Понятие и правовой статус муниципальной службы
Развитие муниципальной службы как вида публичной службы в Российской Федерации. Органы местного самоуправления в системе управления государством. Организационно-правовое регулирование, cоотношение муниципальной и государственной гражданской службы.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 20.01.2012 |
| Размер файла | 164,8 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
создание нормальной психологической обстановки в коллективе и т.п.
Очень часто в обществе превалирует бытовой подход к деятельности кадровых служб и подразделений. Считается, что единственным приоритетным направлением их деятельности является назначение на должности высококвалифицированных специалистов с учетом их профессиональных качеств и компетентности. Это основная, но не единственная их функция. В процессе назначения и увольнения специалистов кадровые службы в муниципальных органах осуществляют и иные вспомогательные функции Муниципальное право: учебное пособие / Под. Ред. С.Е. Чаннова. - 4-е изд. - М., 2009.С. 91. .
Одна из них - это содействие продвижению по службе муниципальных служащих. Эта функция соприкасается с формированием кадрового резерва в муниципальном органе, поскольку до назначения на другую должность муниципальный служащий включается в кадровый резерв. Также, осуществляя данную функцию, кадровая служба ведет личные дела муниципальных служащих, собирает информацию о них, представляет ее руководству для принятия решения о продвижении сотрудников по службе.
Другая функция - это повышение квалификации муниципальных служащих. Кадровая служба должна отслеживать, чтобы сотрудники постоянно повышали свою квалификацию. Один раз в три года каждый сотрудник должен где-то поучиться. Кадровые службы могут направлять сотрудников в учебные заведения или организовывать обучение прямо на работе.
Еще одно приоритетное направление - это оценка результатов работы муниципальных служащих посредством проведения аттестации. Хотя аттестация является не единственным способом оценки результатов работы муниципальных служащих (существуют еще такие формы, как мониторинг и квалификационный экзамен), но аттестация является основным. Только при проведении аттестации оцениваются процесс труда, результат труда и личностные качества служащего. Аттестация - это исключительный инструмент оценки руководителем своего подчиненного персонала.
Последнее приоритетное направление - это применение современных технологий подбора кадров при поступлении граждан на муниципальную службу и работы с кадрами при ее прохождении. Данное направление может осуществляться как самостоятельно, так и при осуществлении других функций.
Применение современных технологий может быть связано с использованием как информационных и компьютерных технологий, так и новых технологий управления, таких, как системный анализ, коучинг и т.д.
Кадровые технологии - это средства управления количественными и качественными характеристиками состояния персонала, обеспечивающие достижение целей местного самоуправления и эффективности его функционирования. Содержание кадровых технологий представляет собой совокупность последовательно произведенных действий, приемов, операций, которые позволяют на основе полученной информации сформулировать или изменить условия их реализации в соответствии с целями местного самоуправления.
Кадровые технологии делятся на три группы: обеспечивающие получение достоверной информации о человеке; обеспечивающие требуемые количественные и качественные характеристики состава персонала; обеспечивающие востребованность возможностей персонала. Основными базовыми кадровыми технологиями являются оценка персонала, отбор персонала и управление карьерой персонала Комментарий к Федеральному закону " О муниципальной службе в Российской Федерации" от 2 марта 2007г. № 25-ФЗ (постатейный) //Под ред. О.А. Борзуновой и Ю.К. Краснова. М., 2008.С. 100. .
Закон о муниципальной службе фактически не регламентирует вопросов формирования и работы с кадровым резервом. Однако на сегодняшний день многие муниципальные образования приняли собственные положения о кадровом резерве муниципальной службы.
Кадровый резерв - это группа работников, потенциально способных к руководящей деятельности; отвечающих требованиям, предъявляемым должностью того или иного ранга; подвергшихся отбору и прошедших систематическую целевую квалификационную подготовку.
Ранее порядок формирования кадрового резерва и работы с ним иногда предусматривался законами субъектов Российской Федерации. В качестве примера можно привести Закон Волгоградской области от 11 апреля 2001 года N 530-ОД "О порядке формирования резерва кадров муниципальных служащих муниципальной службы Волгоградской области". Учитывая, что Закон о муниципальной службе прямо относит вопросы создания кадрового резерва к ведению муниципального образования, следует согласиться с теми авторами, которые полагают, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе принимать подобного рода нормативные акты Комментарий к Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. С.Е. Чаннова. М., 2007.С. 89. .
Работа с кадровым резервом включает:
составление прогноза и плана предполагаемых изменений в составе руководящих кадров;
предварительный набор кандидатов в резерв;
получение информации о деловых, профессиональных и личностных качествах кандидатов;
формирование состава резерва кадров.
