Международно-правовое регулирование гражданских авиаперевозок: вопросы теории и практики

Основой правового регулирования международных воздушных перевозок являются:

а) двусторонние межправительственные соглашения о международном воздушном сообщении;

б) международные конвенции и соглашения;

в) нормы внутреннего законодательства.

«Двусторонние соглашения о международном воздушном сообщении регулируют различные аспекты международных перевозок. В частности, они определяют:

порядок пересечения границы;

разрешительную систему для международных перевозок;

порядок использования воздушного пространства;

порядок осуществления перевозок грузов и пассажиров;

вопросы налогов и сборов, налогов на перевозки и владение авиатранспортными средствами;

вопросы транзита и перевозок в третьи страны и из этих стран;

страхование гражданской ответственности;

положения, касающиеся таможенных, пограничных, санитарных и других правил;

порядок перевозок опасных, тяжеловесных и крупногабаритных грузов;

обязанности перевозчиков по соблюдению внутреннего законодательства стран - участниц соглашения по вопросам, не регулируемым двусторонним соглашением и другие аспекты». Двусторонние соглашения Россией подписаны с 47 странами.

Каждая страна внутренним законодательством устанавливает правила пролета через ее территорию иностранных авиатранспортных средств, выполняющих международные воздушные перевозки грузов и пассажиров. Одним из основных требований, применяемых почти каждой страной, является необходимость получения от компетентных органов страны разрешения на использование воздушного пространства иностранным авиатранспортным средством. Порядок получения этих разрешений оговаривается обычно в двусторонних соглашениях, заключенных между государствами на уровне правительств. Кроме обычных разрешений, двусторонними соглашениями предусматривается порядок выдачи специальных разрешений по соответствующей заявке на каждую конкретную перевозку.

«Международные конвенции и соглашения регулируют общие условия международных воздушных перевозок по вопросам:

воздушного движения;

авиатранспортных средств;

инфраструктуры;

условий работ;

налогового обложения;

частного права;

таможенных вопросов;

организации перевозок специфических категорий грузов».

Комитетом по транспорту Европейской Экономической Комиссии ООН за время его существования разработано более 50 конвенций, соглашений и других международных документов по вопросам воздушного транспорта, с целью создания условий, способствующих развитию международных перевозок грузов и пассажиров воздушным транспортом, расширения и укрепления международного сотрудничества в этой области.

Перевозочные средства, транспортные сети и терминальные комплексы, используемые в международных перевозках грузов и пассажиров, отличаются большой капиталоемкостью объектов и во многих случаях низкой фондоотдачей (капиталоотдачей). Ввиду этого транспортный бизнес относится к разряду наиболее рискованных для частного капитала.

«Государства, заинтересованные в расширении деятельности своих национальных транспортных предприятий в международных сообщениях, всегда стремились к международному сотрудничеству в целях выработки единообразных (унифицированных) условий перевозок грузов и пассажиров, а также согласования юридических норм, относящихся к режиму нахождения перевозочных средств и обслуживающего их персонала в пределах юрисдикции договаривающихся сторон и по многим другим вопросам. В результате этих усилий на межгосударственном уровне заключено значительное число международных соглашений по отдельным видам транспорта, получивших название «транспортные конвенции». В отдельных случаях многосторонние соглашения о международных перевозках заключены на уровне транспортных предприятий разных стран.

В большинстве международных транспортных конвенций имеются положения, касающиеся договора перевозки грузов и пассажиров в соответствующих международных сообщениях.

Согласно договору, одна сторона - транспортная организация (перевозчик) - принимает на себя обязательство доставить груз или пассажира в обусловленный пункт назначения, а другая сторона - грузовладелец (пассажир) - обязуется уплатить перевозчику провозную плату. Остальные условия договора перевозки дополняют, конкретизируют и расшифровывают указанные выше обязательства».

Транспортные конвенции определяют основные реквизиты, а в ряде случаев и форму транспортных документов, которые должны применяться в международных перевозках. Наиболее распространены два типа транспортных документов: накладная (для железнодорожных, воздушных и автомобильных сообщений) и коносамент (для морских и речных сообщений).

К числу международных соглашений по воздушному транспорту относится Конвенция для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок, подписанная в Варшаве в 1929 году и дополненная в последующем протоколами: Гаагским 1955 года, Гватемальским 1971 года и Монреальским 1975 года. В ней участвуют большинство стран мира.

