1.1 Понятие и сущность общественных организаций

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.[2, с. 65]

Негосударственная организация - это «группа людей, выступающая персонифицировано от своего имени, выполняющая собственные, корпоративные задачи и функции, не обладающая государственно- властными полномочиями, действующая без вмешательства государства и им не финансируемая».[3, с. 35]

В правовом государстве организационная самостоятельность общественных организаций гарантируется законом. Важно, чтобы общественные объединения приобрели соответствующий их положению в системе общественных отношений правовой статус, не препятствующий им иметь адекватные права как в частноправовых, так и в публичных отношениях. правовой государственный общественный

Каждое общественное объединение -- это прежде всего субъект публичного права, реализующий свою правоспособность в различных сферах общественной жизни и формах, не противоречащих конституции государства.

Выделяется четыре временных периода правовой регламентации содержания правового статуса общественных организаций:

1) до Февральской революции (период монархии);

2) после Февральской революции (Временное правительство);

3) после Октябрьской революции (советский период);

4) новейшая история.

Впервые «общественные» отношения комплексно были урегулированы 4 марта 1906 г. Конечно, это не значит, что этот вид социальной активности не был значим для «законодателя», однако до этого не возникало необходи- мости правовой регламентации права на объединение в связи с тем, что государством позволялось официально существовать лишь тем объединениям, которые были способны принять активное участие в реализации политики монарха, т.е. для каждого конкретного объединения (сословные, военные, торговые и пр.) действовали свои правила. Создавались объединения в разрешительном порядке. Первая общественная организация России -- Вольное экономическое общество -- была создана в 1762 г. Екатериной II.[27, с. 115]

Интересное местоположение занимали нормы законодательства о праве граждан на объединение: их источником являлось приложение к Уставу о предупреждении и пресечении преступлений. В соответствии с Манифестом 17 октября 1905 г. срок действия этих Временных правил был ограничен моментом издания общего закона о союзах и обществах.

Под обществом понималось соединение нескольких лиц, которые не ставили задачу получения для себя прибыли от ведения какого-либо предприятия, а избрали предметом своей деятельности определенную цель.

Право того времени позволяло свести на нет реализацию интересов граждан. И главное, в основу регулирования деятельности обществ были положены принципы целесообразности, что недопустимо в современных условиях. Формулировки, содержащие условия для применения санкций, были расплывчаты, нечетки.[20, с. 105]

Проект Положения об обществах и союзах создавался в Министерстве юстиции. Он соответствовал букве и духу Манифеста 1905 г. Однако при его рассмотрении в Совете Министров 16 декабря 1905 г. были учтены замечания Министерства внутренних дел. Внесенные изменения были существенны, по сути был создан новый проект Положения.

Предложения Министерства внутренних дел состояли в следующем:

1) усложненный порядок создания ассоциаций. Общественные объединения, функционирующие без получения статуса юридического лица, обязаны были сообщить о создании объединения губернатору, который был вправе принять решение «о встречных к тому препятствиях».

Общественные объединения -- юридические лица лишались права обратиться непосредственно в суд для государственной регистрации. Предварительно они подавали заявление и копию устава губернатору, который направлял указанные документы со своими замечаниями в суд. Замечания губернатора были обязательны для суда;

2) упрощенный (внесудебный) порядок закрытия обществ;

3) легализация вмешательства регулирующего органа во внутренние дела общества: порядок созыва, проведения собраний, имущественные вопросы;

4) исключение из активного правового употребления понятия «союзы».[31, с. 200]

В российской истории также был период, когда осуществлялся исключительно судебный порядок регистрации общественных организаций. Этот порядок был установлен постановлениями Временного Правительства от 12 апреля 1917 г. «О собраниях и союзах» и от 21 июня 1917 г. «О регистрации товариществ, обществ и союзов». Функция государственной регистрации организаций была отнесена к ведению окружных судов. В их структуре были специально созданы регистрационные отделы.

Эффективным средством, защищающим членов и участников общественного объединения от бюрократической волокиты, было правило, согласно которому при нерассмотрении заявления о регистрации в месячный срок общественное объединение считалось зарегистрированным.

Деятельность окружных судов по регистрации общественных организаций фактически осуществлялась до 1920 г.

