Правовой статус учреждений Министерства обороны Российской Федерации

При этом норма ч. 1 ст. 183 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ, устанавливающая возможность индексации присужденных судом денежных сумм с целью защиты прав взыскателя от инфляционных процессов с момента принятия судом решения до его исполнения, позволяет арбитражному суду произвести индексацию лишь в случаях и в размерах, предусмотренных федеральным законом или договором. Федеральный закон, предусматривающий индексацию присужденных судом денежных сумм в подобных случаях, отсутствует. Индексация присужденных денежных сумм производится только в случаях, предусмотренных соответствующими законами. Таким образом, исполнитель государственного заказа не вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об индексации присужденной судом неустойки, если контрактом это не предусмотрено. Следует отметить, что типовыми формами государственных контрактов индексация также не предусмотрена.

Кроме того, систематический анализ норм ст. 158, 161, 215.1, 219, 239 БК РФ приводит к выводу о том, что при применении к военным казенным учреждениям и Министерству обороны Российской Федерации как субсидиарному ответчику по неисполненным обязательствам, вытекающим из заключенных государственных контрактов, гражданско-правовой ответственности, должны быть применены следующие правила: взыскание только на основании судебного решения; только в пределах установленных не эти цели бюджетных ассигнований; исключительно посредством исполнительного бюджетного производства, осуществляемого органами Федерального казначейства и др.

Сопоставляя указанные правила с принципами гражданско-правовой ответственности, представляется возможным утверждать, что особенности бюджетно-правового статуса военного казенного учреждения и правового режима бюджетных средств наложила столь специфические особенности на пределы и порядок применения мер гражданско-правовой ответственности к военным учреждениям за невыполнение ими условий заключенных гражданско-правовых сделок, что говорить о гражданско-правовой природе такой ответственности представляется весьма затруднительным.

Значительно больший интерес для практики деятельности военных учреждений и потребности обеспечения законности при принятии и исполнении ими бюджетных обязательств имеют нормы бюджетного законодательства, устанавливающие ответственность за нарушение порядка и правил бюджетного процесса.

В преамбуле БК РФ утверждается, что в данном нормативном правовом акте определены "основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства". Далее, в ст. 1 БК РФ указано: "Настоящий Кодекс устанавливает правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации". Часть четвертая Кодекса полностью посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Несмотря на сказанное, следует отметить, что бюджетное законодательство весьма проблемно, схематично и противоречиво решает вопросы ответственности за нарушения бюджетного законодательства. В целом вопросы, связанные установлением оснований и мер ответственности за нарушение военными казенными учреждениями установленных правил принятия и исполнения бюджетных обязательств, можно представить себе следующим образом.

В соответствии со ст. 281 БК РФ к нарушениям бюджетного законодательства относится неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Установление факта нарушения бюджетного законодательства влечет применение к нарушителю мер принуждения, перечень которых содержится в ст. 282 БК РФ (Приложение № 4):

- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- изъятие бюджетных средств;

- приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

- наложение штрафа;

- начисление пени;

- иные меры, определенные в соответствии с БК РФ и федеральными законами.

Следует отметить, что до 1 января 2010 г. в качестве меры принуждения предусматривалась также блокировка расходов, которая согласно ст. 231 БК РФ представляла собой сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями. В настоящее время в соответствии с п. 3.1 ст. 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 № 63-ФЗ указанная статья утратила силу и, соответственно, блокировка расходов исключена из перечня мер, применяемых согласно ст. 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации.

Как обоснованно отмечает Н.П. Ольховская, меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства, представленные в ст. 283 БК РФ, следует отличать от мер предупреждения такого рода нарушений. Речь, в частности, идет об отказе органа Федерального казначейства в принятии к учету бюджетных обязательств, которое, как мы уже отмечали ранее может быть заявлено только по формальным признакам, например, при отсутствии установленных реквизитов или неправильном оформлении платежных документов, а также отказе в санкционировании исполнения обязательства, который возможен как по формальному основанию, так и в случае превышения лимитов бюджетных обязательств. В указанных случаях целью таковых действий органа, исполняющего бюджет, является не кара, а принуждение бюджетополучателя к надлежащему исполнению порядка и процедур бюджетного процесса.