Варшавская конвенция применяется в регулярных воздушных сообщениях. Правовой основой договора о воздушной перевозке в нерегулярных (чартерных) сообщениях являются положения Гвадалахарской конвенции об унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок 1961 года.

По общему правилу отношения по поводу воздушной перевозки регулируются Варшавской Конвенцией 1929 года «Для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок». В соответствии со ст. 7 этой Конвенции, международный полет воздушного судна - это полет воздушного судна в воздушном пространстве более чем одного государства.

Международные полеты воздушных судов в воздушном пространстве Российской Федерации выполняются в соответствии с законодательством Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Международные полеты воздушных судов выполняются на основе международных договоров Российской Федерации или разрешений, выдаваемых в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Взлет и посадка воздушных судов Российской Федерации и воздушных судов иностранных государств при выполнении международных полетов в воздушном пространстве Российской Федерации производятся в международных аэропортах и на открытых для международных полетов воздушных судов аэродромах, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации.

Основным законом, регулирующим передвижение в воздушном пространстве России, является действующий Воздушный Кодекс РФ, в редакции 2001 г. В соответствии со ст. 72 Воздушного Кодекса, России принадлежит полный и исключительный суверенитет над своим воздушным пространством, под которым понимается воздушное пространство над сухопутной и водной территорией и над прибрежной морской полосой, установленной законом. Кодекс определяет порядок деятельности гражданской авиации и гражданского воздухоплавания в целях охраны интересов государств, обеспечения безопасности полетов воздушных судов и удовлетворения потребностей экономики страны. Одна из глав Воздушного Кодекса посвящена международным авиационным перевозкам. В данной главе дано определение международной воздушной перевозки под которой понимается всякая перевозка, осуществляемая на воздушных судах, при которой место отправления и место назначения, независимо от того, имелись ли перегрузка или перерыв в перевозке, расположены:

1) на территории двух государств;

2) на территории одного и того же государства, если предусмотрена остановка на территории другого государства».

Кодекс в части международных воздушных перевозок построен с учетом международной практики воздухоплавания и международных конвенций: Варшавской конвенции 1929 г. и Гаагского протокола 1955 г. С учетом международного опыта созданы также и «Правила международных перевозок пассажиров багажа и грузов авиатранспортом» (в редакции 1984 г.), которые являются дополнением к Воздушному кодексу.

При международных перевозках пассажиров, багажа и грузов на гражданских воздушных судах РФ действуют общие положения о воздушных перевозках, если иное не вытекает из международных договоров РФ. Международные воздушные перевозки почты осуществляются с соблюдением правил международных почтовых соглашений, заключенных СССР (как известно, Россия является их правопреемницей).

2.3 Принципы и методы международно-правового регулирования ГАП

3.1 Разработка, принятие и применение стандартов и рекомендуемой практики ИКАО

Стандартизация и единообразие требований, практики, процедур являются необходимыми условиями существования всемирной аэронавигации и воздушного транспорта. Иначе деятельность международного воздушного транспорта осложнялась бы различными особыми требованиями государств и противоречиями между этими требованиями (например, сертификаты летной годности, выдаваемые одним государством в соответствии со своими правилами, не признавались бы другим государством, имеющим иные требования, и т.д.).

«Для обеспечения безопасности международных полетов важное значение имеет создание одинакового технологического режима, что возможно только на основе единообразных правил международной аэронавигации. Эту работу сегодня осуществляет ИКАО путем принятия технико-нормативных документов, содержащих технико-юридические требования к воздушным судам, их экипажу и аэронавигационным службам. Эти требования отражаются в стандартах, рекомендуемой практике, правилах для аэронавигационных служб, рекомендациях и процедурах. Хотя технико-юридические требования и предписания, в какой бы форме они ни закреплялись, являются рекомендательными, между ними существует четкая иерархия. Стандарт содержит высшие эталонные требования, которым необходимо следовать в интересах безопасности международной аэронавигации, чего нельзя сказать о требованиях рекомендуемой практики.