В первое время существования Советского государства, особенно в период проведения новой экономической политики, предполагалось наличие как коммерческих организаций (товариществ, акционерных обществ и т.п.), так и обществ и союзов, не ставящих основной уставной целью извлечение прибыли.

В 1922 г. Совет народных комиссаров, далее СНК РСФСР принял решение о необходимости перерегистрации общественных организаций. Такие процедуры встречаются и сегодня, однако было два существенных условия: срок перерегистрации составлял 10 дней с момента опубликования распоряжения, сбор -- 100 рублей. Таким образом, была подведена черта в деятельности обществ, созданных в демократический период.[20, с. 85]

В Советском Союзе отношения по поводу права на объединение регламентировались Постановлением Центральной избирательной комиссии и СНК СССР «О порядке утверждения уставов и регистрации обществ, не преследующих цели извлечения прибыли и распространяющих свою деятельность на территорию всего Союза ССР, и о надзоре за ними». Источник названных норм дважды менялся, но значительных коррективов не проводилось. Во исполнение союзных актов принимались акты республик, входящих в состав СССР.

Данными актами устанавливалось, что разрешение вопроса о регистрации объединения происходит с учетом принципа соответствия задач организации целям государства. Впоследствии было выработано правило о том, что не существует абстрактной свободы действий (как ее понимают в капиталистических странах): свобода индивида должна способствовать реализации общегосударственных интересов. Таким образом, регистрация организаций граждан была быть разрешительная (только для добровольных обществ), для остальных видов организаций -- нормативная.[14, с. 88]

СССР передал в ведение союзных республик вопросы о правилах регистрации добровольных обществ, следовательно, республиканское законодательство имело различие в сроках, количестве, задачах и пр.

Порядок регистрации добровольных обществ в РСФСР был следующим. Три участника подписывали заявление с просьбой о регистрации устава, прилагали текст устава и обращались в компетентный орган, которым считались Совмин СССР, Совмин автономной союзной республики, союзной республики, министерство (если деятельность общества была связана с профилем министерства), исполнительные комитеты местных советов. Позже перечень органов правоприменительной практикой был расширен, ими стали также партийные органы, профсоюзы и пр.

Регистрационный орган вправе:

- соотнести цели и задачи общества с планом строительства социализма;

- проверить законность учредительных документов;

- определить «правильность» состава учредителей общества, с правом отхода по усмотрению;

- запросить мнение по поводу общества у других ведомств и общественных организаций;

- соотнести цели общества с целями аналогичных организаций.[14 , с. 137]

Таким образом, сфера усмотрения была широкой. При решении вопроса по регистрации в основу был положен принцип целесообразности.

Нормативным актом, действовавшим до 1991 г. и определяющим порядок деятельности определенного вида общественных организаций -- «организаций общественной самодеятельности трудящихся масс города и деревни» -- являлось Положение о добровольных обществах и союзах от 10 июля 1932 г. Наличие лишь этой формы общественных организаций, характеризуемой территориальной и целевой ограниченностью, свидетельствует об умалении права граждан на объединение. Помимо прочего, указанным Положением допускалось прекращение деятельности этих организаций в административном порядке органами исполнительной власти местных Советов.[19, с. 65]

Систематизированное законодательство об общественных объединениях появилось лишь в 1990 г. Это Закон СССР «Об общественных объединениях». Законодателем были приняты довольно успешные попытки классификации общественных организаций. Три родовых группы организаций были указаны в ст. 16 Закона: политические партии, массовые общественные движения, профессиональные союзы.[ 11, с. 191]

Четкого разграничения между общественными объединениями, преследующими политические цели, и иными общественными объединениями произвести не удалось, так как такие политические права, как право законодательной инициативы, право участия в формировании органов власти, принадлежало не только политическим, но и иным общественным объединениям.

Следует отметить, что «реально право на объединение могло быть реализовано советскими гражданами лишь с момента принятия союзного закона. Впервые в Российской Федерации были предприняты попытки систематизации законодательства по общественным объединениям 15 января 1991 г. Именно в то время Верховным Советом РСФСР было принято Постановление «О регистрации уставов политических партий, профессиональных союзов и других общественных организаций в РСФСР». Уже 18декабря 1991 г. Верховный Совет РФ принимает новое Постановление

«О регистрации общественных организаций в РСФСР и регистрационном сборе». Законодатель установил уведомительный порядок государственной регистрации профессиональных союзов, что способствовало увеличению независимости этих организаций».[19, с. 96]

В настоящее время систематизированным источником права по поводу объединения является Федеральный закон от 15 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (с изменениями и дополнениями).