Понятие нарушения бюджетного законодательства, являющегося основанием привлечения к финансовой ответственности военного казенного учреждения, содержится в ст. 281 БК РФ, согласно которой "неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения".

Обращает на себя внимание тот факт, что БК РФ не содержит понятия "бюджетное правонарушение". Данный термин подменен понятием "нарушение бюджетного законодательства", что не является одним и тем же и не позволяет контрольным и правоохранительным органам устанавливать в выявленном противоправном деянии состав правонарушения и, следовательно, привлекать к ответственности на законных основаниях. Такое решение законодателя, видимо, объясняется тем, что до последнего времени российская правовая система не знала иных видов юридической ответственности, кроме традиционных: гражданской, дисциплинарной, административной и уголовной. Меры ответственности за нарушения норм большинства отраслей законодательства, если только по своей тяжести они не влекли уголовную ответственность, включались в КоАП РФ. Этими же причинами было обусловлено и исключение из текста статей рассматриваемой части БК РФ указаний о конкретном размере штрафов за бюджетные правонарушения".

Действительно, в статьях гл. 28 БК РФ установлены лишь меры государственного принуждения, применяемые за то или иное нарушение бюджетного законодательства, конкретный же размер штрафов, равно как и порядок их применения, должны определяться КоАП РФ.

Следует согласиться с теми авторами, которые отмечают, что ответственность за нарушение бюджетного законодательства отвечает всем признакам, свойственным юридической ответственности в целом:

- наступает за нарушение норм права - бюджетная ответственность наступает за нарушение норм бюджетного законодательства. В нашем случае существенное значение имеет правовая позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, согласно которой при неисполнении (ненадлежащем исполнении) денежного обязательства вид юридической ответственности и мера ответственности, применяемая к нарушителю, определяется нормой права, устанавливающей ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнения) соответствующего вида денежного обязательства;

- в мерах ответственности за нарушение бюджетного законодательства выражается правовая оценка деяния от имени государств;

- регулируется нормами права и влечет за собой применение к нарушителю правопорядка мер государственного принуждения. В нашем случае ответственность установлена в гл. 28 БК РФ;

- реализуется в процессуальных формах. Как мы отмечали ранее, согласно ст. 1 БК РФ "настоящий Кодекс устанавливает правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации".

Поскольку под правонарушением понимается противоправное, общественно опасное виновное деяние, за совершение которого законом установлена ответственность и наказание возможно только в рамках привлечения к юридической ответственности, а санкции выступают в качестве мер ответственности, следует признать нарушение бюджетного законодательства правонарушением с установлением его юридического состава.

Подробный перечень оснований, по которым применяются меры ответственности, представлен в ст. 283 БК РФ, а далее перечислены конкретные нарушения бюджетного законодательства, за совершение которых к нарушителю могут быть применены меры принуждения. Число таковых нарушений весьма значительно, однако, применительно к принятию и исполнению военными казенными учреждениями бюджетных обязательств он может быть представлен следующими составами (Приложение № 5):

- нецелевое использование бюджетных средств (ст. 289 БК РФ);

- не перечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств (ст. 293 БК РФ);

- несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств (ст. 294 БК РФ);

- несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом (ст. 295 БК РФ);

- несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи (ст. 296 БК РФ);

- финансирование расходов сверх утвержденных лимитов (ст. 297 БК РФ);

- осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка (ст. 301 БК РФ );

- нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передача их в доверительное управление (ст. 302 БК РФ);

- несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов (ст. 303 БК РФ).

Сопоставление перечня оснований, по которым применяются меры ответственности, представленного ст. 283 БК РФ и перечисленных выше норм БК РФ, устанавливающих отдельные виды нарушений, приводит к выводу о юридико-технической их несостоятельности. Так, в перечень правонарушений, содержащийся в ст. 283 БК РФ, не включены бюджетные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена ст. 290, 291, 298 - 302 Кодекса.

