Сравнительное административное право

Большую роль в создании административного права сыграла законодательная деятельность легислатур. На федеральном уровне отправной точкой можно считать 1887 г., когда был принят Закон о междуштатной торговле, учредивший первое независимое ведомство (агенство) - Комиссию междуштатной торговли. Нормотворчество Конгресса США было особенно значительным в 30-е и последующие годы при президенте Ф. Д. Рузвельте и его преемниках. В указанный период было издано множество законов, учредивших новые независимые ведомства и определивших их структуру, компетенцию, порядок деятельности, Законами была усилена также исполнительная власть правительства, созданы новые департаменты (министерства) и расширены старые.

Однако до 1946 г. существовал разнобой в деятельности независимых ведомств и департаментов. В целях унификации административной практики в 1946 г. был принят Закон об административной процедуре (Федеральный ЗАП). Положения этого закона об опубликовании административных документов и доступе граждан к материалам учреждений были значительно расширены законами о свободе информации (1967 г.), о неприкосновенности частной жизни (1974 г.) и др. Являясь по существу административным кодексом, Федеральный ЗАП сформулировал важнейшие положения, регулирующие информирование граждан о деятельности администрации, административное нормотворчество и квазисудебную деятельность, проверку судом решений учреждений.

В 1966 г. Конгресс США кодифицировал пятый раздел Свода законов США, получивший название «Правительственная организация и служащие». Раздел полностью посвящен учреждениям в системе исполнительной власти, в том числе и административным. Он включает: учреждения в общем, управление гражданской службой и служащих.

Следует также упомянуть Федеральный закон о претензиях из причиненного вреда (1946 г.), который предусматривает имущественную ответственность федеральной казны за вред, причиненный неправомерными действиями государственных служащих.

Многие штаты имеют собственные законы об административной процедуре. Образцом для них служит как Федеральный ЗАП, так и Примерный штатный закон об административной процедуре (Примерный штатный ЗАП), подготовленный уполномоченными штатов по унификации законодательства и ими обновляемый.

Особую роль в создании американского административного права сыграли суды. Они являются последней инстанцией, решающей все спорные вопросы права. Их толкование конституций, законов и других нормативных актов считается наиболее квалифицированным и авторитетным. Суды, широко толкуя конституции, санкционировали передачу учреждениям нормотворческих и судебных полномочий, сформулировали множество новых материальных и процессуальных норм административного права, которые в дальнейшем были закреплены в законах или действовали сами по себе.

Важный источник административного права составляют административные нормативные акты. По своему числу и объему они значительно превышают как законы, так и судебные постановления.

Главным законодателем является Президент США, который, согласно Конституции США, осуществляет исполнительную власть. В отличие от парламентарной республики он осуществляет эту власть самостоятельно. Совета или кабинета министров в точном значении этого понятия в США нет, министры (помимо управления своими ведомствами) выполняют роль советников президента и не образуют правительства, - это кабинет президента. Министры осуществляют исполнительную власть по вопросам, отнесенным к их ведению, на основе делегирования им соответствующих полномочий президентом. Должности премьер-министра в США также нет. Эту роль выполняет сам президент, но он является непререкаемым премьером. В кабинете президента вопросы решаются не голосованием: решения принимает президент.

Наиболее важными нормативными актами, издаваемыми президентом, являются исполнительные приказы и реорганизационные планы. Последние принимаются на основе законов и могут вносить изменения в действующее законодательство, они нередко существенно реформируют систему и структуру правительственных органов.

Федеральные департаменты и ведомства издают нормативные акты в виде приказов, инструкций, правил производства и т. д.

Административные нормативные акты по мере их принятия публикуются в официальном периодическом издании «Федерал рэджирстер», а также в регулярно обновляемом многотомном Своде федеральных предписаний (они группируются сначала по разделам, а затем внутри каждого раздела - по учреждениям).

Тема 23. Основные принципы организации администрации США и порядок регулирования административной деятельности

23.1 Основные принципы организации администрации США

23.2 Порядок регулирования административной деятельности

23.1 Основные принципы организации администрации США

На уровне федерации в систему органов исполнительной власти входят президент, департаменты, правительственные корпорации, независимые ведомства и другие учреждения. Согласно законодательству, административными учреждениями являются только те из них, которые не осуществляют военных или внешнеполитических функций, имеют полномочия выносить решения в отношении юридического статуса частных лиц, т. е. решать вопросы об их правах и обязанностях. Администрация предполагает не простое исполнение, а управление главным образом через регулирование, осуществляемое с помощью передаваемых администрации нормотворческих и судебных полномочий. Признание того или иного органа в качестве административного учреждения имеет важные правовые последствия. Это означает, что его деятельность должна осуществляться в процедурных рамках, установленных законодательством об административной процедуре, которые предоставляют частному лицу право на участие в административном процессе в целях защиты его интересов, на обращение затем, в случае необходимости, в суд с иском.

Президент совместно с Конгрессом формирует аппарат исполнительной власти: создает федеральные учреждения, назначает глав департаментов, руководителей независимых ведомств и правительственных корпораций, других высших должностных лиц, руководит их деятельностью. Помимо чисто исполнительных полномочий президент США наделен Конгрессом и административной властью. Ему делегированы обширные полномочия, в том числе и такие, с помощью которых он может изменять правовой статус частных лиц. Многие из них субделегируются президентом главам департаментов, ведомств и другим должностным лицам.