Для приведения правового статуса общественных организаций в соответствие с первоначальными установками реформ 1905 и 1990 гг., предотвращения развития событий по сценарию 1917 г. необходимо в сфере правовой регламентации деятельности общественных организаций предпринять следующие первоочередные шаги:

1. Передать функции регистрации общественных организаций от органов Министерства юстиции (Федеральной регистрационной службы) в ведение органа, ведающего вопросами регистрации всех юридических лиц -- Федеральной налоговой службы, которая в настоящий момент осуществляет явочную регистрацию иных юридических лиц, в том числе некоммерческих организаций.

2. Запретить внесудебный порядок приостановления и прекращения деятельности общественных организаций.

3. Исключить из состава документов, подаваемых в регистрирующий орган, документ о предоставлении юридического адреса, поскольку для многих общественных организаций аренда (или иное имущественное право) нежилого помещения на первых порах деятельности является затруднительной.

4. Отменить обязанность общественного объединения по ежегодному информированию регистрирующего органа о продолжении деятельности, месте нахождения объединения и руководителей, поскольку эти сведения со- гласно налоговому законодательству и законодательству о государственной регистрации юридических лиц имеются в распоряжении налогового органа.

5. Исключить из законодательства нормы о предоставлении различного правового статуса общественным объединениям, «имеющим различную территориальную сферу деятельности», в связи с отсутствием для этого необходимости, наличием злоупотреблений регистрирующим органом, отсутствием четких критериев для разграничения общественных организаций по данному признаку.

Право граждан на объединение закреплено в ст. 30 Конституции РФ, в ФЗ «Об общественных объединениях». Это право граждан осуществляется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения.

Общественные объединения создаются «в целях реализации и защиты гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод; развития активности и самодеятельности граждан, их участия в управлении государственными и общественными делами; удовлетворения профессиональных и любительских интересов; развития научного, технического и художественного творчества; охраны здоровья населения, участия в благотворительной деятельности; проведения культурно-оздоровительной и спортивной работы; охраны природы, памятников истории и культуры; патриотического и гуманистического воспитания; расширения международных связей; осуществления иной деятельности, не запрещенной законом».[25, с. 143]

Не допускается создание и деятельность общественных организаций, имеющих целью или методом действий свержение, насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни, совершение иных уголовно наказуемых деяний, преследуется законом создание и деятельность общественных объединений, посягающих на здоровье и нравственность населения, права и охраняемые законом интересы граждан. Ограничения на создание отдельных видов общественных организаций могут устанавливаться только федеральным законом.[14, с. 99]

Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности. Деятельность общественных организаций должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах - общедоступной.

Признаками, отличающими общественные объединения от всех иных негосударственных организаций, являются:

1 )добровольность формирования;

2 )деятельность общественных организаций на принципе самоуправления;

3 )некоммерческий характер формирования;

4 )создание группой физических лиц и наряду с ними юридическими лицами-общественными объединениями;

5) создание для реализации общих целей, указанных в уставе;

6) выступление только от своего имени;

7) отсутствие государственно-властных полномочий.[8, с. 52]

Таким образом, общественные объединения обладают набором характерных признаков и имеют длительную историю в российском законодательстве. Вместе с тем, легальное определение общественных организаций нуждается в более четком закреплении. В частности, можно предложить следующее определение общественного объединения - это добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, создаваемое по инициативе физических лиц, юридических лиц-общественных организаций, выступающее от своего имени для реализации общих целей, указанных в его уставе, и не обладающее государственно-властными полномочиями.

Критерии деления общественных организаций на виды, использующиеся в юридической литературе можно сгруппировать в зависимости от того, относятся ли они к организационной или содержательной стороне их деятельности. Таким образом, «к основаниям деления общественных организаций по их организационной структуре относятся: организационноправовая форма общественных организаций, территориальная сфера их деятельности, наличие (отсутствие) государственной регистрации, принцип организации, учредители общественных организаций. К основаниям деления по содержательной стороне их деятельности относятся: отрасль деятельности общественного объединения, целевое назначение деятельности, наличие (отсутствие) полномочий по осуществлению мер принуждения вовне».[13, с. 213]

Организационно-правовыми формами общественных организаций являются: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности.

Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Членами общественной организации в соответствии с ее уставом могут быть физические лица и юридические лица - общественные объединения, если иное не установлено ФЗ «Об общественных объединениях» и законами об отдельных видах общественных организаций.[15, с. 45]

Высшим руководящим органом общественной организации является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественной организации является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции), общему собранию. В случае государственной регистрации общественной организации ее постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественной организации.

Общественным движением является состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения.

Высшим руководящим органом общественного движения является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественного движения является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию. В случае государственной регистрации общественного движения его постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественного движения и исполняет его обязанности.[11, с. 87]

Общественный фонд является одним из видов некоммерческих фондов и представляет собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели.[13, с. 6]

Руководящий орган общественного фонда формируется его учредителями и (или) участниками либо решением учредителей фонда, принятым в виде рекомендаций или персональных назначений, либо путем избрания участниками на съезде (конференции) или общем собрании. Общественным учреждением является не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям учреждения.

Управление общественным учреждением и его имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителем. В учреждении может создаваться коллегиальный орган, избираемый участниками, не являющимися учредителями данного учреждения и потребителями его услуг. Этот орган может иметь право совещательного голоса при учредителе, но не может распоряжаться имуществом общественного учреждения, если иное не установлено учредителем. В случае государственной регистрации учреждения оно осуществляет свою деятельность в порядке, установленном Гражданским Кодексом Российской Федерации.[2, с. 5]

Органом общественной самодеятельности является «не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания. Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей».

Орган общественной самодеятельности не имеет над собой вышестоящих органов или организаций. В случае государственной регистрации органа он приобретает права юридического лица.

Организационно-правовыми формами политических общественных организаций являются общественная организация (для политической организации, в том числе политической партии) и общественное движение (для политического движения).[4, с. 15]

Политическим общественным объединением является общественное объединение, в уставе которого в числе основных целей должны быть закреплены участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов.

Общественные объединения независимо от их организационно-правовой формы вправе создавать союзы (ассоциации) общественных организаций на основе учредительных документов (договоров, уставов, принятых союзами (ассоциациями) общественных организаций, образуя новые общественные объединения. Правоспособность союзов (ассоциаций) как юридических лиц возникает с момента их государственной регистрации.

Общественные объединения подразделяются «по территориальной и отраслевой сферам деятельности, по формам непосредственного подчинения, по целям образования».[8, с. 125]

В Российской Федерации создаются и действуют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения.

Под общероссийским общественным объединением понимается объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территории более половины субъектов Российской Федерации и имеет свои структурные подразделения - организации, отделения, филиалы, представительства.

Под межрегиональным общественным объединением понимается объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территории менее половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения - организации, отделения, филиалы, представительства.

Под региональным общественным объединением понимается объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской Федерации. Под местным общественным объединением понимается объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории органа местного самоуправления.

По сфере деятельности общественные объединения подразделяются на объединения, действующие вне отрасли или сферы управления (например, политические партии), и объединения, действующие в отдельных отраслях и сферах управления (например, научные, культурно-просветительные) и другие). По форме непосредственного подчинения общественные объединения делятся на объединения, руководимые соответствующими вышестоящими объединениями и их органами (например, профсоюзы), и объединения, действующие автономно (товарищеский суд).

По целям образования общественные объединения подразделяются на политические партии, творческие союзы, научные общества, спортивные клубы, общество защиты прав потребителей, общества социальной поддержки и защиты инвалидов.

1.2 Правовое регулирование, государственный контроль и надзор за деятельностью общественных организаций в России

Право граждан на объединение предусмотрено ст.30 Конституции Российской Федерации. Содержание этого права, основные государственные гарантии, статус общественных организаций, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации регулируются федеральными законами «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 года, « О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 года, « О государственной поддержке молодежных и детских общественных организаций» от 28 июня1995 года, « О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 года, «О политических партиях» от 11 июля 2001 года и другими актами.

Действие Федерального закона «Об общественных объединениях» распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций).

