Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Белорусский Институт Правоведения

СРАВНИТЕЛЬНОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

(краткий курс лекций)

Минск 2003

Одобрено Научно-методическим советом Белорусского института правоведения

Бачило А. Л., Сокол Н. Е.

Сравнительное административное право (rраткий курс лекций): Учебн. пособие. - Мн.: НО ООО «БИП-С», 2003. 000 с. ISBN 985

Изучение административного права позволит уяснить механизм принятия управленческих решений в государстве. Эти знания помогут студентам правильно ориентироваться в постоянно развивающемся и меняющемся законодательстве и являются теоретической базой для изучения таких отраслей права как финансовое, гражданское, трудовое, банковское, уголовное право и т. д.

В пособии дается сравнительный анализ основных институтов административного права Республики Беларусь, США, Франции и ФРГ.

Предназначено для студентов юридических факультетов по специальности «Международное право».

сравнение система норма административное право

Предисловие

Изучение курса «Сравнительное административное право» имеет не только теоретико-познавательное, но и большое прикладное значение. Реформирование государственного аппарата и системы государственного управления, начавшееся в нашей республике в начале 90-х годов, придало особую актуальность проблеме заимствования зарубежного опыта. Однако речь не идет о необходимости механического переноса иностранных моделей государственного управления. В вопросе заимствования передовых разработок зарубежного административного права должна соблюдаться взвешенность, а также учитываться совместимость применяемых норм и реалий правовой системы Республики Беларусь.

Административное право - сравнительно молодая отрасль права. Оно появилось в западноевропейских странах в эпоху промышленных революций. Административно-правовые системы зарубежных стран воплотили в себе общие тенденции развития современной государственности, а также особенности исторической эволюции отдельных стран. Изучение административного права зарубежных стран позволяет уяснить механизм принятия управленческих решений в государствах, поддерживающих и расширяющих политические и торгово-экономические контакты с Республикой Беларусь, что делает представляемую программу интересной не только для юристов, но и для экономистов, политологов и специалистов по управлению.

Родиной административного права считается Франция. Более раннему формированию административного законодательства в этой стране способствовала доктрина, в соответствии с которой органы управления должны быть отделены от судов, к которым французская буржуазия не питала доверия.

Административное право континентальной системы представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих организацию правовой системы государственного управления, их взаимоотношение, внутреннюю структуру и правовой статус, отношения между административными учреждениями и отдельными гражданами.

В Великобритании долгое время в отношении органов управления применялись нормы общего права. В англосаксонской системе административно-правовое нормотворчество сосредоточилось на выработке процессуальных гарантий частных лиц против произвольных действий государственных органов.

Административное право Великобритании и США не регламентирует организацию и структуру государственного аппарата, зато детально регулирует практически все аспекты отношений между частными лицами и административными органами.

Административное право Республики Беларусь в настоящее время представляет наиболее мобильную отрасль права в правовой системе государства, сочетающую изучение общественных отношений в сфере государственного управления и административно-правовое регулирование отношений, складывающихся в процессе реализации исполнительной власти.

Программа

по курсу «Сравнительное административное право» для специальности «Международное право»

Лекции - 50 ч, практические (семинарские) занятия - 30 ч, зачет, экзамен.

Программа по курсу «Сравнительное административное право» составлена исходя из содержания темы. Дается сравнительный анализ основных институтов административного права Республики Беларусь, США, Франции и ФРГ; рекомендации по подготовке к семинарским занятиям; тематика литературы необходимой для углубленного изучения предмета; справочник терминов.

Тематический план по курсу «Сравнительное административное право»

(для студентов очной формы обучения)