Кабинет Президента США невелик, в его состав входят министры и лица, которым президент предоставил этот ранг: это руководители 14 министерств, 3 министра без портфеля, в том числе постоянный представитель США при ООН. Командующие тремя родами войск тоже имеют ранг министра, но в состав кабинета не входят - они приглашаются на заседания по мере надобности. Членов кабинета президент назначает из своей партии, но в ответственные периоды развития страны президент может, исходя из концепции «разделения ответственности», назначать министрами и политических деятелей другой партии. Наряду с министрами большую роль в управлении государством играют руководители других ведомств: некоторые даже более влиятельны, чем министры (помощник президента по национальной безопасности, директор ЦРУ и др.) Число различных ведомств достигает несколько сот, решающие из них президент возглавляет сам (Совет национальной безопасности, Совет по экономической политике и др.), поэтому в США принято говорить не о правительстве, а об администрации президента.

Правительственные корпорации в США - Управление развития долины Теннеси, Национальная пассажирская железнодорожная корпорация (Эмтрак), Корпорация по гарантированию пенсионного обеспечения и др. - участвуют в хозяйственном обороте на таких же правовых основаниях, как и частные корпорации. Их деятельность регулируется нормами гражданского права. Главная форма, с помощью которой они контактируют с частным сектором, - это контракты, а контрактное право относится к области гражданского права. Правительственные корпорации не обладают полномочиями на определение правового статуса частных лиц путем издания нормативных актов или посредством решения спорных дел, поэтому они не являются административными учреждениями.

На уровне федерации существует около сотни независимых ведомств, но не все они наделены полномочиями определять правовой статус частных лиц.

Важнейшие независимые ведомства, являющиеся административными учреждениями, можно разделить на три группы: политические, экономические и социальные.

Политическими ведомствами являются Комиссия по гражданским правам и Федеральная комиссия по выборам.

К чису экономическим ведомствам относятся: Федеральная торговая комиссия, Комиссия по продажам на срок (призваны охранять конкуренцию и честную торговую практику), Федеральная резервная система, Федеральная корпорация страховых вкладов и т. д.

К важнейшим социальным ведомствам относятся: Ведомство по охране окружающей среды, Национальный совет по трудовым отношениям, Комиссия по обеспечению равных возможностей для трудоустройства, Национальный арбитражный совет и т. д.

Независимые ведомства, являющиеся административными учреждениями, организационно обособлены от департаментов и пользуются самостоятельностью даже по отношению к президенту.

Главы департаментов, их заместители, руководители важнейших подразделений департаментов назначаются президентом с последующим утверждением их сенатом. Эти должностные лица могут быть уволены президентом в любое время по его усмотрению.

Руководители независимых ведомств (члены коллегии, насчитывающей от 5 до 11 человек) также назначаются президентом и подлежат утверждению сенатом. Однако в отличие от руководителей департаментов они назначаются на установленный законом срок, который превышает срок полномочий президента. В некоторых наиболее важных ведомствах (Комиссия междуштатной торговли, Федеральная морская комиссия, Федеральная торговая комиссия и др.) они за серьезные проступки, согласно законодательству, могут быть отстранены президентом досрочно. Для обеспечения преемственности в работе руководство независимых ведомств обновляется не полностью, а частями. Только немногим более половины состава коллегиального руководства ведомства может быть назначено из числа представителей одной и той же политической партии.

Независимые ведомства непосредственно подотчетны Конгрессу, а не президенту. Подобное положение объясняется нежеланием Конгресса усиливать исполнительную власть, а также и тем, что независимые ведомства наделены судебными полномочиями, осуществление которых невозможно без известной самостоятельности органа, принимающего решение.

Многие ведомства (Административная конференция, Администрация общих служб, Национальная администрация по аэронавтике и космосу и т. д.) не обладают нормотворческими и судебными полномочиями, позволяющими им выносить решения о правах или обязанностях частных лиц. Они осуществляют исследовательские, планирующие, совещательные, координационные, административно-финансовые и другие функции внутри системы органов исполнительной власти. Не являются административными учреждениями также органы, входящие в состав Исполнительного управления президента, Канцелярия Белого дома, Совет национальной безопасности, Административно-бюджетное управление, Экономический совет и др.

Административные учреждения в США - наиболее важные из всех органов исполнительной власти, поскольку выполняют особенно трудную функцию - проведение в жизнь политических решений, принятых законодательными органами, а также осуществляют применение законов и других норм права к гражданам и частным организациям, вступая в правовой контакт с частными лицами. Путем издания нормативных предписаний и разрешения споров они приводят в действие федеральное право, выносят решения о правах и обязанностях конкретных лиц, которые в дальнейшем могут быть изменены или отменены только судами.

Административные учреждения штатов и местное самоуправление США состоят из 50 штатов, включая острова Пуэрто-Рико и Гуам, а также «ассоциированные государства» на тихоокеанских островах (Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии и др.). В большинстве из них имеются свои парламенты и президенты, они являются членами ООН. Законы США распространяются на всей территории. Но там, где нет штатов, территории не имеют представительства в сенате, а в палату представителей посылают по одному делегату (резиденту-комиссару) с правом совещательного голоса. Не имея представительства в федеральных органах, их жители не платят федеральных налогов. В прямом управлении США находятся острова Восточное Самоа и Виргинские, имеющие статус территорий США. Особый статус у федерального округа Колумбия, на территории которого расположена столица Вашингтон.