Всю систему работы с кадровым резервом можно условно разделить на четыре этапа и строить систему в соответствии с целями и задачами муниципальных органов. Необходимо обратить внимание, что внедрение лишь отдельных пунктов данной схемы без последующего построения целостной системы работы с кадровым резервом может не дать ожидаемого эффекта.
Одной из главных задач первого этапа при формировании кадрового резерва является построение эффективной системы работы с "резервистами". Для ее решения необходимо определить потребности в замещении вакантных должностей на планируемый период времени и выработать принципы отбора "резервистов".
На втором этапе основная задача - это разработка системы конкурсного отбора на замещаемые должности, причем конкурс проводится в зависимости от потребностей муниципального органа как среди внешних специалистов, так и среди своих сотрудников.
На третьем, наиболее трудном этапе ставится задача развития профессиональных навыков и знаний "резервистов", необходимых им для успешной работы в резервируемой должности и оценки эффективности работы с кадровым резервом. Для ее решения в идеальном варианте разрабатывается программа подготовки специалистов кадрового резерва.
Задача четвертого этапа - построение системы приобретения "резервистами" практического опыта работы по резервируемой должности. Сюда входят замещение "резервируемого" сотрудника при отсутствии его на работе по различным причинам, приобретение "резервистом" опыта общения с подчиненными "резервируемого". В идеальном варианте после прохождения цикла практической подготовки, срок которого определяется для каждой должности индивидуально, "резервист" должен уметь справляться с задачами "резервируемого" в течение продолжительного времени и выполнять весь комплекс работ по данной должности Комментарий к Федеральному закону " О муниципальной службе в Российской Федерации" от 2 марта 2007г. № 25-ФЗ (постатейный) //Под ред. О.А. Борзуновой и Ю.К. Краснова. М., 2008.С. 105. .
Положительный эффект от работы с кадровым резервом может быть достигнут только в том случае, если создание резерва является составной частью целостной системы работы с персоналом.
На первом этапе для полноценной работы с кадровым резервом необходимо разработать положение о формировании кадрового резерва, в котором закрепляются основные принципы и порядок формирования кадрового резерва, круг обязанностей должностных лиц, ответственных за формирование кадрового резерва. В этом документе также целесообразно отразить вопросы организации работы с кадровым резервом, порядок пополнения кадрового резерва и внесения изменений в количественный и качественный состав "резервистов". Для получения полной картины текущего состояния работы с кадровым резервом необходимо предусмотреть систему отчетности для ответственных должностных лиц.
Параллельно с положением о формировании кадрового резерва составляется перечень должностей, подлежащих резервированию, и определяется конкретное число "резервистов" для каждой должности. Эти оба локальных нормативных акта готовятся службой управления персоналом и утверждаются руководителем организации.
Помимо названных документов следует разработать и утвердить формы отчетности, установить периодичность сдачи отчетов, а также определить круг лиц, ответственных за их составление и обобщение. В этом же блоке работ разрабатываются форма списка кадрового резерва, план профессиональной подготовки и развития резервистов, отчет о продвижении по служебной лестнице сотрудников, состоящих в резерве Братановский С.Н., Царев Ю.Н. Муниципальная система образования в России: правовые основы организации и деятельности. Волгоград, 2004.С. 57. .
Для решения задач второго этапа в положении о формировании кадрового резерва необходимо предусмотреть механизмы конкурсного отбора специалистов. В число кандидатов на позиции, которые подлежат резервированию, как правило, привлекаются сотрудники, имеющие определенный опыт работы в компании. Но не исключены ситуации, когда "резервиста" целесообразно искать и на внешнем рынке труда. Для того чтобы сделать механизм отбора наиболее объективным, для участия в работе конкурсной комиссии компании приглашают как внутренних специалистов, так и внешних консультантов. Далее служба персонала отбирает максимальное число работников, потенциально соответствующих тем требованиям, которые предъявляются к претендентам на данную позицию.
Для повышения эффективности конкурсного отбора желательно привлекать к участию в нем максимально возможное число работников, потенциально соответствующих требованиям группы резервируемых должностей.
Для определения персонального состава "резервистов" могут использоваться как объективные данные (например, результаты работы), так и косвенные методы определения профессиональных и личностных качеств (например, интервью, деловые игры, экспертная оценка и др.).
Допускается формирование кадрового резерва для групп резервируемых должностей руководителей в форме закрытого конкурса. В этом случае ответственный за формирование резерва по этой группе самостоятельно определяет состав кандидатов и организует отбор "резервистов".
Для решения задач третьего этапа формируется общая система обучения и развития муниципальных служащих, которая включает в себя ряд мероприятий, направленных на развитие профессиональных деловых и личностных качеств сотрудников. Ее построение порой связано со значительными материальными затратами, а следовательно, подразделение, отвечающее за ее разработку, должно подходить к этому вопросу обдуманно, максимально учитывая внешние и внутренние факторы, которые могут повлиять на эффективность системы развития сотрудников как в краткосрочной, так и в среднесрочной и долгосрочной перспективах.