Соответственно, складывается ситуация, когда осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка не является основанием применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, хотя в последующем такое нарушение указано в ст. 301 БК, где предусмотрена соответствующая мера ответственности в виде блокировки расходов (которая, как уже отмечалось ранее более не применяется, предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также административная ответственность. Несмотря на то, что перечень, установленный ст. 283 БК РФ и закрепляющий основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства не является исчерпывающим, включение указанного деяния в закон представляется необходимым.

Полагаем, что поскольку меры государственного принуждения, равно как и основания их применения должны иметь строго ограниченный характер и закрепляться исключительно БК РФ, постольку для унификации предусмотренных законом мер государственного принуждения они должны быть однозначно и исчерпывающе закреплены в ст. 282 БК РФ. В целях единообразного толкования и правильного применения мер государственного принуждения за бюджетные правонарушения правоприменительными органами целесообразно из ст. 282 БК РФ исключить формулировку "иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами". В противном случае неоднозначное их толкование уполномоченными федеральными органами исполнительной власти может повлечь за собой неправомерное применение мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Также нельзя не отметить, что некоторые основания, выделенные ст. 283 БК РФ в качестве самостоятельных, при установлении мер ответственности объединены в один состав бюджетного правонарушения. Например, имеющие существенное значение для обеспечения законности принятия и исполнения бюджетных обязательств военными казенными учреждениями основания применения мер ответственности, выделенные в ст. 283 как три отдельные вида, а именно: не перечисление, неполное перечисление и несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств, далее включены в один состав бюджетного правонарушения, предусмотренного ст. 293 БК РФ.

Помимо того, при формулировании основания и мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства законодатель в ст. 296 БК РФ в наименовании статьи указал на одно основание применения мер ответственности: "несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи", а в содержании статьи указал иное основание: "финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись". При этом не вполне понятна позиция законодателя, устанавливающего ответственность за несвоевременное доведение "уведомления о бюджетных ассигнованиях", которое отменено и не применяется уже несколько лет. Видимо поэтому ответственность за указанное нарушение установлена в виде штрафа.

Таким образом, ответственность за нарушение бюджетного законодательства следует определить как применение уполномоченными органами власти установленных законом мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства при осуществлении ими принятия и исполнения бюджетных обязательств. Специфика привлечения к ответственности военных учреждений за нарушение законодательства при принятии и исполнении бюджетных обязательств обусловлена особым статусом субъекта и правовым режимом бюджетных средств и расходов.

Глава 3. Проблемы реализации правового статуса военных учреждений и пути их решения

3.1 Проблемы гражданско-правового статуса военных учреждений

Административно-правовое положение военных учреждений в настоящее время определено достаточно чётко. Воинская часть - административная, строевая и хозяйственная единица в различных видах Вооружённых Сил, имеющая присвоенное её наименование, номер и Знамя части. Она является основной тактической (боевой) и самостоятельной организационной единицей в каждом роде войск, предназначенной для выполнения боевых задач и обучения личного состава в мирное время. Самостоятельность воинской части достигается включением в её состав органов управления и снабжения.

В отечественной цивилистике первым фундаментальным научным исследованием гражданской правосубъектности воинской части (как структурного подразделения Вооружённых Сил) стала диссертация А.А. Беспалова. В ней автор, анализируя действующее в то время законодательство, приходит к выводу о том, что воинские части обладают статусом юридического лица. Позже проблемы правового положения воинских частей были развиты в ряде работ других военных учёных.

При этом на практике от своего имени, то есть в качестве самостоятельных субъектов гражданских правоотношений, выступали любые структурные подразделения Минобороны, ФСБ, МВД, других силовых структур, имеющие условное наименование "войсковая часть", со всеми соответствующими атрибутами (счёт в банковских учреждениях, печать и т.п.), независимо от их места в ведомственной иерархии.

На сегодняшний же день в соответствии со сложившейся практикой все воинские части признаются юридическими лицами с присущими для них правами, обязанностями и ответственностью. При этом не учитывается, что достаточных правовых оснований для этого нет, дело в том, - как подчёркивает Я.А. Гейвандов, - что присвоение воинскому подразделению или формированию условного наименования вовсе не должно в нынешних экономических условиях влечь за собой автоматически признание их юридическими лицами.

