Сравнительное административное право

· преамбула конституции 1946 г. - принята во время подъема демократического движения после второй мировой войны (в ней говорится о возможности социально-экономических реформ и о некоторых социально-экономических правах личности);

· конституция 1958 г., в которой есть ссылки на указанные документы и которые регулируют отношения между высшими органами государства.

Конституция Франции 1958 г. невелика по объему, хотя она пространнее конституции США. В ней наряду с краткой преамбулой содержится 93 статьи, объединенные в 15 разделов (разд. 13 «О Сообществе» и 17 «Переходные постановления» отменены в 1995 г.). Это 17-я конституция со времени Декларации 1789 г.

По форме правления Франция - полупрезидентская, полупарламентарная республика, по форме территориально-политического устройства - сложное унитарное государство (Корсика - политическая автономия, Новая Каледония - ассоциированное государство).

Ныне действующая Конституция существенно ослабила законодательную власть и значительно усилила роль президента и правительства. Она предоставляет полномочия этим органам издавать нормативные акты, причем президент может получить от Национального собрания право принимать акты, изменяющие или даже отменяющие действующие законы.

Конституция 1958 г. в отличие, например, от итальянской конституции 1947 г. не содержит положений о социально-экономической структуре общества, в ней почти нет положений о политической системе (кроме статьи о партиях), нет раздела о правовом статусе личности. Отдельные положения социально-экономического характера содержатся в Декларации 1789 г. (о собственности, о равном налогообложении с учетом состояния граждан). Некоторые экономические, политические и социальные принципы названы в преамбуле конституции 1946 г. (обращение в коллективную собственность объектов, которые приобретают характер национальных общественных служб и фактических монополий, участие трудящихся в руководстве предприятиями, свобода труда и обязанность трудиться, профсоюзные свободы, социальное обслуживание населения, отказ от войны с целью завоевания, возможность ограничения государственного суверенитета для защиты мира и на условиях взаимности). В Декларации 1789 г. и в преамбуле конституции 1946 г. перечислен ряд личных прав граждан и социально-экономических прав (на образование, здравоохранение и др).

Конституция содержит целый ряд других норм, касающихся органов управления и судов: о министрах, об Экономическом и социальном совете, об административных судах. В преамбуле Конституции, в качестве которой взята Всеобщая декларация прав человека и гражданина 1789 г., провозглашается право граждан на участие в управлении делами государства. Из этого конституционного положения вытекает право граждан на работу в административных учреждениях, а также на защиту от неправомерных действий должностных лиц администрации.

Помимо Конституции источниками административного права являются также другие законы (например, законы 1980 г., которыми предусматривается значительная децентрализация административной власти).

В отличие от иных отраслей права в области административного права отсутствуют кодексы типа Гражданского, Торгового и Уголовного, а также кодексы по отдельным институтам административного права. Вместо них имеется более 30 сборников законов и других нормативных актов по управлению общинами, распоряжению государственным имуществом, пенсиям, градостроительству и городскому хозяйству и т. д. Они подготовлены частными лицами и являются кодексами только по названию. Нормативные акты в них не переработаны в единое целое, а просто подобраны и систематизированы для удобства пользования.

Административных нормативных актов еще больше, чем законов. Их издают как центральные (президент, правительство, министерства и ведомства), так и местные органы (мэр, коммун, т. е. общин, председатели региональных и генеральных советов, префекты и т. д.).

Хотя судам запрещено формулировать нормы права, на практике суды, в том числе и административные (прежде всего Государственный совет), принимая решение по конкретным делам, нередко создают новые правовые нормы. Законы и другие нормативные акты не в состоянии предусмотреть правила для каждого отдельного случая. Признавая правовые нормы недостаточными, суд может сформулировать новое правило. Если оно окажется удачным, то может быть снова применено в аналогичном случае этим же или другим судом и, таким образом, становится нормой права. Как писал профессор Ж. Ведель, «в области административного права отказ от применения Гражданского кодекса и частного права и огромное число пробелов в законе превратили судью в подлинного творца права». Нормы права, сформулированные судами, часто находят свое официальное признание и закрепление в законах и административных актах.

Тема 28 Субъекты административного права Франции

Субъектами административного права Франции являются:

· частные лица - как физические (граждане), так и юридические (частные организации, фирмы, компании, корпорации и т. д.;

· публичные лица - ими могут быть только юридические лица (государство, представляемое главным образом его центральными органами, местные сообщества (территориальные коллективы), публичные учреждения).

Государство обладает всеми признаками юридического лица: имеет имущество - государственную собственность; располагает штатом служащих; заключает договоры; берет на себя обязательства; выступает в суде в качестве стороны. В отношении государства судом может быть вынесено решение о возмещении ущерба и уплаты судебных издержек. Государство как в центре, так и на местах представляют его должностные лица.

Исполнительную власть во Франции осуществляют Президент республики и правительство (Совет министров). Роль этих органов зависит от расстановки политических сил в парламенте. Президент может принадлежать к одной партии, а правительство - к другой.

Президент республики занимает главное место в системе органов государства. Даже разделы конституции, посвященные высшим органам государства, начинаются не с законодательной власти, а с президента. Президент следит за соблюдением конституции, является гарантом национальной независимости, территориальной целостности, соблюдения международных договоров. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственности государства.

Президент обладает большими полномочиями: осуществляемые им самостоятельно (личные полномочия) и требующие контрассигнатуры премьер-министра (иногда также отдельных министров, ответственных за выполнение данного акта президента).

