Другой вид преступлений происходит на железной дороге. Злоумышленники тащат с путей буквально все, что удается отвинтить. Пару лет назад в одном из районов Челябинской области был зафиксирован случай похищения целого участка железнодорожных путей. Воры создали реальную опасность катастрофы, в которой могли погибнуть люди. Блинков В.М. Российский рынок отходов и лома цветных и черных металлов: текущее состояние, нормативное правовое регулирование, возможные пути решения проблем. М., 2009. С. 32.

Во всех случаях действия преступников наносили колоссальный ущерб, который нужно измерять не стоимостью похищенного металла, а последствиями воровства. И главное - металл воруют не из вредности, а потому что его можно сдать в подпольные пункты приема без лишних вопросов.

Вопрос правового регулирования оборота черного металла обсуждается полномочными государственными органами с начала 90-х гг., когда в стране начался «рыночный» оборот черных металлов. В период советского государства и права, когда экономическая и хозяйственная деятельность была сосредоточена в руках государства и государственных предприятий, данный вопрос не стоял так остро, поскольку не было черного рынка сбыта металла. Преступления черным металлом носили хозяйственный характер и не являли собой всеобъемлющее хищение металла по всей стране, на частных и государственных предприятиях.

С вступлением страны в эпоху рыночных отношений страну накрыла волна хищений черных металлов, волна, которую с учетом новейшей статистики можно назвать цунами. Так в 2010 году увеличилось в пять раз количество хищений рельсов (46% краж от общего количества всех видов хищений на железной дороге). Эксперты связывают это с ростом рыночного спроса на изделия черного металла. Только в 2010 году пресечено и раскрыто более 40 тысяч случаев подобных хищений. У преступных элементов изъято и возвращено предприятиям железнодорожного транспорта пять тысяч тонн различных деталей, в том числе 40 тысяч метров рельсов. По большинству субъектов РФ отмечается рост хищений черных металлов. По отдельным регионам Российской Федерации хищения черных металлов составляют до 13% от общего числа хищений.

Если обратиться к хронике новостей за 2010 год, то можно найти упоминания о десятках, сотнях крупных хищений, прежде всего, железнодорожных рельс, электропроводов с ЛЭП, элементов подвижных составов и т.д. Убытки исчисляются миллиардами рублей, в то время как преступный «бизнес» процветает.

Статистика не утешительна, а, учитывая стабильно растущий спрос на черный металл, можно говорить о росте количества преступлений в сфере оборота черного металла, его хищений, нарушений правил оборота и т.д.

Борьба и решительные правовые контрмеры растущему числе хищений и иных правонарушений, возможны лишь при надлежащем правовом базисе - нормативных актах, которые четко регулируют порядок и условия легального оборота черного металла. Обратимся к правовым основам оборота черного металла.

Государственные органы с опозданием вступили в борьбу с преступностью вокруг черных металлов, не предотвратив и не предупредив, а, фактически, столкнувшись с новым стремительно разрастающимся преступным направлением.

В своем Постановлении Совет Федерации Федерального Собрания от 29 марта 2000 г. №40-СФ «О ситуации, связанной с оборотом отходов цветных и черных металлов в Российской Федерации» констатировал: «в стране неуклонно растет число хищений металлосодержащего имущества с целью его реализации в виде лома. Отсутствие действенных государственных мер регулирования в сфере оборота отходов черных металлов наносит значительный экономический ущерб бюджетной системе страны и ее национальным интересам».

В Указе Президента РФ от 31 марта 2000 г. N 616 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасного функционирования важнейших отраслей экономики» подчеркивалось, что учащаются случаи хищения черных металлов на объектах важнейших отраслей экономики, что ставит под угрозу нормальное их функционирование.

Что изменилось за прошедшее время, и какие специальные нормативные акты, регулирующие оборот черного металла приняты и действуют в настоящее время?

Прежде всего, названным выше актом Президента РФ от 31 марта 2000 г. N 616 было указано:

1. Установить, что физические лица могут осуществлять в порядке, установленном законодательными актами Российской Федерации, реализацию лома цветных и черных металлов, образующегося в быту и принадлежащего им на праве собственности.

2. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации определить перечень видов лома цветных и черных металлов, образующегося в быту и подлежащего приему от физических лиц.

3. Установить, что юридические лица и зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей граждане могут осуществлять обращение, использование и реализацию лома цветных и черных металлов, в случае если лом образовался у них в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об отходах производства и потребления», либо если имеются документы, подтверждающие их право собственности на указанный лом.