Технические новшества в авиации требуют быстрой и гибкой модернизации стандартов, чтобы они могли соответствовать новым требованиям. Однако процесс внесения поправок в Конвенцию (требующий проведения долгих переговоров, подписания и ратификации) является слишком медленным и формальным. Поэтому при принятии Чикагской конвенции было решено, что техническое регулирование не будет входить в саму Конвенцию и что полномочия в этой области будут переданы исполнительному органу организации. Согласно ст. 37, 38, 54 (l) и 90 Чикагской конвенции функциями технического регулирования наделен Совет ИКАО с целью принятия стандартов и рекомендуемой практики».

Стандарты определены как «любое требование к физическим характеристикам, конфигурации, материальной части, техническим характеристикам, персоналу и правилам, единообразное применение которого признается необходимым для обеспечения безопасности или регулярности международной аэронавигации и которое будут соблюдать Договаривающиеся государства согласно Конвенции. В случае невозможности соблюдения стандарта Совету в обязательном порядке направляется уведомление в соответствии со статьей 38 Конвенции».

Рекомендуемой практикой признано «любое требование к физическим характеристикам, конфигурации, материальной части, техническим характеристикам, персоналу или правилам, единообразное применение которого признается желательным для обеспечения безопасности, регулярности или эффективности международной аэронавигации и которое будут стремиться соблюдать Договаривающиеся государства согласно Конвенции».

В приложениях ИКАО различие между стандартами и рекомендуемой практикой подчеркивается графически - рекомендуемая практика печатается курсивом. Кроме того, стандарты выражают обязательность при помощи слова «shall», в то время как рекомендуемая практика излагает рекомендации при помощи слова «should».

Теоретически полномочия Совета по техническому регулированию не являются абсолютными и ограниченны. Следующие моменты следует принять во внимание, чтобы понять правовую природу стандартов и рекомендуемой практики, принятых Советом ИКАО.

Государства принимают на себя формальное обязательство «сотрудничать в обеспечении максимально достижимой степени единообразия правил, стандартов, процедур и организации, касающихся воздушных судов, персонала, воздушных трасс и вспомогательных служб, по всем вопросам, в которых такое единообразие будет содействовать аэронавигации и совершенствовать ее». Далее в ней говорится, что «с этой целью ИКАО принимает и по мере необходимости время от времени изменяет международные стандарты, рекомендуемую практику и процедуры по всем вопросам, касающимся… безопасности, регулярности и эффективности аэронавигации».

Укажем также, что в ст. 37 Конвенции государства приняли на себя обязательство обеспечить единообразие в «максимально достижимой степени». Таким образом, это положение содержит ограничение, ведь ни одно государство не будет выполнять то, что невозможно с технической, финансовой и других точек зрения, и это государство само решает, что «осуществимо». Тем не менее обязательства по ст. 37 должны выполняться добросовестно.

Статья 38 Конвенции дает возможность государству, которое считает невыполнимым соответствовать во всех отношениях каким-либо международным стандартам, заявлять о расхождениях с ИКАО, т.е. уведомлять ИКАО, что его практика отличается от стандартов. В свою очередь, ИКАО информирует о расхождениях все другие государства, чтобы гарантировать полную гласность отхода от стандартов в определенном государстве и предупредить все государства и их авиакомпании о существовании различий.

Статья 38 Конвенции может быть истолкована как безоговорочное обязательство, принятое по Конвенции, уведомлять о любых отклонениях от стандартов в интересах безопасности полетов гражданской авиации. Государство может нести международную ответственность за отсутствие соответствующего уведомления, если это повлечет за собой авиационное происшествие. В ст. 38 ясно говорится о «немедленном уведомлении», и информирование ИКАО без промедления о каких-либо имеющихся различиях является обязательством первостепенной важности. Авиационные власти несут ответственность за соответствующее уведомление.

Статья 54 (l) Конвенции оговаривает, что Совет ИКАО принимает стандарты и рекомендуемую практику и «для удобства» определяет их как приложения к Конвенции. В настоящий момент существует 18 таких приложений к Конвенции. Выражение «для удобства» указывает на то, что приложения не являются неотъемлемой частью Конвенции и, следовательно, не могут иметь такую же законную силу, как сама Конвенция, в соответствии с правом о международных договорах.

