Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

"ОРЕНБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕНЕДЖМЕНТА"

Кафедра Государственного и муниципального управления

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине Система государственного и муниципального управления

на тему: Конституционно-правовое регулирование статуса и деятельности органов государственного управления

Оренбург

2011

Аннотация

на курсовой проект Постникова В.А.

на тему: Конституционно-правовое регулирование статуса и деятельности органов государственного управления

Курсовой проект изложен на 43 страницах. Для его написания использован 21 источник.

Курсовой проект состоит из введения, трех глав и заключения.

Цель курсового проекта определить конституционно-правовое регулирование статуса и деятельности органов государственного управления.

В теоретических главах данной работы раскрыто конституционно-правовое регулирование статуса и деятельности органов государственного управления в России.

В практической главе даны рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере государственного управления.

В заключении охарактеризовано формирование конституционно-правового регулирование статуса и деятельности органов государственного управления в России, проанализированы проблемы и перспективы развития конституционно-правового регулирования статуса и деятельности органов государственного управления в России.

Курсовой проект по системе государственного и муниципального управления рекомендуется студентам, обучающимся по специальностям государственного и муниципального управления при подготовке к семинарским занятиям по теме "Конституционно-правовое регулирование статуса и деятельности органов государственного управления".

Оглавление

Введение

1. Федеральные органы государственного управления

1.1 Конституционно-правовое регулирование статуса и деятельности парламента Российской Федерации и Президента Российской Федерации

1.2 Конституционно-правовые основы статуса и деятельности высших органов власти субъектов Российской Федерации

2. Региональное управление

2.1 Конституционно-правовые основы статуса и деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

2.2 Конституционно-правовое регулирование статуса и деятельности органов государственного управления в Оренбургской области

3. Основные направления совершенствования органов государственного управления

3.1 Рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере государственного управления

Заключение

Библиографический список

Приложение

Введение

Нынешний этап российской истории является этапом революционных перемен, реформ и потрясений. После крушения советской власти в начале 90-ых годов началось реформирование всех сфер общественной жизни, которое длиться по сей день. Современная власть ищет наилучшие пути построения уже не советского тоталитарного, а демократичного российского общества.

Однако большинство попыток реформирования оканчивают не совсем удачно. Одной из причин этого является состояние органов исполнительной власти, на которые, зачастую, и возложено проведение той или иной реформы.

Актуальность моего исследования обусловлена тем, что современной России существует слишком громоздкий государственный аппарат. Одни органы повторяют компетенцию, функцию и задачи друг друга. Другие созданы для непонятной цели, их функции и компетенция чётко не определены. Третьи - будучи созданными, для определённой задачи, не справляются с ней. При этом все органы вторгаются в компетенцию друг друга. Всё это порождает определённую путаницу в системе органов исполнительной власти, что препятствует их нормальному функционированию, что и является одной из причин провала реформ.

Для решения этой проблемы требуется упорядочивание всей системы государственного управления. Ведь, чтобы провести преобразования, нужно иметь нормально функционирующую систему органов управления, на плечи которых и ложиться большинство реформ.

Поэтому знание системы органов исполнительной власти имеет огромное значение, чтобы дать объективную оценку, как конкретному органу исполнительной власти, так и всей системе, в целом.

Значимость конституционно-правового регулирования статуса и деятельности органов исполнительной власти объясняется еще и тем, что это не только вопрос сферы государственного управления, "правоприменимости" нормативных актов, но и один из важнейших институтов публичной власти в жизни любого современного государства.

Государственное управление, реализуемое через систему органов исполнительной власти, в современных условиях становится всеобъемлющим и одновременно многообразным по формам реализации государственной воли.

Основное назначение исполнительной власти - организация практического исполнения Конституции и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направляемой на удовлетворение публичных (общественных) интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.

Исполнительная власть РФ реализуется не только через центральные органы государственной администрации, но и через их территориальные структуры в тех случаях, когда эти органы образуют такие структуры.

Территориальные структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти образуют территориальный уровень системы исполнительной власти РФ.

Таким образом, в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого гражданина и всего народа в целом. Эта власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, она обладает широкими полномочиями.