Полномочия президента, требующие контрассигнатуры членов правительства, немногочисленны:

· созыв парламента на чрезвычайную сессию;

· подписание декретов и ордонансов, принятых Советом министров;

· назначение на гражданские и военные должности;

· назначение дипломатических представителей.

На практике президент расширяет свою власть, в частности за счет правительства.

Правительство Франции - Совет министров состоит из премьер-министра и министров. Их назначает президент (министров по представлению премьера). Вице-премьера во Франции нет.

Полномочия правительства делятся на две группы. Наиболее важные из них правительство осуществляет коллегиально, на заседаниях Совета министров, решающая роль в направлении деятельности правительства принадлежит президенту. Другие полномочия осуществляются на заседаниях кабинета правительства. На практике они реализуются от имени правительства премьер-министром, который во Франции, как во многих других странах, занимает особое положение в правительстве.

Министры обладают высшей административной властью в подведомственных им сферах. Их решения могут быть отменены только административными судами, а не президентом или премьер-министром. Так решил в 1965 г. Государственный совет, рассмотрев дело Тунисской торговой компании. В крайнем случае премьер-министр может добиться отставки министра, действуя через президента, а новый министр уже вправе отменить решение своего предшественника.

Помощь министру в управлении оказывает его кабинет, который может включать не более 10 человек. Каждый министр сам определяет внутреннюю структуру своего министерства. Крупнейшие подразделения министерств возглавляют генеральные директора, в подчинении у которых находятся директора, их заместители, руководители отделов, служб, начальники бюро и т. д.

Центральный аппарат министерства не занимается повседневной оперативной деятельностью, это функции местных служб министерства. Главная функция центрального аппарата- оказание помощи министерству в разработке политики министерства и осуществлении контроля за проведением ее в жизнь.

Представителями государства в департаментах и регионах являются префекты. Они информируют правительство о состоянии дел на местах, руководят полицией и другими местными службами. Однако многие важные службы до сих пор неподведомственны префекту (например, местные государственные службы финансов, образования, труда, армии, юстиции). В соответствии с политикой децентрализации компетенция префектов по руководству местными службами должна расширяться.

Префекты вправе издавать нормативные и индивидуальные акты, контролировать деятельность местных сообществ.

Функции управления за пределами столицы осуществляют также местные службы различных министерств. Они существуют на уровне департаментов, возглавляются департаментскими директорами, называются департаментскими службам. и подчиняются министерствам. В частности, решение руководителя службы может быть отменено министерством, местные службы получают из центра указания в виде циркуляров, их работа проверяется генеральными инспекторами министерств.

Префекты и местные службы министерств являются главным орудием политики территориальной централизации государственной власти в унитарной Франции.

Местные сообщества бывают двух видов: обычные (большинство общин, департаментов и регионов) и особые (регионы Иль-де-Франс и Корсика, Париж, Марсель, Лион, заморские регионы и территории). В соответствии с законом все это публичные юридические лица. Их статус устанавливается законами, а не административными актами. Руководящие органы сообществ выбираются населением. Ранее они жестко контролировались центром через префектов. Теперь этот надзор стал менее строгим и осуществляется путем опротестования их актов в административных судах. Финансовый контроль осуществляется через региональные отделения Национальной счетной палаты.

Обычные местные сообщества - общины и департаменты - предусмотрены ст. 72 Конституции Франции. Новая их категория - регионы - создана Законом 1972 г.

Наиболее многочисленные сообщества - это общины. Их насчитывается около 36,7 тыс. (от 100 человек в небольшой сельской общине, до 1 млн в городской). Общины возникли еще задолго до революции как наследницы церковных приходов. Они ближе всего к населению, наименее централизованы, наиболее демократичны. Правовое положение общин определяется Общим уставом, утвержденным Законом 1984 г. К ведению общин относятся водоснабжение, очистные сооружения, рынки, ярмарки, скотобойни, муниципальные библиотеки и музеи, похоронные бюро и кладбища, также частично и учебные заведения. В отдельных случаях они могут вмешиваться в хозяйственную и иную деятельность частных лиц.

Во главе общины стоит муниципальный совет (насчитывает от 9 до 69 членов в зависимости от числа жителей) избираемый населением сроком на 6 лет. Выборы в совет и его досрочный роспуск декретом Совета министров осуществляются под контролем административного суда. Муниципальный совет ежегодно утверждает местный бюджет, принимает решение о займах, о штате служащих, выбирает из своего состава мэра общины и контролирует его деятельность. Мэр и его заместители - это исполнительная власть общины.

Община имеет собственное имущество: местные дороги - на правах публичной собственности, а иногда крупные предприятия и другое имущество - на правах частной собственности. Доходная часть общины пополняется за счет общинных налогов.

Для осуществления совместных проектов общины образуют различные объединения: специализированные синдикаты, многоцелевые синдикаты, городские округа и сообщества. Все это публичные юридические лица. В целях укрупнения общин закон устанавливает разнообразные финансовые льготы их объединениям.

Департаменты (их 99, включая особые) были созданы в 1791 г. вместо провинций. Они менее самостоятельны, чем общины, поскольку более жестко контролируются центром. В них сосредоточена основная масса служб министерств. Реформы 1982-1983 гг. существенно укрепили самостоятельность департаментов:

· им отошла часть полномочий, осуществляемая центром;

· исполнительным органом департамента является не назначаемый правительством префект, а избираемый генеральным советом департамента председатель.