Для США характерна значительная децентрализация власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Органы власти и местного самоуправления наделены конституцией и другими законами достаточными полномочиями на автономное управление местными делами. Они функционируют на твердой финансовой базе, имея собственные доходы и принимая самостоятельные бюджеты. Положение дел с административным правом и с административными учреждениями в штатах во многом сходно с положением в федерации, так как штаты по возможности копируют федеральную практику.

Главой исполнительной власти в штате является губернатор. Так же, как и в федерации, здесь имеются департаменты и независимые ведомства. В отличие от федерации глава исполнительной власти - губернатор - фигура менее властная, поскольку в штате, помимо губернатора и лейтенант-губернатора население избирает ряд других должностных лиц: секретаря штата, казначея, атторнея, аудитора, контролера и др. Эти лица не подчинены губернатору и фактически самостоятельны.

Организация местного самоуправления относится, согласно 10-й поправке к Конституции США, к ведению штатов. Большинство штатов регламентирует ее лишь в самой общей форме.

Штаты разделены на графства (их около 3 тыс.), муниципалитеты (инкорпорированные города и виллиджи - около 19 тыс.), тауншипы и тауны (около 17 тыс.), школьные округа (около 14,5 тыс.) и особые округа (около 33 тыс.). Графства служат для управления главным образом сельскими территориями. В муниципальных корпорациях проживает около двух третей всего населения страны. Тауншипы и тауны, которые рассматриваются в качестве квазикорпораций, существуют в 20 штатах. Управление округами специализируется на выполнении отдельных функций (образование, водоснабжение, санитария и т. д.). Более всего местные учреждения занимаются вопросами социального обслуживания: школьное образование, библиотечное дело, места отдыха, социальное обеспечение. Второе место занимают административно-управленческие вопросы: поддержание порядка, обеспечение противопожарной охраны и правосудия, сбор налогов и т. д. В меньшей степени местные органы занимаются хозяйственными делами, поскольку эти вопросы решают в основном частные предприниматели. Органы местного самоуправления руководят принадлежащими им предприятиями и службами, управляют своим имуществом, косвенно регулируют деятельность частных предпринимателей.

Во главе графства стоит совет наблюдателей из 5 и более членов, избираемых жителями тауншипов, входящих в графство, или, что более распространено, - совет уполномоченных из 3-7 членов, избираемых всем населением графства. Помимо членов совета избираются шериф, коронер, казначей, надзиратель школ и др. Исполнительную власть осуществляет назначаемый советом управляющий, который руководит аппаратом служащих и координирует управление делами графства.

Сельскими таунами управляют собрания взрослых жителей или избираемые ими представители. Собрание или представители избирают на один год совет из 3-5 членов в качестве исполнительного органа. Как и в графстве, здесь избираются почти те же должностные лица: клерк, казначей, констебль и др.

Во главе школьного или особого округа стоит совет из 3-7 членов, избираемый населением или назначаемый органом штата.

Городские корпорации и квазикорпорации управляются по-разному. Во главе небольших городских таунов и тауншипов (их около 500) стоят собрания жителей или их представителей. Управление приблизительно 200 городами осуществляется комиссиями, избираемыми населением. Члены комиссии выполняют одновременно функции совета и глав основных подразделений аппарата городского управления. Около 2,5 тыс. городских образований управляется по схеме «совет - управляющий». Совет в этом случае назначает на определенный срок профессионального чиновника - управляющего, который подбирает главных должностных лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу и контролирует его деятельность. Мэр города при такой схеме управления выполняет лишь представительские функции. Наиболее распространено (более 3,6 корпораций) управление по схеме «мэр - совет». При этом «сильный» мэр, избираемый населением, назначает и освобождает от должности руководителей аппарата служащих, составляет проект бюджета и принимает меры по его исполнению, налагает трудно преодолимое вето на решения совета. При «слабом» мэре, избираемом советом, управление городом сосредоточено в руках совета.

23.2 Порядок регулирования административной деятельности

Деятельность административных учреждений в США протекает в двух формах:

· разработка и принятие нормативных актов;

· рассмотрение отдельных дел конкретных лиц и вынесение по ним решений (индивидуальных актов).

Конституция США предоставила Конгрессу полномочия на издание правовых актов. В конце XIX в. Конгресс уже не мог справиться с огромным потоком дел и был вынужден передавать полномочия на издание нормативных актов президенту и другим административным органам.

О производном характере административного нормотворчества свидетельствует также контроль над ними со стороны легислатуры, которая бдительно следит за тем, чтобы исполнительная власть не выходила за пределы предоставленных ей полномочий. Если президент или иное должностное лицо издает нормативный акт без достаточного основания, конгрессмены могут выдвинуть обвинение в превышении администрацией предоставленных ей полномочий и потребовать аннулирования акта.

Издавая нормативные акты, административное учреждение фактически осуществляет ту власть, которую должна осуществлять легислатура, т. е. законодательствует.

Конституционных оснований для административного нормотворчества у штатов не больше, чем на уровне федерации, поскольку в конституциях штатов имеется «распределительная оговорка», в соответствии с которой одной власти прямо запрещается осуществлять функции двух других.