Развитие рыночной экономики в нашей стране и связанные с этим коренные изменения, произошедшие в гражданском праве, привели к необходимости пересмотра одного из важнейших институтов цивилистики - юридического лица. И если в соответствии с ранее действовавшим гражданским законодательством юридическими лицами признавались все воинские части, то с принятием нового Гражданского кодекса то, что ранее было вполне очевидно, теперь перестало быть таковым. Дискуссия о статусе воинских частей, развернувшаяся в последнее время в юридической и военной прессе, по мнению ряда специалистов, "показывает, что не определились по этому вопросу не только учёные-правоведы, но и правоведы-практики. Это приводит к тому, что ни сами военные, ни судьи не могут однозначно подтвердить либо опровергнуть правомочность воинских частей".

Вследствие этого воинские части при разбирательстве дел в суде не могут подтвердить свою правоспособность, а гражданские организации не знают к кому предъявлять требования, вытекающие из договорных и внедоговорных обязательств. В результате суды всё чаще выносят определения о привлечении к суду в качестве надлежащего ответчика Министерства обороны Российской Федерации.

Весьма показателен в этом отношении запрос, поступивший в адрес Министерства обороны Российской Федерации из ВАС РФ (по письму заместителя председателя арбитражного суда Приморского края Л.М. Кузнецова, просившего в связи с рассмотрением дела представить в суд документы, определяющие гражданско-правовой статус Тихоокеанского флота): "На запросы суда командование флота и начальник юридической службы ВМФ ответили, что Тихоокеанский флот юридическим лицом не является. Если этот ответ соответствует действительности, прошу сообщить суду, на кого возложена ответственность за размещение в акваториях флота списанных кораблей и плавательных средств и какие структуры ответственны, в том числе материально, за соблюдение правил природоохранного законодательства".

Что же касается гражданско-правового статуса воинских частей, то на сегодняшний день он остаётся достаточно неопределённым. Как в своё время указывал М.И. Брагинский, до принятия ГК РФ признание учреждения юридическим лицом связывалось с моментами материальными (наличием признаков, указанных законодателем - см. например ч.1 ст.11 Основ гражданского законодательства), а не формальными (наличием соответствующей записи о юридической личности учреждений в её уставе или положении). Теперь же, в соответствии с пунктом 2 ст. 51 ГК РФ, юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации.

Таким образом, перечень военных учреждений, прошедших в установленном порядке государственную регистрацию в качестве юридического лица, на сегодняшний день строго ограничен. Иные же воинские части, не могут выступать в гражданском обороте от своего имени, так как на основании п.3 ст.49 ГК РФ (как уже говорилось выше) правоспособность юридического лица (способность иметь гражданские права и нести обязанности) возникает в момент его создания (то есть в момент государственной регистрации (п.2 ст.51)). Таким образом, представляется возможным сделать вывод о том, что воинские части, заключая многочисленные сделки, собственно говоря, не имеют на это права.

На актуальность вопроса регистрации военных учреждений, как юридических лиц указывает в своём исследовании Я.А. Гейвандов: "Необходимо определить, какие именно воинские подразделения могут получить статус юридического лица. Статусом юридического лица в форме государственного учреждения целесообразно наделить Министерство обороны РФ, иные министерства и ведомства РФ, в которых предусмотрена военная служба, а также виды Вооружённых Сил РФ, военные округа, флота, армии, флотилии, дивизии, корпуса и бригады". Вместе с тем в этом же исследовании, несколькими страницами ранее Я.А. Гейвандов приходит к выводу, что "нет оснований наделять все войска, воинские формирования и конкретные воинские части правом самостоятельного участия в гражданских правоотношениях. Все вопросы гражданско-правового характера, связанные с расходованием государственных бюджетных средств в интересах обеспечения национальной безопасности, должно решать государство в лице уполномоченных государственных органов (Министерства обороны Российской Федерации, МВД России, МЧС России и т.п.)". А ещё он предлагает иной вариант решения этой проблемы: "именно Российскую Федерацию следовало бы признавать субъектом гражданских правоотношений, возникающих в процессе обеспечения обороны страны, и возлагать на неё соответствующие права, обязанности и ответственность".