Система развития сотрудников должна включать в себя не только различные образовательные программы, но и мероприятия, направленные на:
развитие у "резервистов" необходимых качеств для работы на резервируемой должности;
укрепление положительного имиджа "резервистов";
придание "резервистам" определенного статуса, повышающего их престижность в муниципальном образовании.
Нельзя не учитывать и такой немаловажный фактор, как моральное стимулирование сотрудников, находящихся в резерве. Можно внедрить систему стимулирования успешно обучающихся по программе подготовки кадрового резерва, например, по результатам успешной сдачи экзаменов, зачетов, прохождения тестирования.
При разработке программ индивидуального развития работников следует максимально учитывать стаж работы каждого из них, их потребности и желание двигаться в предложенном направлении, индивидуальные и психологические особенности, наличие лидерских качеств.
Очень важную роль в системе подготовки муниципальных служащих играет обратная связь службы, курирующей данное направление, с обучающимся сотрудником. Для усиления положительного эффекта от обучения можно с определенной периодичностью устраивать семинары по обмену опытом среди сотрудников, на которых обучающиеся "резервисты" могут поделиться полученными знаниями с коллегами. Семинары и конференции могут в значительной степени способствовать стимуляции интереса остальных сотрудников к приобретению новых знаний и навыков, способствовать укреплению имиджа "резервистов" как знающих и прогрессивных специалистов Проблемы совершенствования муниципальной службы в России: монография / Коллектив авторов: С.Н. Братановский, А.Е. Епифанов, В.А. Санеев. М., 2007.С. 69. .
Четвертый этап служит для проверки знаний и навыков "резервистов", а также для приобретения ими практического опыта работы по резервируемой должности. На данном этапе значительную роль играют не только приобретенные новые знания и возможность применить их на практике, но и стремление руководства муниципального органа к привлечению "резервистов" к активной работе.
Таким образом, работа с кадровым резервом должна быть основана на следующих принципах:
равные условия доступа граждан в резерв кадров муниципальной службы в соответствии с их уровнем компетентности;
объективность оценки деловых качеств, результатов служебной деятельности лиц для зачисления в резерв;
добровольность зачисления в резерв;
соответствие квалификации кандидата требованиям, предусмотренным в резерве на замещение муниципальной должности;
создание условий для профессионального роста кандидатов на выдвижение, творческого исполнения ими должностных обязанностей;
плановость в работе с кадровым резервом и др.
В муниципальных актах, закрепляющих порядок формирования кадрового резерва, зачастую встречаются положения, которые вызывают сомнение с точки зрения их соответствия федеральному законодательству. Так, согласно Положению о кадровом резерве на муниципальной службе в Дальнереченском муниципальном районе Решение Думы Дальнереченского муниципального района Приморского края от 21 августа 2007 г. N 177 "О кадровом резерве на муниципальной службе в Дальнереченском муниципальном районе" // Система КонсультантПлюс. муниципальный служащий при освобождении его от замещаемой должности муниципальной службы в связи с дисциплинарным взысканием включается в кадровый резерв органа местного самоуправления без конкурса для замещения иной должности муниципальной службы на конкурсной основе.
Это явная юридическая ошибка: освобождение от замещаемой должности как вид дисциплинарного взыскания применяется лишь к гражданским служащим. На муниципальных же служащих в данном отношении распространяется Трудовой кодекс РФ. Статьей 192 Трудового кодекса установлен исчерпывающий перечень дисциплинарных взысканий:
1) замечание;
2) выговор;
3) увольнение по соответствующим основаниям.
Иные дисциплинарные взыскания к муниципальным служащим применяться не могут. Исходя из всего сказанного выше, нам представляется, что федеральному законодателю следовало бы закрепить хотя бы общие принципы формирования кадрового резерва и работы с ним, как это, например, сделано в отношении конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы. Создание кадрового резерва необходимо для более качественного обеспечения муниципального образования подготовленными муниципальными служащими, готовыми в случае необходимости вести не только свой участок работы, но и другие - по смежным направлениям. Наличие в кадровом резерве подготовленных специалистов позволяет значительно снизить затраты на подбор и адаптацию новых сотрудников, а также построить систему инвестиций в развитие персонала, что, в свою очередь, значительно повышает нематериальную мотивацию работников и способствует их закреплению в муниципальном органе. Одним из способов повышения престижности муниципальной службы является такой нематериальный способ как корпоративная культура, предполагающая совокупность организационных, управленческих, информационных, социально-психологических мероприятий и неформальных межличностных отношений, нацеленных на создание в коллективе климата, располагающего к эффективной командной работе. Чтобы ее сформировать и укрепить, начинать нужно с внешних проявлений - атрибутики (хорошее состояние зданий, прилегающих территорий, красиво оформленные актовые залы, залы заседаний, кабинеты, конкретные рабочие места), использования современных информационных и коммуникационных технологий и др., и постепенно вырабатывать систему ценностей, убеждений, принципов, норм поведения муниципальных служащих.