Разделы и темы	Лекции	Семинары	КСР
1	2	3	4
Часть 1. Сущность и основные институты административного права Республики Беларусь
Раздел 1. Управление, государственное управление, исполнительная власть
Управление, государственное управление, исполнительная власть	2
Административное право как отрасль права
Механизм административно-правового регулирования	2	2
Раздел 2. Субъекты административного права Республики Беларусь
Граждане Республики Беларусь как субъекты административного права		2	2
Общественные объединения
Органы исполнительной власти	2	2
Государственные служащие	2	2
Раздел 3. Административно-правовые формы и методы
Административно-правовые формы	2
Административно-правовые акты управления
Административно-правовые методы			2
Административное принуждение	2	2
Раздел 4. Ответственность по административному праву
Дисциплинарная и материальная ответственность
Административная ответственность	2	2
Административные взыскания
Раздел 5. Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях
Система и разграничение компетенции органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях	2	2
Подведомственность дел об административных правонарушениях
Раздел 6. Административно-процессуальная деятельность органов управления (должностных лиц)
Административно-процессуальная деятельность	2
Производство по делам об административных правонарушениях	2
Стадии производства по делам об административных правонарушениях		2	2
Раздел 7. Административное право и законность в управлении
Сущность и способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении	2
Контроль в государственном управлении	2	2
Часть 2. Сущность и основные институты административного права зарубежных стран
Раздел 8. Административное право Соединенных Штатов Америки (особенности административного права США)
Понятие и источники административного права США			2
Основные принципы организации администрации США (порядок регулирования административной деятельности)	2
Административная юстиция и квазисудебная деятельность	2
Административный процесс и его особенности	2	2
Основные принципы судебного контроля над администрацией в США	2	2
Раздел 9. Административное право Франции (особенности административного права Франции)
Понятие и основные источники административного права Франции	2
Субъекты административного права Франции	2	2
Государственная служба во Франции		2
Регулирование административной деятельности во Франции
Судебная система Франции
Раздел 10. Административное право Федеративной Республики Германии (особенности административного права ФРГ)
Понятие и система источников административного права ФРГ	2
Субъекты административного права ФРГ	2	2
Государственная служба в ФРГ		2	2
Контроль за соблюдением законности в государственном управлении ФРГ
Итого:	40	30	10

Программа курса

Часть 1. Сущность и основные институты административного права Республики Беларусь

Часть 1. Сущность и основные институты административного права Республики Беларусь

Раздел 1. Управление, государственное управление, исполнительная власть

Тема 1. Общее понятие управления. Его основные категории: (система, объект, субъект, функция)

Социальное управление и его виды.

Сущность государственного управления и его функции.

Субъекты государственного управления.

Исполнительная власть; механизм осуществления, соотношение с государственным управлением.

Социально-правовые и организационные принципы государственного упраления, формы их применения.

Тема 2. Административное право как отрасль права

Круг общественных отношений, регулируемых нормами административного права. Метод административно-правового регулирования.

Место административного права в правовой системе Республики Беларусь.

Роль административного права в решении экономических, социальных и административно-политических задач.

Тема 3. Механизм административно-правового регулирования

Понятие механизма административно-правового регулирования и его элементы.

Понятие административно-правовой нормы, ее специфика, структура.

Виды административно-правовых норм, действие административно-правовых норм.

Источники административного права Республики Беларусь.

Понятие и особенности административно-правовых отношений. Элементы

(структура) административно-правовых отношений.

Виды административно-правовых отношений.

Раздел 2. Субъекты административного права Республики Беларусь

Тема 4. Граждане (административно-правовой статус граждан Республики Беларусь)

Основные права, свободы и обязанности граждан в области государственного управления.

Административно-правовые гарантии прав и свобод граждан.

Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства.

Основные права и обязанности граждан в области общественного порядка и общественной безопасности.

Тема 5. Общественные объединения

Понятие и виды общественных объединений.

Административно-правовой статус общественных объединений и других негосударственных организаций Республики Беларусь.

Понятие и виды религиозных организаций. Административно-правовой статус религиозных организаций в Республике Беларусь.

Тема 6. Органы исполнительной власти

Понятие и основные признаки органа исполнительной власти, его правовой статус.

Виды органов исполнительной власти.

Система органов исполнительной власти в Республике Беларусь. Административно-правовой статус Президента Республики Беларусь.

Совет Министров Республики Беларусь - центральный орган исполнительной власти. Порядок его избрания, правовые основы деятельности.

Тема 7. Государственные служащие

Государственная служба, ее сущность, место в государственной организации.

Принципы государственной службы.

Виды государственной службы. Система правовых актов о государственной службе.

Общий порядок прохождения государственной службы. Административно-правовой статус государственных служащих Республики Беларусь.

Виды ответственности государственных служащих.

Раздел 3. Административно-правовые формы и методы

Тема 8. Понятие и виды административно-правовых форм

Понятие и виды административно-правовых форм. Виды форм управленческой деятельности.

Правотворческая (нормоустановительная) деятельность.

Правоприменительная деятельность и ее виды (регулятивная и правоохранительная).

Тема 9. Административно-правовые акты управления

Понятие и юридическое значение акта государственного управления.

Роль актов управления в механизме административно-правового регулирования.