Статья 90 (a) Конвенции указывает на еще одно ограничение полномочий Совета ИКАО в области технического регулирования. Большинство Договаривающихся государств (в настоящее время 93) могут не допустить вступления в силу стандартов, заявив о своем несогласии, хотя за всю историю ИКАО такого не случалось, так как Совет готовит свои решения на основании рекомендаций специализированных или региональных совещаний, предложения изучаются и составляются Аэронавигационной комиссией и весь правотворческий процесс основывается на тесном диалоге с государствами.

Теоретически можно утверждать, что стандарты и рекомендуемая практика являются юридически слабыми и представляют собой лишь «мягкое право». Государства обязаны выполнять их в «максимально достижимой степени» (ст. 37), государства могут заявлять о расхождениях (ст. 38), приложения не являются неотъемлемой частью Конвенции, а называются так лишь «для удобства» (ст. 54 (l)), и большинство государств может не одобрить приложения и препятствовать их вступлению в силу.

«Несмотря на такие теоретические доводы, на практике стандарты имеют большую юридическую силу, и их выполнение обязательно для всех государств, желающих эксплуатировать международные воздушные маршруты. Следовательно, например, сертификаты летной годности или свидетельства не будут признаны другими государствами, если они не выданы в соответствии со стандартами ИКАО (ст. 39 Конвенции); услугами аэропортов, не соответствующих нормам приложения 14, не будут пользоваться иностранные авиакомпании (например, из-за опасения потерять страховку) и т.д. Кроме того, проводимые в настоящее время по инициативе государств, групп государств или ИКАО проверки состояния безопасности полетов могут привести к тому, что государство, не выполняющее обязательства, может быть отстранено от сколько-нибудь значительного участия в международной аэронавигации и деятельности воздушного транспорта. В этом смысле действительную юридическую силу стандартов можно сравнить с законом тяготения: невидима, но отражается на каждом действии».

«Практическое выполнение стандартов ИКАО. Международные требования, которые содержатся в стандартах ИКАО в приложениях к Чикагской конвенции, должны реализовываться во внутренних законах и правилах и наставлениях. Такие внутренние акты должны воспринимать точные формулировки соответствующих положений или перефразировать их близко к тексту для национального закона. Подготовка новых законов и наставлений, содержащих обязательства, проистекающие из стандартов ИКАО, может занять много времени. Поэтому вполне возможен, как показывает практика некоторых государств, в частности Российской Федерации, выпуск сборников аэронавигационной информации, в которых указывается, какие и в какой степени стандарты ИКАО применяются в конкретном государстве, чтобы в ИКАО не было заявлено об особых расхождениях в соответствии с положениями ст. 38 Чикагской конвенции». Для России такой подход юридически оправдан на основании ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой международные договоры и другие нормы международного права, ратифицированные Россией, являются составной частью национальной правовой системы. Более того, поскольку Российская Федерация должным образом ратифицировала Чикагскую конвенцию, установившую обязательство соблюдать стандарты ИКАО (ст. 37), нет необходимости «трансформировать» стандарты ИКАО во внутреннее российское законодательство, поскольку их уже можно считать составной частью российского права.

В этом контексте следует отметить, что 13 апреля 1948 г. Совет ИКАО принял Резолюцию о том, что в своих национальных правилах Договаривающимся государствам желательно использовать «в точности язык тех стандартов ИКАО, которые имеют регулирующий характер».

3.2 Вопросы организации применения сокращенных интервалов вертикального эшелонирования воздушных судов в воздушном пространстве Российской Федерации

Для того чтобы наглядно показать способы применения норм и стандартов, разрабатываемых ИКАО, следует обратиться к такому нововведению, как применение сокращенных интервалов вертикального эшелонирования воздушных судов в воздушном пространстве.

«Среди главных целевых ориентиров, обозначенных международным сообществом, значатся следующие положения:

- снижение аварийности, рисков и угроз безопасности по видам транспорта;

- снижение доли транспорта в загрязнении окружающей среды;

- предоставление транспортной отраслью в полном объеме высококачественных транспортных услуг, обеспечивающих запланированные темпы роста внутреннего валового продукта;

- конкурентный уровень удельных транспортных издержек в цене конечной продукции;

развитие транспортной сети в соответствии с потребностями экономики и общества;

- повышение производительности и рентабельности транспортных систем;

- повышение фондоотдачи инфраструктуры транспорта;

- снижение энергоемкости;

- создание приоритетных конкурентных условий для национальных перевозчиков и повышение их конкурентоспособности;

- инновационные товаротранспортные технологии, соответствующие лучшим мировым достижениям».