Глава 3. Соотношение муниципальной и государственной гражданской службы
Муниципальная служба, будучи сама достаточно сложной системой, одновременно является составной частью системы публичного управления. Фабричный С.Ю. справедливо указывает, что "мы можем говорить о муниципальной службе как о системе, состоящей из собственной структурной базы в виде статуса муниципального служащего и прохождения муниципальной службы, входящей на правах подсистемы в систему местного самоуправления" См.: Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы теории и практики: автореферат дис. на соиск. уч. ст. д-ра юрид. наук. М., 2005.С. 86. . В то же время мы полагаем, что муниципальная служба является подсистемой не только системы местного самоуправления, но и ряда более сложных систем: публичной службы, публичного управления.
Построение оптимальной системы муниципальной службы возможно лишь в случае полномерного учета всех систем вышестоящего уровня. В связи с этим встает вопрос о сходстве и различиях муниципальной службы с таким видом публичной службы, как государственная гражданская служба.
В последние годы в научной литературе все чаще высказываются мысли о формировании единых подходов к регулированию государственно-служебных и муниципально-служебных отношений.
Так, по мнению А.Ф. Ноздрачева, "государственная гражданская и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление" Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2006. N 1. . С точки зрения В.А. Козбаненко, единство и целостность государственной и муниципальной службы может найти "воплощение посредством нормативного закрепления единых принципов организации и функционирования, институционального взаимодействия и структурного оформления, регламентации правового статуса государственных и муниципальных служащих, а также и многих других вопросов" Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1.С. 23. .
С.Е. Чаннов указывает, что "как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права и в силу этого имеют много общего, так как основной целью функционирования государственной гражданской и муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного" Комментарий к Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. С.Е. Чаннова. М., 2007. Ю.М. Буравлев полагает, что "в концептуальном плане сложилось понимание того, что органичное соединение этих двух разновидностей публичной службы не только возможно, но и во многом целесообразно" Буравлев Ю.М. Конституционно-правовые основы государственной службы и целесообразность ее интеграции с муниципальной службой // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 10. .
Как нам представляется, идея о единстве государственной и муниципальной службы имеет право на существование. Доводы в пользу этой позиции могут быть следующие:
и государственная, и муниципальная служба являются публичными институтами, то есть их деятельность направлена на достижение общественного блага;
оба этих вида службы связаны с реализацией их субъектами властных полномочий;
государственная и муниципальная служба базируются на единых принципах;
правовые статусы государственного и муниципального служащего достаточно схожи.
Для государственной гражданской службы, как и для службы муниципальной, характерно преобладание императивного режима правового регулирования: разрешено только то, что прямо указано в законе. Поэтому в рамках проводимых реформ, в части правового обеспечения государственной гражданской службы и муниципальной службы, необходимо реализовать позитивный потенциал публично-правового регулирования складывающихся в этих сферах отношений на основе их легальной регламентации нормами и институтами главным образом административного права Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы // Административное право. 2007. N 1. .
Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы обеспечивается посредством следующих мер (ст.7 Закона о государственной гражданской службе Федеральный закон от 27. 07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 14. 02.2010)"О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 02. 08.2004, N 31, ст. 3215; Российская газета - 17. 02.2010. , ст.5 Закона о муниципальной службе).
1. Единство основных квалификационных требований к должностям гражданской и муниципальной службы.
В Российской Федерации на муниципальной и государственной гражданской службе предусмотрены квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу государственной службы (муниципальной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Квалификационные требования для замещения должностей государственной службы устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ; а квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы - муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.
2. Единство ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы.
Ограничения, связанные с гражданской службой, закреплены в ст.16 Закона о государственной гражданской службе, а совпадающие с ними ограничения, связанные с муниципальной службой, - в ст.13 Закона о муниципальной службе.
Эти ограничения состоят в следующем. Гражданин не может быть принят на гражданскую или муниципальную службу, а гражданский (муниципальный) служащий не может находиться на службе в случае:
признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по приговору суда, вступившему в законную силу;
отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение обязанностей по должности, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой должности связано с использованием таких сведений;
наличия заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную (гражданскую) службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;
близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным (гражданским) служащим, если замещение должности муниципальной (гражданской) службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
прекращения гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Поскольку на муниципальной службе могут находиться иностранные граждане, для них ограничения, связанные с муниципальной службой, состоят также в прекращении гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;
наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную (гражданскую) службу;
непредставления установленных федеральными законами сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Можно говорить и о единстве основных обязанностей гражданского и муниципального служащего, установленных соответственно ст.15 Закона о государственной гражданской службе и ст.12 Закона о муниципальной службе.