Быть или не быть административному нормотворчеству, во многом зависело от судов. И суды в целом ряде решений по делам, в которых оспаривалась конституционность делегирования администрации законодательных полномочий, санкционировали подобную практику. Первое такое решение Верховного суда США относится к 1813 г. Суд считает делегирование конституционным, если в делегирующем законе указаны четкие границы (стандарты), в которых должна протекать нормотворческая деятельность администрации. При наличии подобных стандартов передача нормотворческих полномочий не рассматривается в качестве полной, окончательной, как отказ законодательного органа от этих полномочий.

Американская практика выработала несколько официальных и неофициальных способов, которые применяются в отношениях администрации с частными лицами при разработке, принятии и введении в действие нормативных актов. Важнейшие из них:

· петиции;

· оповещение о подготовке акта;

· предоставление гражданам свободного доступа к материалам учреждений;

· консультации, конференции и совещательные комитеты;

· открытые (публичные) слушания;

· регистрация и опубликование актов;

· отсрочка вступления акта в действие.

Согласно 1-й поправке к Конституции США, американские граждане имеют право обращаться с петициями о прекращении злоупотреблений к правительству и к административным учреждениям. Пятый раздел Свода законов США также предоставляет возможность заинтересованным лицам обратиться к учреждению с петицией об издании, изменении или отмене нормативного акта.

Федеральный закон требует, чтобы каждое учреждение сообщало в официальном правительственном вестнике «Федерал Рэджистер» о предполагаемом издании нормативного акта. Сообщение должно содержать:

· указание на время, место и характер нормотворческой процедуры;

· ссылку на акт, которым предоставлено нормотворческое полномочие;

· цель или существо акта либо изложение проблематики, изучаемой в связи с подготовкой акта.

Вслед за публикацией учреждение обязано предоставить всем заинтересованным лицам возможность участия в нормотворческой процедуре (письменные заявления).

Учреждение работает в тесном контакте с лицами и организациями, деятельность которых оно регулирует. При подготовке проекта нормативного акта администрация запрашивает мнение заинтересованных лиц, посылает им копии проекта, проводит конференции, на которые приглашает представителей заинтересованных организаций.

Опыт конференций подсказал и другую форму участия общественности в нормотворческом процессе - совещательные комитеты, которые можно подразделить на:

· разовые - для оказания помощи учреждению при обсуждении отдельного вопроса;

· временные - организуемые учреждением на определенное время для решения категории вопросов;

· постоянные - состав и компетенция, порядок деятельности которых регламентируются законом.

Одна из главных целей консультаций, конференций и совещательных комитетов - подготовка проекта административного акта, который сможет быстро пройти в учреждении стадию слушания. Открытые слушания, устраиваемые администрацией, являются особенностью американского нормотворческого процесса. По порядку ведения их можно подразделить на неформальные и формальные.

Неформальные слушания аналогичны слушаниям в комитетах легислатуры.

На формальных (состязательных) слушаниях присутствуют две стороны: производители дешевых товаров - против производителей дорогих товаров (при установлении максимальных цен и минимальных ставок заработной платы); рабочие и служащие - против предпринимателей (в отношении заработной платы и условий труда) и т. д.

Все административные акты, подлежащие публикации, направляются директору «Федерал Рэджистэр», регистрируются в его управлении и публикуются. Издается также сводное систематическое собрание действующих административных нормативных актов - Свод федеральных предписаний.

Опубликование административного акта в «Федерал Рэджистэр» имеет серьезные правовые последствия. Согласно параграфу 552 пятого раздела Свода законов, оно означает «своевременное и действительное оповещение» всех указанных лиц, на которых оно распространяется, о содержании акта. В последующем указанные лица не могут ссылаться на незнание о существовании акта. Следствием непубликации административного акта, который должен быть опубликован, является его недействительность.

В большинстве штатов административные акты регистрируются секретарем штата, который заносит их в постоянный список (реестр) и публикует. Примерный штатный ЗАП подробно регламентирует деятельность секретаря в этой области.

Согласно параграфу 553 пятого раздела Свода законов, принятый учреждением нормативный акт вступает в действие только через 30 дней после его опубликования. Таким образом, лицам и организациям, на которых распространяется действие предписаний, предоставляется значительный промежуток времени для ознакомления с ним. Из общего правила есть исключения: в случае необходимости учреждение может ввести акт в действие раньше, сделав об этом соответствующее заявление.

Тема 24. Административная юстиция и квазисудебная деятельность

24.1 Понятие административной юстиции в США

24.2 Сущность и виды квазисудебной деятельности

24.1 Понятие административной юстиции в США

В США за основу построения системы государственной власти был взят принцип разделения властей, который в американских условиях трансформировался в так называемую систему сдержек и противовесов. В Конституции США было проведено организационное разделение между тремя ветвями государственной власти - Конгрессом, Президентом и Верховным судом, каждому из которых предоставлена возможность действовать самостоятельно в конституционных рамках. Подобная сбалансированность государственной системы затрудняет нововведения, но в то же время препятствует возможности узурпации власти со стороны какого-либо одного из названных органов.

Наделение административных учреждений судебными полномочиями было сделано в нарушение Конституции США. Ее положения исключают возможность разрешения споров иным органом, нежели суд. И тем не менее администрация также рассматривает споры, осуществляя тем самым судебную власть. Аналогичное положение и в штатах.