В конце 2000 года Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (с изменениями 2005.) был дополнен ст.13.1, закрепившей «Требования к обращению с ломом и отходами цветных и (или) черных металлов и их отчуждению». В Законе лом и отходы цветных и (или) черных металлов определен как - пришедшие в негодность или утратившие свои потребительские свойства изделия из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, отходы, образовавшиеся в процессе производства изделий из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, а также неисправимый брак, возникший в процессе производства указанных изделий (ст.1 Закона «Об отходах производства и потребления).

Согласно ст.13 Закона «Об отходах производства и потребления» физические лица могут осуществлять в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отчуждение лома и отходов цветных металлов, образующихся при использовании изделий из цветных металлов в быту и принадлежащих им на праве собственности, согласно перечню разрешенных для приема от физических лиц лома и отходов цветных металлов, утвержденному органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Блинков В.М. Российский рынок отходов и лома цветных и черных металлов: текущее состояние, нормативное правовое регулирование, возможные пути решения проблем. М., 2009. С. 32.

Закон закрепил, что юридические лица и индивидуальные предприниматели могут осуществлять обращение с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждение в случае, если имеются документы, подтверждающие их право собственности на указанные лом и отходы.

Во исполнение положений Закона «Об отходах производства и потребления» были приняты «Правила обращения с ломом и отходами черных металлов и их отчуждения» (утверждены Постановлением Правительства РФ от 11 мая 2001 г. N 369) (с изменениями от 3 октября 2002 г.). Правила закрепили, что «физические лица осуществляют отчуждение лома и отходов черных металлов с указанием основания возникновения права собственности на такие лом и отходы». Между тем в Правилах не указывается, каким именно образом физическое лицо должно подтвердить право собственности.

В заявлениях полномочных органов звучали предложения ускорить рассмотрение проектов федеральных законов «О внесении дополнения в Уголовный кодекс Российской Федерации», «Об административной ответственности за правонарушения в области заготовки, переработки и реализации лома и черных металлов.

В результате в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ была включена статья, установившая ответственность за нарушение правил обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов и их отчуждения.

Дабы упорядочить оборот черных металлов в Российской Федерации законодатель включил «заготовку, переработку и реализацию черных металлов» в число лицензируемых видов деятельности, закрепив соответствующую норму в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Вскоре Постановлением Правительства РФ было утверждено Положение о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома черных металлов».

Перечисленные нормативные акты в настоящее время составляют правовую основу легального оборота черного металла. Заметим, что с 1999 года на рассмотрении Государственной Думы РФ находился Проект федерального закона N 99044358-2 «О государственном регулировании обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов». В июле 2005 года данный акт был утвержден в третьем чтении, Советом Федерации, однако, проект так и не получил силу закона, поскольку был отклонен Президентом РФ. Как заметил Президент РФ «документ содержит нечеткие формулировки и приведет к легализации этого бизнеса», а также «в законопроекте не прописана ответственность для нарушителей новых правил».

Деятельностью по сбору металлических отходов, причем на нелегальной основе, в России занимается более миллиона человек. Основная доля металлических отходов, поступающих на специализированные предприятия, сдается именно физическими лицами.

Таким образом, присутствие нелегальных сборщиков обусловлено тем, что специализированные предприятия не могут осуществлять аналогичную деятельность по следующим причинам:

1. Физические лица, мелкие фирмы-сборщики, работают без лицензий, фактически осуществляя противоправную деятельность. Они мобильны и бесконтрольны.

2. Отсутствует упрощенный механизм вовлечения в оборот бесхозяйных, брошенных металлических отходов. Сегодня этот процесс забюрократизирован и весьма растянут во времени.

2. Отсутствует возможность оперативного сбора металлических отходов при выявлении их несанкционированного размещения на территории не предусмотренных для таких целей.

3. Отсутствует действенный государственный контроль за объемом образования металлических отходов. Нет четкого регламента взаимоотношений специализированных предприятий и отходообразующих субъектов.

4. Низкие ставки штрафных санкций за несогласованное размещение металлических отходов, размещение на несоответствующих территориях.

5. Отсутствие четкого законодательного определения металлических отходов и регламента вовлечения их в оборот. Множество металлоконструкций, брошенной техники, которые уже не могут использоваться по прямому назначению, фактически являются отходом. Но специализированные предприятия не могут их утилизировать в упрощенном порядке, в то же время это делают нелегальные участники рынка.

В итоге, проблема утилизации решается частично, незаконным, нецивилизованным путем.