Так, гражданский и муниципальный служащий обязаны:
соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение;
исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией (регламентом);
соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
соблюдать правила внутреннего трудового распорядка (служебный распорядок государственного органа);
поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
беречь государственное имущество, в том числе предоставленное им для исполнения должностных обязанностей;
представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством РФ сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;
сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.
У муниципального служащего возникают и дополнительные обязанности, к примеру, соблюдать устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение, беречь муниципальное имущество.
3. Единство требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских и муниципальных служащих.
Вопросы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих урегулированы ст.62 - 63 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Что касается Закона о муниципальной службе, то в нем не содержится каких-либо требований на этот счет. Вряд ли отсутствие этих норм оправданно.
Согласно Европейской хартии местного самоуправления Европейская хартия местного самоуправления//Собрание законодательства РФ. 07. 09.1998. № 36. Ст. 4466. (Ратифициров. Федеральным законом от 11. 04.1998 N 55-ФЗ). статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе (п.2 ст.6). Поэтому на федеральном уровне следовало хотя бы наметить пути решения проблемы, вытекающей из международного обязательства Российской Федерации.
В данной ситуации единство требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих может быть обеспечено только в случае, если в законодательстве субъектов РФ о муниципальной службе будут установлены требования, совпадающие с применяемыми на государственной гражданской службе. Иначе данная норма будет носить декларативный характер.
4. Учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы.
В российском законодательстве стаж гражданской и стаж муниципальной службы уравнены. Так, в соответствии со ст.25 Закона о муниципальной службе в стаж (общую продолжительность) муниципальной службы включаются периоды работы на государственных должностях Российской Федерации и государственных должностях субъектов РФ; должностях государственной гражданской службы, воинских должностях и должностях правоохранительной службы. Статья 54 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусматривает для муниципальных служащих возможность перехода на государственную службу с включением в стаж срока муниципальной службы.
5. Соотносимость основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих.
Основу оплаты труда гражданских и муниципальных служащих составляет денежное содержание, состоящие из оклада по должности и иных выплат. Размеры денежного содержания различаются в зависимости от вида государственного органа или органа местного самоуправления, замещаемой должности и т.д.
В числе гарантий, общих для муниципальных и гражданских служащих, к примеру, можно назвать:
право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;
условия работы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией (должностным регламентом);
отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
защиту муниципального (гражданского) служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, которые установлены федеральным законом, и др.
6. Соотносимость основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.
В области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, которые установлены Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" Федеральный закон от 15. 12.2001 N 166-ФЗ (ред. от 21. 06.2010)"О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" // Парламентская газета, N 238-239, 20. 12.2001; Российская газета - 23. 06.2010. и законами субъектов РФ. Это же правило распространяется на пенсии по случаю потери кормильца, которые члены семьи муниципального служащего получают в случае его смерти, связанной с исполнением должностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения с муниципальной службы.
В то же время между этими двумя видами служебной деятельности имеются различия.
Задачами государственной службы является реализация общегосударственных функций, в то время как задачами муниципальной - решение вопросов местного значения.
Государственный служащий осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства, в то время как муниципальный - от имени и по поручению муниципального образования. Существуют также различия в полномочиях государственных и муниципальных служащих, источниках финансирования государственной и муниципальной службы.
Несмотря на некоторые предположения исследователей о возможности объединения государственной и муниципальной службы, этого не допускает Конституции Российской Федерации, в ст.12 которой прямо сказано, что: "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Это положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти.
Такая разделенность означает, например, что органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, а осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается Постановление Конституционного Суда РФ от 24. 01.1997 N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"// Вестник Конституционного Суда РФ, N 1, 1997. ; создавая органы государственной власти, субъект Федерации не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения; положения, согласно которым местные администрации решают вопросы местного самоуправления и одновременно входят в систему исполнительной власти Республики Коми, противоречат Конституции, поскольку устанавливают подчиненность местных администраций органам государственной власти (Постановление Конституционного Суда от 15 января 1998 г.) Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М.: Юрайт-М, 2002.С. 45. .
Поэтому при всем несомненном сходстве государственной и муниципальной службы относить служащих органов местного самоуправления к государственным, по нашему мнению, все же нельзя.