Таким образом, вопрос о том, какие именно военные учреждения являются (или должны быть признаны) юридическими лицами до сих пор остаётся открытым. Вместе с тем, как уже отмечалось выше, чёткое определение правосубъектности военных учреждений имеет не только теоретическое, но и огромное практическое значение.

Для того чтобы разобраться в гражданской правосубъектности военных учреждений, представляется необходимым рассмотреть эти учреждения с точки зрения их соответствия признакам юридического лица (Приложение № 6).

Одним из таких признаков является организационное единство и организационная автономия.

Понятие внутреннее организационное единство учреждения позволяет выявить следующие характерные черты этого явления:

1. Наличие общих целей членов учреждения.

2. Задачи учреждения распределяются среди различных позиций в ней, как официальные обязанности должностных лиц.

3. Иерархическая структура власти, в которой каждое должностное лицо ответственно перед вышестоящими и располагает властью над теми, кто находится ниже его.

4. Наличие системы внутренних норм и правил.

5. В отношениях с "внешним миром" по делам учреждения должностные лица выступают от имени учреждения.

Организационное единство военных ведомств в целом и подчинённых им военных учреждений в отдельности закреплено в воинских уставах, других правовых актах. Таким образом, соответствие любой военной структуры (от отделения до министерства) признаку организационное единство не вызывает сомнений.

Для того, чтобы учреждение соответствовало статусу (и сущности) юридического лица, одного организационного единства недостаточно - крайне важна ещё и организационная автономность, как совершенно необходимое условие самостоятельности и юридического равенства сторон. Как следует из самой сути гражданских правоотношений, субъектом их должны быть учреждения самостоятельные и юридически равные между собой. Так, например, по мнению авторов одного из учебников по гражданскому праву: " ни одна из сторон в гражданском правоотношении не может предопределять поведение другой стороны только в силу занимаемого ею в правоотношении положения, как это имеет место, например, в административном правоотношении".

Таким образом, рассматривая военное учреждение в качестве юридического лица, представляется важным проанализировать, насколько она автономна в своей деятельности при выступлении в гражданском обороте, так как именно автономия, определённая независимость учреждения позволит ей стать действительно самостоятельным субъектом тех или иных отношений, в том числе и гражданско-правовых.

Как показывает анализ нормативных актов, регламентирующих организацию хозяйственной деятельности военных учреждений Министерства обороны Российской Федерации, выступление их в гражданском обороте осуществляется под контролем и руководством вышестоящих органов Министерства обороны Российской Федерации. В частности органы материального обеспечения Министерства обороны Российской Федерации осуществляют организационно-методическое руководство органами материального обеспечения (подразделениями) округов, групп, частей центрального подчинения Министерства Обороны России по направлениям деятельности.

Органы материального обеспечения Министерства обороны Российской Федерации имеют право:

· направлять в органы материального обеспечения военных округов, групп, частей центрального подчинения Министерства Обороны Российской Федерации методические рекомендации, а также давать им указания;

· давать разрешение воинским частям центрального подчинения на заключение договоров на приобретение материальных средств и услуг, ремонт вооружения, военной техники и другого военного имущества;

· проверять и готовить на утверждение проектно-сметную документацию на капитальный ремонт казарменно-жилищного фонда воинских частей центрального подчинения, акты на списание материальных и денежных средств органов управления материальным обеспечением.

Кроме того, указанные органы обязываются в частности:

· осуществлять контроль над использованием материальных и денежных средств;

· принимать меры по урегулированию возникших хозяйственных споров и передавать (осуществлять контроль за передачей органами управления материальным обеспечением органов и войск Министерства обороны Российской Федерации) необходимые материалы в установленные сроки на рассмотрение соответствующих судебных органов.