В настоящее время отмечается недостаточный уровень государственного регулирования. Сегодня государственные органы не имеют полноценного статистического инструментария, соответственно и не могут представлять масштабность возможных проблем. Отсутствует представление о реальном состоянии этого рынка, направлениях реформирования, регулирования. Предпринимаются различные попытки урегулировать рынок, но отсутствие понимания его специфики приводит к неэффективным решениям.

1.2 Нормативно-правовые основы государственного регулирование заготовки, переработки и реализации лома цветных и чёрных металлов

Деятельность по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов в настоящее время регулируется целым комплексом нормативно-правовых актов, среди которых наиболее важное значение имеют следующие:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

3. Постановление Губернатора Челябинской области от 16.08.2001 № 468 «О дополнительных мерах по регулированию деятельности по заготовке, переработке и реализации лома и отходов цветных и чёрных металлов на территории Челябинской области»

4. Постановление Правительства РФ от 11.05.2001г. №369 «Об утверждении правил обращения с ломом и отходами чёрных металлов и их отчуждения»

5. Постановление Правительства РФ от 11.05.2001г. №370 «Об утверждении правил обращения с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждения»

6. Постановление Правительства РФ от 26.01.2006г. №45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности».

7. Правительства РФ от 14.12. 2006г. № 766 «О лицензировании деятельности в области обращения с ломом цветных и черных металлов»

8. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008г. № 294-ФЗ

9. Федеральный закон Российской Федерации «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 99-ФЗ от 04.05.2011г.

10. Федеральный закон Российской Федерации «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 128-ФЗ от 08.08.2001г.

11. Федеральный закон Российской Федерации «Об отходах производства и потребления» № 89 от 24 июня 1998 года

Рассмотрим наиболее подробно отдельные положения данных нормативно-правовых актов. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) определяет случаи приобретения прав на лом и отходы, от которых собственник отказался. В частности, статьей 226 ГК РФ определяется понятие брошенных вещей. К ним относятся, во-первых, вещи, которые были брошены, и притом именно своим собственником. Во-вторых, вещи, оставленные собственником, не должны являться объектом активной деятельности. В-третьих, и выбрасывание вещи, и ее оставление должны преследовать определенную цель, а именно цель отказа от права собственности. Только такие вещи могут быть обращены в свою собственность другими лицами.

Эта статья делит все брошенные вещи на две категории. Одну из них составляют малоценные вещи, в которую и включены лом металлов, отходы производства и другие отходы. Право собственности на брошенные вещи, принадлежащие к этой категории, приобретаются при приступлении к их использованию или совершении иных действий, свидетельствующие об обращении вещи в собственность. Но это право может быть приобретено только лицом, в собственности, владении или пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находятся брошенные отходы.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях определяет меру ответственности за нарушения в данной сфере. Так, осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (в ред. от 7 февраля 2011 г.)// Российская газета. 31 декабря 2001 г.; Российская газета. 9 февраля 2011 г.

Осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет наложение административного штрафа на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на должностных лиц - от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Нарушение правил обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов (приема, учета, хранения, транспортировки), за исключением случаев, предусмотренных статьей 8.2, частью 2 статьи 8.6 и частью 2 статьи 8.31 настоящего Кодекса, а также их отчуждения влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей с конфискацией предметов административного правонарушения или без таковой; на должностных лиц - от четырех тысяч до пяти тысяч рублей с конфискацией предметов административного правонарушения или без таковой; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей с конфискацией предметов административного правонарушения или без таковой.

Кроме того в соответствии с Законом Челябинской области «Об административных правонарушениях в Челябинской области» прием лома цветных металлов с нарушением требований, установленных нормативными правовыми актами Челябинской области, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

Составлять протокол о совершении административного правонарушения, предусмотренного настоящим Законом, вправе: должностные лица органа, уполномоченного осуществлять контроль за исполнением нормативных правовых актов о символике Челябинской области, - о нарушении статей 12 и 13 настоящего Закона; должностные лица органов внутренних дел - о нарушении статей 3, 5, 8, 9, 12, 23, 26 Закона; должностные лица органа, уполномоченного осуществлять контроль за соблюдением правил охраны жизни людей на водных объектах, - о нарушении статьи 10 Закона; должностные лица органа исполнительной власти Челябинской области, уполномоченного в сфере охраны объектов культурного наследия, - о нарушении статьи 24 Закона; председатель Законодательного Собрания Челябинской области либо уполномоченные им лица или органы - о нарушении статей 14 и 15 Закона; председатель Контрольно-счетной палаты Челябинской области, начальник Главного контрольного управления Челябинской области либо уполномоченные ими лица - о нарушении статьи 19 Закона; сопредседатель Геральдической комиссии Челябинской области - о нарушении статей 12 и 13 Закона; должностные лица Министерства экономического развития Челябинской области - о нарушении статьи 23 Закона, а также частей 3 и 4 статьи 14.1 и частей 2 и 3 статьи 19.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении видов деятельности, лицензирование которых осуществляется Министерством экономического развития Челябинской области.

Уголовный кодекс Российской Федерации также предусматривает ответственность за нарушения в данной сфере. Так осуществление предпринимательской деятельности без регистрации или с нарушением правил регистрации, а равно представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, либо осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно, или с нарушением лицензионных требований и условий, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, наказывается штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев. То же деяние:

а) совершенное организованной группой;

б) сопряженное с извлечением дохода в особо крупном размере, - наказывается штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет со штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев либо без такового.

Сегодня на нормативном правовом уровне в федеральных законах разделены понятия «Лом и отходы цветных металлов» и «лом и отходы черных металлов». По отдельности закреплены лицензионные требования к сбору и переработке лома и отходов этих металлов. Подобное разделение нерационально как с экономической, так и с экологической точек зрения. Существует единая проблема - утилизация металлических отходов. Практически все металлические отходы включают в свой состав как стальные и чугунные изделия, так и изделия из цветных металлов. Поэтому утилизация металлических отходов должна вестись комплексно одними и теми же предприятиями. Разделение же приводит к неполной утилизации металлических отходов и дополнительным издержкам бизнеса.

В результате деструктивных процессов прошлого десятилетия фактически потеряло смысл понятие «утилизация» лома. Металлические отходы подвергаются только слабой подрезке, чтобы обеспечить подгонку под те или иные локальные требования. Качество утилизованных в итоге отходов не контролируемо, на рынок выбрасываются партии металлических отходов неясного происхождения и качества. Металлические отходы, требующие профессиональной утилизации и значительных затрат на утилизацию, практически не утилизируются. В спекулятивный оборот участниками рынка вовлекаются только те металлические отходы, которые требуют затрат только на механическую подгонку, но не утилизацию.

Предприятия, профессионально утилизирующие металлические отходы, обладающие специализированной производственно-кадровой базой, неконкурентоспособны и находятся в состоянии глубокого кризиса. Они поставлены сегодня в одинаковые условия с фирмами-посредниками и предприятиями-экспортерами, являющимися формальными держателями лицензий. Одной из причин такого положения является принятие одинаковых правил регулирования рынка утилизации металлических отходов и рынка операций с товарным ломом.

В итоге происходит накопление неутилизированных металлических отходов, объем которых превысил 225 млн.тонн, что создает угрозу экологической катастрофы.

Одним из основных инструментов заготовки, переработки и реализации лома цветных и чёрных металлов является лицензирование. Лицензирование - комплекс мероприятий, связанных с предоставлением лицензий; переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий; приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий; возобновлением или прекращением действия лицензий; аннулированием лицензий; контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий; ведением реестра лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестра лицензий и иной информации о лицензировании. В нормативно-правовых документах установлен конкретный перечень документов и требования к соискателям лицензии на данный вид деятельности.

Основанием отказа в предоставлении лицензии является:

- наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;

- несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям.

Кроме того, в ходе проверок за 2009 год было выявлено, что лицензии выдаются в отсутствие необходимой документации, предусмотренной Положениями о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома цветных или черных металлов (обычно отсутствуют документы, касающиеся материально-технического оснащения соискателя, наличия и профессиональной подготовки специалистов).

Таким образом, в настоящее время создано нормативно-правовое поле для государственного регулирования заготовки, переработки и реализации лома цветных и чёрных металлов. Однако, не смотря на достаточно широкий перечень видов ответственности за нарушения в данной сфере количество самих нарушений продолжает неуклонно расти. Кроме того отмечается несовершенство понятийной базы используемой в законах, такие как, например, «лом цветных металлов» и «отходы цветных металлов». Основным же инструментом государственного регулирования заготовки, переработки и реализации лома цветных и чёрных металлов является государственное лицензирование данного вида деятельность, что обуславливает особую актуальность подробного его исследования на конкретном примере Челябинской области.

челябинский регулирование лом металл

Глава 2. Совершенствование деятельности Министерства экономического развития Челябинской области по лицензированию заготовки, переработки и реализации лома цветных и чёрных металлов