Одним из действенных методов достижения вышеперечисленных задач в сфере воздушного транспорта является внедрение сокращенных интервалов вертикального эшелонирования воздушных судов (RVSM). Данная технология организации воздушного движения эффективно используется мировым авиационным сообществом. В 1997 году Североатлантический регион стал первым регионом, внедрившим сокращенные интервалы вертикального эшелонирования воздушных судов и на текущий момент RVSM внедрены в Европейском регионе
(41 страна), в том числе в странах Балтии, Украине, Республике Беларусь, в Ближневосточном, Закавказском, Азиатско-Тихоокеанском регионах, странах Африки и Южной Америки.

«Внедрение RVSM направлено в том числе и на повышение уровня безопасности полетов в условиях высокой интенсивности полетов (в 2007 году в воздушном пространстве Российской Федерации выполнено 1017090 полетов, в 2008 году - 1094754 полета, в 2009 году - 987969). Повышение уровня безопасности полетов обеспечивается за счет оборудования воздушных судов усовершенствованными средствами вертикального эшелонирования, внедрения постоянной системы мониторинга выдерживания установленных интервалов вертикального эшелонирования, модернизации средств обслуживания воздушного движения, а также увеличения пропускной способности элементов структуры воздушного пространства».

Увеличение пропускной способности элементов структуры воздушного пространства является ключевым компонентом социальной, экономической и экологической составляющих применения сокращенных интервалов вертикального эшелонирования.

«Увеличение пропускной способности позволит:

- сократить задержки вылетов воздушных судов на 40 - 45%;

- достичь в общих объемах экономии авиационного топлива до 5%;

- сократить выброс вредных веществ в атмосферу на 3%».

Внедрение сокращенных интервалов вертикального эшелонирования было актуально и в качестве мероприятия по подготовке к проведению Зимних Олимпийских игр в 2014 году в городе Сочи. Воздушный транспорт служит наиболее востребованным средством доставки спортсменов и болельщиков к месту проведения Олимпийских игр.

В настоящее время система вертикального эшелонирования введена в Североатлантическом и Европейском регионах с целью рационализации и повышения эффективности использования воздушного пространства.

Наглядным примером также является форсированное внедрение Китайской Народной Республикой в ноябре 2007 года сокращенных интервалов вертикального эшелонирования в своем воздушном пространстве в канун Летних Олимпийских игр в Пекине. В результате применение RVSM позволило обеспечить бесперебойную работу воздушной транспортной системы Китая в период проведения Олимпийских игр.

Применение данной системы эшелонирования позволит сделать реальный шаг в области гармонизации аэронавигационной системы России с мировой аэронавигационной системой и обеспечить выполнение условия «бесшовности» воздушного пространства, которое ИКАО рассматривает в качестве концептуального положения при гармонизации аэронавигационных систем, так как фактор «бесшовности» напрямую влияет на уровень безопасности полетов. По инициативе Европейского / Североатлантического бюро ИКАО и при содействии Российской Федерации, в Москве с 1 по 3 сентября 2009 года состоялось Первое совещание Целевой группы по внедрению сокращенных интервалов вертикального эшелонирования в воздушном пространстве государств восточной части Европейского региона ИКАО (далее - Целевая группа), в котором приняли участие представители России, Казахстана, Кыргызстана, Монголии, Туркменистана, Узбекистана, Межгосударственного авиационного комитета и Беларуси. Страны-участницы совещания выработали единый подход к вопросу внедрения RVSM в воздушном пространстве государств восточной части Европейского региона ИКАО и поставили перед собой ключевую дату внедрения - 17 ноября 2011 года. С 16 по 18 декабря 2009 года в Париже Целевая группа провела второе совещание и по его результатам утвердила единый для всех государств Мастер-план, содержащий Программу внедрения сокращенных интервалов вертикального эшелонирования в воздушном пространстве государств Евразии (Казахстан, Кыргызстан, Монголия, Российская Федерация, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан). В целях реализации пункта 3.7 постановления расширенного заседания коллегии Минтранса России от 10 ноября 2009 года №3 Росавиация совместно с подведомственными организациями проводила разработку национальной программы внедрения RVSM. «Программа основывается на реализации мероприятий по следующим основным направлениям:

1) организация и сопровождение программы. Мероприятия данного направления предусматривают формирование рабочей группы в Федеральном агентстве воздушного транспорта для координации и организации деятельности по реализации Программы с привлечением специалистов подведомственных организаций, а также представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и эксплуатантов воздушного транспорта.