Виды административно-правовых актов управления.

Требования, предъявляемые к актам государственного управления и последствие их несоблюдения.

Тема 10. Административно-правовые методы

Понятие и сущность административно-правовых методов.

Виды административно-правовых методов.

Тема 11. Административное принуждение

Понятие административного принуждения и его отличие от других видов государственного принуждения.

Цели и основания применения административного принуждения.

Виды мер административного принуждения, их правовая характеристика.

Органы (должностные лица), уполномоченные применять меры административного принуждения.

Гарантии законности при применении мер административного принуждения.

Раздел 4. Ответственность по административному праву

Тема 12. Дисциплинарная и материальная ответственность

Понятие дисциплинарной ответственности, основания применения

Виды дисциплинарной ответственности.

Материальная ответственность, основания применения.

Тема 13. Административная ответственность

Понятие и основные черты административной ответственности. Ее отличие от других видов ответственности.

Принципы административной ответственности, основания применения.

Административное правонарушение (проступок) как основание административной ответственности. Состав административного правонарушения.

Субъекты административной ответственности.

Тема 14. Административные взыскания

Понятие, цели и основания применения административного взыскания.

Отличие административного взыскания от дисциплинарного проступка и уголовной ответственности.

Система административных взысканий. Основные и дополнительные административные взыскания.

Виды административных взысканий.

Общие правила наложения административных взысканий.

Смягчающие и отягчающие обстоятельства и их виды.

Раздел 5. Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях

Тема 15. Система и разграничение компетенции органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях

Понятие системы органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Правовые основы установления этой системы. Разграничение компетенции органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Полномочия должностных лиц

Тема 16. Подведомственность дел об административных правонарушениях

Подведомственность дел об административных правонарушениях административным комиссиям, комиссиям по делам несовершеннолетних, исполкомам сельских, поселковых Советов депутатов.

Подведомственность дел районным (городским) судам.

Подведомственность дел об административных правонарушениях органам внутренних дел, иным органам и должностным лицам.

Раздел 6. Административно-процессуальная деятельность

Тема 17. Административно-процессуальная деятельность

Административный процесс; сущность, виды, принципы.

Административная юрисдикция, основные черты.

Субъекты административного процесса.

Административно-процессуальные нормы и отношения.

Процессуальные гарантии прав граждан в административном процессе.

Тема 18. Производство по делам об административных правонарушениях

Задачи производства по делам об административных правонарушениях.

Принципы производства по делам об административных правонарушениях.

Доказательства по делам об административных правонарушениях.

Субъекты производства по делам об административных правонарушениях.

Тема 19. Стадии производства по делам об административных правонарушениях

Понятие стадий производства по делам об административных правонарушениях.

Возбуждение и расследование дела об административном правонарушении.

Органы (должностные лица), уполномоченные возбуждать и проводить административное расследование.

Протокол об административном правонарушении, его процессуальная значимость. Рассмотрение дела об административном правонарушении. Место, сроки и порядок рассмотрения дела. Обстоятельства, подлежащие выяснению при рассмотрении дела.

Вынесение постановления по делу об административном правонарушении.

Виды постановлений.

Обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении. Последствия обжалования и опротестования.

Исполнение постановлений о наложении административных взысканий.

Раздел 7. Административное право и законность в государственном управлении

Тема 20. Сущность и способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении

Законность и дисциплина в государственном управлении.

Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

Тема 21. Контроль в государственном управлении

Виды контроля в государственном управлении. Принципы контроля.

Контроль представительных органов власти за деятельностью аппарата государственного управления.

Контроль органов исполнительной власти; вневедомственный и внутриведомственный контроль.

Административный надзор его особенности и виды.

Часть 2. Сущность и основные институты административного права зарубежных стран

Раздел 8. Административное право Соединенных Штатов Америки (особенности административного права США)

Тема 22. Понятие и источники административного права США

Понятие, предмет и источники административного права США.

Роль науки административного права США в решении экономических и социально-политических задач.

Тема 23. Основные принципы организации администрации США и порядок регулирования административной деятельности

Основные принципы организации администрации США.

Порядок регулирования административной деятельности.

Тема 24. Административная юстиция и квазисудебная деятельность в США

Особенности административной юстиции США.

Сущность и виды квазисудебной деятельности.

Тема 25. Административный процесс и его основные принципы

Административный процесс; сущность, виды и принципы.

Субъекты административного процесса.