Ещё одним подтверждением отсутствия автономности военных учреждений Министерства обороны Российской Федерации, служит то, что "порядок распределения финансовых средств в соответствии со сметой расходов и порядок обеспечения этими средствами органов и войск Министерства обороны Российской Федерации, а также полномочия должностных лиц органов и войск Министерства обороны Российской Федерации по расходованию финансовых средств устанавливаются Министром Обороны Российской Федерации".

Порядок заключения учреждениями Министерства обороны Российской Федерации гражданско-правовых договоров, регламентируемый Приказами Министра обороны Российской Федерации, также позволяет сделать вывод об отсутствии автономности в хозяйственной деятельности этих учреждений (даже в случае формального выступления их в гражданском обороте от своего имени). Так, например, подписание договоров (кроме договоров, предусматривающих оплату по факту поставки и договоров с предприятиями-монополистами) необходимо производить по согласованию (в течение 10 дней) с Управлением собственной безопасности, Финансово-экономическим управлением, Военной прокуратурой, службами (отделами) собственной безопасности, финансовыми органами и органами Военной прокуратуры на местах.

Финансово-экономическому управлению и финансовым органам на местах предписывается "в 3-дневный срок рассматривать проекты заключаемых договоров на предмет их обеспечения денежными средствами, а также обоснованности цены договоров".

Кроме того, об ограничении свободы в определении условий договора может свидетельствовать предписание структурному подразделению-заказчику "согласование с поставщиками договорных цен на продукцию (работы и услуги) предусматривать на уровне не выше среднерыночных цен (при условии представления этих цен Министерства экономики Российской федерации), действующих в соответствующих субъектах Российской Федерации".

Таким образом, даже выступая в гражданском обороте от своего имени, структурные подразделения вынуждены согласовывать свои действия и заключаемые договоры с вышестоящим командованием, а сам порядок заключения договоров (часто и их условия) жёстко регламентирован ведомственными приказами и инструкциями.

Кроме того, анализ ведомственных правовых актов не позволяет делать вывод об отношениях между военными учреждениями Министерства обороны Российской Федерации внутри самого ведомства, как между равными самостоятельными участниками гражданских правоотношений. Так, например, "выполнение работ в интересах Министерства обороны Российской Федерации, органов и войск Министерства обороны Российской Федерации и оказание им услуг производится в порядке, устанавливаемом министром обороны Российской Федерации". Ни о каких гражданских правоотношениях при этом речи не идёт. Вместе с тем отношения с предприятиями военторга Министерства обороны Российской Федерации должны строиться на основании договоров.

Одним из важнейших факторов, определяющих гражданскую правосубъектность учреждений, является правовой режим имущества, обусловливающий имущественную обособленность юридического лица.

В соответствии с ранее действующим законодательством для признания за госбюджетными учреждениями гражданской правоспособности они должны были отвечать, кроме других признаков юридического лица, двум дополнительным условиям:

· иметь самостоятельную смету;

· руководитель такого учреждения должен был иметь права распорядителя кредитов.

По мнению А. Беспалова, наличие этих условий у госбюджетных учреждений "составляет тот признак юридического лица, который именуется обособленным имуществом".

Вместе с тем ранее, как отмечал А. Беспалов, "Положение о финансовом хозяйстве воинской части и другие нормативные акты органов военного управления не называют командиров воинских частей распорядителями кредитов", вследствие чего ему приходилось выводить самостоятельность правоспособности воинских частей как юридического лица из сложившейся практики их хозяйственной деятельности, то есть по существу - из обычаев делового оборота: " … может сложиться впечатление, что воинские части как организации, состоящие на государственном бюджете, лишены одного из условий, установленных законодательством, для признания их юридическими лицами. Однако практика свидетельствует о том, что воинские части являются самостоятельными участниками гражданских правоотношений, они вступают в хозяйственные отношения по поставкам материальных средств, оказанию услуг, производству работ, оформляя эти отношения договорами".

В настоящее время целым рядом нормативных актов уже предусмотрено, что командиры могут быть распорядителями кредитов.

