воздействие на их развитие, а также деятельность в сфере исполнительной власти.

На государственном уровне определены принципы создания и деятельности объединений граждан: добровольность, равноправие их членов, самоуправление, законность, гласность, свободный выбор направлений своей деятельности, решение вопросов деятельности объединения на собраниях всех членов или их представителей, запрещение ограничения прав и свобод граждан в связи с их принадлежностью или не принадлежностью к объединениям.

Объединения граждан действуют на основании устава, который не должен противоречить законодательству Украины. Официальное признание (легализация) данных объединений осуществляется путем их регистрации или сообщения об основании. Отказ в регистрации допускается лишь в случаях, когда уставные или другие документы объединения, представленные для регистрации, противоречат законодательству Украины.

Зарегистрированные объединения граждан пользуются правом:

- выступать участником гражданско-правовых отношений, приобретать имущественные и неимущественные права;

- представлять и защищать законные интересы свои и своих членов (участников) в государственных и общественных органах;

- участвовать в политической деятельности, проводить массовые мероприятия (собрания, митинги, демонстрации и т.п.);

- создавать учреждения и организации;

- идейно, организационно и материально поддерживать другие объединения граждан, предоставлять помощь в их создании;

- получать от органов государственной власти и управления, а также органов местного самоуправления информацию, необходимую для реализации своих целей и задач;

- вносить предложения в органы государственной власти;

- распространять информацию и пропагандировать свои идеи и цели;

учреждать средства массовой информации.

Политические партии имеют право:

- участвовать в выработке государственной политики;

- принимать участие в формировании органов власти, представительства в их составе;

- доступа во время избирательной кампании к государственным средствам массовой информации.

Общественные организации имеют право организовывать предприятия, необходимые для выполнения уставных целей. Зарегистрированные объединения граждан могут осуществлять необходимую хозяйственную и иную коммерческую деятельность; созданные ими учреждения и организации обязаны вести оперативный и бухгалтерский учет, статистическую отчетность, зарегистрироваться в органах налоговой службы и вносить в бюджет платежи в порядке и размерах, предусмотренных законодательством.

Государство осуществляет контроль и надзор за деятельностью объединений граждан через органы, проводящие легализацию объединений, через финансовые органы, органы государственной налоговой службы.

Надзор за выполнением и соблюдением законности объединениями граждан осуществляют органы прокуратуры.

Должностные лица легализирующих органов, объединений граждан и граждане за нарушение законодательства об объединениях граждан несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность.

За нарушение законодательства к объединениям граждан могут быть применены следующие взыскания: предупреждение, штраф, временное запрещение (приостановление) деятельности или отдельных ее видов, принудительный роспуск (ликвидация).

Объединения граждан выполняют свои полномочия во взаимодействии с государственными органами, а также с органами местного самоуправления, представители которых могут принимать участие в работе собраний граждан (Положения об общих собраниях граждан по месту жительства в Украине).

11.3 Полномочия трудовых коллективов в государственном управлении

Существование трудового коллектива базируется на единстве производственных интересов его членов. Управление предприятиями, учреждениями и организациями осуществляется согласно устава на основании сочетания прав собственника относительно хозяйственного использования своего имущества и принципов самоуправления трудового коллектива. Это обеспечивает трудовым коллективам активное участие в планировании производства и социального развития, в подготовке и расстановке кадров, в обсуждении и решении вопросов управления предприятиями и учреждениями, улучшении условий труда и быта, использовании средств, предназначенных для развития производства, а также на социально-культурные мероприятия и материальное обеспечение.

Трудовой коллектив составляют все граждане, которые своим трудом принимают участие в деятельности предприятия или учреждения на основании трудового договора (контракта, соглашения), а также других форм, регулирующих трудовые отношения работника с предприятием или учреждением.

В рамках соответствующего предприятия, учреждения или организации трудовой коллектив принимает непосредственное участие в рассмотрении и утверждении проекта коллективного договора. Решении согласно устава вопросов самоуправления, в материальном и моральном стимулировании продуктивного труда, определяет перечень и утверждает порядок предоставления своим работникам социальных льгот, стимулирует изобретательскую и рационализаторскую деятельность, подает ходатайство о представлении работников к правительственным наградам.

Участие трудовых коллективов в управлении государственными или другими предприятиями или учреждениями, в которых доля государства или местной рады в стоимости имущества составляет более 50%, значительно шире. Так, они вместе с учредителями рассматривают изменения и дополнения к уставу, определяют условия найма руководителя, решают вопросы о выделении из состава предприятия одного или нескольких структурных подразделений для создания нового предприятия, о вступлении в объединение и выходе предприятия или учреждения из него, об аренде учреждения или предприятия, о создании на основе трудового коллектива органа для перехода на аренду и выкупа.

Производственные, трудовые и экономические отношения трудового коллектива с администрацией предприятия или учреждения, вопросы охраны труда, социального развития, участия работников в использовании прибыли предприятия, если последнее предусмотрено уставом, регулируются коллективным договором.

ТЕМА 12. ФОРМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ (УПРАВЛЕНИЯ). ИХ ОСОБЕННОСТИ

12.1 Общая характеристика форм управления

Содержание управленческой деятельности заключается в целенаправленном воздействии субъектов управления на объекты управления. Управленческая деятельность воплощается в жизнь через разные по характеру действия органов управления и должностных лиц.

Общепризнанным является положение о наличии у каждого объекта внутренней и внешней форм. Под внутренней формой понимают способ связи элементов целого и его структуры. Форма таких сложных систем, как государство, право, управление сама является очень сложной, у нее много сторон, своя структура. Внешняя форма - это внешний образ объекта, она отображает и обеспечивает его связь с другими явлениями.

Правильное понимание проблемы формы исполнительной власти (управления) помогает более глубокому проникновению в ее содержание, которое проявляется в выполнении управленческих функций.

Понятие формы управления многозначно, поскольку управление имеет много форм. Форма управления - это внешнее проявление конкретных действий, используемых органами исполнительной власти для реализации поставленных перед ними задач. Их практическая ценность состоит во влиянии на эффективность исполнительной деятельности, зависящей от правильного использования всего арсенала форм управления.

Реальное управление может осуществляться только через конкретные действия путем применения разных методов и мер. Все управленческие формы, применяемые в государственном управлении, подчинены целям исполнительной деятельности. Они выбираются органами управления в зависимости от компетенции субъекта управления; предназначения и функций управленческой деятельности; содержания и характера решаемых

вопросов, целей и направлений управленческого влияния; особенностей конкретного объекта управления.

Для нормального функционирования объект должен иметь четкую ориентацию своего развития. Для этого субъект управления изучает потребности объекта, решает вопрос об их соотношении с объективными закономерностями и тенденциями развития всей системы, внешними условиями и внутренними возможностями. На этой основе им вырабатываются и научно обосновываются главные и второстепенные, перспективные и текущие цели, которые конкретизируются в задачах, что ставятся перед объектом управления. Конечно, деятельность последнего невозможна без соответствующих ресурсов - кадровых, трудовых, технических, финансовых, информационных и др. Таким образом, цели (задачи) управления реализуются в управленческой деятельности через функции управления путем их практического осуществления. Так, кадровое обеспечение реализуется через подготовку, подбор, расстановку кадров в формах, урегулированных законами Украины об образовании, о государственной службе, другими законами и законодательствами.

12.2 Общая характеристика форм управления. Правовые и не правовые формы управления

Организационной формой исполнительной власти является аппарат государственного управления, деятельность которого в основном регулируется административным правом.

В то же время конкретные формы деятельности органов исполнительной власти, как правило, связаны с правовыми формами - правоустанавливающей, правоприменительной и правоохранительной деятельностью. Все они имеют свое конкретное внешнее проявление.

Формы государственного управления - это внешнее выражение конкретных действий государственного органа, его структурных подразделений и должностных лиц (служащих), осуществляемых в процессе исполнительной деятельности и направленных на реализацию функций управления.

Различают две группы форм управления - не правовые и правовые.

Не правовые формы управленческой деятельности непосредственно не связаны с изданием юридических актов, в результате их применения не возникают административно-правовые отношения. Традиционно не правовыми формами управления считаются организационные действия и материально-технические операции. Конечно, они осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность регламентируется правом лишь в общих чертах. Главная их особенность в том, что они не вызывают непосредственно юридических последствий.

Наиболее часто применяются такие организационные действия как проведение собраний (совещаний), обсуждение проверок, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета, организация пресс-конференций, встреч с трудовым коллективом и др. Выполнение материально-технических операций связано с делопроизводством (регистрация, оформление, тиражирование, рассылка документов). К материально-техническим относятся и некоторые действия милиции: выполнение постановлений об административном аресте, доставка лиц на медицинское освидетельствование, а несовершеннолетних - родителям или лицам, их заменяющих.

Правовыми называют формы, которые непосредственно вызывают правовые последствия, связанные с установлением и применением норм права. Эти формы наиболее четко проявляются в присущих органам управления (должностным лицам) государственно-властных полномочиях и осуществляются на основе достаточно полного юридического оформления.

Среди правовых форм выделяются:

издание правовых актов управления;

заключение соглашений (договоров);

осуществление других юридически значимых действий.

Для достижения целей управления и решения поставленных задач субъекты управления издают значительное количество правовых актов. С их помощью устанавливаются новые нормы, изменяются или отменяются старые, формируются новые правоотношения, изменяются или прекращаются действующие.

К правовым формам относятся такие специфические проявления реализации функций управления, как составление договоров субъектами исполнительной власти, их участие в судах в качестве истцов или ответчиков, деятельность по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, общеобязательных правил, применения разнообразных экономических санкций, мер административного принуждения к нарушителям юридических предписаний.

С каждым годом расширяется договорная практика субъектов управления. Если в прошлом они выступали в основном стороной в трудовых отношениях (коллективный, трудовой договор), то сейчас ими заключается значительное количество административных договоров (договоры между разными субъектами управления, контракты на службу в милиции и др.).

При заключении гражданско-правовых соглашений субъекты управления действуют как юридические лица, поэтому их деятельность следует рассматривать как вспомогательную, что дает возможность выполнять основные функции - управленческие. Однако, заключая гражданско-правовое соглашение, руководитель органа не перестает быть субъектом административно-правовых отношений, поскольку не утрачивает государственно-властных полномочий по отношению подчиненных ему органов и служащих.

К другим юридически значимым действиям можно отнести исполнение актов записи гражданского состояния, ответы на предложения и заявления граждан, выполнение общеобязательных правил (паспортных, санитарно-эпидемиологических, общественного порядка, благоустройства и др.). Правовыми формами управленческой деятельности является применения должностными лицами мер административного принуждения, в том числе административных взысканий.

Эффективность управленческой деятельности в значительной степени зависит от правильного и умелого соединения форм управления. Издание правовых актов должно подкрепляться организационными и материально-техническими действиями, а организационные действия - согласовываться с правовыми. Недооценка одних и переоценка других может не привести к желаемым результатам. В то же время издание правовых актов управления является самой важной формой государственного управления, поскольку в них выражаются управленческие решения.

ТЕМА 13. ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

13.1 Общая характеристика правовых актов управления. Их особенности

Правовые акты управления - важные средства практической реализации целей и функций исполнительной власти, основная форма их исполнительно-распорядительной деятельности. Они являются решениями, которые субъекты управления принимают в процессе непосредственного руководства разными отраслями и сферами государственной деятельности. Исполнительная власть - это самая большая по объему часть данной деятельности. Поэтому она требует принятия значительного количества юридических актов, которыми устанавливаются правила поведения или с помощью которых применяются действующие правовые нормы.

Актам управления присущи особенности, позволяющие отличать их от актов других органов: законодательных, судебных, актов прокуратуры, местных советов.

Во-первых, акты управления принимаются при осуществлении функций исполнительной власти и издаются органами государственного управления (должностными лицами); для руководства (внутреннего) аппаратом их могут издавать также судебные органы, органы прокуратуры, представительские органы. Акты управления издаются коллегиально или единолично.

Во-вторых, данные акты являются подзаконными, производными от закона. Они издаются в тех случаях, когда это предусмотрено законом, либо с целью претворения в жизнь положений закона. Акт управления не может изменять или отменять закон, а норма, установленная актом управления, может быть изменена или отменена законом. Таким образом, акты управления должны отвечать, прежде всего, закону, а также решениям местных советов, актам высших органов, судебным решениям, заключенным соглашениям.

В-третьих, акты управления носят официальный характер, поскольку издаются органом управления, представляющим интересы государства. Эти акты влекут за собой юридические последствия.

В-четвертых, акты управления опираются на властные полномочия государственного органа или должностного лица. Они являются односторонним волеизъявлением, которое не означает, что субъекты исполнительной власти не учитывают волю граждан, их объединений или других государственных органов власти. Напротив, основой для многих актов управления являются предложения, заявления, ходатайства граждан.

В-пятых, акты управления должны быть надлежащим образом оформлены, приняты в установленном законодательством порядке (процедура принятия, требования делопроизводства, подписи, утверждения, регистрация, опубликование).

Юридическое значение актов управления состоит в том, что они, с одной стороны, устанавливают, изменяют и отменяют правовые нормы, а с другой - влекут за собой возникновение, изменение, прекращение правоотношений, являются юридическими фактами.

Таким образом, акты государственного управления - это властные, принятые в соответствии с законами, предписания органов исполнительной власти по вопросам компетенции данного органа или должностного лица, влекущие за собой юридические последствия.

13.2 Виды правовых актов управления. Понятие нормативных актов, индивидуальных и смешанных