Порядок производства, законодательство, регулирующее производство по делам об административных правонарушениях.

Тема 26. Основные принципы судебного контроля над администрацией в США

Принципы устройства судебной системы США.

Порядок обращения в суд.

Формы судебного контроля.

Ответственность администрации за вред.

Раздел 9. Административное право Франции (особенности административного права Франции)

Тема 27. Понятие и источники административного права Франции

Понятие и предмет науки административного права Франции, его место в системе юридической науки.

Источники административного права Франции.

Роль науки административного права в решении экономических и социально-политических задач.

Тема 28. Субъекты административного права Франции

Понятие и сущность субъектов административного права Франции.

Тема 29. Государственная служба во Франции

Понятие и виды государственных служащих.

Порядок прохождения государственной службы.

Права и обязанности государственных служащих.

Виды ответственности государственных служащих.

Тема 30. Регулирование административной деятельности во Франции

Сущность полномочий администрации Франции.

Обязанности администрации Франции.

Тема 31. Судебная система Франции

Понятие и структура судебной системы Франции.

Административные суды в структуре судебной системы Франции.

Принципы организации судебного контроля.

Принципы административно-судебной процедуры во Франции.

Раздел 10. Административное право Федеративной Республики Германии (особенности административного права ФРГ)

Тема 32. Понятие и система источников административного права ФРГ

Понятие административного права ФРГ.

Источники административного права ФРГ.

Тема 33. Субъекты административного права ФРГ

Понятие и сущность субъектов административного права ФРГ.

Тема 34 Государственная служба в ФРГ

Понятие государственной службы в ФРГ.

Формы управленческой деятельности в ФРГ.

Тема 35. Контроль за соблюдением законности в государственном управлении ФРГ

Понятие и сущность контроля за соблюдением законности в государственном управлении ФРГ.

Часть 1. Сущность и основные институты административного права Республики Беларусь

Раздел 1. Управление, государственное управление, исполнительная власть

Тема 1. Управление, государственное управление, исполнительная власть

1.1 Общее понятие управления и его сущность.

1.2 Социальное управление, его виды и функции.

1.3 Сущность государственного управления.

1.1 Общее понятие управления и его сущность

Приступая к изучению административного права прежде всего необходимо уяснить методологические основы формирования указанной правовой отрасти Республики Беларусь. Административное право называют правом организационным, правом управления. Естественно, прежде чем рассматривать сущность административного права, необходимо обратиться к изучению предмета его правового регулирования - государственному управлению.

Термин «управление» (от лат. administratio) означает руководство чем-либо или кем-либо. С точки зрения кибернетики - науки об управлении, можно сделать следующие выводы:

управление - функция организованных систем различной биологической природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, сохранение структуры и поддержание должного режима работы;

управление служит интересам взаимодействия всех элементов, входящих в ту или иную систему, и представляет единое целое с общими для всех элементов задачами;

управление - внутреннее качество единой системы, основные элементы которой - субъект (управляющий) и объект (управляемый);

управление - это воздействие субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы управления, обеспечение ее функционирования;

управление всегда реально только тогда, когда налицо подчинение объекта субъекту. Следовательно, управляющее воздействие - это прерогатива субъекта управления.

Указанные признаки характеризуют общее понятие управления. Они полностью приемлемы для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов выступают люди и их различные объединения (государство, общество, территориальные образования, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т. п.).

1.2 Социальное управление, его виды и функции

Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, определенных общими чертами, присущими управлению как научной категории. Наиболее важное значение имеют следующие из них:

социальное управление есть только там, где имеет место совместная деятельность людей. Управление организует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы и организационно их оформляет;

социальное управление - это упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованный характер;

социальное управление в качестве основного объекта воздействия подразумевает поведение людей и их взаимоотношения;

социальное управление осуществляется на началах подчинения участников совместной деятельности единой управляющей воле, из чего вытекает властность социального управления, которая означает, что субъект управления формирует и реализует (господствующую волю), а объект подчиняется ей. Следовательно, власть - специфическое средство, обеспечивающее подчинение воли управляемых воле управляющих;

социальное управление нуждается в особом механизме реализации, который представляют субъекты управления. В роли такого механизма выступают определенные группы людей, организационно оформленные в виде соответствующих органов управления (общественных или государственных), выполняющих определенные функции.

Таким образо, социальное управление представляет собой осуществление властно-организационных функций, обеспечивающих достижение, в процессе совместной деятельности людей поставленных целей.