Общественные объединения создаются по инициативе их учредителей - не менее трех физических лиц. Количество учредителей для создания политических партий, профсоюзов устанавливается законами об указанных видах общественных организаций. В состав учредителей наряду с физическими лицами могут входить юридические лица - общественные объединения.[23, с. 9]

Административная правосубъектность общественных организаций возникает с момента принятия объединением решений: о его создании, об утверждении устава объединения и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов съездом (конференцией) или общим собранием. После принятия указанных решений объединение считается созданным. Оно осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права за исключением прав юридического лица и принимает на себя обязанности, предусмотренные федеральным законом «Об общественных объединениях».[14, с. 135]

Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения.

Учредителями, членами и участниками общественных организаций могут быть граждане, достигшие 18 лет, и юридические лица, если иное не установлено законодательством. Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть учредителями, членами и участниками общественных организаций, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации. В соответствии со ст.12.1 ФЗ «Об общественных объединениях» не могут быть признаны политическими общественными объединениями объединения, устав которых допускает членство в них или принадлежность к ним в иной форме иностранных граждан, иностранных или международных организаций».[16, с. 21]

Членами и участниками молодежных общественных организаций могут быть граждане, достигшие 14 лет, а детских организаций - достигшие 8 лет.

Не могут быть учредителями, членами и участниками общественных организаций органы государственной власти и органы местного самоуправления.

При создании общественных организаций права и обязанности их учредителей указываются в уставах организаций. Устав должен предусматривать:

- название, цели общественного объединения, его организационно-правовую форму; (Принадлежность общественного объединения к политическому общественному объединению должна быть оговорена в его уставе);

- структуру объединения, руководящие и контрольно-ревизионные органы общественного объединения, территорию, в пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность;

- условия и порядок приобретения и утраты членства в общественном объединении, права и обязанности членов данного объединения (только для объединения, предусматривающего членство);

- компетенцию и порядок формирования руководящих органов объединения, сроки их полномочий, место нахождения постоянно действующего руководящего органа;

- порядок внесения изменений и дополнений в устав общественного объединения;

- источники формирования денежных средств и иного имущества объединения, права объединения и его структурных подразделений по управлению имуществом;

- порядок реорганизации и (или) ликвидации общественного объединения.[25, с. 15]

Устав общественного объединения может содержать описание символики данного объединения.

Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В этом случае оно не приобретает прав юридического лица.

Государственная регистрация общероссийских и международных общественных организаций производится Министерством юстиции Российской Федерации, межрегионального объединения - органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа объединения, регионального и местного общественных организаций - органами юстиции соответствующих субъектов Российской Федерации.

Для государственной регистрации общественного объединения подаются следующие документы: заявление объединения; устав; выписка из протокола учредительного съезда (конференции) или общего собрания, содержащая сведения о создании объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов; сведения об учредителях; документ об уплате регистрационного сбора; документ о предоставлении юридического адреса общественному объединению; протоколы учредительных съездов (конференций) или общих собраний структурных подразделений для международного, общероссийского и межрегионального общественных организаций.[32, с. 10]

Документы подаются на государственную регистрацию в течение трех месяцев со дня проведения учредительного съезда (конференции) или общего собрания.

Орган, регистрирующий общественное объединение, «в месячный срок обязан рассмотреть заявление о регистрации и принять решение: зарегистрировать объединение и выдать учредителям свидетельство о его регистрации, либо отказать в государственной регистрации объединения и выдать учредителям письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке.

Общественное объединение по решению съезда (конференции) или общего собрания может быть реорганизовано. Государственная регистрация вновь образованного после реорганизации объединения осуществляется в указанном выше порядке. Имущество объединения, являющегося юридическим лицом, переходит после его реорганизации к вновь возникшим юридическим лицам в порядке, предусмотренном Гражданским Кодексом Российской Федерации.

Ликвидация общественного объединения осуществляется либо по решению съезда (конференции) или общего собрания в соответствии с уставом данного объединения, либо в судебном порядке. Решение о ликвидации объединения, являющегося юридическим лицом, направляется в орган, зарегистрировавший объединение, для исключения объединения из единого государственного реестра юридических лиц.

Административно-правовой статус общественного объединения включает комплекс его полномочий, закрепленный нормами административного права и осуществляемый в сферах административно- правового регулирования.