Высшим органом управления департамента является генеральный совет, избираемый населением на 6 лет и обновляемый наполовину каждые 3 г. Совет утверждает бюджет и договоры с другими департаментами о создании хозяйственных или иных объединений, определяет судьбу ассигнований, выделяемых центром, осуществляет опеку над общинами, избирает председателя совета и контролирует его деятельность.

Председатель генерального совета является главой местной исполнительной власти. В его распоряжение переданы частично местные службы министерств, поскольку департамент ранее не располагал собственным аппаратом служащих.

К особым местным сообществам относятся Париж с пригородами, Марсель, Лион, о. Корсика, заморские регионы и территории.

В настоящее время Париж входит в состав Иль-де-Франс, состоящего из 6 департаментов. Регион занимается благоустройством территории, экономическим и социальным планирование, городским транспортом и созданием зеленых зон. Им управляет региональный совет в составе 164 человек, экономический и социальный комитет и префект, который одновременно является и префектом Парижа.

В Париже, так же, как и в Марселе и Лионе, существует двухзвенная система управления. Столица разделена на 20 округов (Марсель - на 16, Лион - на 9). В состав округа входят городские общины. Руководят Парижем муниципальный совет из 109 человек и мэр. Округами управляют советы округов, а также избираемые ими мэры и их заместители. Мэры городских округов занимаются регистрацией актов гражданского состояния, национальной службой, контролируют обязательное школьное образование. Всем остальным ведают столичные органы управления. Столичные округа не являются юридическими лицами. Юридическим лицом является Париж в целом.

Управление Марселем и Лионом во многом сходно с управлением Парижем.

Корсика - регион с особым статусом. Высшим органом управления острова является собрание, полномочия которого более обширны по сравнению с компетенцией советов в регионах материковой Франции. Исполнительная власть на острове осуществляется исполнительным советом во главе с председателем, а также экономическим, социальным и культурным советами. Некоторые особенности в управлении имеют также 4 заморских региона и 4 заморские территории. Особые местные сообщества почти уровнялись в своем правовом положении с обычными.

Публичные учреждения (общенациональные, региональные, департаментские и общинные) еще более многочисленны и разнообразны, чем местные сообщества. Они носят различные названия: кассы, службы, учреждения, бюро, органы и т. д. К ним относятся:

· промышленные и транспортные предприятия, Французское общество железных дорог, Комиссариат атомной энергии и др.; финансовые учреждения; объединения предпринимателей (торговые и сельскохозяйственные палаты, цеховые гильдии ремесленников);

· органы, осуществляющие вмешательство в частнопредпринимательскую деятельность (Национальная межпрофессиональная служба зерна, созданная для организации и упорядочения рынка зерна, и т. д.);

· учреждения в социальной области (государственные больницы, крупные национальные кассы социального обеспечения и др.);

· учреждения в области просвещения, культуры и науки (лицеи, университеты, крупные вузы, национальные и региональные центры университетской и школьной деятельности и т. д.);

· объединения местных сообществ (синдикаты общин, городские округа и сообщества, учреждения планирования и благоустройства новых городов и регионов и т. д.). Публичные учреждения по существу являются специализированными службами и контролируются государством. В учредительных актах их часто называют учреждениями, «наделенными признаками гражданского лица и финансовой автономии». Возглавляют учреждения назначаемые центром директора или административные советы и председатели, назначаемые также центром или избираемые самими советами.

Тема 29. Государственная служба во Франции

29.1 Понятие и виды государственных служащих

29.2 Порядок прохождения государственной службы

29.3 Права и обязанности государственных служащих

29.4 Виды ответственности государственных служащих

29.1 Понятие и виды государственных служащих

Государственными служащими во Франции являются все служащие законодательных, исполнительных и судебных органов. Помимо государственной службы Законом 1984 г. учреждена публичная служба местных сообществ. Примерно половина служащих государства и местных сообществ работает в системе публичного образования и здравоохранения. За ними по численности следуют почтальоны и дорожные смотрители, полиция и армия. Из чисто управленческих служб крупный штат имеют только финансовые службы, главным образом налоговые и бухгалтерские.

У государственных штатных служащих должности постоянные и положение стабильное. Они гарантированы от произвола администрации и находятся под особой защитой закона. Большинство вопросов их статуса решается уставами (статутами), утвержденными законами.

Все государственные служащие подразделяются на две категории: первую - гражданские служащие государственной администрации, а также местных сообществ и публичных учреждений (в том числе преподаватели и врачи); вторая - военнослужащие, работники судов и парламента.

Правовой статус служащих первой категории регулируется Общим уставом служащих государства и местных сообществ, содержащимся в четырех законах 1983-1986 гг.

Действие этого устава не распространяется на военнослужащих, служащих парламента и судов, работников публичных торгово-промышленных предприятий, работников служб, обеспечивающих безопасность (полиция, исправительные учреждения, авиадиспетчеры, некоторые службы гражданской авиации, связисты министерства внутренних дел), которые подчиняются специальным уставам. Они не имеют, например, права на забастовку, но зато пользуются рядом материальных преимуществ.

У работников местных сообществ, публичных служб, распределяющих недорогую жилплощадь, и публичных больниц также есть свои уставы, во многом сходные с Общим уставом, но со своими особенностями. В отношении каждой категории служащих помимо общего устава действует особый устав: в некоторых из них предусмотрены изъятия из-под действий Общего устава.