Общими его функциями являются:

сбор, обработка и анализ социальной информации;

прогнозирование - осуществление социальных исследований предполагаемых событий или процессов на основе полученных данных и достижений науки;

планирование - определение целей, задач, основных направлений управленческой деятельности, способов и средств их достижения;

организация - формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом, определение функциональных обязанностей, порядка взаимоотношений, структуры и штатов управленческих органов, подбор и расстановка кадров;

регулирование - корректировка повседневной деятельности объектов, оперативное внесение и дополнение в установленные задачи, устранение условий, нарушающих нормальных ход управленческого процесса;

координация - обеспечение согласованных действий всех объектов управления;

контроль - постоянное наблюдение за деятельностью всей управленческой системы, ее состоянием, соответствием заданным программам;

законность - обеспечение единообразного подхода к соблюдению законов всеми участниками управленческого процесса;

безопасность - обеспечение безопасности (территориальной, экологической, информационной, энергетической, продовольственной, экологической и т. д.) на управляемой территории.

Управление - это механизм организации общественных связей, когда задачи и функции управления выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом социального управления является и местное самоуправление. В качестве объекта выступают все общество в целом и все развивающиеся в нем общественные связи.

1.3 Сущность государственного управления

Государственное управление - разновидность социального управления, с функционированием которого традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно, административного права.

Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной литературе, а также в законодательстве многих стран.

Конституция Республики Беларусь, в редакции, принятой на республиканском референдуме в 1996 г., отказалась от этого термина. Вместо него введен новый термин - «исполнительная власть». Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или присутствует чисто терминологическая реформация? На эти вопросы дается ответ в ст. 6 Конституции Республики Беларусь, провозгласившей принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» можно определить следующими характеристиками:

государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий свои функции и специфику, отличающую его от других видов реализации государственной власти;

государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера, направленная, в основном, на проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов;

государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или органы государственного управления;

государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством;

государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая на основе и во исполнение закона, она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы - составная частью единого механизма государственной власти. Элементы управления присущи и другим видам государственной деятельности - законодательной, судебной и прокурорскому надзору. Для органов законодательных, судебных, органов прокуратуры управленческие функции являются вспомогательными. Они направлены на обеспечение успешного выполнения возложенных на них основных функций - осуществление законотворчества, правосудия, прокурорского надзора, т. е. функций, для которых они образованы.

Государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Особенность государственного управления - это повседневность и непрерывность исполнительной деятельности, ее прямая направленность на руководство соответствующими подчиненными объектами:

области государственного управления - сгруппированные на базе единства основного назначения (профиля) отрасли государственного управления (например, область социально-культурного строительства);

сферы государственного управления - комплексы организационных отношений, связанных с осуществлением межотраслевых функций специального характера (например, учетно-статистических, финансовых);

отрасли государственного управления - системы различного рода звеньев и отношений, объединяемых общностью профиля объектов и их конкретного назначения (например, промышленность, образование, наука, оборона и т. д.);

комплексы внутриотраслевого и межотраслевого характера (например, фирмы, концерны);

трудовые коллективы - производственные, научные;

отдельная личность - ее действия, поведение.

Таким образом, объекты исполнительной деятельности могут быть как коллективными, так и индивидуальными. В ведении (организационном подчинении) органов государственного управления и в настоящее время находится основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства.

Государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона», она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Таким образом, государственное управление есть подзаконная юридическая властная организующая деятельность аппарата управления, состоящая в практическом исполнении законов в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

В настоящее время в законодательстве появился новый термин «исполнительная власть». Можно ли его рассматривать как синоним государственного управления? Практически это не равнозначные понятия. Суть проблемы соотношения исполнительной власти и государственного управления не должна сводиться к подмене одного понятия другим.

Исполнительная власть - это ветвь единой государственной власти, она практически реализуется через государственное управление и не может отождествляться с данным видом государственной деятельности; представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти (государственного управления). В значительной степени это категория политико-правовая, в то время как государственное управление - организационно-правовая.

Государственное управление представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы, важнейшие средства коммуникации, армия и иные воинские формирования, милиция, КГБ, исправительно-трудовые учреждения и т. д.

Государственной управление практически осуществляется в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти, приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления. Следовательно, государственное управление как исполнительно-распорядительная деятельность не противопоставляется реализации исполнительной власти как деятельности субъектов этой власти.

Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления.

Можно также выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую составляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее субъектов, а также организационный механизм ее реализации.