По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службах становится раздельным и носит самостоятельный характер. Вместе с тем государственная и муниципальная службы имеют общие принципы и основания правового регулирования, исходя из которых получают нормативное закрепление.
По нашему мнению, в настоящее время назрела необходимость принятия базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы. В данном законе могли бы найти отражение такие вопросы, как: разграничение предметов ведения в регулировании государственной муниципальной службы; принципы построения и функционирования публичной службы; основы права на равный доступ к публичной службе; соотношение между классными чинами, квалификационными разрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическими рангами; правила исчисления стажа государственной и муниципальной службы; общие принципы оплаты труда государственных и муниципальных служащих и иное.
Как уже отмечалось выше, на наш взгляд, было бы целесообразным наличие единого законодательного акта, направленного на регулирование публичной службы Российской Федерации. Необходимость комплексного регулирования служебной деятельности не вызывает сомнения у ученых См. Глушко Е.К. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации // "Центр публично-правовых исследований", 2007. . Поэтому разумным выглядела бы разработка федерального закона об основах публичной службы в Российской Федерации, регулирующего только наиболее общие вопросы взаимосвязи всех видов публичной служебной деятельности.
Все это, как представляется, будет способствовать увеличению систематичности в регулировании государственно-служебных и муниципально-служебных отношений и построению единой модели публичной службы Российской Федерации.
Заключение
Государственная власть "…не может быть стабильной, если не подпитывается постоянно жизненными соками мощной корневой системы местного самоуправления". Более того, "корневая система" сама питается и развивается в среде социальной и экономической активности населения, но сегодня эта "питательная среда" атрофируется в силу ее слабой, и в большинстве случаев формальной востребованности Татаурова Е.Н. Муниципальное управление: проблема взаимодействия с населением // Журнал "Регионология" №1, 2008.С. 1. .
Актуальность взаимодействия муниципального управления с населением определяется сущностью и назначением местного самоуправления. Под последним понимается признаваемая и гарантированная Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций1. Из этого следует, что тесное взаимодействие местной власти с населением управляемой территории не просто желательно, но является законодательным императивом. Однако, как показывают исследования, этого взаимодействия недостаточно.
Муниципальная служба может быть представлена в нескольких аспектах: в социальном аспекте - это профессиональное осуществление общественно полезной деятельности служащими; в политическом - как деятельность по реализации муниципальной политики, достижение целей и задач в обществе и государстве. От стабильности и эффективности деятельности муниципальных органов власти зависит устойчивость общественных отношений.
Как тмечает Е.Н. Татаурова Там же. , что сами муниципальные служащие недостаточно четко представляют и осознают суть и назначение муниципальной службы, ее место в управлении государством: 46 % респондентов считают (в соответствии с законом) муниципальную службу формой самоорганизации населения; 38 % муниципальных чиновников полагают, что это представительство государственных органов на местах, 16 % затруднились с определением сущности муниципальной службы и муниципального управления. Не случайно, что лишь 10 % муниципальных служащих согласны с тезисом о том, что население их муниципального образования озабочено проблемой возможности принятия участия в местном самоуправлении Татаурова Е.Н. Муниципальное управление: проблема взаимодействия с населением // Журнал "Регионология". г. Новгород. №1, 2008.С. 2.
Причиной этому, с точки зрения муниципальных служащих, является недооценка населением значения местного самоуправления.
Резюмируя вышеизложенное, приходим к следующим выводам.
1. В настоящее время назрела необходимость принятия базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы. В данном законе могли бы найти отражение такие вопросы, как: разграничение предметов ведения в регулировании государственной и муниципальной службы; принципы построения и функционирования публичной службы; основы права на равный доступ к публичной службе; соотношение между классными чинами, квалификационными разрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическими рангами; правила исчисления стажа государственной и муниципальной службы; общие принципы оплаты труда государственных и муниципальных служащих и иное.
Все это, как представляется, будет способствовать увеличению систематичности в регулировании государственно-служебных и муниципально-служебных отношений и построению единой модели публичной службы Российской Федерации.
2. Качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты правовые принципы, имеющие и регулятивную функцию. В работе подробно проанализированы принципы муниципальной службы, закрепленные действующим Законом о муниципальной службе. Подводя итоги, отметим, что принципы муниципальной службы в целом схожи с принципами государственной гражданской службы, что подчеркивает взаимосвязь этих видов публичной службы.
3. Важным представляется принцип равного доступа граждан к публичной службе. В Конституции РФ закреплено право граждан на доступ только к государственной службе (ч.4 ст.32). Во многом это связано с тем, что в 1993 г., когда была принята Конституция РФ, понятие "государственная служба" трактовалось шире, чем теперь, во многом совпадая со сферой публичной службы. Но и тогда данный пункт не закреплял право на доступ к службе в органах местного самоуправления, которое, согласно ст.12 Конституции, не входит в систему органов государственной власти.