Делегирование легислатурами судебных полномочий администрации не встретило сколько-нибудь значительного противодействия со стороны судов. Ежегодно судебная система США рассматривает около 25 млн дел. С усилением вмешательства государства в социально-экономические отношения возросло и число претензий к нему. В этой связи судебная система США была не в состоянии справиться с большим количеством новых дел. Передачу администрации судебных полномочий обусловили также другие обстоятельства:

· специальные познания сотрудников учреждений,

· наличие у администрации надзорных и следственных функций, в частности по собственной инициативе начинать преследование правонарушителя, которого суды не имеют,

· сложная, громоздкая и длительная процедура прохождения дел в судах,

· высокая стоимость судебных издержек,

· приверженность судов к «освященных временем» прецедентам,

· концентрация внимания судов на защите прав отдельных частных лиц, нередко в ущерб государству в целом,

· некоторая враждебность консервативных кругов судейского состава и адвокатуры к социальным реформам, их заинтересованность в сохранении сложной, долговременной процедуры, что обеспечивает юристам работу, большие гонорары и высокий престиж.

Учреждения рассматривают значительно больше заявлений и споров, чем суды.

24.2 Сущность и виды квазисудебной деятельности

Деятельность учреждения в качестве квазисудебного органа охватывает понятие «арбитраж», т. е. административное разбирательство. Это почти все области функционирования администрации за исключением ее нормотворчества. Параграф 551 Свода законов определяет такое разбирательство как «процесс формулирования учреждением приказа». Приказ, в свою очередь, означает «окончательное решение учреждения, полностью или часть его, утвердительное, отрицательное, запретительное или декларативное по форме, по вопросам иным, чем нормотворчество, но включая лицензирование». Приведенная формула указывает на судебный характер административного разбирательства.

Для одних административных учреждений рассмотрение заявлений или претензий частных лиц является лишь частью их работы. Характерный признак, отличающий такие учреждения от судов, - их положение при разрешении спора. Если суд выступает в роли арбитра между сторонами, одной из которых может быть государственный орган, то учреждение является стороной, к которой обращено ходатайство частного лица. Следовательно, оно становится судьей в собственном деле. В таких учреждениях сформировалась особая система органов административной юстиции. Ключевое положение занимают административные судьи. Кроме них в некоторых учреждениях имеются также особые апелляционные управления. Прослеживаются тенденции к дальнейшему обособлению органов административной юстиции внутри учреждений, усиление их самостоятельности.

Для других учреждений рассмотрение споров - их единственная функция (например, штатные комиссии по выплате компенсаций рабочим и служащим). Созданные в качестве специализированных, такие учреждения в дальнейшем развиваются в двух направлениях: одни из них, например, Национальный совет по трудовым отношениям, получают, помимо судебных, нормотворческие полномочия и становятся полновластными административными учреждениями; другие - постепенно трансформируются в настоящие суды.

Квазисудебные органы осуществляют следующие полномочия:

· регулирующие - лицензирование, надзор за исполнением законов и других нормативных актов, налогообложение и т. д.;

· распределяющие - выдача пенсий и различного рода пособий.

Лицензирование в качестве способа государственного регулирования хозяйственной деятельности частного сектора получило широкое распространение. Уже в 60-х годах прошлого столетия в США существовало 1240 видов лицензионной деятельности.

Другим важным видом судебно-распорядительной деятельности администрации является надзор за исполнением нормативных актов. В 60-е годы в связи с ужесточением борьбы за расовое равноправие усилился надзор администрации за соблюдением соответствующего законодательства, были созданы специальные органы, призванные добиться ослабления напряженности во взаимоотношениях различных рас и национальностей. Так, в Нью-Йорке с 1962 г. действует Комиссия по правам человека, 15 членов которой назначаются мэром. Комиссия разбирает жалобы на дискриминацию по признаку расы, веры, пола или возраста со стороны работодателей, домовладельцев, профсоюзов и т. д.

Большая часть пенсий и пособий выдается учреждениями штатов, к компетенции которых относятся их назначения. Но и на федеральном уровне учреждения распределяют целый ряд пенсий и пособий, часто в дополнение к штатным. Наиболее значительная программа, осуществляемая федеральным правительством, предусмотрена Законом о социальном обеспечении 1935 г. Исполнение его возложено на Администрацию социального обеспечения в составе департамента здравоохранения и гуманитарных служб.

Заявления о назначении пенсий или пособий рассматриваются арбитрами и ревизорами в местных отделениях администрации. Арбитр, проверяя представленные заявителем документы, устанавливает, удовлетворяет ли ходатайство требованиям закона, и при положительном ответе назначает ему пенсию. Решение арбитра проверяется ревизором. При расхождении между ними вопрос о назначении пенсии или пособия решается вышестоящим должностным лицом. Специальные вопросы (правовые, о размере пособий, источниках покрытия и т. д.) решаются группами специалистов арбитражной секции.

В случае несогласия заявителя с результатами пересмотра устраивается слушание. Однако если заявитель не намеревается представить на слушание новые доказательства, он может потребовать проведения независимого пересмотра решения арбитра на основании документов, содержащихся в деле. Как проведение слушания, так и независимый пересмотр осуществляется административным судьей.

Рассмотренная система административного разбирательства и внутриведомственного обжалования типична для учреждений, занимающихся назначением социальных пособий.