Центральное место в государственно-управленческой деятельности занимает:

разработка и реализация политики, выражающейся в государственных программах республиканского и регионального масштабов;

установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни, обеспечение равноправия всех форм собственности, защита прав собственника, охрана прав потребителей и т. д.;

управление предприятиями и учреждениями государственного сектора;

регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора;

обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;

осуществление государственного контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер.

По существу это - основные функции исполнительной власти, т. е. ведущие направления государственно-управленческой деятельности.

Тема 2. Административное право как отрасль права

2.1 Общественные отношения, регулируемые административным правом

2.2 Метод административно-правового регулирования

2.3 Место административного права в правовой системе Республики Беларусь

2.4 Понятие и система субъектов административного права

2.1 Общественные отношения, регулируемые административным правом

В сферу регулирования административного права включается широкий круг общественных отношений, складывающихся в социально-политической, социально-культурной, экономической жизни страны. Наметим круг наиболее типичных отношений управленческого характера, подпадающих под административно-правовое регулирование.

В зависимости от субъектов управленческих отношений выделим следующие виды:

между вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, т. е. подчиненность одних звеньев аппарата управления другим (например, между Советом Министров Республики Беларусь и любым министерством);

между различными органами государственного управления, не связанными отношениями подчиненности (например, между двумя министерствами);

между органами государственного управления и подчиненными, а также и не подчиненными им предприятиями, организациями и учреждениями;

между органами государственного управления и гражданами;

между органами государственного управления и негосударственными организациями.

По объему государственной деятельности:

в сфере общего управления (руководство комплексом отраслей государственного управления);

в сфере социального управления (руководство по отдельным вопросам межотраслевого характера);

в сфере отраслевого управления (руководство отдельной отрасли государственного управления).

В зависимости от конкретных целей возникновения:

внутренние, или внутриорганизационные, внутрисистемные (например, в связи с формированием управленческих структур, определением взаимодействия между ними, их подразделениями и т. д.);

внешние - отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, на общественные объединения, коммерческие структуры).

Нормами административного права регулируются управленческие отношения и внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры.

Следует выделить управленческие отношения в области административной деятельности:

управление экономикой;

управление социально-культурным строительством;

управление административно-политическим строительством.

Во всех названных видах управленческих отношений непременно участвует тот или иной орган государственного управления. Соответственно административное право имеет определенные границы правового регулирования - прежде всего сферу деятельности органов государственного управления и возникающие здесь общественные отношения управленческого характера.

Общественные отношения можно отнести к управленческим: во-первых, при наличии в них соответствующего органа государственного управления или его представителя и, во-вторых, при связи с исполнительно-распорядительной деятельностью. Существует и второй тип управленческих отношений, связанных с внутриорганизационной деятельностью государственных органов (например, судебные органы, прокуратура), а также с внешневластной управленческой деятельностью некоторых общественных организаций (например, профсоюзы).

Итак, административное право представляет собой отрасль права (система юридических норм), призванную регулировать общественные отношения в сфере государственного управления и отношения управленческого характера, возникающие во внутриорганизационной деятельности иных государственных органов, а также в процессе осуществления общественными организациями внешневластных управленческих функций.

Нормы административного права, будучи регуляторами управленческих отношений:

определяют правовые положения граждан в сфере государственного управления;

регулируют порядок образования, организации, ликвидации органов государственного управления, их компетенцию, основы взаимоотношений с другими государственными органами, общественными объединениями и иными негосударственными организациями, гражданами;

регулируют порядок прохождения государственной службы, закрепляют правовой статус государственных служащих;

устанавливают формы и методы государственного управления и процессуальный порядок его осуществления;

определяют способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;

регулируют административно-юрисдикционную деятельность уполномоченных органов (должностных лиц) и порядок ее осуществления;

регламентируют управление в отраслях и сферах (отраслевое и межотраслевое управление).

2.2 Метод административно-правового регулирования

Нередко одни и те же общественные отношения развиваются под воздействием нескольких отраслей права (особенно в хозяйственной сфере). В связи с этим важное значение имеет метод правового регулирования, представляющий собой юридическое средство воздействия, применяемое государством при правовом регулировании общественных отношений.

Следовательно, если предмет позволяет обнаружить сферу правового регулирования, то метод - средства этого регулирования.