Однако стоит признать, что в Российской Федерации имеется целый комплекс проблем по организации функционирования органов федеральной исполнительной власти.

Теоретической основой исследования послужили труды в области конституционно-правового регулирования статуса и деятельности органов государственного управления таких авторов, как: Василенко И. А., Воронин А. Г., Глазунова Н. И., Зотов В. Б., Кирсанов С. А., Кутафин О. Е., Лукьянова Е.А., Парахина В. Н., Пикулькин А. В., Радченко А. И., Рой В. Б., Чиркин В. Е. и др.

Цель исследования - определить конституционно-правовое регулирование статуса и деятельности органов государственного управления.

Задачи исследования определены следующим образом:

- рассмотреть конституционно-правовое регулирование статуса и деятельности парламента Российской Федерации и Президента Российской Федерации;

- представить конституционно-правовые основы статуса и деятельности высших органов власти субъектов Российской Федерации;

- раскрыть конституционно-правовые основы статуса и деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- рассмотреть конституционно-правовое регулирование статуса и деятельности органов государственного управления в Оренбургской области

Объект исследования - конституционно-правовое регулирование государственного управления в Российской Федерации.

Предмет исследования - конституционно-правовое регулирование статуса и деятельности органов государственного управления

Метод исследования - анализ и синтез.

Информационная база исследования - Конституция РФ (1993г.), федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы Оренбургской области, учебники и учебные пособия.

1. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Конституционно-правовое регулирование статуса и деятельности парламента Российской Федерации и Президента Российской Федерации

Для конституционного права традиционным является регулирование статуса и деятельности высших органов государственной власти. В Конституциях РСФСР и СССР ведущее место принадлежало нормам о правовом положении Съездов Советов и Верховных Советов в качестве "центров" представительной системы страны с официальным признанием теории разделения властей. Причем ни одна из Советских конституций даже не содержала понятия "представительные органы". Назначение высших законодательных органов меняется. Теперь в Конституции Российской Федерации содержатся иные характеристики [15, с.72].

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепляет статус Федерального Собрания и Президента Российской Федерации, что позволяет вести речь об их конституционном статусе (Приложение А). Рассматривать и анализировать конституционно-правовой статус Федерального Собрания и Президента Российской Федерации можно только в тесной связи с принципиальными положениями, содержащимися в Конституции Российской Федерации. Положения ее ст. 10 об осуществлении государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также ст. 11 об осуществлении государственной власти Президентом, Федеральным Собранием, Правительством, судами характеризуют новый подход к определению места и роли законодательного органа и Президента Российской Федерации.

Из сферы ведения Федерального Собрания исключены в значительной мере исполнительные и распорядительные функции, характерные для Верховного Совета. Федеральное Собрание не является теперь вышестоящим органом для иных представительных органов в Российской Федерации. Создан парламент, который соответствует федеративному государственному устройству и разделению властей по вертикали. Нормы конституционного законодательства являются основополагающими для деятельности представительного органа Российской Федерации.

Статус Федерального Собрания не исчерпывается конституционными нормами, скорее всего их следует рассматривать как основу его правового положения. И здесь существует два канала формирования этого статуса: во-первых, с помощью норм Регламентов палат (хотя это нормы внутренней организации палат, их значение выходит за стены парламента) и, во-вторых, путем уточнения характеристики Федерального Собрания в других законах. Например, в тематических федеральных законах также регулируется предметная деятельность парламента в области бюджета (Бюджетный кодекс), обороны и безопасности и др. Немаловажное значение имеют и акты отраслевого законодательства [8, с.7].

Однако конституционные положения о Федеральном Собрании и Президенте Российской Федерации должны получить дальнейшее развитие в специальных федеральных законах. Такие законы регламентируют вопросы правого статуса органов государственной власти, основных параметров организации их деятельности.

Их принятие направлено на обеспечение стабильности и эффективности функционирования важнейших государственных институтов. К настоящему времени принят целый ряд федеральных конституционных законов: "О Правительстве Российской Федерации", "О Конституционном Суде Российской Федерации", "Об арбитражных судах в Российской Федерации", "О военных судах Российской Федерации", "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и федеральных законов: "О Счетной палате Российской Федерации", "О прокуратуре Российской Федерации", "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и др.