Гражданские служащие в зависимости от важности и сложности работы разбиты на четыре класса (иерархические категории): А, В, С и Д. 

На служащих класса А возложена функция выработки управленческих установок. Должностные лица обязаны обеспечить приведение административной деятельности в соответствие с общей политикой правительства, готовить правительственные законопроекты и решения, разрабатывать инструкции, необходимые для их осуществления.

На служащих класса В возложена задача реализации вышеуказанных управленческих установок. Они ведут текущую работу, а также исполняют некоторые специальные обязанности, требующие административных знаний и опыта.

Класс С - это специалисты, а класс Д -вспомогательный персонал.

Помимо классов существуют также разряды (ступени, ранги). Гражданину, поступившему на государственную службу, присваивается определенный разряд в зависимости от результатов конкурсных экзаменов или других форм проверки его способностей.

Организация управления аппаратом служащих во Франции происходит следующим образом. Главным руководящим органом в системе государственной службы является бюджетное управление министерства финансов, которое занимается двумя важнейшими вопросами: штатным расписанием и оплатой труда. Фактически второе место в руководстве государственной службой принадлежит главному управлению государственной администрации и государственной службы, занимающемуся исследованиями и координацией. Нехватка средств и штатов не позволяет ему оказать существенное влияние на организацию и функционирование государственной службы. И наконец, в каждом министерстве имеется управление кадров, которое прямо и непосредственно управляет подведомственным ему персоналом в центре и на местах.

29.2 Порядок прохождения государственной службы

Во Франции существует сложная система отбора государственных служащих. В Декларации прав человека и гражданина, ставшей частью Конституции, сказано: «Всем гражданам ввиду их равенства перед законом открыт в равной мере доступ ко всем общественным должностям, постам и службам сообразно их способностям и без каких-либо иных различий, кроме обусловливаемых их добродетелями и талантами».

Под равенством при поступлении на службу имеется в виду прежде всего равенство вне зависимости от расы, национальности, убеждения и пола.

При поступлении на службу действуют некоторые ограничения по возрасту, гражданству и способностям. Уставы предусматривают минимальный и максимальный возраст для поступления на службу. Максимальный возраст для многих должностей составляет от 40 до 45 лет. Французское гражданство обязательно только для штатных должностей. На внештатные должности можно принимать иностранцев. Для некоторых должностей требуется наличие диплома, удостоверяющего необходимый уровень квалификации. От этого уровня зависит и размер оплаты труда служащего.

На практике при поступлении на службу существует значительное фактическое неравенство. Высший эшелон служащих выбирается в основном из буржуазной среды, на руководящих должностях мало женщин.

В целях уменьшения фактического неравенства законы 1983-1984 гг. учредили для поступления в Национальную административную школу места, зарезервированные для выборных должностей лиц местных сообществ, руководителей ассоциаций и профсоюзов.

Общий устав предусматривает проведение конкурса перед назначением на должность по большинству категорий служащих: проверяется общая культура и профессиональный уровень.

Самые верхние и самые нижние эшелоны служащих не подпадают под конкурсную систему. Префекты, послы и директора министерств назначаются распоряжением правительства. Работники исполнительно-технического персонала на уровне классов С и Д набираются с помощью тестирования и экзаменов по специальности.

Конкурс проводится либо в виде экзаменов, либо по степеням и званиям (сравниваются послужные списки кандидатов). Параллельно проводятся три конкурса:

· первый - для выпускников вузов;

· второй - для кадровых служащих, которые даже могут не иметь диплома (кроме врачей, для которых диплом обязателен);

· третий - для поступающих в Национальную административную школу выборных должностных лиц местных сообществ, руководителей ассоциаций и профсоюзов.

Победа в конкурсе - это не назначение на должность, а лишь зачисление в список на занятие вакантных должностей. Лицам, прошедшим конкурс, предоставляется возможность поступления в соответствующее специализированное учебное заведение для учебы в нем в течение 2-3 лет.

Назначение на должность осуществляется актом уполномоченного должностного лица. Согласно ст. 13 Конституции, «Президент Республики производит назначение на гражданские и военные должности». Поскольку практически такое невозможно, то в соответствии с ордонансом 1958 г. президент назначает лишь высших должностных лиц; чиновников назначает премьер-министр, но чаще - министры, иногда префекты или руководители местных служб министерства. Служащих регионов и департаментов назначают председатели соответственно региональных и генеральных советов; служащих общин - мэры; служащих публичных учреждений - руководители (директора или председатели их административных советов).

Претендент на должность обычно работает в учреждении в течение года стажером.

Штатный служащий может быть уволен со службы только в случаях, предусмотренных законом.

Оплата труда. Жалование служащих состоит из трех частей: основное жалование, дополнительное вознаграждение и социальные льготы. Существует жесткая система выплат служащим основного жалования. Оплачивается только уже выполненная работа (ст. 20 Общего устава), входящая в круг должностных обязанностей. Уволенный или отстраненный от работы служащий не вправе претендовать на выплату ему жалованья за время вынужденного прогула. Он имеет право на получение возмещения лишь при наличии вины администрации. Если после отстранения потерпевший где-то работал, то суммы жалованья по новому месту работы будут учтены при определении размера возмещения нанесенного ему ущерба. В случае забастовки служащие не получают жалованья за каждый день забастовки, даже неполный.