В структуру административно-правового статуса общественных организаций включаются административно-правовые нормы, регулирующие:

- цели деятельности общественных организаций;

- порядок их создания, в том числе государственной регистрации;

- права общественных организаций;

- их обязанности;

- порядок приостановления деятельности общественных организаций;

- их ответственность;

- порядок ликвидации общественных организаций; [33, с. 15]

18 апреля 2006 г. в законную силу вступил Федеральный закон от 10 января 2006 г. № 18 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Документ вносит поправки в четыре действующих законодательных акта: Гражданский кодекс РФ и три закона -- «О закрытом административно-территориальном образовании (ЗАТО)», «Об общественных объединениях» и «О некоммерческих организациях». Закон уточняет специальный порядок государственной регистрации общественных организаций и некоммерческих организаций и определяет порядок требований к их регистрации.

Принятие Федерального закона № 18-ФЗ было вызвано необходимостью комплексной корректировки подходов к правовому регулированию порядка государственной регистрации некоммерческих организаций в связи с отсутствием в законодательстве о некоммерческих организациях механизма контроля за их деятельностью. Установление единого механизма контроля за соответствием деятельности таких некоммерческих организаций законодательству и декларируемым целям направлено на обеспечение стабильности гражданского общества и равенства всех субъектов права, действующих для достижения полезных целей и благ. Кроме того, целью принятия нового закона было обеспечение защиты некоммерческих организаций от вмешательства иностранных государств и организаций в их политическую деятельность и ее финансирование, и цель эта достигается за счет установления в законе положений, соответствующих законодательству иностранных государств, учитывающих их интересы.

Наиболее существенные изменения вносятся в Закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», устанавливающий основные положения о деятельности некоммерческих организаций.

Все государственные и негосударственные организации представляют собой особую разновидность субъектов административного права, действующих в сферах частноправовых и публично-правовых отношений. В зависимости от целей деятельности государственные и негосударственные организации подразделяются на коммерческие и некоммерческие. Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных муниципальных унитарных предприятий. Основной целью их деятельности в отличие от некоммерческих организаций является извлечение прибыли. [ 19, с. 32] В соответствии с Законом «О некоммерческих организациях» некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Все некоммерческие организации обладают специальной правоспособностью, содержание которой зависит от целей создания конкретного юридического лица и его организационно- правовой формы. Цели создания некоммерческих организаций могут быть различными: социальные, благотворительные, культурные, образовательные, научные, управленческие, охрана здоровья граждан, развитие физической культуры и спорта, удовлетворение духовных и иных нематериальных потребностей, другие цели, направленные на достижение общественных благ. Осуществлять предпринимательскую деятельность некоммерческая организация может лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. Такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и товариществах на вере в качестве вкладчика.

Закон устанавливает основные формы некоммерческих организаций: общественные и религиозные организации (объединения), фонды, государственные корпорации, некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации, ассоциации или союзы, учреждения.[3, с. 5]

До принятия Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ» Закон «О некоммерческих организациях» вообще не содержал статьи, устанавливающей правила о государственной регистрации различных по форме некоммерческих организаций. Эти правила устанавливались Федеральным законом от 8 августа 2001 г, № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с учетом положений специальных законов, применяемых в зависимости от формы некоммерческой организации. Так, например, Закон «Об общественных объединениях» устанавливал, что решение о государственной регистрации общественного объединения принимает федеральный орган исполнительной власти в области юстиции. [12, с. 44] В настоящее время это положение конкретизировано и предусматривает, что принятие решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, созданной в определенной форме, осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере регистрации некоммерческих организаций, или его территориальные органы. В настоящее время эти функции осуществляет Федеральная регистрационная служба, имеющая определенный опыт в регистрации общественных организаций. Причем новые положения содержатся не только а законе № 18-ФЗ, но и внесены соответствующие изменения и в Закон «Об общественных объединениях».