Как мне кажется, статус парламента Российской Федерации и статус Президента Российской Федерации могут регулироваться не просто федеральными законами, а федеральными конституционными законами. Это связано, в том числе, и с тем, что федеральный конституционный закон имеет особую процедуру принятия - двумя третями от общего числа депутатов Государственной Думы и тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации. Такой усложненный порядок его принятия будет способствовать стабильности положений закона, поскольку его нельзя будет изменить простым большинством парламентариев по сиюминутным политическим причинам, и изменение потребует консолидации различных сил в парламенте. Следует также отметить, что в отношении этого вида законов, принимаемых в рамках парламентских процедур, Президент России не наделен правом использовать вето. Весьма важно и то, что федеральные конституционные законы имеют большую юридическую силу, чем простые федеральные законы, но меньшую, чем Конституция Российской Федерации. Однако существенным препятствием здесь является тот факт, что данные федеральные конституционные законы прямо не поименованы в Конституции Российской Федерации.

Впервые термин "глава государства" как элемент системы государственной власти встречается у древних философов Платона и Аристотеля. Суть проблемы определения данного понятия заключается в том, что оно применительно к конкретной национальной системе ассоциируется исключительно с главой такой национальной системы [3, с.125].

Специалистами в области конституционного права уже давно поднимается вопрос о существовании необходимости четкого определения содержания понятия "глава государства". Между тем, ни одна из существующих отраслей правовой науки: ни теория государства и права, ни конституционное право, ни административное право, до сих пор не выделено общепринятое определение данного понятия.

Безусловно, понятие "глава государства" является неоднозначным. С одной стороны, "глава государства" - это правовой институт или некая совокупность правовых норм, регулирующих особенности образования и деятельности данного правового института. Выделяют следующие основные обстоятельства, оказывающие влияние на содержание этих норм права: общие подходы к закреплению конституционно-правового положения государственных органов власти, сложившиеся в стране; природа главы государства как органа государственной власти.

С другой стороны, "глава государства" - это институт государства, чья деятельность урегулирована нормами права. Различают также юридического "главу государства" и правящего "главу государства". Первым является государственный орган, определенный таковым законодательно. Так Президент Российской Федерации прямо назван "главой государства" в ч. 1 ст. 80 Конституции России (Приложение А).

Правящим "главой государства" считается государственный орган, который законодательно прямо таковым не называется, но его предназначение, как "главы государства" вытекает из законодательства.

Несовпадение данных подходов к определению "главы государства" встречается достаточно часто. Это связано со сложившимися традициями, негибкостью и сложностью изменения статусных норм и другими обстоятельствами. Итак, понятие "глава государства" трактуется в различных значениях и смыслах:

Во-первых, "глава государства" зачастую определяется как высшее государственное должностное лицо, считающееся верховным представителем государства". При этом "глава государства" ставится над законодательной, исполнительной и судебной властью. То есть, выводится из системы разделения властей, получая особый статус с дополнительными полномочиями.

Во-вторых, понятие "глава государства" употребляется как синоним понятия "глава исполнительной власти".

В-третьих, "глава государства" определяется как конституционный орган и одновременно как высшее должностное лицо государства, представляющее государство вовне и внутри страны и, символ государственности народа.

В отечественной юридической литературе под "главой государства" понимается официальное должностное лицо, которое занимает высшее место в иерархии государственных институтов и осуществляет верховное представительство страны во внутриполитической жизни и в отношениях с другими государствами.

Профессор А. С. Автономов определяет "глава государства" как лицо, которое занимает формально высшее место в иерархии государственных должностей и осуществляет верховное представительство, как во внутриполитической жизни, так и на международной арене. При этом глава государства является носителем исполнительной власти, осуществляемой им либо единолично, либо совместно с правительством [13, с.77].

Исходя из данных выше определений, можно выделить следующие базисные признаки понятия "глава государства":

- "глава государства" занимает самое высокое место в иерархии государственных должностей;

- "глава государства" осуществляет верховное представительство во внутриполитической жизни страны и на международной арене;

- "глава государства" является носителем исполнительной власти, которую он может осуществлять как единолично, так и совместно с правительством.