Закон требует, чтобы служащий хорошо выполнял свои обязанности, иначе он может потерять право на вознаграждение. Вместе с тем служащий обязан получать жалованье, ибо этого требует престиж государственной службы.

Размер жалованья для различных разрядов служащих определяется тарифной сеткой, введенной в 1946-1947 гг. как для гражданских служащих, так и для военных. Тарифная сетка представляет собой систему должностных эквивалентов. Работники технических и финансовых специальностей, в частности инженеры и сотрудники финансовых служб, получают больше, чем чисто административные чиновники. Служащие местных сообществ получают меньше, чем служащие государства.

В начале карьеры служащие получают меньше, чем работники государственных хозяйственных предприятий и тем более частных фирм. Но с годами жалованье государственного служащего растет, что обеспечивает стабильность положения чиновников государства, их уверенность в завтрашнем дне. Постоянное жалованье является своеобразной формой гарантированной оплаты труда. Общий устав предусматривает также дополнительные выплаты: надбавку на проживание, надбавку на членов семьи, а также другие выплаты, установленные законами и подзаконными актами. В области социальных льгот государственные служащие находятся в относительно привилегированном положении по сравнению с работниками частного сектора. Им предоставляются ежегодные отпуска, отпуска по болезни, родам и уходу за ребенком, но на более благоприятных условиях. Для них существует особый пенсионный режим.

Перемещение и продвижение по службе. Перемещение и продвижение государственных служащих по службе происходит по различным направлениям. Возможно перемещение внутри одного и того же корпуса служащих с одной работы на другую в том же разряде, иногда с переменой места жительства. Такое перемещение характерно для корпусов с большим штатом (например, для работников просвещения, армии, полиции). Оно проводится как с согласия, так и без согласия переводимого. В армии и полиции перемещения возможны в массовом порядке.

Возможно продвижение вверх по иерархическое лестнице в одном и том же корпусе служащих, в той же должности и в том же учреждении. Служащие продвигаются как по разрядам, так и по классам. По разрядам служащие продвигаются в основном в зависимости от выслуги лет: каждые 1,5 - 2 года чиновнику, успешно прошедшему аттестацию, присваивается следующие разряд с более высоким жалованием. По классам продвигаются не все чиновники, а по выбору руководства или по конкурсу. Продвижение по службе осуществляется на основе аттестации. Каждого служащего, включая военных, начальник по службе ежегодно оценивает в баллах и пишет на него развернутую характеристику.

Перемещение между различными корпусами осуществляется путем отбора или откомандирования. Отбирают служащих также на основе конкурса. Чиновник, например, может поступить по конкурсу в Национальную административную школу и по окончании ее быть зачислен в другой корпус.

Откомандировать служащего в другой корпус бывает нелегко, необходимо согласие соответствующих служб обоих корпусов. Перевод в другой корпус часто применяется перед назначением на более высокую должность, с тем чтобы претендент поработал года два низовым руководителем в другом корпусе. Чиновник может быть откомандирован и за пределы государственной администрации: в парламент, если он избран депутатом (на срок мандата), в ООН, ЮНЕСКО или другую международную организацию, на публичное или даже частное предприятие. При направлении на частное предприятие, служащий зачисляется в резерв. Следовательно, ему гарантируется сохранение рабочего места.

29.3 Права и обязанности государственных служащих

Государственные служащие обладают политическими и социальными правами. Законы запрещают какое-либо упоминание в личном деле служащего о его политических взглядах, религиозных убеждениях. За нарушение данного требования потерпевший может требовать выплаты возмещения. Административные суды встают на защиту служащих, подвергшихся дискриминации по политическим взглядам.

Служащие свободны в своих взглядах и убеждениях: свобода совести, свобода вступления в члены политической партии и занятие в ней руководящих постов, свобода выдвижения своей кандидатуры на выборах (за служащим сохраняется его должность на все время выборов и после - как в случае поражения, так и в случае успеха).

Однако, согласно действующему праву, служащий обязан быть объективным, нейтральным. Его взгляды и убеждения не должны мешать ему относиться ко всем гражданам одинаково, без какой-либо дискриминации. Так, преподаватели вузов не имеют права отдавать предпочтение одному течению религиозной, политической или философской мысли. Служащие обязаны проявлять сдержанность в своих действиях и высказываниях, с тем чтобы не нанести ущерба учреждению и его руководству. Принцип сдержанности был сформулирован Госсоветом, а затем закреплен правовыми актами.

Социальные права. Служащие имеют право на создание профсоюзов, на забастовку, на участие в управлении учреждением. Право на создание профсоюзов было признано за работниками частного сектора еще в 1894 г. Государственные служащие вопреки запрету также стали создавать свои профсоюзы, но они были легализованы лишь в 1946 г. Военнослужащие такого права не имеют.

До 1946 г. государственные служащие не имели права на забастовки. Участие в них считалось тяжкой виной и вело к немедленному увольнению. Конституция 1946 г. разрешила забастовки. Но служащие некоторых категорий не имеют права бастовать: полицейские, работники исправительных учреждений, диспетчера воздушных сообщений. Запрещаются или ограничиваются забастовки в тех случаях, когда необходимо обеспечить непрерывность публичной службы: неотложная медицинская помощь, информационные службы радио и телевидения, префекты, телефонисты и т. д. Списки категорий служащих, которым запрещено бастовать, составляются правительством или руководителями служб. Запрещаются также политические и неожиданные забастовки (о них следует сообщать за 5 дней) и непрерывные забастовки, когда каждый день бастует часть работников и учреждение в результате парализовано на протяжении длительного времени. В военное время правительство имеет право привлекать к обязательному труду целые категории служащих, в том числе и бастующих. Нарушители закона могут быть привлечены к уголовной ответственности. Участие служащих в управлении учреждением осуществляется посредством административных комиссий, технических комитетов и высшего совета государственной службы.