2) подготовка воздушных судов и эксплуатантов воздушного транспорта. В рамках направления будет проведена работа по обеспечению утверждения и сохранения летной годности воздушных судов в соответствии с техническими требованиями к минимальным характеристикам бортовых систем. Будет проведено обучение авиационного персонала, внесены изменения и дополнения в руководящую и инструктивную документацию эксплуатантов.

3) подготовка системы Организации воздушного движения (ОрВД). Мероприятия по направлению позволят осуществить модификацию систем ОрВД к условиям применения сокращенных интервалов вертикального эшелонирования, внести соответствующие изменения в структуру воздушного пространства и в Соглашения о процедурах взаимодействия между российскими и смежными зарубежными центрами ОрВД. Будет проведено обучение авиационного персонала, а также внесены изменения и дополнения в инструктивную документацию, технологии работ диспетчеров ОрВД.

4) обеспечение безопасности полетов в условиях сокращенных интервалов вертикального эшелонирования и контроль рабочих характеристик (мониторинг) системы. Перечень мероприятий этого направления предусматривает выполнение предварительной оценки безопасности системы в целях определения возможности внедрения RVSM в соответствии с показателями безопасности полетов. Для осуществления контроля характеристик системы в целях обеспечения безопасности полетов при эксплуатации сокращенных интервалов вертикального эшелонирования запланировано создание инфраструктуры мониторинга и формирование Регионального мониторингового агентства. В рамках реализации мероприятий Программы будут подготовлены соответствующие проекты изменений и дополнений в нормативные правовые акты. В целом, внедрение сокращенных интервалов вертикального эшелонирования воздушных судов в воздушном пространстве Российской Федерации направлено на обеспечение более эффективного и безопасного использования воздушного пространства Российской Федерации в соответствии со Стандартами и Рекомендуемой практикой ИКАО с учетом растущих объемов воздушного движения. Финансирование внедрения технических средств обслуживания воздушного движения в условиях применения сокращенных интервалов вертикального эшелонирования воздушных судов, в органах (центрах) единой системы организации воздушного движения осуществляется в рамках реализации федеральной целевой программой «Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009-2015 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 01.09.2008 №652. Финансирование модернизации (оборудования) воздушных судов, эксплуатируемых в диапазоне от эшелона полета 290 (8850 м) до эшелона полета 410 (12500 м), в соответствии с техническими требованиями к минимальным характеристикам бортовых систем осуществляется за счет финансовых средств эксплуатантов воздушного транспорта. При этом следует учитывать, что такие требования не предъявляются к воздушным судам государственной авиации».

3.3 Организация контроля за введением программ и проектов ИКАО в действие в странах-участницах на примере универсальной программы ИКАО по проведению проверок и организации контроля за обеспечением безопасности полетов

В 1995 году Совет ИКАО утвердил программу ИКАО по контролю за обеспечением безопасности полетов, а также соответствующий механизм финансирования и технической поддержки. В последствии это решение было одобрено 31-ой сессией Ассамблеи ИКАО и с марта 1996 года эта программа начала функционировать в виде добровольной оценки состояния системы контроля за обеспечением безопасности полетов. Российская Федерация, как и многие развитые в авиационном отношении страны, участвовала в добровольной программе проверки безопасности полетов.

«Острая необходимость повышения внимания к безопасности полетов авиации во всем мире привела к созыву в ноябре 1997 года Конференции Генеральных директоров гражданской авиации, в которой активное участие приняла Российская делегация во главе с директором ФАС России. Конференция завершилась единогласным решением о переходе от добровольных проверок к программе, предусматривающей проведение регулярных, обязательных, систематических и согласованных проверок состояния безопасности полетов, которые должны охватывать все государства-члены ИКАО и должны проводиться аудиторами ИКАО.