Особенности правового положения Президента Российской Федерации как "главы государства" закреплены Конституцией РФ. Они заключаются в исполнении возложенных на Президента Конституцией задач лично и посредством организации деятельности федеральных органов государственной власти, что обеспечивает их согласованное функционирование.

Основным правовым документом, регулирующим вопросы, связанные с организацией и деятельностью Президента Российской Федерации, является Конституция Российской Федерации. В соответствие с действующей Конституцией Президент Российской Федерации напрямую не входит ни в одну из ветвей законодательной, исполнительной и судебной власти. Это подчеркивается и самим местом главы о Президенте. Но это не позволяет сделать поспешный вывод о том, что Президент стоит над ветвями власти. Каждая из ветвей власти функционирует самостоятельно в рамках своих конституционных полномочий; как и Президент. Ветви государственной власти обладают правовыми мерами воздействия на Президента вплоть до отрешения его от должности. А Президент, будучи юридически несколько отдаленным от всех ветвей власти, занимается нормотворчеством, управляет, разрешает споры и осуществляет конституционный контроль [10, с.17].

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент является главой государства (п.1 ст.80) и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

По мнению профессора Л.А. Окунькова, статус и полномочия Президента сформулированы в Конституции Российской Федерации так, что на первое место выдвинуты цели и задачи укрепления государства, обеспечения конституционного правопорядка, согласованной работы всех органов государственной власти, а не только исполнительной вертикали власти [14, с.126]. Это предопределяет особое значение для Президента функций главы государства, они весомей и объемней, чем у федерального Правительства. Безусловно, одним из главных по значимости полномочий Президента является формирование политического курса государства. То есть, Президент выступает активным проводником политических реформ в рамках защиты конституционного строя.

1.2 Конституционно-правовые основы статуса и деятельности высших органов власти субъектов Федерации

Как и во всех федеративных государствах, в Российской Федерации весьма актуальным является вопрос об организации государственной власти не только на уровне Федерации, но и на уровне ее субъектов. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации выполняют важную роль в демократическом развитии и построении правового государства. Влияние органов власти субъектов Российской Федерации не ограничивается уровнем самих этих субъектов. Они оказывают серьезное влияние и на организацию государственной власти на федеральном уровне, поскольку из представителей законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации формируется Совет Федерации Федерального Собрания; законодательные органы называются в числе субъектов права законодательной инициативы в Государственной Думе и т.д. [8, с.69].

Кроме того, деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации актуальна и с точки зрения влияния этих органов на развитие правового государства. В рамках построения правового государства идет формирование новой правовой системы, в которой активно участвуют органы власти субъектов Российской Федерации. Они реализуют как полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, так и собственную компетенцию субъектов Федерации. Таким образом, законодательные органы субъектов Российской Федерации ответственны за построение "нижнего этажа" правовой системы.

В период, предшествующий принятию новой российской Конституции, серьезное влияние на выравнивание правового статуса субъектов Российской Федерации в части организации государственной власти оказали нормативные акты Президента Российской Федерации. В Указе Президента Российской Федерации от 09.10.1993 "О реформе представительных органов власти и местного самоуправления" указывалось на необходимость реформирования органов власти в соответствующих субъектах Российской Федерации в целях обеспечения принципов народовластия и реализации принципа разделения властей. Значительным шагом вперед являлся Указ Президента Российской Федерации от 22.10.1993 "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" и утвержденное данным Указом Положение "Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы" с последующими изменениями и дополнениями, внесенными в него Указом Президента Российской Федерации от 22.12.1993 "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации".

В Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах субъектов Федерации содержатся новые характеристики. Федеральное Собрание не является теперь вышестоящим органом для иных представительных органов в Российской Федерации, что соответствует федеративному государственному устройству и разделению властей по вертикали. Федеральное Собрание в принципе не может быть высшим органом для других органов законодательной (представительной) власти, поскольку Конституцией Российской Федерации не предусматривается единая система органов законодательной власти. Соответственно усиливается роль законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации [8, с.172].

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Из содержания данного конституционного положения следует, что субъекты Федерации при создании своей системы органов государственной власти должны учитывать два требования общего характера. Первое требование - они должны создавать такую систему в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. Второе требование - соответствие общим принципам организации органов государственной власти, установленным федеральным законом.