Обязанности государственных служащих. Они не имеют права совмещать свою работу в другом государственном учреждении, а тем более в частном секторе. Исключение составляют преподаватели вузов, которые могут совмещать работу с обязанностями депутатов Национального собрания. По закону служащие обязаны хранить как профессиональную тайну (врачебную, налоговую, военную, секреты национальной безопасности) под страхом уголовного наказания, так и служебную тайну (например, сведения об исследовательских проектах), за нарушение которой они могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности.

Служащие обязаны быть независимыми от посторонних влияний, в частности от влияния частного сектора (например, налоговые инспектора и финансовые контролеры не должны иметь личных имущественных интересов в контролируемых ими банках и частных фирмах; для государственных служащих установлен пятилетний срок, в течение которого они не вправе после ухода их со службы устраиваться в подконтрольные им ранее частные организации). Поведение служащего вне службы (аморальное поведение в быту, вызывающе дерзкие проступки) могут стать основанием для увольнения с работы.

29.4 Виды ответственности государственных служащих

Государственные служащие несут ответственность за неправомерные действия. Они могут быть привлечены:

· к уголовной ответственности - за злоупотребление служебным положением в корыстных интересах (подкуп, взяточничество, извлечение личных выгод из должностного положения);

· к финансовой ответственности - за причинение ими материального ущерба (он может быть нанесен третьему лицу и возмещен администрацией, может быть причинен непосредственно самому учреждению). В обоих случаях ответственность для служащего наступает в форме денежных начетов. Однако последние применяются при наличии серьезной вины служащего. Штрафы на руководителей служб, материально ответственных лиц и других служащих, допустивших неоправданный расход, накладывает Бюджетно-финансовый дисциплинарный суд. Материально ответственные лица, счетно-бухгалтерские работники и распорядители кредитов привлекаются к ответственности Счетной палатой и ее местными отделениями, а министр финансов или руководство самого учреждения принимает меры. Они могут потребовать от виновника полного возмещения недостачи из его личных сбережений;

· к дисциплинарной ответственности, но при этом закон защищает служащих от произвола администрации. Так, перед наложением дисциплинарного взыскания виновнику обязательно сообщаются суть дела и претензии к нему, дают время для ознакомления с материалами дела и для подготовки к защите, приглашают на заседание дисциплинарного совета, где он может оправдаться и защитить себя с помощью профсоюза или адвоката. В качестве дисциплинарных советов выступают двухсторонние (паритетные) административные комиссии, решения которых носят рекомендательный характер. Окончательное решение по дисциплинарному делу выносит вышестоящий орган, и оно может быть обжаловано в суде только по мотивам превышения власти.

Законом предусмотрены дисциплинарные взыскания различных видов:

моральные (предупреждение и выговор);

приостановка повышения в разряде;

временное увольнение сроком на 15 дней;

перевод на другое место работы;

понижение в разряде;

временное увольнение на срок от 6 месяцев до 2 лет.

Однако в законе отсутствует формулировка составова дисциплинарных проступков, поэтому она устанавливаются судами. Отсутствие связи между проступком и дисциплинарной мерой ведет к тому, что за один и тот же проступок можно получить выговор или отстранение от должности.

Иногда рассматриваются одновременно два дела - уголовное и дисциплинарное: одно - общим судом, другое - администрацией. Суд, толкуя всякое сомнение в пользу подсудимого, может счесть вину недоказанной и оправдать его. Администрация же рассматривает дело с позиции морали и толкует все сомнительное не в пользу провинившегося, поэтому чиновник может быть уволен всего лишь по подозрению.

После каждых президентских выборов принимается закон об амнистии, которой подлежат не только лица, совершившие уголовные преступления, но и служащие, совершившие дисциплинарные проступки. Не подлежат общей амнистии лица, совершившие проступки, в которых проявились нечестность, недобросовестность. Каждое дело на предмет помилования рассматривается президентом индивидуально.

Тема 30. Регулирование административной деятельности во Франции

30.1 Сущность полномочий администрации Франции

30.2 Обязанности администрации Франции

30.1 Сущность полномочий администрации Франции

Администрация Франции принимает и исполняет управленческие решения. Эти полномочия предоставлены ей Конституцией и другими законами. Административное решение является правовым актом, который вносит изменения в существующие правоотношения. Оно может предоставить лицу права или возложить на него обязанности либо то и другое вместе. Администрация при этом должна принять меры к исполнению решений, прибегнув в крайнем случае к принуждению. Администрация принимает решение без согласия на это решение со стороны другого лица, прежде всего частного. Она действует самостоятельно в силу предоставленных ей полномочий и обращается в суд только в тех случаях, когда необходимо принуждение (например, при выселении квартиросъемщика домовладельцем или при высылке из страны иностранца).

Администрация не имеет права отказаться от совершения управленческого действия. Она не вправе бездействовать, когда закон требует, чтобы учреждение осуществило свои полномочия. Законы же предоставляют ей право выносить решения двоякого рода:

· в виде нормативных (регламентарных) актов (например, правила дорожного движения или цены на продукцию);

· в виде индивидуальных актов административного или финансового характера (например, при изъятии некачественного продовольствия или установлении ставок налога для отдельных лиц).

Если решение администрации не исполняется, то она вправе добиваться его исполнения через суд или самостоятельно. Так, лицо может быть привлечено в суде к уголовной ответственности за неисполнение полицейских регламентов. В случаях срочной необходимости администрация действует самостоятельно: при тушении пожаров пожарники могут без разрешения домовладельцев и соблюдения обычных формальностей проникать в помещения, повреждать имущество и т. д. То же самое происходит при военных реквизициях имущества, при сносе ветхих строений, при отгоне неправильно припаркованных автомобилей. При этом действия администрации не должны выходить за пределы дозволенного. Незаконные решения о применении мер принуждения подлежат отмене, и администрация обязана возместить ущерб, причиненный законным, но неправильно исполненным решением.

Законы также предусматривают определенные формы защиты государством служащих и государственного имущества в целях беспрепятственного функционирования администрации. Если служащий при исполнении служебных обязанностей своими действиями причинил ущерб, то возмещает ущерб не он, а администрация. Но администрация может взыскать с него сумму возмещения. На практике такое случается редко. Служащие администрации пользуются особой защитой со стороны государства от угроз, тяжких оскорблений, обидных высказываний или клеветы, от посягательств на них лично и на их имущество.

Государственное имущество включает в себя государственные сооружения, государственную собственность и имущество органов управления.

Государственные сооружения (дороги, плотины, мосты - результат общественных работ), даже построенные не по правилам (в частности, без разрешения владельцев земельных участков), не подлежат сносу ввиду их общественной полезности. Государство при этом должно возместить убытки потерпевшим. Государственная собственность (земли, воды, имущество государственных хозяйственных предприятий и т. д.) считается незыблемой и неотчуждаемой.

Администрация не вправе продать или уступить государственную собственность, она может распорядиться ею по своему усмотрению только в исключительных случаях с соблюдением установленных законом процедур. На имущество административных органов и учреждений в отличие от частного лица не может быть обращено взыскание, поскольку к администрации не может предъявляться имущественный иски. Особый статус государственного имущества ставит в значительной степени в привилегированное положение государственные предприятия по сравнению с частными.

30.2 Обязанности администрации Франции

Наделяя, в соответствии с законом, администрацию Франции правами, закон возлагает на нее и соответствующие обязанности - это требования, которыми должна руководствоваться администрация в ее деятельности. Таковыми являются: связанность администрации законом; ответственность администрации.

Законность в деятельности администрации представляет собой совокупность обязанностей, разрешений и запретов, установленных законом. Администрация обязана:

· проявлять инициативу в проведении в жизнь принятых законов (быстро разрабатывать подзаконные акты в целях детализации положений закона);

· применить в случае необходимости принуждение, если это необходимо (например, возбуждать уголовные дела, предъявлять в суде иски, привлекать к дисциплинарной ответственности).

Под связанностью администрации законами понимается прежде всего безусловное ее подчинение не только Конституции Франции, ратифицированным ею международным договорам, но подчинение и всем другим французским законам. В отличие от США ни обычные, ни административные суды Франции не признают за собой права контроля за конституционностью законов. Только Конституционный совет, учрежденный Конституцией 1958 г. занимается вопросами конституционности.

В своей организации и деятельности администрация Франции обязана придерживаться трех основных принципов:

· непрерывность - административные органы и учреждения должны функционировать всегда и непрерывно;

· иерархичность - министр или другое вышестоящее по отношению к учреждению должностное лицо вправе в рамках своих полномочий отменить или изменить в установленных пределах акт подведомственного ему учреждения;

· самостоятельность - администрация самостоятельна в отношениях с другими такими же лицами и надзор за ней может осуществляться только на основании особого акта.

Администрация обязана соблюдать права граждан в тех случаях, когда они вступают с ней в контакт. Все граждане равны перед лицом администрации, имеют равный доступ на государственную службу вне зависимости от их политических взглядов.

Иногда администрации предоставляется свобода усмотрения (дискреционная власть), т. е. право на выбор вариантов действия по своему усмотрению. Учреждение, используя дискреционные полномочия, обязано верно оценить факты по делу, правильно применить действующие правовые нормы, не допустить злоупотребления властью, т. е. использовать ее в общих, а не личных корыстных интересах (например, нельзя разрушить что-то значительное и на этом месте построить малоценное сооружение).

Административный орган может на основе закона или декрета правительства делегировать свои полномочия или право подписи другому органу, связанному с ним по роду деятельности или подчиненному ему. Передаваемые полномочия должны быть подробно описаны. Допускается делегирование только части компетенции, но не всей. Переделегирование полномочий недопустимо.

Перед принятием решения администрация обязана провести консультации с заинтересованными лицами и организациями. Для этого создаются специальные совещательные органы (комиссии, советы, комитеты), которые комплектуются не из состава служащих учреждения.

Вплоть до недавнего времени администрация в большинстве случаев не была обязана мотивировать свои решения. Законом 1979 г. было значительно увеличено число случаев обязательного обоснования административных решений.