4. Реализация принципа доступности информации о деятельности муниципальных служащих неразрывно связана с решением более общей задачи - усиления открытости деятельности органов местного самоуправления. Вместе с тем, как представляется, действующий Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" не в полной мере соответствует данному принципу. Напротив, отдельные запреты, установленные для муниципальных служащих, всячески ограничивают информационный обмен между органами местного самоуправления и гражданами.
5. Правовой статус муниципального служащего представляет собой центральный элемент специфики правового регулирования труда муниципального служащего. Именно нормы о правовом статусе устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а муниципального служащего соответственно от обычного работника.
Между тем анализ Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" показывает, что как элементы этого статуса законодатель рассматривает лишь права, обязанности, ограничения и запреты (нормы, посвященные именно этим правовым явлениям содержатся в главе 3 Закона "Правовое положение (статус) муниципального служащего"). Собственно элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, с нашей точки зрения, являются права, обязанности и запреты. Поощрения и ответственности, будучи производными, вторичными элементами, так же, как и гарантии, относятся к послестатусным элементам.
6. Отдельно следует сказать об ограничениях, закрепленных в ст.13 Закона о муниципальной службе. Указанные ограничения, по сути, являются обстоятельствами, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу или должен быть уволен с муниципальной службы. С нашей точки зрения, сам термин "ограничения" в данном случае использован неверно. Ограничения ограничивают права личности, в то время как нормы, содержащиеся в ст.13 Закона о муниципальной службе, не ограничивают права муниципального служащего, а определяют условия поступления нахождения на муниципальной службе.
7. Сегодня, как никогда раньше, повышается актуальность "мягкого", косвенного (опосредованного) управления, в процессе которого муниципальные служащие становятся участниками горизонтальных связей, субъектно-субъектных общественных отношений. Поэтому одним из важнейших направлений совершенствования управленческой деятельности в органах местного самоуправления является целенаправленная работа по формированию и развитию профессиональной среды муниципальной службы.
8. Современная муниципальная служба недостаточно реализует одну из важнейших своих функций - связь с населением управляемых территорий в решении вопросов местного значения. Это приводит к отрыву субъекта управления от его объекта, что противоречит сущности и назначению местного самоуправления. Наблюдается смещение целей управления на средства, когда приверженность правилам, поначалу понимаемое как средство, трансформируется в самоцель, вследствие чего "инструментальная ценность становится целевой ценностью", возможность саботажа официальных целей организации, когда "корпоративный дух" заставляет защищать свои интересы вместо оказания помощи клиентуре; сопротивление изменениям, когда любые попытки внести изменения в сложившуюся рутину воспринимаются определенной частью профессионального сообщества как посягательство на их свободу, инициативу и мастерство.
9. Местная власть для населения большей частью представляется формально-бюрократической структурой, куда без особой надобности обращаться не стоит. Это косвенно признают и сами муниципальные служащие, говоря о недоверии населения к местным властям и возможностях его влияния на принятие решений. Сегодня у муниципальных образований имеется не просто множество проблем, их целое проблемное поле. Однако их решение местная власть в первую очередь связывает с внешними факторами, а не с использованием внутренних ресурсов, в том числе и людских.
Невысокий имидж и престиж муниципальной службы свидетельствуют о наличии дисфункций в системе. Однако, хотя они и неизбежны, все же не являются первичной причиной негативных явлений.
Предложения и рекомендации.
1. Учитывая необходимость комплексного регулирования служебной деятельности, взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы, разумным выглядела бы разработка федерального закона об основах публичной службы в Российской Федерации, регулирующего только наиболее общие вопросы взаимосвязи всех видов публичной служебной деятельности.
2. Необходимо закрепить на конституционном уровне право граждан Российской Федерации на равный доступ не только к государственной, но и муниципальной службе.
3. Учитывая не совсем правильное использование термина "ограничение" в ст.13 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", предлагается название данной статьи заменить на следующее название: "Обстоятельства, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе".
4. В законодательстве не дается определение понятия "служебная информация". На практике это позволяет толковать данный термин сколь угодно широко, запрещая муниципальному служащему (под страхом увольнения) разглашение любой информации о деятельности муниципального органа. Для решения данной проблемы на законодательном уровне должно быть дано понятие служебной информации, определены порядок и критерии отнесения информации к служебной.