В соответствии с решением 32-ой сессии Ассамблеи ИКАО с 1 января 1999 года ИКАО начата реализация Универсальной программы по проведению обязательных и регулярных проверок организации контроля за обеспечением безопасности полетов в Договаривающихся государствах. Ассамблея поручила ИКАО до конца 2001 года провести такие проверки во всех Договаривающихся государствах и представить доклад на очередной ее сессии, которая состоится в сентябре будущего года.

Цель программы ИКАО по проведению проверок организации контроля за обеспечением безопасности полетов состоит в содействии достижению безопасности полетов авиации во всем мире посредством проведения регулярных проверок Договаривающихся государств для определения положения дел в области осуществления государствами контроля за обеспечением безопасности полетов и внедрения соответствующих Стандартов и Рекомендуемой практики ИКАО, связанных с ним правил, инструктивного материала и практики, относящейся к обеспечению безопасности полетов.

Основные цели проверки заключаются в следующем:

· в определении уровня выполнения государством Стандартов ИКАО, содержащихся в Приложении 1 «Выдача свидетельств авиационному персоналу», Приложении 6 «Эксплуатация воздушных судов», Приложении 8 «Летная годность воздушных судов»;

· в определении и оценке уровня соблюдения государством Рекомендуемой практики ИКАО, соответствующих процедур, положений инструктивного материала и практики, касающейся обеспечения безопасности полетов;

· в определении эффективности внедрения государством системы организации контроля за обеспечением безопасности полетов путем принятия законов и правил, создания полномочного органа и инспекции по обеспечению безопасности полетов и предоставления возможностей проведения проверки;

· в предоставлении договаривающимся государствам консультаций (рекомендаций) с целью расширения, по мере необходимости, их возможностей в области организации контроля за обеспечением безопасности полетов.

Программа ИКАО по проведению проверок базируется на следующих основных принципах:

· суверенитет

· универсальность

· транспарентность и гласность

· своевременность

· всеобъемлющий характер

· последовательность и объективность

· справедливость

· качество.

В целях единообразного и универсального способа проведения проверок Секретариатом ИКАО разработаны стандартные процедуры проверок, которые предусматривают согласование сроков и порядка проведения проверки, подписание Меморандума о взаимопонимании между ИКАО и проверяемым государством. Стандартный цикл проверки (ЦП) представлен в материалах Коллегии

Указанный цикл проверки предполагает:

· со стороны ИКАО - подготовку конфиденциального предварительного отчета о результатах проверки, рассмотрение и согласование плана мероприятий по устранению недостатков, представленного государством, подготовка конфиденциального окончательного отчета и краткого отчета о результатах проверки для рассылки всем государствам-членам ИКАО;

· со стороны проверяемого государства - разработку и согласование с ИКАО плана мероприятий по устранению недостатков, замечаний по предварительному, окончательному и краткому отчетам.

Необходимо отметить, что отчеты о результатах проверки (промежуточный и окончательный) являются конфиденциальными и предоставляются только государству, прошедшему проверку, и аккредитованному региональному бюро ИКАО. Однако, краткий отчет о результатах проверки, содержащий резюме выводов, рекомендаций, предполагаемого плана мероприятий государства по устранению недостатков будет рассылаться всем Договаривающимся государствам.

Для целей проверки ИКАО разработала определения, в соответствии с которыми она классифицирует состояние соблюдения государством международных и национальных норм по обеспечению безопасности полетов:

· невыполнение - недостаток, относящийся к характеристикам, документам или процедурам, которые не удовлетворяют положениям Конвенции о международной гражданской авиации и национальных нормативных документов;

· несоблюдение - недостаток, относящийся к характеристикам, документации или процедурам, которые не удовлетворяют требованиям Рекомендуемой практики, правил, руководящих принципов или обоснованной практики обеспечения безопасности полетов авиации;

· несоответствие - недостаток, относящийся к характеристикам, документации или процедурам, которые не удовлетворяют Стандартам ИКАО».

Процесс проверки заключался в проведении собеседований, рассмотрения документации и наблюдения за деятельностью и условиями в авиационной системе государства. При этом фиксировались случаи несоответствия, несоблюдения и невыполнения. Отсутствие доказательных материалов обычно классифицируется как несоответствие или несоблюдение. С целью проверки способности государства осуществлять управление и надзор за авиационной деятельностью в государстве проводятся посещения выбранных эксплуатантов воздушных судов (другими словами - авиакомпаний), компаний-изготовителей, организаций по техническому обслуживанию, учебных заведений и институтов и т.д. Следует отметить, что эти посещения не являются проверкой авиационной отрасли, а используются в интересах определения возможностей государства в области организации контроля за обеспечением безопасности полетов.