Необходимо отметить, что рассматриваемый закон уточняет специальные нормы, предусматривающие отказ в государственной регистрации некоммерческих организаций. Так, в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» введена ст. 23-1, которая вводит такое ранее не предусмотренное основание отказа в госрегистрации некоммерческих организаций, кок то, что в качестве учредителя некоммерческой организации выступило лицо, которое не может быть учредителем в соответствии с п. 1.2 ст. 15 этого федерального закона. Таким образом, дается ссылка также на нововведенную статью. Указанный п. 1.2 ст. 15 устанавливает, что не может быть учредителями (участниками, членами) некоммерческих организаций иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении в которых установленном законодательством РФ порядке принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) в РФ; лицо, включенное в перечень в соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Основаниями для включения организации или физического лица в указанный перечень являются:

- вступившее в законную силу решение суда РФ о ликвидации или запрете деятельности организации в связи с осуществлением ею экстремистской деятельности;

- вступивший в законную силу приговор суда РФ о признании физического лица виновным в совершении преступления террористического характера;

- решение Генерального прокурора РФ или подчиненного ему прокурора о приостановлении деятельности организации в связи с его обращением в суд с заявлением о привлечении организации к ответственности за террористическую деятельность;

- постановление следователя или прокурора о возбуждении уголовного дела в отношении лица, совершившего преступление террористического характера;

- составляемые международными организациями, осуществляющими борьбу с терроризмом, или уполномоченными ими органами и признанные РФ перечни организаций и физических лиц, связанных с террористическими организациями или террористами; признаваемые в РФ в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами приговоры (решения) судов и решения иных компетентных органов иностранных государств в отношении организаций или физических лиц, осуществляющих террористическую деятельность.[27, с. 100]

Кроме того, п. 2 ст. 23.1 Закона предусматривает также основания отказа в государственной регистрации отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации: если цели создания отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации противоречат Конституции РФ и законодательству РФ; если цели создания отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам РФ.[26, с. 192]

Здесь хочется отметить, что законом не установлено, какие именно цели создания иностранных некоммерческих неправительственных организаций следует считать противоречащими Конституции и законодательству РФ, например нарушения Налогового кодекса РФ или Кодекса об административных правонарушениях РФ. Поэтому для однообразного и правильного применения закона следует конкретизировать, какие именно нарушения законодательства могут служить достаточным основанием для отказа в государственной регистрации отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации.

Принципиально важным является положение о введении уведомительного учета о создании на территории РФ филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации. Следует отметить, что, вводя данное положение, российский законодатель пошел навстречу зарубежным государствам, так как законопроект ранее предусматривал перерегистрацию международных и иностранных некоммерческих неправительственных организаций в качестве российских общественных организаций. Однако при рассмотрении законопроекта во втором чтении эти положения были отменены. Во многом свою роль здесь сыграло мнение Президента РФ, выступившего против такой перерегистрации.

Иностранная некоммерческая неправительственная организация в течение трех месяцев со дня принятия решения о создании на территории РФ филиала или представительства направляет уведомление в уполномоченный орган, которое заверяется соответствующим органом иностранной некоммерческой неправительственной организации и содержит сведения об учредителях и адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа.[32, с. 212]

К уведомлению прилагаются следующие документы:

1 )учредительные документы иностранной некоммерческой неправительственной организации;

2 )решение руководящего органа иностранной некоммерческой неправительственной организации о создании филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации;

3 )положение о филиале или представительстве иностранной некоммерческой неправительственной организации;

4) решение о назначении руководителя филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации;

5)документ с изложением целей и задач создания филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации.

Уведомление, а также все вышеуказанные документы должны быть представлены на государственном (официальном) языке соответствующего иностранного государства с переводом на русский язык и надлежащим образом удостоверены. Сведения, содержащиеся в уведомлении и прилагаемых к нему документах, составляют реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, ведение которого осуществляется уполномоченным органом. Уполномоченный орган не позднее 30 дней со дня получения уведомления выдает руководителю соответствующего филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации выписку из реестра, форма которой устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере юстиции.[23, с. 194]

В соответствии с новым порядком иностранной некоммерческой неправительственной организации может быть отказано во внесении в реестр сведений о филиале или представительстве. Это происходит в случаях:

1 )если сведения и документы представлены не полностью либо оформлены в ненадлежащем порядке;

2 )если установлено, что в представленных учредительных документах иностранной некоммерческой неправительственной организации содержится недостоверная информация;

3 )если цели и задачи создания филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации противоречат Конституции РФ и законодательству РФ;