Административно-правовому регулированию свойствен в основном метод юридического властвования, или властных требований, исходящих от правомочного субъекта управления. Эти предписания носят односторонний характер, в них выражается воля субъекта управления. Если, например, для гражданского права характерно равенство сторон имущественных отношений, то в отношениях, регулируемых административным правом, налицо неравенство.

На этой основе отношения управленческого характера, испытывающие на себе воздействие административно-правового метода регулирования, часто называют властеотношениями или отношениями власти и подчинения.

Следует отметить, что власть и односторонность как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств. В условиях рыночных отношений (особенно в экономике) более преемлены методы рекомендаций, согласования, взаимной ответственности.

Таким образом, административно - правовой метод регулирования общественных находит свое выражение:

в установлении определенного порядка действий, несоблюдение которого не влечет за собой юридических последствий;

в запрещении определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарная или административная ответственность);

в предоставлении возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренного административно-правовой нормой;

в предоставлении возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать или не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях.

Однако во всех вариантах регулирующего воздействия административное право проявляет себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности (предписание, запрет, дозволение или разрешение).

2.3 Место административного права в правовой системе Республики Беларусь

Административное право входит в единую систему права Республики Беларусь. Оно тесно связано и взаимодействует с другими отраслями права, так как, несмотря на специфические особенности каждой из них, все они призваны решать единые задачи, стоящие перед государством, с помощью правовых средств.

Наиболее тесная связь административного права с конституционным правом. Вместе с тем они разграничиваются по предмету правового регулирования.

Будучи ведущей отраслью права, конституционное право закрепляет: основные принципы организации и функционирования исполнительной власти; место ее субъектов в государственном механизме; правовые основы их формирования, взаимоотношения с субъектами других ветвей власти; наиболее общие контуры компетенции органов исполнительной власти; основные права и обязанности граждан, которые практически реализуются чаще всего именно в сфере государственного управления.

Следовательно, свои исходные начала административное право берет в нормах конституционного права, содержащихся в актах высшей юридической силы - конституции, законах, детализирует и конкретизирует их, определяя при этом правовой механизм реализации компетенции различных звеньев системы исполнительной власти, прав и обязанностей граждан; административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и т. д.

Разные стороны имущественных отношений регулируются гражданским и административным правом.

Гражданское право регулирует отношения, характеризующиеся равенством сторон, административное - их неравенством, так как одной из сторон всегда выступает государственный орган в качестве носителя государственно-властных полномочий.

Наиболее сложно проведение граней между административным правом и такими отраслями, как финансовое, земельное право. Значительная часть этих отношений регулируется нормами административного права.

Границы действия норм уголовного и административного права определяются характером и направленностью соответствующих запретов.

Трудовое право регулирует трудовые отношения, а также некоторые другие, связанные с ними (заключение коллективных договоров, рассмотрение трудовых споров, социальное страхование и т. п.). Административное право воздействует на те стороны отношений, которые связаны с организацией трудовых процессов и с государственной службой.

2.4 Понятие и система субъектов административного права

Под субъектом административного права понимается лицо или организация, которые в соответствии с действующим законодательством Республики Беларусь могут быть участниками (сторонами) регулируемых административным правом управленческих общественных отношений. Главное, что их объединяет, - это особые юридические качества, а именно, административная правоспособность.

Административная правоспособность - проявление общей правоспособности, т. е. установленной и охраняемой государством правовыми нормами возможности данного субъекта (гражданина, исполнительного органа и т. п.) вступать в различного рода правовые отношения. Это - способность приобретать соответствующий комплекс юридических обязанностей и прав и нести ответственность за их реализацию. Следовательно, правоспособность является предпосылкой возникновения правовых отношений с участием данного субъекта.

Административная правоспособность в своей сущности определяется особенностями сферы государственного управления. Соответственно каждый, кто нормами административного права наделен обязанностями и правами в этой сфере, рассматривается в качестве субъекта административного права. Характерным для них свойством является возможность быть участником конкретных административно-правовых отношений, но не само это участие. Следовательно, говоря о субъектах административного права, необходимо иметь в виду прежде всего не их перечень, а основные позиции, характеризующие административно-правовой статус каждого из них.

Субъекты административного права могут быть индивидуальными и коллективными.

К числу индивидуальных субъектов относятся граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства. Специфическими индивидуальными субъектами являются государственные служащие. Их особенность заключается в том что, проявляя себя индивидуально, они, тем не менее, фактически являются официальными представителями того или иного органа исполнительной власти. Естественно, что это накладывает отпечаток на их правовое положение, отличая их от иных индивидуальных субъектов административного права.

К коллективным субъектам относятся различного рода объединения граждан. В их числе различные по своему назначению и статусу организации - государственные и негосударственные.

Государственные организации как субъекты административного права: органы исполнительной власти (государственного управления); государственные предприятия, учреждения и их различного рода объединения (корпорации, концерны и т. п.); структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией.

Негосударственные организации как субъекты административного права: общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т. п.); трудовые коллективы, органы местного самоуправления; коммерческие структуры; частные предприятия и учреждения.

Лица и организации, являющиеся субъектами административного права, могут быть, при соблюдении установленных административно-правовыми нормами условий, субъектами административно-правовых отношений. В связи с этим закономерен вопрос о соотношении понятий «субъект административного права» и «субъект административно-правовых отношений». Внешне они совпадают, поскольку перечень и тех и других одинаков. Существенные же различия пролегают в плоскости соотношения таких юридических категорий, как административная правоспособность и дееспособность.

Субъекты административного права становятся субъектами административно-правовых отношений тогда, когда они обладают практической способностью реализовать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений. Но для этого требуется, чтобы они были наделены административной дееспособностью. Налицо соотношение административно-правового статуса того или иного субъекта административного права (правоспособность) с процессом его практической реализации в условиях управленческой действительности (дееспособность). Дееспособность также является важнейшим элементом административно-правового статуса наряду с правоспособностью.

На практике далеко не всегда возможно проведение четких границ между административной право- и дееспособностью, хотя условно можно утверждать, что они соотносятся как статистическая и динамическая категории. Довольно часто они неразделимы, так как являются по существу двумя элементами единого административно-правового статуса, в частности, относятся к органам исполнительной власти, для которых они наступают одновременно, т. е. с момента образования и юридического закрепления их компетенции. В последней выражается их административная правоспособность, определяются полномочия данного органа по участию в административно-правовых отношениях, т. е. их дееспособность.

Для органов управления способность участвовать в административно-правовых отношениях фактически - их прямая юридическая обязанность, ибо она есть основное средство реализации их компетенции, а следовательно, и правоспособности. Аналогично решается вопрос об административной дееспособности государственных служащих, являющихся должностными лицами государственных предприятий и учреждений. Однако существенная особенность последнего случая выражается в том, что административная дееспособность реализуется не самим предприятием или учреждением, а их администрацией, т. е. органом управления.

В качестве субъектов административного права можно рассматривать Республику Беларусь, ее административно-территориальные единицы, государственные и негосударственные организации. В такой роли они являются носителями административной правоспособности. Однако в конкретных административно-правовых отношениях они непосредственно не участвуют. Административная дееспособность приходится на долю представляющих их органов исполнительной власти или управления в отличие от граждан, сочетающих в себе оба этих юридических качества. Это означает, что субъект административно-правовых отношений, например, не республика или область, не завод, не партия и т. п., а их органы управления.

Характерные для гражданско-правового регулирования обязанности и права предоставляются в соответствии с действующим законодательством предприятию (в его разновидностях) как юридическому лицу. Администрация предприятия субъектом гражданской правоспособности не является, но именно она реализует его гражданско-правовую дееспособность. Такое специфическое соотношение административной и гражданской право- и дееспособности объясняется прежде всего тем, что предприятие не является государственным органом, тем более - органом государственного управления. Оно не наделено управленческой компетенцией, составляющей основу административно-правового статуса, и не может, в силу этого, быть непосредственным участником административно-правовых отношений, хотя является субъектом административного права.

В равной мере с подобных позиций могут быть охарактеризованы и различного рода коммерческие структуры. Единственный их отличительный признак - административная право- и дееспособность возникают с момента их государственной регистрации. Этот момент важен и для определения статуса общественных объединений как субъектов административного права и административно-правовых отношений.

Для характеристики государственных и негосударственных образований категория юридического лица не может быть определяющей в административно-правовом смысле, так как она не включает в свое содержание властные полномочия, а лишь свидетельствует о возможности данного субъекта самостоятельно либо опосредствованно участвовать в гражданском обороте. В тех случаях, когда участники административно-правовых отношений - граждане или общественные объединения (т. е. стороны, не наделенные административно-властной компетенцией), их административно-правовой статус определяется возможностями, которые соответствующие административно-правовые (но не гражданско-правовые) нормы закрепляют за ними непосредственно в сфере государственного управления.