Тема 25. Административный процесс и его особенности

25.1 Административная ответственность

25.2 Оповещение и слушание

25.3 Административная процедура

25.4 Административное решение

25.1 Административная ответственность

По правовым последствиям все административные приказы можно разделить на две категории. К первой относятся приказы, вступающие в силу лишь после того, как суд вводит их в действие по иску учреждения. Таковыми были до 1906 г. приказы Комиссии междуштатной торговли, а в настоящее время - приказы Национального совета по трудовым отношениям. Ко второй категории относятся приказы, вступающие в силу непосредственно, без санкции суда. Однако и здесь администрация не имеет права самостоятельно принудить частное лицо к исполнению приказа, если оно отказывается его выполнить. В англо-американской системе права таким полномочием наделены исключительно суды.

Подобное положение в области административных санкций закреплено в США 4-й поправкой к Конституции (иммунитет от необоснованных обысков и арестов), другими ее положениями и иными федеральными законами, а также конституциями и законами штатов и рассматривается в качестве одного из средств борьбы с бюрократией.

Судам неоднократно приходилось вставать на защиту этого фундаментального принципа. Еще в 1896 г. Верховный суд США в решении по делу Wong Wing v. United States указывал, что администрация не может без решения суда содержать лицо под стражей. Суд признал неконституционным закон, на основании которого незаконно проживавший в США китаец, истец по этому делу, был задержан и без суда направлен на каторгу сроком до одного года. Суд указал также, что администрация может только временно содержать арестованного под стражей, но в таком случае арестованный должен быть доставлен «без промедления» в суд, где ему или предъявят обвинение, или отпустят на свободу.

25.2 Оповещение и слушание

Администрация принимает решения, которые могут затронуть имущественные интересы частных лиц и даже лишить их свободы, как это имеет место по делам о депортации. Между тем в 5-й поправке к Конституции США говорится, что «никто не должен лишаться жизни, свободы и имущества без надлежащей правовой процедуры». Под «надлежащей правовой процедурой» американцы понимают, во первых, оповещение лица, к которому предъявляются какие-либо претензии, об их существе и, во-вторых, предоставление ему возможности свободно высказываться по претензиям. Эти два важнейших элемента надлежащей правовой процедуры именуются оповещение и слушание.

Во всех случаях, когда администрация осуществляет квазисудебную деятельность, она обязана предоставить лицам, интересы которых затрагиваются решением учреждения, право на оповещение и слушание. В тех отдельных случаях, когда закон об этом умалчивает, а суд найдет, что предпринятая учреждением акция по своему характеру является судебной, он выносит постановление о предоставлении такого права. Так, Закон об эмиграции 1917 г. содержал положение о том, что любой иностранец, который оказался в США незаконно, должен быть на основании ордера, выданного генеральным атторнеем (глава департамента юстиции), взят под стражу и депортирован. Закон не предусмотрел обязательного проведения слушания по такого рода делам. Тем не менее, эмиграционные власти перед арестом и высылкой иностранца обязаны провести слушание с его участием. Таким было решение Верховного суда по делу Japanese Immigrant (1903 г.).

До сих пор в качестве привилегии, а не права рассматривается разрешение на допуск в страну иностранцев в качестве иммигрантов.

Различие между правом и привилегией проводилось также в лицензионном деле и при назначении социальных пособий. Если лицензируемое занятие было социально нежелательно, могло нанести ущерб народному здоровью, безопасности, морали или спокойному проживанию значительного числа людей (например, содержание игорных или питейных заведений), то обладание лицензий на такой вид деятельности рассматривалось судами в качестве привилегии. Такие лицензии могли быть аннулированы в ускоренном порядке без проведения слушания. Исключение делалось лишь для лиц, уже вложивших в дело значительные средства.

В ряде случаев администрация имеет право предпринимать быстрые действия для предотвращения вреда, который может возникнуть из-за промедления (например, использование или уничтожение частного имущества при тушении пожаров; ликвидация очагов эпидемий и эпизоотий; уничтожение испорченных пищевых продуктов и т. д.). При этом слушание проводится после административных акций или вовсе не проводятся, а пострадавшие обращаются непосредственно в суд. Ускоренное производство применяется налоговыми учреждениями. Они имеют право налагать арест на имущество должника в целях обеспечения уплаты налога. Лицо, понесшее ущерб из-за действий администрации, может в последующем предъявить учреждению претензию, что дает ему право на слушание, а затем может заявить иск в суде с требованием о возмещении вреда.

25.3 Административная процедура

Гласность и доступность административного процесса. Американцы приложили большие усилия для того, чтобы сделать административный процесс открытым, доступным для всех заинтересованных лиц и для широкой общественности, чтобы оградить население от произвола бюрократии. С этой целью используется: широкое информирование граждан о действиях администрации; контроль граждан за заведенными на них делами; проведение открытых заседаний коллегиальных органов и открытых слушаний в учреждениях нормотворческих и квазисудебных дел.

Параграф 552 пятого раздела Свода законов подробно регламентирует вопросы информирования общественности о работе администрации. Он обязывает каждое учреждение публиковать в «Федерал Рэджистэр»:

Описание организации центральных и местных органов; где, от кого и каким образом могут быть получены информация и решения; кому могут быть переданы документы и сделаны запросы.

Заявления относительно общего порядка и способа функционирования учреждения, в том числе о всех официальных и неофициальных процедурах.

Процедурные правила; описания бланков и мест, где эти бланки могут быть получены; инструкции об объеме и содержании всех письменных документов, отчетов и проверок.

Нормативные акты, общеполитические заявления или толкования общего применения.

Учреждение обязано сообщать об этих актах не только в «Федерал Рэджистэр», но и в иные издания.