Что касается первого требования, то несомненно, что государственная власть в субъектах Федерации должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1 Конституции Российской Федерации), единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации (статья 5, часть 3), осуществление государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10) и др.

Сложности возникают со вторым требованием Конституции Российской Федерации, а именно - с термином "общие принципы". Содержание этого термина законодательно не определено, что дает федеральному законодателю практически неограниченные возможности в регламентация деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Можно полагать, что в предусмотренном статьей 77 Конституции Российской Федерации федеральном законе должны содержаться лишь основные, исходные положения по организации государственной власти в субъектах Федерации. В свою очередь, субъекты Российской Федерации в своих нормативных правовых актах должны конкретизировать такие основные принципы [8, с.272].

Конституционное законодательство об организации государственной власти субъектов Российской Федерации складывается из двух элементов: федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. В настоящее время происходит освоение органами власти субъектов Российской Федерации своего статуса в общей системе организации государственной власти в России. Основные положения о статусе органов власти субъекта Федерации определены в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [17, с.6].

Согласно ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти; высший исполнительный орган государственной власти; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с его конституцией или уставом.

В развитие федерального законодательства статус органов государственной власти субъектов Федерации закрепляется в конституциях или уставах соответствующих регионов. В данных актах регулируются основные положения по организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Помимо этого в ряде субъектов Российской Федерации принимаются и специальные законы, регулирующие статус их органов государственной власти (о системе органов государственной власти субъекта Федерации, о законодательном органе, о высшем должностном лице - президенте или губернаторе, об органах исполнительной власти и др.).

Следует отметить, что в субъектах Российской Федерации существуют различные подходы к законодательному регулированию порядка формирования и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти [1, с.47].

Законы, регулирующие статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации либо отдельные его составляющие, приняты примерно в одной трети от общего числа субъектов Российской Федерации. Однако в законах отдельные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут лишь получать дальнейшую конкретизацию и в них не должно осуществляться изменение компетенции органов государственной власти, установленной конституцией или уставом.

Вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, решаются ими самостоятельно. Вмешательство других органов государственной власти в их компетенцию недопустимо. Органы государственной власти субъектов Федерации обладают значительными полномочиями в различных сферах жизни соответствующего субъекта Российской Федерации. Конечно же, нельзя забывать, что компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации не может быть безграничной. Так, сфера самостоятельной деятельности этих органов является ограниченной в силу федеративного характера нашего государства. Даже те вопросы, которые имеют первостепенное значение для субъектов Российской Федерации и проживающих в них граждан, в основном регулируются федеральными нормативными актами. Предусмотренные законодательством субъектов Федерации полномочия органов государственной власти, помимо установленных федеральным законодателем, могут осуществляться в той мере, в которой они не затрагивают вопросов по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Основной задачей региональных органов государственной власти является всемерное развитие народовластия в Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Поэтому основной целью, как и федерального законодательства, так и законодательства субъектов Российской Федерации является всемерное развитие этих форм осуществления власти народа. В п. 2 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов [1, с.72].

Среди каналов взаимодействия гражданина и органов региональной власти можно назвать: выборы и референдум, отзыв депутатов и должностных лиц, информирование граждан о деятельности органов региональной власти, собрания (сходы) граждан, обращения и петиции, народная правотворческая инициатива, обсуждение вопросов местной жизни, опросы, митинги и демонстрации, предоставление гражданам услуг и ряд других.

Одной из основных задач проводимой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления было установление такого разграничения полномочий, при котором интересы граждан были бы на первом месте, а публичные услуги были бы максимально доступны для них.

Это позволяет говорить о следующей конструкции взаимоотношений гражданина и всех уровней публичной власти. Вопросы, имеющие общефедеральное значение, естественно должны решаться федеральными органами власти. Вопросы, которые непосредственно касаются гражданина в его повседневной жизни, должны решаться местной властью, которая является ближайшим уровнем публичной власти к гражданину. Это позволит, и осуществлять действенный контроль граждан за предоставлением им публичных услуг. И лишь те вопросы, которые требуют концентрации сил и ресурсов (включая финансовых), должны решаться региональной властью. В первую очередь - это вопросы социальной политики, оказания мер социальной помощи отдельным категориям граждан, проживающих в соответствующих субъектах Российской Федерации. Это относится также и к координации деятельности муниципальных образований и осуществления межмуниципальных программ в ряде сфер (например, в области физической культуры и спорта). Иными словами, вопросы региональной власти - это те вопросы, где нет необходимости ежедневно опекать гражданина.

В ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплены принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Однако в данной статье не только определяется порядок финансового обеспечения полномочий, но и разграничиваются полномочия по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов. Полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в п. 2 данной статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.

Законодательство об организации государственной власти субъектов Российской Федерации в настоящее время изменяется весьма интенсивно. В период проводимой сегодня в Российском государстве реформы в субъектах Российской Федерации происходит корректировка регионального законодательства с учетом верховенства федерального законодательства. К настоящему времени большинство нормативных актов субъектов Российской Федерации (в том числе конституций и уставов), устанавливающих статус органов власти субъектов Федерации, претерпело коренные изменения. Это еще раз показывает, как важно федеральному законодателю более взвешено подходить к процессу реформирования государственной власти не только на федеральном, но и на уровне субъектов Федерации, максимально учитывая при этом их особенности [11, с.56].

Сейчас в субъектах Российской Федерации существуют различные виды взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, учитывающие особенности этих субъектов Федерации. Не всегда региональное государственное строительство укладывается в стандарты, заданные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако это не означает жесткой унификации организации власти на уровне субъектов Российской Федерации. Унифицированы могут быть только основные принципы деятельности органов власти субъектов Российской Федерации. Сама идея федеративного государства предполагает многообразие подходов к решению конкретных вопросов организации системы органов государственной власти. Субъекты Российской Федерации должны иметь реальное право самостоятельно определять систему органов государственной власти. Самостоятельность в построение власти позволит российским регионам максимально учитывать и развивать свои особенности.

Федеральная Конституция не исключает разнообразия в организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Именно поэтому субъекты Российской Федерации издают законы и другие правовые нормативные акты, регулирующие организацию и деятельность их собственных органов государственной власти в полном объеме либо на основе конкретизации соответствующих федеральных законов (п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76, ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации).

Разнообразие в организации и взаимоотношениях органов государственной власти в субъектах Российской Федерации на основе принципа разделения властей объясняется также другими факторами. Необходимо учитывать и различное экономическое положение субъектов Российской Федерации, их политические, социальные и национальные проблемы, традиции, а также исторический фактор. Несомненно, в дальнейшем, будет происходить постепенное выравнивание статуса субъектов Российской Федерации. Но на данном этапе к унификации организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации следует подходить более взвешенно и осторожно, поскольку преждевременно это может сыграть отрицательную роль в реализации принципа федерализма.

2. РЕГИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

2.1 Конституционно-правовые основы статуса и деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации - это постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Наименование законодательного органа субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией или уставом субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации для обозначения законодательного органа субъекта Российской Федерации используются два понятия: "законодательный орган государственной власти" и "представительный орган государственной власти". Иногда два этих термина используются вместе, как синонимы. В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" используется понятие "законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации". Наименования законодательных (представительных) органов в субъектах Российской Федерации различны. Чаще всего - Дума (областная или краевая),

Законодательное собрание, Государственное собрание, Народный хурал (в ряде республик) [10, с.122].

В основном законодательные органы субъектов Российской Федерации являются однопалатными. Двухпалатные законодательные (представительные) органы государственной власти в настоящее время работают только в трех субъектах Российской Федерации (Республика Тыва, Чеченская Республика и Свердловская область).

Общая численность депутатов законодательного органа государственной власти устанавливается конституцией или уставом субъекта Российской Федерации. Число депутатов в субъектах Российской Федерации различно и даже не зависит от численности населения соответствующего субъекта Федерации.

Не менее половины депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном органе субъекта Российской Федерации - не менее половины одной из палат) должно избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями [10, с.144].

Законодательный орган субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица, имеет обособленное имущество, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и неимущественные права и обязанности, может быть истцом, ответчиком в судах, иметь гербовую печать, штамп, бланк с соответствующей символикой, счета в банковских и кредитных учреждениях.

Законодательный орган субъекта Российской Федерации самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.

Региональные представительные органы формируются на основе всеобщего политического участия населения, прежде всего путем выборов. У регионального парламента как выборного органа определяющее свойство - представительность. Главная функция представительного органа - законодательная - неразрывно связана именно с его представительностью. Законодательный орган в современном государстве является и представительным органом, поскольку путем выборов народ поручает своим представителям осуществлять государственную власть. Представительный орган в законах выражает волю избирателей, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Законодательные органы субъектов Федерации обладают значительным набором полномочий в различных сферах жизни соответствующего субъекта Российской Федерации: организации государственной власти и местного самоуправления, в области бюджета, экономических и финансовых отношений, в области землепользования, природопользования, охраны окружающей природной среды, объектов природы, истории и культуры и др.

При этом законодательные полномочия образуют главную составляющую компетенции представительных органов субъектов Российской Федерации. Именно реализации законодательных полномочий посвящается основное время деятельности данного органа государственной власти субъекта Федерации.

Принятие законов субъекта Российской Федерации отнесено к исключительной компетенции законодательного органа. В конституциях и уставах субъектов Федерации нередко указывается, что органы исполнительной власти не вправе самостоятельно осуществлять законотворческую деятельность. Следует учитывать, что в законотворческом процессе принимают участие и иные органы государственной власти (в первую очередь руководитель высшего исполнительного органа). Но ведущая роль в этом принадлежит именно законодательному органу власти субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к числу основных полномочий законодательного органа отнесено принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации и поправок к ним. Согласно указанному Федеральному закону правом принятия устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и поправок к нему наделен только законодательный орган соответствующего субъекта Федерации. Правом же принятия конституции республики и поправок к ней законодательный (представительный) орган государственной власти наделен только в том случае, если конституцией республики не установлено иное.

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" право законодательной инициативы принадлежит депутатам законодательного органа, высшему должностному лицу, представительным органам местного самоуправления. Помимо таких "обязательных" субъектов права законодательной инициативы, конституцией или уставом субъекта Российской Федерации такое право может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Федерации. Во многих субъектах Российской Федерации право законодательной инициативы предоставляется уполномоченному по правам человека, избирательной комиссии субъекта Федерации, профсоюзам и др. [12 с.93].

Зачастую конституциями и уставами субъектов Российской Федерации предусматривается обязанность предоставления в законодательный (представительный) орган государственной власти отчетов либо заслушивания руководителя исполнительной власти, в том числе и по вопросу исполнения регионального бюджета.

В ряде субъектов Российской Федерации принимаются и специальные законы, регламентирующие контрольную деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти.

В настоящее время основные положения об участии законодательного (представительного) органа государственной власти в формировании органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации закреплены в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Законодательный орган субъекта Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также федеральным законом.

Право законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации выражать недоверие должностным лицам исполнительной власти является одним из наиболее "весомых" полномочий этого органа. Следует отметить, что перечень должностных лиц исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которым законодательный (представительный) орган государственной власти вправе выразить недоверие, а также порядок и последствия принятия такого решения в различных субъектах Федерации значительно различаются.

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный орган вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией или уставом субъекта Федерации. Принятие решения о недоверии таким руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации [1, с.131].

Думаю, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации находятся на этапе своего становления как парламентских учреждений. Конечно же, далеко не все региональные законодательные (представительные) органы полностью соответствуют понятию "парламент". Одни законодательные органы ближе к этому понятию, другие - дальше. Но общая тенденция налицо: постепенно законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации вырабатывают формы и методы работы реальных парламентских учреждений.

2.2 Конституционно-правовое регулирование статуса и деятельности органов государственного управления Оренбургской области

Организация государственной власти в Оренбургской области имеет свои особенности, хотя общие с иными субъектами Российской Федерации положения предопределены нормами Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В развитие федерального законодательства статус Оренбургской области определен в Уставе (Основной Закон) Оренбургской области от 20.11.2000 № 724/213-ОЗ (с последующими изменениями) [21, с.3].

Так согласно главы 2 Оренбургская область - равноправный субъект Российской Федерации; Оренбургская область обладает всеми правами, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и настоящим Уставом; статус Оренбургской области может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Оренбургской области в соответствии с федеральным конституционным законом; на территорию Оренбургской области распространяется суверенитет Российской Федерации.

В соответствии с главой 4 Устава законодательная власть в Оренбургской области осуществляется: народом посредством референдума; Законодательным Собранием Оренбургской области. Законодательное Собрание является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной (представительной) власти Оренбургской области. Законодательное Собрание обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Статус Законодательного Собрания регулируется законом области (Закон Оренбургской области от 19.07.1994 "О Законодательном Собрании Оренбургской области"). Высшим должностным лицом Оренбургской области является Губернатор области. В Оренбургской области устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти Оренбургской области - Правительством Оренбургской области (Закон Оренбургской области от 16.11.2005 № 2706/470-III-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Оренбургской области"). Правительство области является постоянно действующим коллегиальным органом. Структура исполнительных органов государственной власти области определяется Губернатором.

3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

конституционный парламент государственный управление

3.1 Рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере государственного управления

Проанализировав законодательство в сфере государственного управления мною выяснено, что в связи с рассмотрением статуса Президента в 1991 году в России принимался специальный закон, посвященный институту главы государства, который был весьма краток и несовершенен и фактически прекратил свое действие с принятием Конституции РФ в 1993 году. Затем, в 2002 г. вопрос о возможности принятия ФКЗ "О президенте РФ" обсуждался в рамках Рабочей группы Государственного совета РФ при подготовке предложений о преобразовании системы органов государственной власти и управления в РФ. Проект ФКЗ "О статусе Президента Российской Федерации" был внесен в Государственную Думу еще в 1997 году, рассмотрен в первом чтении в 2003 г. В Заключении по проекту федерального закона "О статусе Президента Российской Федерации" сказано, в частности то, что "Большая часть положений законопроекта дублирует нормы Конституции РФ (глава 4), что фактически лишает его самостоятельного предмета законодательного регулирования. Кроме того, законопроект обязывает Президента РФ в определенных случаях реализовывать право законодательной инициативы, что противоречит части 1 статьи 104 Конституции РФ, в соответствии с которой внесение законопроектов это право, а не обязанность его инициаторов". На основании этого Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10.04.2003 проект ФКЗ был отклонен [1, с.22].

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепляет статус Федерального Собрания, что позволяет вести речь об ее конституционном статусе. Рассматривать и анализировать конституционно-правовой статус Федерального Собрания можно только в тесной связи с принципиальными положениями, содержащимися в Конституции Российской Федерации. Положения ее статьи 10 об осуществлении государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также статьи 11 об осуществлении государственной власти Президентом, Федеральным Собранием, Правительством, судами характеризуют новый подход к определению места и роли законодательного органа и Президента Российской Федерации.

Статус Федерального Собрания не исчерпывается конституционными нормами, скорее всего их следует рассматривать как основу его правового положения. И здесь существует два канала формирования этого статуса: во-первых, с помощью норм Регламентов палат (хотя это нормы внутренней организации палат, их значение выходит за стены парламента) и, во-вторых, путем уточнения характеристики Федерального Собрания в других законах. Например, в тематических федеральных законах также регулируется предметная деятельность парламента в области бюджета (Бюджетный кодекс), обороны и безопасности и др. Немаловажное значение имеют и акты отраслевого законодательства.

Однако, как мне кажется, конституционные положения о Федеральном Собрании и Президенте Российской Федерации должны получить дальнейшее развитие в специальных федеральных законах. Такие законы регламентируют вопросы правого статуса органов государственной власти, основных параметров организации их деятельности. Их принятие направлено на обеспечение стабильности и эффективности функционирования важнейших государственных институтов. Законопроект "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации" к настоящему времени несколько устарел. Его концептуальные положения требуют серьезной корректировки, а содержательная часть не в полной мере определяет место и роль Федерального Собрания Российской Федерации. При этом вопрос о необходимости принятия специального закона о Федеральном Собрании Российской Федерации и далее неоднократно поднимался в научной среде.