5. Закон о муниципальной службе фактически не регламентирует вопросов формирования и работы с кадровым резервом. Однако на сегодняшний день многие муниципальные образования приняли собственные положения о кадровом резерве муниципальной службы, и многие из них не соответствуют федеральному законодательству. Нам представляется, что федеральному законодателю следовало бы закрепить общие принципы формирования кадрового резерва и работы с ним, как это, например, сделано в отношении конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы. Это актуализирует задачу формирования качественно нового кадрового состава муниципальной службы, который позволил бы не только сформировать на местах народное самоуправление в полном понимании этого слова, но и создать полноценную систему муниципальной службы, способную развиваться на равных с системой государственной службы и оказывать действенную помощь органам местного самоуправления.
В теории управления самоуправление характеризуют как систему, где субъект и объект управления совпадают. В этом контексте сущность муниципального управления объясняется, с одной стороны, тем, что оно позволяет снять с более высоких уровней государственной власти груз местных проблем и принимать более конкретные решения на местах. С другой - это возможность большего участия населения в управлении государством, потенциал демократического развития. Кроме того, государство объективно заинтересовано в развитии и укреплении местного самоуправления, в том числе в отношении сохранения территориальной целостности, смягчения социального напряжения и национальных конфликтов, формирования экономики, адаптированной к местным особенностям. Все происходившие в истории государства российского перестройки неизменно заканчивались неудачей именно потому, что не могли опереться на силу самодеятельного гражданского общества. Следовательно, насущной задачей государственного строительства в настоящее время является параллельное, одновременное развитие институтов гражданского общества и местного самоуправления, которую возможно решить лишь при условии разработки теоретической концепции их соотношения, а также законодательного закрепления и практического воплощения основных ее постулатов. В настоящее время идет процесс обновления законодательства в данной сфере для его большей адаптации к требованиям времени. Поэтому требуется научный анализ правового регулирования отношений в сфере муниципальной службы, дальнейшее осмысление теоретических положений в этой области и их практического использования.
Список принятых сокращений
Конституция РФ - Конституция Российской Федерации
КОАП - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации
ТК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации
Президент РФ - Президент Российской Федерации
Правительство РФ - Правительство Российской Федерации
Субъект РФ - субъект Российской Федерации
Собрание законодательства РФ - Собрание законодательства Российской Федерации
Глоссарий
Институт муниципальной службы - есть совокупность правовых норм, регулирующих профессиональную деятельность уполномоченных субъектов.
Местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Подобные документы
Органы местного самоуправления и место муниципальной службы. Законодательные основы и правовое регулирование муниципальной службы. Задачи, функции и принципы муниципальной службы. Муниципальная должность: понятие, виды. Права муниципального служащего.
курсовая работа [38,4 K], добавлен 24.12.2011Организационно-правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации. Понятие муниципальной службы как вида публичной службы. Специальные вопросы прохождения муниципальной службы, обусловленные ее публичным характером: поступление, увольнение.
диссертация [233,0 K], добавлен 06.12.2007Исследование теоретических вопросов и практической реализации правового режима муниципальной службы. Механизмы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы. Правовое регулирование на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.
дипломная работа [143,4 K], добавлен 08.09.2016Задачи и функции муниципальной службы, ее правовые источники и принципы. Институт муниципальной службы. Особенности организации управления муниципальной службы. Проблемы, связанные с муниципальной службой. Права и обязанности муниципального служащего.
курсовая работа [67,0 K], добавлен 02.12.2014Формирование института современной государственной и муниципальной службы, особенности реформы. Содержание административно-правового режима муниципальной службы в Российской Федерации. Основные направления укрепления режима муниципальной службы.
курсовая работа [38,3 K], добавлен 15.02.2011Понятие службы в органах местного самоуправления и ее отличия от государственной службы. Особенности прохождения муниципальной службы в РФ, регламентация должностей их категории. Порядок аттестации муниципальных служащих, присвоение классных чинов.
курсовая работа [29,2 K], добавлен 08.04.2011Общая характеристика государственной службы как профессиональной деятельности в аппарате государственного управления. История развития муниципальной службы. Проблема реформирования государственной службы Российской Федерации в современный период.
реферат [30,2 K], добавлен 12.10.2015Общая характеристика муниципальной службы в организации местного самоуправления, рассмотрение ее функций, задач и признаков. Изучение классификации должностей муниципальной службы и их статистики. Анализ правовых основ организации деятельности служащего.
курсовая работа [406,7 K], добавлен 03.09.2015Место муниципальной службы в системе местного самоуправления, ее основные задачи, принципы и функции. Законодательные основы и правовое регулирование муниципальной службы. Виды муниципальных должностей. Права и обязанности муниципального служащего.
курсовая работа [93,5 K], добавлен 27.03.2013Понятие и принципы гражданской и муниципальной службы. Единство основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и к должностям гражданской службы. Исполнение неправомерных поручений руководителей, а также учет и исчисление стажа.
реферат [31,8 K], добавлен 10.04.2014