Параграф 552 предоставляет гражданам право на свободный доступ к документам учреждений. С принятием в 1967 г. Закона о свободе информации, свободный доступ стал правилом, а не исключением. Граждане имеют также право на получение от учреждения указателя всех актов, которые должны быть опубликованы или предоставлены в распоряжение граждан. На все эти материалы учреждение может ссылаться в суде, выступая против частного лица, только в тех случаях, когда они внесены в указатель и опубликованы или открыты для свободного к ним доступа; или когда соответствующему лицу было «своевременно и действительно» сообщено об их содержании. Для ответа учреждения на запрос частного лица о выдаче ему документов установлен срок, равный 10 рабочим дням. Отказ о выдаче документа может быть обжалован вышестоящему должностному лицу, которое обязано рассмотреть жалобу в течение 20 рабочих дней. Гражданин имеет право обратиться в окружной суд с жалобой на незаконные действия администрации, когда та не предоставляет «быстро» материалы, которые она обязана предоставить. Дело о неправомерных действиях учреждения рассматривается в суде по месту жительства или работы ходатая либо по месту нахождения запрашиваемых документов. В суде как первой, так и второй инстанции оно имеет приоритет перед всеми другими делами, кроме особо важных дел по определению суда, и рассматривается «незамедлительно и быстро». Дело рассматривается судом по существу, и бремя доказывания своей невиновности лежит на учреждении, тогда как обычно в американском судопроизводстве доказывание вины ответчика лежит на истце.

Вместе с тем в законе указывается, что правила об опубликовании и свободном доступе не применяются к актам и материалам, которые являются: секретными, в интересах обороны или внешней политики, что определяется исполнительным приказом президента; исключительно внутриучрежденческими штатными распоряжениями; личными медицинскими и другими подобными документами, оглашение которых - явно неоправданное вмешательство в частную жизнь, и ряд других документов.

Параграф 552а детально регулирует порядок обращения с документами, в которых содержатся сведения о гражданах США и иностранцах. В нем указывается, когда эти сведения могут быть оглашены и как учитываются случаи такого оглашения.

Параграф 552б делает открытыми заседания учреждений, возглавляемых коллегиями из двух и более членов, что касается прежде всего независимых ведомств. В отдельных случаях заседания могут быть объявлены закрытыми (например, на них будет звучать секретная информация оборонного или внешнеполитического характера). О заседаниях, как открытых, так и закрытых, общественность оповещается заранее. Нарушения законов и иных правовых норм, касающихся этих заседаний, могут быть обжалованы заинтересованными лицами в суд.

Слушание учреждением нормотворческих и квазисудебных дел (параграф 556) является открытым для всех заинтересованных лиц, кроме случаев, перечисленных в законе. Извещение о слушании должно быть «своевременным», т. е. сторонам должно быть предоставлено достаточно времени для подготовки к слушанию.

Председательствует на слушании глава учреждения, административный судья или другое должностное лицо администрации. Используя право на делегацию, глава учреждения передает ему свои полномочия на рассмотрение дел и вынесение по ним предварительных, а иногда и окончательных решений.

Административный судья наделен широкими правами по ведению слушания, во многом аналогичным тем, которыми обладает судья в гражданском процессе. Согласно закону, он имеет право:

· приводить к присяге или даче заявлений, заменяющих присягу;

· направлять повестки;

· выносить решения о допустимости доказательств и принимать относящиеся к делу доказательства;

· снимать показания под присягой или приобщать к делу показания, данные под присягой;

· регулировать ход слушания;

· устраивать совещания для урегулирования или упрощения вопросов по делу по взаимному согласию сторон;

· решать процедурные или аналогичные вопросы;

· выносить или рекомендовать решение по делу;

· предпринимать иные действия, которые предусмотрены нормативными актами учреждения в соответствии с пятым разделом Свода законов.

В отличие от судьи в гражданском процессе административный судья играет в квазисудебном процессе более активную роль. Так, согласно правилам Национального совета по трудовым отношениям, он уполномочен вызывать и допрашивать свидетелей, устраивать им перекрестный допрос и заносить в протокол письменные доказательства. Он не должен закрывать протокол до тех пор, пока не будет полностью уверен в том, что все имеющиеся, относящиеся к делу и допустимые законом доказательства представлены сторонами или, если это необходимо, им самим.

Слушание открывает административный судья. В протоколе проверяется и отмечается присутствие участников. Судья кратко излагает содержание дела и предлагает сторонам согласиться или сделать свои замечания. Адвокатам обеих сторон (в их отсутствие - самим сторонам) предоставляется возможность сделать заявления по существу дела. Затем судья приводит к присяге свидетелей, приобщает к протоколу вещественные доказательства (письменные документы), выносит решения о допустимости доказательств и по процедурным вопросам. Все происходящее на слушании, а также решение судьи отражается в протоколе:

· выступления сторон, их предложения, процедурные постановления, полученные или рассмотренные доказательства, официально известные факты, оценка сторонами доказательств, проекты решений и возражения против них;

· любое решение, мнение или доклад лица, председательствующего на слушании;

· все служебные меморгандумы и данные, переданные судье служащим учреждения в связи с рассмотрением дела.

Протокол, содержащий решение судьи, направляется главе учреждения, который выносит окончательное решение.

В целях ускорения рассмотрения вопросов, обсуждающихся на слушании, широко практикуется проведение досудебных совещаний. Руководством для них служат нормы ГПК, согласно которым на них обсуждаются:

· упрощение вопросов;

· необходимость и желательность внесения изменений в заявления сторон;

· возможность признания фактов и документов;

· ограничение числа экспертов и т. д.

Иногда стороны договариваются не проводить слушание, а ограничиться по делу письменным производством.

Стороны могут обратиться к учреждению с просьбой высказать мнение по предмету спора, чтобы, зная мнение заранее, можно было отказаться от формального процесса. В этом случае, согласно закону, учреждение может, руководствуясь своим «здравым усмотрением», издать декларативный приказ, чтобы «прекратить спор или устранить неясность». Оговорка о «здравом усмотрении» позволяет учреждению воздержаться от издания приказа во всех тех случаях, когда оно не хочет быть связано в будущем им же сформулированным правилом поведения. Поэтому число издаваемых учреждениями декларативных приказов обычно невелико.

На слушании частное лицо имеет право:

· высказываться устно;

· представлять доказательства;

· оспаривать доказательства, представленные противной стороной, используя перекрестный допрос и другие средства;

· требовать, чтобы решение основывалось лишь на известных доказательствах;

· пользоваться помощью адвоката.

Стороны могут присутствовать на слушании лично (с адвокатом или иным квалифицированным представителем или без них) либо отсутствовать и быть представленными этими лицами.

Доказательства. Администрация получает доказательства как от сторон по делу, так и в результате своих расследований, являющихся важной составной частью работы учреждения.

Учреждение имеет право направлять частным лицам повестки о явке, даче показаний и представлении документов. С такой повесткой чиновник может явиться лично для получения необходимой информации и требуемых документов. Но гражданин имеет право не отвечать на вопросы и не представлять документы, а учреждение не может его к этому принудить без обращения к содействию суда. Еще в 1894 г. член Верховного суда Харлан, выступая по делу Interstate Commerce Commision v. Brimson, заявил: «При нашей системе управления и в силу надлежащей правовой процедуры на учреждение не может быть возложено полномочие принуждать к исполнению его приказов путем наложения штрафов или заключения под стражу». После рассмотрения этого дела Конгресс ни разу не пытался предоставить администрации права на принудительное осуществление ее приказов.

Англо-американское общее право выработало строгие правила отбора доказательств, которые могут быть положены судом в основу решения по делу. Они были вызваны к жизни нуждами института суда присяжных заседателей, так как последние не являются юристами, но главным образом - стремлением сохранить руководство процессом в руках судьи.

Подобные правила вовсе не необходимы в административном процессе. Во-первых потому, что лица, рассматривающие в учреждениях дела, в частности административные судьи, являются в подавляющем большинстве юристами. Во-вторых, часть нагрузки была передана от судов администрации, с тем чтобы она в более быстром темпе разрешала дела, а это почти невозможно без отступления от громоздкой судебной процедуры отбора и оценки доказательств.

Параграф 556 Свода законов предусматривает, что учреждение может принять любое устное или письменное доказательство. Калифорнийский ЗАП содержит такую формулировку: «Любое относящееся к делу доказательство допускается, если достойные доверия лица могут на него положиться при ведении серьезных дел, независимо от существования любой нормы общего права или статутной, которая могла бы не допустить по гражданскому делу подобное доказательство». Суды считают, что учреждение может принять и доказательство «по слуху», т. е. со слов очевидцев. Вместе с тем только эти доказательства не являются сами по себе достаточными, поскольку в параграфе 556 говорится о том, что нормативный акт или приказ учреждения должен основываться на «надежных, относящихся к делу и существенных доказательствах». Аналогичную позицию занимает Калифорнийский ЗАП: «Доказательства по слуху могут быть использованы в целях дополнения или объяснения любого прямого доказательства, но сами по себе они не будут достаточными для обоснованного решения».

25.4 Административное решение

В отличие от суда, который сам заслушивает дело и выносит по нему решение, в административном учреждении проведение слушания и вынесение решения по делу осуществлялись до 1946 г. разными лицами. Доказательства на слушании предъявлялись административному судье, который составлял доклад с рекомендациями. Затем дело по частям направлялось различным специалистам: юристам, бухгалтерам, инженерам и другим, которые анализировали содержащиеся в деле доказательства и рекомендации административного судьи. В заключение все это поступало к руководителю учреждения, который либо штамповал рекомендованное решение, либо, в исключительно редких случаях, вносил свой вклад в процесс выработки решения.

В результате процесс вынесения решения обезличивался. Нередко получалось так, что решение принимало не конкретное лицо, которое рассматривало во время слушания дела доказательства, а учреждение в целом и никто в частности. Особенно неприемлемым для частных лиц было то, что решение по существу принималось служащими, которые не участвовали в слушании и, следовательно, были склонны принижать значение тех доказательств, которые фигурировали в нем.

Федеральный ЗАП частично решил эту сложную проблему. Он в значительной мере воплотил в жизнь правило: «Тот, кто решает, должен слушать». Закон предоставил административному судье право выносить первоначальное решение. Если это решение не обжаловано главе учреждения или последний не вмешивается в рассмотрение дела, то оно становится окончательным. Окончательное решение может быть вынесено также и главой учреждения, если он председательствует на слушании или истребует уже заслушанное дело для вынесения по нему решения.

Лицо, принимающее решение, должно руководствоваться только теми доказательствами, которые фигурировали на слушании и отражены в его протоколе.