Проверки ИКАО проводятся в соответствии с протоколом проверки установленного образца. Протокол проверки представляет собой всеобъемлющее руководство, охватывающее все элементы государственной программы контроля обеспечением безопасности полетов. Следуя указаниям, изложенным в протоколе проверки, проверяющие определяют выполнение, соответствие или соблюдение государством Стандартов и Рекомендуемой практики ИКАО, положений, процедур, инструктивного материала и признанной аэронавигационной практики.

Выводы по результатам проверки, указывающие на невыполнение нормативных документов, опубликованных Договаривающимся государством, или какого-либо положения Чикагской конвенции фиксируются как случаи невыполнения.

Выводы по результатам проверки, указывающие на несоответствие какому-либо Стандарту ИКАО или свидетельствующие о том, что он не внедрен, фиксируются как случаи несоответствия.

Выводы по результатам проверки, указывающие на несоблюдение Рекомендуемой практики ИКАО, процедур, относящегося к безопасности полетов инструктивного материала и признанной практики обеспечения безопасности полетов, фиксируются как случаи несоблюдения.

С 1999 года ИКАО проведено более 120 проверок государств, среди которых США, Великобритания, Австралия, Германия, Франция. Индия, Китай, Финляндия, Бразилия и другие. До сентября будущего года, т.е. до 33-ей сессии Ассамблеи ИКАО должна завершить процесс проверки всех 185 государств-членов Организации.

По результатам проверок группы по проверке предоставляют отчеты, в которых указываются различия между действующими в государстве правилами и нормативными положениями Приложений ИКАО. К настоящему времени на основании полученных результатов оценок в государствах Секретариат ИКАО определил два основных вида проблем, которые возникают в связи с устранением отмеченных пробелов и недостатков:

а) в развитых государствах существует довольно большое количество различий между действующими в этих государствах правилами и стандартами ИКАО. В каждом из государств было выявлено в среднем около ста различий в отношении положений трех Приложений. Хотя ни в одном из таких государств обеспечение безопасности полетов не вызывает особой тревоги, тем не менее следует отметить, что цель этой программы заключается в том, чтобы обеспечить соблюдение действующих нормативных положений;

б) в большинстве развивающихся стран еще не решены проблемы, связанные с отсутствием нормативно-правовой базы, несовершенной системой организации производства и отсутствием квалифицированного и опытного технического персонала. По мнению Секретариата ИКАО, последующие проверки для оценки положения дел с выполнением рекомендаций должны осуществляться, с целью удостовериться, что работа по решению проблем, связанных с обеспечением безопасности, продолжается.

При рассмотрении хода выполнения универсальной программы по проведению проверок организации контроля за обеспечением безопасности полетов ИКАО рекомендовала проводить проверки в каждом государстве, по крайней мере, раз в пять лет. При этом Организация сохраняет за собой право проведения внеочередных проверок при получении достоверной информации о том, что государство не в состоянии соблюдать положения ИКАО, касающиеся безопасности полетов.

ИКАО также рекомендовала начать распространение универсальной программы проверок на другие области, не охваченные в настоящее время проверкой. На первом этапе в сферу действия расширенной программы рекомендуется включить такие связанные с безопасностью полетов области, как аэродромы / аэродромные службы (Приложение 14 «Аэродромы»), обслуживание воздушного движения (Приложение 11 «Обслуживание воздушного движения») и расследование авиационных происшествий (Приложение 13 «Расследование авиационных происшествий»).

Заключение

Основываясь на результатах проведенного исследования можно сформулировать следующие выводы:

Международная организация гражданской авиации (ИКАО), являющаяся специализированным учреждением Организации Объединенных Наций, была создана в результате подписания в Чикаго 7 декабря 1944 года Конвенции о международной гражданской авиации. ИКАО наблюдает за безопасным и планомерным ростом международных воздушных сообщений.

ИКАО стремится реализовать свое концептуальное видение безопасного и устойчивого развития гражданской авиации, опираясь на сотрудничество между своими государствами-членами.

Для реализации этого видения Организация наметила следующие стратегические цели: