Понятие и правовой статус муниципальной службы
Развитие муниципальной службы как вида публичной службы в Российской Федерации. Органы местного самоуправления в системе управления государством. Организационно-правовое регулирование, cоотношение муниципальной и государственной гражданской службы.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 20.01.2012 |
| Размер файла | 164,8 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Более сложен вопрос с функциями муниципальной службы. В научной литературе исследованию функций муниципальной службы не уделялось особого внимания. Различными исследователями достаточно широко исследовались функции социального управления, составной частью которого является муниципальное управление, например, С.Ю. Фабричным Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы теории и практики: автореферат дис. д-ра юрид. наук. 12. 00. 02.М., 2005.С. 60 - 68. .
И тем не менее, чтобы определить, какие функции присущи муниципальной службе как социальному институту, необходимо ответить на несколько вопросов: что есть функция? что есть функция муниципального управления?
В переводе с латинского (от лат. functio) функция буквально обозначает: исполнение, осуществление. В словарях дается понимание функции как деятельности, обязанности, работы Советский энциклопедический словарь.М., 1987.С. 1441. . Таким образом, мы можем определить функцию как основное направление деятельности субъекта или объекта системы, в котором выражается его сущность и социальное назначение, цели и задачи.
Выясняя природу, сущность и содержание функций государственного управления, интересную позицию занял В.Б. Аверьянов, определяя функции управления как "относительно самостоятельные и однородные части содержания управленческой деятельности, в которых выражено властно-организующее воздействие субъекта управления, направленное на обеспечение жизненно важных потребностей взаимодействующего с ним и адекватного ему управляемого объекта"См. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России: монография/Коллектив авторов: С.Н. Братановский, А.Е. Епифанов, В.А. Санеев.М., 2007.С. 41. .
Большинство авторов наиболее часто указывают такие функции, как прогнозирование, планирование, подбор и расстановка кадров, информационное обеспечение, финансирование, организация, регулирование, координация и контроль.
Применительно к муниципальной службе, на наш взгляд, следует говорить о следующей цепочке: функции социального управления - функции местного самоуправления - функции органов местного самоуправления - функции муниципальной службы Проблемы совершенствования муниципальной службы в России. Монография/ Коллектив авторов: С.Н. Братановский, А.Е. Епифанов, В.А. Санеев. 2007.С. 42. .
В самом общем виде функции местного самоуправления и его органов - это основные направления деятельности муниципальных образований, обеспечивающие благосостояние составляющего его населения, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление муниципальным образованием Братановский С.Н., Царев Ю.Н. Муниципальная система образования в России: правовые основы организации и деятельности. Волгоград, 2004.С. 37. .
Функции местного самоуправления исследовались в основном в рамках литературы по муниципальному праву различными учеными. Так, например, В.И. Фадеев приводит следующий перечень функций:
1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
2) управление муниципальной собственностью, местными финансовыми средствами;
3) комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований;
4) улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования;
5) охрана общественного порядка;
6) представительство и защита интересов и прав муниципальных образований, их жителей, местного самоуправления как важнейшего элемента демократической системы построения и функционирования власти в государстве Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.М., 2000.С. 120 - 121. .
Однако С.Ю. Фабричный считает, что функции органов местного самоуправления и муниципальной службы носят формально-юридический характер, предопределенный содержанием действующего законодательства См.: Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы теории и практики: автореферат дис. на соиск. уч. ст. д-ра юрид. наук.М., 2005.С. 68. (о местном самоуправлении).
В научной и учебной литературе для определения этого круга используется понятие предметов ведения местного самоуправления. Предметы ведения - те сферы (области) общественных отношений, в которых вправе и должен действовать субъект См.: Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2005. . Характеризуя предметы ведения местного самоуправления, С.Е. Чаннов отмечает, что это сложная правовая категория, включающая в себя:
1) вопросы местного значения;
2) полномочия органов местного самоуправления по организации своей деятельности;
3) отдельные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления государством;
4) права, которыми органы местного самоуправления наделены законодательством;
5) иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации См.: Мильшин Ю.Н., Чаннов С.Е. Муниципальное право Российской Федерации. М.,2007. .
Вообще, если говорить о функциях, то исполнительная и распорядительная деятельность направлена на все сферы муниципального образования. Прежде всего, это финансовая сфера, то есть разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение местного бюджета.
Далее, разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью.
Не менее важная функция - это руководство муниципальным здравоохранением, муниципальными предприятиями, организациями и учреждениями, эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства и иные.
И наконец, важнейшая функция - осуществление полномочий органов государственной власти, переданные федеральными законами или законами субъекта РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.
Следовательно, под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения.
Содержанием функционирования муниципальной службы являются цели и задачи местного самоуправления. Муниципальная служба исходит из роли местного самоуправления в жизни общества как одной из демократических основ системы социального управления, важнейшей структуры системы власти, одной из форм реализации народом принадлежащей ему власти. При этом муниципальные служащие призваны учитывать особенности местного самоуправления - децентрализованность, самостоятельность местных органов, их автономность и невхождение в государственные структуры. Муниципальная служба способствует органам местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, оказании социальных услуг населению, решении других вопросов с учетом исторических и иных местных традиций Бабичев И.В. Местное самоуправление в современной России: некоторые итоги и перспективы//Муниципальная власть. № 1.2007.С. 5. .
Разумеется, муниципальная служба должна учитывать роль государства в развитии местного самоуправления. Все полномочия в этой области даны государством и имеют источником государственную власть. Государство гарантирует права местного самоуправления. При этом местные и государственные дела имеют одну и ту же природу, носят публично-правовой характер, отражают интересы граждан. В связи с этим муниципальная служба может использовать достижения организации государственного управления для повышения своей эффективности.
2.3 Принципы организации и функционирования муниципальной службы
Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" закрепляет основные принципы муниципальной службы.
По мнению В.С. Нечипоренко, "принцип представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития муниципальной службы, направление реализации ее целей и функций" Нечипоренко В.С. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы. М.: Логос, 2001.С. 24. .
Законодательно закрепленные принципы приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Само понятие "принцип" является не только исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных.
В демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных закономерностей развития общества.
В связи с этим в теории права отмечают регулятивную функцию правовых принципов. Она проявляется в том, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства См.: Алексеев С.С. Общая теория права.Т. 1.М., 1981.С. 262. .
Принципы муниципальной службы - это". отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы" Володин А.М., Немчинов А.А. Муниципальная служба: Справочное пособие. М.: Дело и сервис, 2002. .
Статья 4 действующего Закона о муниципальной службе закрепляет следующие ее принципы:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
4) стабильность муниципальной службы;
5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
10) внепартийность муниципальной службы.
Указанный Закон является базовым для всей системы муниципальной службы, поэтому закрепленные в нем принципы должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о муниципальной службе Комментарий к Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. С.Е. Чаннова.М., 2007.С. 57. . В то же время, являясь по своей природе общими нормами, указанные основополагающие принципы муниципальной службы должны иметь развитие в других статьях Закона о муниципальной службе, регулирующих конкретные вопросы муниципально-служебных отношений.
Остановимся более подробно на вышеперечисленных принципах.
1. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.
Данный принцип основывается на ст.2 Конституции РФ, которая устанавливает, что: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Также, исходя из содержания ст.18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной, исполнительной власти и местного самоуправления. Таким образом, можно утверждать, что названный принцип имеет значение не только для муниципальной службы, но и для всей системы публичной службы Российской Федерации.
Этот принцип находит выражение и в отдельных статьях Закона о муниципальной службе. Так, в соответствии с п.3 ч.1 ст.12 названного Закона муниципальный служащий обязан соблюдать права и законные интересы граждан и организаций при исполнении должностных обязанностей. С учетом всего вышеизложенного, при отборе кандидатов на должности муниципальной службы особое внимание должно уделяться способности и готовности муниципального служащего учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами муниципальные служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности.
2. Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе.
Данный принцип базируется на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления. В то же время Конституция РФ прямо не закрепляет права на равный доступ граждан к муниципальной службе (в отличие от аналогичного права на равный доступ к государственной службе, которое закреплено в ст.32).
Необходимость закрепления такого права на конституционном уровне отмечается многими учеными. Например, Ю. Фабричный приводит следующий доводы в пользу дополнения Конституции РФ в части прав граждан России на равный доступ не только к государственной, но и муниципальной службе:
органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти составляют структуру органов публичной власти, производных от народного волеизъявления;
право граждан на местное самоуправление гарантировано Конституцией РФ и предполагает, в числе прочего, возможность замещения на профессиональной основе должности муниципального служащего;
гарантированное конституционное право на равный доступ к муниципальной службе наряду с государственной должно являться институциональной основой концепции муниципальной службы Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы теории и практики: автореферат дис. на соиск. уч. ст. д-ра юрид. наук. М., 2005.С. 78. .
В связи с этим очень интересной нам представляется позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении N 19-П от 15.12.2003. В ходе рассмотрения дела Конституционный Суд отметил, что из статьи 37 (часть 1) Конституции РФ, гарантирующей каждому право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, во взаимосвязи с ее статьями 19 и 32 (части 2 и 4) вытекает право граждан на равный доступ к муниципальной службе, прохождение которой является одновременно и осуществлением трудовых прав Постановление Конституционного Суда РФ N 19-П от 15. 12.2003 // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 1. .
Таким образом, толкуя указанные статьи, Конституционный Суд пришел к выводу, что хотя текстуально (формально-юридически) Конституция РФ не закрепляет право на равный доступ к муниципальной службе, однако смысловой потенциал, заложенный в соответствующие нормы, позволяет говорить о его признании государством.
3. Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих.
Муниципальная служба является профессиональной деятельностью, требующей специальных знаний и навыков для своего осуществления. Реализация принципа профессионализма и компетентности муниципальных служащих должна способствовать формированию эффективной и стабильной муниципальной службы, способной решать вопросы местного значения исходя из интересов населения Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред.А.Н. Козырина // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007. .
Реализации данного принципа должны, прежде всего, способствовать квалификационные требования, предъявляемые к лицам, претендующим на занятие должности муниципальной службы, закрепляемые законодательством.
В соответствии с ч.1 ст.9 Закона о муниципальной службе для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности к уровню профессионального образования, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.
Однако могут быть установлены и дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации, в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ. Например, в Саратовской области типовые квалификационные требования утверждены Законом Саратовской области "О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области" Закон Саратовской области "О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области" от 2 августа 2007 года N 157-ЗСО // Правов. база КонсультантПлюс. .
Закон обязывает муниципального служащего поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей. В связи с этим он имеет право на повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета (п.7 ч.1 ст.11 Закона о муниципальной службе).
4. Принцип стабильности муниципальной службы является необходимым условием функционирования данного института.
Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне государственный гражданский служащий может эффективно исполнять свои функции. Принцип стабильности муниципальной службы предполагает формирование профессиональной службы, минимизацию текучести кадров при стабильном штатном составе Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы // Административное право. 2007. N 1. .
Поскольку муниципальные служащие, в отличие от государственных гражданских служащих, работают на основе трудового договора, а не служебного контракта, гарантиями стабильности их службы являются предусматриваемые трудовым законодательством правила изменений трудового договора и его расторжения.
5. Принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих.
Он основывается прежде всего на ч.2 ст.24 Конституции Российской Федерации: "Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом".
Реализация принципа доступности информации о деятельности муниципальных служащих неразрывно связана с решением более общей задачи - усиления открытости деятельности органов местного самоуправления.
Эти задачи решаются в ходе проводимых в РФ административной реформы и реформы местного самоуправления Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы // Административное право. 2007. N 1. .
Вместе с тем, как представляется, действующий Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" не в полной мере соответствует данному принципу. Напротив, отдельные запреты, установленные для муниципальных служащих, всячески ограничивают информационный обмен между органами местного самоуправления и гражданами. Так, например, в соответствии с п.8 ч.1 ст.14 Закона муниципальному служащему запрещено разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. При этом нигде в Законе (да и вообще в российском законодательстве) не дается определение служебной информации. На практике это позволяет толковать данный термин сколь угодно широко, запрещая муниципальному служащему (под страхом увольнения) разглашение любой информации о деятельности муниципального органа.
По нашему мнению, для решения данной проблемы на законодательном уровне должно быть дано понятие служебной информации, определены порядок и критерии отнесения информации к служебной.
6. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.
Муниципальная служба, так же как и государственная, не противопоставляется гражданскому обществу, а, напротив, тесно взаимодействует с ним. На это и направлен принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. При этом двухстороннее взаимодействие служащих с общественными объединениями и гражданами на муниципальном уровне еще более важно, чем на государственном. Местное самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Сама сущность местного самоуправления в решении вопросов местного значения самостоятельно и под свою ответственность. Ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические и т.п. последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник.М., 2005.С. 124. .
Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами осуществляется в различных иных формах. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания, а для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования - собрания граждан.
7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в России, а также учета исторических и иных местных традиций.
Данный принцип отражает особенности правового регулирования муниципальной службы, осуществляемого не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации и регулировании муниципальной службы исторические и иные местные традиции Комментарий к Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. С.Е. Чаннова.М., 2007.С. 65. .
В первую очередь законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции РФ, которая прямо не регулирует вопросы, связанные с организацией муниципальной службы, сам термин "муниципальная служба" в ней даже не употребляется. Вместе с тем Конституция РФ указывает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12), что предопределяет организационное отделение муниципальной службы от государственной; в ст.72 устанавливается, что установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, в силу чего законодательное регулирование муниципальной службы осуществляется на двух уровнях; в общем виде регулируют вопросы организации местного самоуправления и статьи 130 - 133 Конституции.
Как было обозначено ранее, базовым законодательным актом для всей муниципальной службы является Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации". Помимо этого, на федеральном уровне различные вопросы организации, прохождения муниципальной службы, правового статуса муниципальных служащих затрагиваются в таких законодательных актах, как: Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части организации муниципальной службы, правового статуса главы местной администрации); "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (в части пенсионного обеспечения муниципальных служащих) и иные. Указанные нормативные акты и закрепляют единые основные требования, предъявляемые к муниципальной службе и муниципальным служащим.
Общие положения о муниципальной службе обычно содержатся в уставах муниципальных образований. Иные вопросы организации муниципальной службы могут регулироваться решениями представительного органа, постановлениями и распоряжениями главы муниципального образования и главы местной администрации и другими муниципальными правовыми актами.
Именно на уровне муниципальных образований в наибольшей степени проявляется учет исторических и национальных традиций в организации муниципальной службы.
8. Принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих.
Указанный принцип призван обеспечить стабильность кадров в органах местного самоуправления, гарантировать муниципальному служащему необходимые условия работы, ежемесячное денежное содержание, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюнктуры, от произвола руководителя и т.п.
Реализации данного принципа посвящен целый ряд статей Закона о муниципальной службе, в частности ст. ст.11,20 - 25, 29 и другие.
Наиболее важной в этом плане представляется ст.23, устанавливающая гарантии муниципального служащего. Помимо гарантий, предоставляемых всем работникам, муниципальному служащему также гарантируются:
1) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;
2) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;
3) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;
4) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
5) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;
6) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения;
7) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке, установленном федеральным законодательством.
Кроме того, в некоторых субъектах РФ предусматривалась выплата муниципальным служащим и иных надбавок (надбавки за почетное звание и наличие государственных наград, за ученую степень Комментарий к Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. С.Е. Чаннова.М., 2007.С. 60. .
9. Принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Ответственность является необходимым условием функционирования любого публичного института.