Административное право предусматривает особые средства защиты от незаконных действий и незаконных актов администрации. Незаконными являются акты, принятые неполномочным органом или в незаконном порядке, либо акты, содержащие ошибочные мотивировки. Признание административного акта незаконным является основанием для привлечения служащего к ответственности: уголовной, материальной или дисциплинарной. При этом администрация, как правило, обязана возместить причиненный ущерб.

Первоначально государство не отвечало за свои действия. В дореволюционной Франции говорили: «Король не может злоумышлять». Король мог пожаловать возмещение, но это не было его обязанностью. В самом конце XVIII в. был принят закон, который ввел систему частичной и уменьшенной ответственности государства за ущерб, причиненный общественными работами и сооружениями. Он действовал около ста лет, затем в 1905 г. решением Государственного совета по делу Томасо Греко ответственность администрации была значительно расширена и распространена даже на действия полиции. Государство постепенно признало себя ответственным также и за судебные ошибки.

Для обращения к администрации с требованием о компенсации ущерба установлен четырехлетний срок давности. В случае отказа администрации потерпевший не всегда решается подать иск в административный суд, поскольку для этого почти в каждом случае необходимо нанимать адвоката (при рассмотрении дела в Государственном совете - обязательно), а расходы на адвоката очень значительны.

Тема 31. Судебная система Франции

31.1 Понятие и структура судебной системы Франции

31.2 Принципы организации судебного контроля

31.3 Принципы административно-судебной процедуры во Франции

31.1 Понятие и структура судебной системы Франции

Осуществление судебной власти во Франции имеет свои особенности: решение принимается одним судьей или коллегиально несколькими судьями: судебное присутствие состоит из судей - профессионалов (за исключением специального звена - судов присяжных, а также при рассмотрении мелких гражданских споров медиаторами на общественных началах): правосудие бесплатно по гражданским и административным делам (расходы по уголовным делам несет осужденный): двойное рассмотрение дела с неограниченной возможностью обжалования. Во Франции, как и во многих других странах, создаются специальные судебные округа, не совпадающие с административно-территориальным делением.

Во Франции существуют четыре различные ветви осуществления правосудия:

· общественные суды - рассмотривают мелкие споры. Процесс осуществляется непрофессиональными судьями - медиаторами (посредниками); в основном это отставные судьи, чиновники, знакомые с юриспруденцией. Они назначаются местными советами - муниципалитетами, в стране их около тысячи человек;

· общие суды - рассматривают уголовные и гражданские дела;

· специальные суды - рассматривают дела несовершеннолетних, военнослужащих и др.;

· административные суды.

Основную роль в системе правосудия играют общие суды. Низшая ступень в их системе - трибуналы малой инстанции. Они создаются в главном городе департамента (если департамент относительно небольшой), в центральном городе судебного округа или кантоне. В составе трибунала несколько судей, но дело рассматривает один судья единолично. В трибунале рассматриваются сравнительно небольшие гражданские дела - с ценой иска до 3 тыс. евро (по мелким делам до 950 евро - обжалование вообще не допускается).

В каждом департаменте или судебном округе, объединяющем несколько мелких департаментов, создается трибунал большой инстанции (в крупном департаменте их несколько). Он имеет палаты по уголовным и гражданским делам, которые заседают в составе трех судей, некоторые дела рассматривает судья единолично.

Если осуществляется уголовное судопроизводство, судебное присутствие называется исправительным судом. При трибунале большой инстанции действует несколько следственных судей (следователей). Лишь по мелким преступлениям следствие проводит полиция.

Высшее звено - апелляционные суды (их 34). Судебный округ апелляционного суда охватывает в среднем 3-4 департамента. В составе апелляционного суда множество палат - по гражданским, уголовным, социальным делам, обвинительная палата по делам военнослужащих, по делам несовершеннолетних и т. д. Суд рассматривает дела коллегиально, в составе нескольких судей. Суды присяжных, в том числе особые суды присяжных по делам несовершеннолетних и суды присяжных для военнослужащих, являются особым звеном в системе общих судов. Они создаются в каждом департаменте и рассматривают только уголовные дела. Судебное присутствие состоит из трех профессиональных судей и девяти присяжных (народных) заседателей, подбираемых путем жеребьевки из списка избирателей (отказ от выполнения этой обязанности карается штрафом).

Специальные суды - это суды по торговым делам (избираются коммерсантами), советы по трудовым соглашениям (избираются предпринимателями и работниками на паритетных началах), суды по арендным делам (избираются сторонами на паритетной основе).

Возглавляет судебную систему Кассационный суд, в состав которого входит несколько палат, рассматривающих кассационные жалобы на нарушение закона в судебном процессе. Решения палат могут быть обжалованы в пленарном заседании суда.

Систему судов административной юстиции возглавляет Государственный совет. Есть административные суды первой инстанции (их 25) и апелляционные суды. Жалобы на решения последних подаются в Государственный совет.

Административные суды (трибуналы) Франции совершенно самостоятельны и не подчиняются никаким органам в системе общих судов. Они выступают также в роли советников администрации. В административные суды ежегодно поступают десятки тысяч жалоб (как малозначительных - о пенсиях, возмещении ущерба и т. д., так и крупных политических дел). Суды проверяют законность административных актов - от рядовых муниципальных до ордонансов президента. Судебные акции касаются всех сфер жизни общества: политической - выборы; экономической - военная экономика, хозяйственное руководство и планирование, строительство; социальной - общественная безопасность, профессиональные корпорации, благоустройство городов и т. д.