В современном российском праве ответственность понимается чаще всего в двух смыслах. Прежде всего, это традиционное понимание ответственности как обязанности претерпеть определенные негативные последствия за совершение противоправного деяния. Такую ответственность называют негативной (ретроспективной). Однако, понятие ответственности не исчерпывается лишь ее негативным аспектом. При разработке этой темы довольно давно было замечено, что существует иная категория ответственности, которая обычно именуется позитивной ответственностью (также активной или проспективной) Чаннов С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления: автореферат дис. на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук. Саратов, 2000.С. 48. . Применительно к муниципальным служащим позитивная ответственность выражается в осознании их личной ответственности за порученное дело.
Однако указанный выше принцип говорит об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Следовательно, в данном случае речь идет о негативной ответственности. Неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей является дисциплинарным проступком и влечет применение к нему мер дисциплинарной ответственности (ст.27 Закона о муниципальной службе).
Дисциплинарное взыскание на муниципального служащего налагается в установленном Трудовым кодексом РФ порядке, который устанавливает, что за каждый проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Вместе с тем Пленум Верховного Суда РФ постановил, что, если, несмотря на применение дисциплинарного взыскания, неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей продолжается, он может быть вновь привлечен к дисциплинарной ответственности (п.33) См. Постановление Пленума Верховного Суда РФ "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" от 17 марта 2004 г. .
При применении меры взыскания администрацией должны учитываться степень тяжести проступка, вред, причиненный им, обстоятельства, при которых он совершен, и общая характеристика лица, совершившего дисциплинарный проступок.
10. Принцип внепартийности муниципальной службы.
Суть данного принципа заключается в том, что муниципальная служба как публичная организация должна быть свободна от контроля отдельных политических организаций и движений.
Задачи, выполняемые муниципальными служащими, требуют от них проявления нейтральности, компетентности, беспристрастности. Служащие обязаны руководствоваться в своей деятельности исключительно законодательством и не должны быть связаны решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.
Муниципальным служащим запрещено использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего (п.12 ч.1 ст.14 Закона), а также создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур (п.13 ч.1 ст.14 Закона).
В то же время принцип политической нейтральности муниципальных служащих неправильно трактуется. Законом не ограничивается свобода совести, мысли и слова. Каждый муниципальный служащий имеет право придерживаться любых взглядов, быть членом политической партии, но не использовать статус служащего во внеслужебных целях. Таким образом, запрет имеет целью обеспечить объективность и нейтральность профессиональной муниципальной службы в отношении всех граждан, независимо от их политических взглядов и убеждений Комментарий к Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. С.Е. Чаннова.М., 2007. .
Подводя итоги, отметим, что принципы муниципальной службы в целом схожи с принципами государственной гражданской службы, что подчеркивает взаимосвязь этих видов публичной службы.
2.4 Правовой статус муниципального служащего
В широком смысле термин "муниципальная служба" обозначает совокупность людей, находящихся на службе муниципальных образований (органов и учреждений - юридических лиц публичного права), в узком смысле - сотрудников аппарата органов местного самоуправления, наделенных соответствующим статусом. Этот статус следует отличать от понятия муниципальной должностиПроблемы совершенствования муниципальной службы в России. Монография/Коллектив авторов: С.Н. Братановский, А.Е. Епифанов, В.А. Санеев. 2007.С. 58. .
Под муниципальной службой в Законе о муниципальной службе понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Муниципальные должности делятся на:
выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также на основании решений представительных или иных выборных органов местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.
Законодатель рассматривает как муниципальную службу только профессиональную деятельность на так называемых иных муниципальных должностях. Профессиональная деятельность главы муниципального образования, иных выборных лиц местного самоуправления, депутатов под понятие муниципальной службы не подпадает. Здесь должны действовать особые акты. Помимо понятий "муниципальная служба", "муниципальная должность" законодатель вводит понятие "муниципальный служащий".
Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший 18-летнего возраста, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Еще до принятия Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ. в целях определения правового статуса муниципальной службы, обеспечения закрепления кадров муниципальных служащих, повышения их квалификации, усиления ответственности и улучшения социальной защиты субъекты Федерации регулировали эту сферу деятельности различными нормативными актами Это были законы о муниципальной службе, законы о муниципальных должностях и муниципальной службе. . Например, Закон Московской области "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области" Закон Московской области от 31 июля 1997 г. N 42/97-ОЗ "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области" (принят решением Московской областной Думы 16 июля 1997 г. N 8/142), с изм. от 11 февраля 1999 г. N 4/99-ОЗ // Вестник Московской областной Думы. 1997. N 10. регулировал деятельность муниципальных служащих в области. До принятия законов данные правоотношения регулировались временными положениями Например, см. Положение от 26 декабря 1995 г. N 103 "О муниципальной службе в г. Хабаровске" // Правовая база КонсультантПлюс. . Принимались также акты, регулирующие отдельные сферы деятельности муниципальных служащих, организацию их деятельности.
На муниципальной службе могут находиться граждане РФ и граждане иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Иностранные граждане признаны субъектом отношений, связанных с муниципальной службой, впервые. По действовавшему ранее Федеральному закону "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" на муниципальной службе могли состоять только граждане РФ.
К числу муниципальных служащих не отнесены депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса. Это - лица, замещающие муниципальные должности. Их правовое положение устанавливается федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, актами муниципальных образований.
Муниципальная служба - это вид публичной службы. Норма о том, что нанимателем муниципального служащего выступает публично-правовое лицо - муниципальное образование, подтверждает это положение. Данное положение также введено впервые. В действовавшем ранее законодательстве не было упоминаний о нанимателе муниципального служащего.
Вместе с тем эта идея последовательно не проведена. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Законом о муниципальной службе. Таким образом, статус муниципального служащего находится и под влиянием частного права. Представляется, что такое положение носит временный характер. Как считают исследователи, в правовом регулировании муниципальной службы будут укрепляться публично-правовые начала. Влияние норм частного права на регулирование отношений муниципальной службы постепенно будет ослабевать Глушко Е.К. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации // "Центр публично-правовых исследований", 2007.С. 2. .
В отношения с муниципальными служащими или гражданами, поступающими на муниципальную службу, вступает не сам наниматель, которым является публично-правовое образование, а его представитель, которым может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования и иные уполномоченные лица.
Должности муниципальной службы устанавливают круг обязанностей муниципального служащего, его права и ответственность.
Закон о муниципальной службе не предусматривает возможности прохождения муниципальной службы не на должностях. Вместе с тем в соответствии с ч.2 ст.10 данного Закона в органах местного самоуправления, избирательных комиссиях муниципальных образований могут работать также и лица, не являющиеся муниципальными служащими. Смысл этого положения Закона состоит в разграничении правового статуса лиц, осуществляющих публичные функции, и лиц, которые таких функций не осуществляют, они состоят в трудовых отношениях, являющихся по своей природе частноправовыми.
На таких лиц действие Закона о муниципальной службе не распространяется. Их трудовые функции связаны с обеспечением деятельности органов местного самоуправления и избирательных комиссий муниципальных образований, и регулируются исключительно Трудовым кодексом РФ.
Должности муниципальной службы подразделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие; старшие, младшие. Таким образом, в названном Законе установлена классификация, аналогичная той, которая продолжительное время применяется на государственной службе. Деление муниципальных должностей на группы осуществлено впервые. В действовавшем ранее Федеральном законе "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" классификация муниципальных должностей муниципальной службы не была проведена. Деление должностей муниципальной службы на группы позволит дифференцировать должностные обязанности муниципальных служащих, а также условия их денежного содержания. Группы должностей будут использоваться при составлении реестров должностей муниципальной службы в субъектах РФ.
Правовой статус муниципального служащего составляют связанные со служебной деятельностью права, обязанности, ограничения и запреты.
Правовое положение муниципального служащего имеет значительное сходство со статусом государственного гражданского служащего, закрепленным Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Закон содержит несколько новых положений, касающихся правового положения муниципального служащего. Так, по действовавшему ранее Федеральному закону "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" муниципальному служащему запрещалось заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности (п.1 ч.1 ст.11). В Законе о муниципальной службе такого запрета нет.
Для реализации права заниматься иной оплачиваемой работой муниципальный служащий должен соблюсти ряд условий:
· письменно уведомить представителя нанимателя о своем намерении;
· выполнять иную оплачиваемую деятельность только во внерабочее время;
· не допускать возникновения конфликта интересов.
Впервые о конфликте интересов на публичной службе было упомянуто в законодательстве о государственной службе - Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Муниципальный служащий обязан сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.
Конфликт интересов - это ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования (ч.2 ст.11 Закона о муниципальной службе).
Однако способы урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе названным Законом по сути дела не установлены, что вряд ли оправданно.
Муниципальному служащему запрещается выполнять неправомерные поручения, под которыми следует понимать поручения, предполагающие совершение действий, нарушающих законы или иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, муниципальные правовые акты, а также действий, выходящих за пределы должностных полномочий муниципального служащего Проблемы совершенствования муниципальной службы в России: монография/Коллектив авторов: С.Н. Братановский, А.Е. Епифанов, В.А. Санеев. М., 2007.С. 79. .
Муниципальный служащий обязан письменно обосновать неправомерность поручения и в случае подтверждения поручения руководителем письменно отказаться от его выполнения. Если в результате выполнения неправомерного поручения муниципальный служащий совершил уголовное преступление, административное правонарушение или дисциплинарный проступок, то он привлекается к соответствующему виду юридической ответственности. Это положение включено в Закон о муниципальной службе впервые.
Для поступления на муниципальную службу требуется достижение минимального возраста - 18 лет, владение русским (государственным) языком и соответствие квалификационным требованиям, установленным для замещения должностей муниципальной службы. Кроме того, должны отсутствовать установленные Законом о муниципальной службе обстоятельства, исключающие поступление на муниципальную службу и нахождение на муниципальной службе.
Статус муниципального служащего возникает после заключения трудового договора и вступления в силу акта представителя нанимателя о назначении на должность муниципальной службы. Это правило действует и в том случае, когда должность муниципальной службы замещается по конкурсу. Сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются муниципальный служащий и представитель нанимателя (работодатель).
По общему правилу трудовой договор с муниципальными служащими носит бессрочный характер. Заключение срочного трудового договора допускается только в случаях, прямо указанных в действующем трудовом законодательстве (ст. ст.58, 69 ТК РФ). Трудовой договор, заключенный на определенный срок с нарушением трудового законодательства, считается заключенным на неопределенный срок Трудовое право России / Под ред. С.П. Маврина, Е.Б. Хохлова. М., 2006.С. 291. .
Одним из способов замещения вакантной должности является конкурс, который призван обеспечить равный доступ граждан к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений. Конкурс - не единственный способ замещения должности муниципальной службы. Он применяется наряду с назначением. Положение о конкурсе на замещение должности муниципальной службы включено в Закон о муниципальной службе впервые. Действовавший ранее Закон об основах муниципальной службы не содержал норм, посвященных конкурсу.
В соответствии с названным Законом на муниципальной службе проводятся аттестации. Аттестация представляет собой проверку квалификации, уровня знаний работника, отзыв о его способностях, деловых и иных качествах. В результате проведенной аттестации делается вывод о соответствии (несоответствии) работника замещаемой должности. Аттестации проводятся периодически. По сложившейся практике оптимальный срок проведения аттестаций колеблется от двух до четырех лет.
Аттестацию проходят все муниципальные служащие, независимо от замещаемых должностей. Исключение составляют отдельные категории, перечисленные в Законе о муниципальной службе (замещающие должности муниципальной службы менее одного года; достигшие возраста 60 лет; беременные женщины; находящиеся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет; замещающие должности муниципальной службы на основании срочного трудового договора (контракта)).
Гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет - предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.
Помимо гарантий, предоставляемых всем работникам Трудовым кодексом РФ, муниципальному служащему также гарантируются:
1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;
2) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;
3) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
5) обязательное государственное страхование и социальное страхование;
6) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами и иные гарантии.
За совершение дисциплинарного проступка - неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей - представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям. Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством.
Как видно, особенностью привлечения муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности выступает то, что муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц) отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.
Дисциплинарное взыскание применяется к служащему на основании соответствующего приказа (распоряжения) должностного лица, наделенного правом привлекать к дисциплинарной ответственности. На практике таким правом обычно наделяются руководители органов местного самоуправления. Указанные должностные лица могут делегировать это полномочие другим лицам, например руководителю подразделения по работе с кадрами, однако увольнение как меру дисциплинарного взыскания может применять только то лицо, которое наделено правом приема на работу и увольнения с работы Комментарий к Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. С.Е. Чаннова. М., 2007.С. 89. .
2.5 Приоритетные направления формирования кадрового состава и кадрового резерва муниципальной службы
Кадры - штатный состав квалифицированных работников организаций, государственных учреждений, профессиональных, общественных и иных организаций. Кадры характеризуются численностью, составом и профессиональной, квалификационной, должностной и половозрастной структурой. К кадрам не относят временных и сезонных работников, совместителей, работающих по краткосрочным трудовым соглашениям, нештатных сотрудников, а также лиц, занятых индивидуальной трудовой деятельностью в сфере коммерческой торговли.
Кадровая работа - деятельность государственных органов, органов управления отдельных организаций, кадровых служб и должностных лиц, направленная на реализацию кадровой политики.
Приоритетными направлениями кадровой работы являются:
формирование системы управления персоналом и ее стратегии;
планирование кадровой работы, наем, отбор и прием кадров;
деловая оценка, профориентация и адаптация персонала;
обучение, управление карьерой и продвижением кадров;
мотивация, организация труда и обеспечение безопасности деятельности персонала;
Подобные документы
Органы местного самоуправления и место муниципальной службы. Законодательные основы и правовое регулирование муниципальной службы. Задачи, функции и принципы муниципальной службы. Муниципальная должность: понятие, виды. Права муниципального служащего.
курсовая работа [38,4 K], добавлен 24.12.2011Организационно-правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации. Понятие муниципальной службы как вида публичной службы. Специальные вопросы прохождения муниципальной службы, обусловленные ее публичным характером: поступление, увольнение.
диссертация [233,0 K], добавлен 06.12.2007Исследование теоретических вопросов и практической реализации правового режима муниципальной службы. Механизмы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы. Правовое регулирование на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.
дипломная работа [143,4 K], добавлен 08.09.2016Задачи и функции муниципальной службы, ее правовые источники и принципы. Институт муниципальной службы. Особенности организации управления муниципальной службы. Проблемы, связанные с муниципальной службой. Права и обязанности муниципального служащего.
курсовая работа [67,0 K], добавлен 02.12.2014Формирование института современной государственной и муниципальной службы, особенности реформы. Содержание административно-правового режима муниципальной службы в Российской Федерации. Основные направления укрепления режима муниципальной службы.
курсовая работа [38,3 K], добавлен 15.02.2011Понятие службы в органах местного самоуправления и ее отличия от государственной службы. Особенности прохождения муниципальной службы в РФ, регламентация должностей их категории. Порядок аттестации муниципальных служащих, присвоение классных чинов.
курсовая работа [29,2 K], добавлен 08.04.2011Общая характеристика государственной службы как профессиональной деятельности в аппарате государственного управления. История развития муниципальной службы. Проблема реформирования государственной службы Российской Федерации в современный период.
реферат [30,2 K], добавлен 12.10.2015Общая характеристика муниципальной службы в организации местного самоуправления, рассмотрение ее функций, задач и признаков. Изучение классификации должностей муниципальной службы и их статистики. Анализ правовых основ организации деятельности служащего.
курсовая работа [406,7 K], добавлен 03.09.2015Место муниципальной службы в системе местного самоуправления, ее основные задачи, принципы и функции. Законодательные основы и правовое регулирование муниципальной службы. Виды муниципальных должностей. Права и обязанности муниципального служащего.
курсовая работа [93,5 K], добавлен 27.03.2013Понятие и принципы гражданской и муниципальной службы. Единство основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и к должностям гражданской службы. Исполнение неправомерных поручений руководителей, а также учет и исчисление стажа.
реферат [31,8 K], добавлен 10.04.2014