Вместе с тем современное российское законодательство не рассматривает наличие прав распорядителя кредитов (или ассигнований) у руководителя учреждения в качестве признака наличия самостоятельной правосубъектности такого учреждения. Таким образом, представляется целесообразным проанализировать имущественную обособленность военного учреждения на основании действующего гражданского законодательства.

Рассматривая правовое положение имущества воинской части, важно точно определить её организационно-правовую форму. Гражданский Кодекс Российской Федерации чётко определяет перечень возможных организационно-правовых форм юридических лиц. Поскольку ни Кодексом, ни другим законом такой организационно-правовой формы, как воинская часть, не предусмотрено, наиболее оптимальной организационно-правовой формой для воинской части, видимо, следует признать финансируемое собственником учреждение (кроме различных военных заводов и подобных им унитарных предприятий). Следовательно, в соответствии с п.2 ст.48 ГК РФ, имущество за ними закрепляется на праве оперативного управления (собственником этого имущества остаётся государство).

На первый взгляд вопрос о правовом положении имущества военных организаций кажется простым. Вместе с тем в таком случае становится не совсем понятным, как должны строиться имущественные отношения воинских частей и их вышестоящих структурных подразделений.

Что бы максимально чётко определить правовое положение военных учреждений и режим их имущества, необходимо проанализировать правовой режим имущества не отдельной воинской части, а всей системы воинских частей в рамках отдельно взятого федерального органа исполнительной власти.

Но, прежде всего, представляется важным внимательно рассмотреть особенности права оперативного управления.

Понятие "право оперативного управления" определено достаточно чётко, и если ранее некоторыми отечественными цивилистами высказывались мнения о том, что учреждения (в том числе и наделённые властными функциями) не способны стать носителями права оперативного управления, то в соответствии с действующим законодательством само понятие "право оперативного управления" отграничено от смежного с ним понятия "право хозяйственного ведения", а имущество, которым собственник наделяет учреждения, закрепляются за последними именно на праве оперативного управления. Необходимо особо отметить, что право оперативного управления в нынешнем его понимании не может быть производным иначе, как от права собственности. Из содержания п.1 ст.299 ГК РФ следует, что право оперативного управления имуществом возникает у учреждения в момент передачи ему этого имущества собственником, если иное не установлено законом и иными правовыми актами. При этом возможность учреждения права оперативного управления лицом, не являющимся собственником имущества, не предусмотрена. Это подтверждается ещё и тем, что в соответствии с действующим российским законодательством учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закреплённым за ним имуществом и имуществом, приобретённым за счёт средств, выделенных ему по смете (п.1 ст.298 ГК РФ).

Только собственник имущества может создавать юридические лица, наделяемые правом оперативного управления на передаваемое им имущество, а сами учреждения, владеющие таким имуществом на праве оперативного управления, передавать это же имущество каким либо другим организациям уже не вправе. Следовательно, построение имущественных "пирамид", когда государство на базе своей собственности создаёт учреждения (например - Министерство обороны Российской Федерации.), наделяя их правом оперативного управления на обособленное для них имущество, эти учреждения, в свою очередь, создают другие учреждения (воинские части), совершенно исключено. Анализ вышеизложенных положений позволяет сделать вывод о том, что любые государственные учреждения (и военные учреждения в том числе) должны обладать обособленным имуществом независимо друг от друга. Обособление имущества государственного учреждения означает его полную имущественную независимость от других юридических лиц (и от других государственных учреждений в том числе), а также относительную имущественную независимость от самого собственника - государства. В случае признания каждой воинской части юридическим лицом, это может привести к значительным трудностям в управлении хозяйственной деятельностью этими воинскими частями, усложнит манёвр имущественными средствами Министерства обороны Российской Федерации.

Исходя из сущности права оперативного управления и положения КЭУ в системе Министерства обороны Российской Федерации, собственником имущества является государство, а право оперативного управления данным имуществом имеет Министерство обороны, а не КЭУ. При этом "право владения, пользования и распоряжения закреплённым за ним имуществом" осуществляется этим учреждением не от своего имени, а от имени Минобороны России. КЭУ таким образом, выступает в гражданском обороте на правах филиала Министерства обороны Российской Федерации. Подтверждением такого правового положения КЭУ и указанного режима имущества, могут служить многочисленные распоряжения Правительства России о передаче закреплённых за воинскими частями объектов коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность.

Имущественные отношения между собственником - государством (в лице его представителей - Правительства РФ и Мингосимущества России) и военными учреждениями (Министерства обороны Российской Федерации и воинскими частями). Собственник принимает решение об изъятии указанных объектов права оперативного управления, закреплённых за Министерством обороны Российской Федерации, рассматривая его, видимо (в соответствии с п.1 статьи 296 ГК РФ), как излишнее для Министерства обороны Российской Федерации. Указание "обеспечить передачу в установленном порядке указанных объектов в муниципальную собственность" Правительство отдаёт также не конкретным воинским частям или КЭУ, а Министерству обороны Российской Федерации. Это свидетельствует о том, что в действительности субъектом права оперативного управления является не КЭУ и не воинские части, а именно Министерства обороны Российской Федерации.

Таким образом, что бы максимально чётко определить правовое положение военных учреждений и режим их имущества, необходимо проанализировать правовой режим имущества не отдельной воинской части, а всей системы воинских частей в рамках отдельно взятого федерального органа исполнительной власти. Где, прежде всего, представляется важным внимательно рассмотреть особенности права оперативного управления.

3.2 Перспективы совершенствования правового статуса военных учреждений

Рассмотрены положения Федерального закона № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Гражданский Кодекс Российской Федерации - это систематизированный единый законодательный акт, который определяет:

1. правовое положение участников гражданского оборота;

2. основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности);

3. регулирующий договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (физических и юридических лиц, а в некоторых случаях - государства и муниципальных образований).

Гражданский кодекс Российской Федерации - это система наиболее принципиальных и важных правовых норм, регулирующая огромный пласт правоотношений, которые возникают в повседневной жизни каждого гражданина нашей страны. Современное гражданское законодательство создавалось в переломное время, когда рыночная экономика только начинала делать свои первые шаги, а о частной собственности еще не говорили так широко. В связи с этим многие принципиально важные идеи и особенности современного общества не были освещены на правовом уровне и сегодня они требуют детализации и уточнений.

Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации предполагает ряд изменений в гражданском законодательстве. Особенно актуальным является вопрос о правовом статусе учреждений.

Ключевой проблемой здесь является то, что статус учреждений, помимо гражданского законодательства, регламентируется еще и многочисленными законами, которые нередко противоречат Гражданскому кодексу. Решение этой проблемы в Концепции видится в унификации норм содержащихся в отдельных законах, путем их включения в Гражданский кодекс. Эта идея пока не воплощена в жизнь и некоторыми теоретиками считается утопической. Связано это с тем, что в самой Концепции делается акцент на межотраслевом предназначении некоторых положений Гражданского кодекса. На практике это проявляется в реализации норм гражданского права совместно с нормами других отраслей права, отдельных законов, а иногда и в составе других "чужеродных" правовых норм. Полагаясь на межотраслевое предназначение Гражданского кодекса, унификацию норм, регламентирующих правовое положение учреждений, необходимо проводить другими способами.

С 1 января 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Данный правовой акт внес кардинальные изменения в бюджетный сектор страны. Большая часть изменений коснулась бюджетных учреждений, в особенности их правового статуса. Прежде чем говорить об этих изменениях, следует вспомнить, что в соответствии с гражданским законодательством учреждение может быть частным, государственным или муниципальным. Государственные или муниципальные учреждения могут быть автономными и бюджетными, а с 1 января 2011 года еще и казенными.

Закон от 8 мая 2010 года изменил правовое положение существующих бюджетных учреждений, уточнил правовое положение автономных учреждений и создал новый тип учреждений - казенные учреждения. В форме учреждений в гражданский оборот вступают некоммерческие организации для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Согласно ст. 31 Закона № 83-ФЗ на федеральном уровне в обязательном порядке казенными учреждениями должны стать учреждения силовых структур (ВС РФ, МВД, ФМС, ФТС, ФСБ и др.), а также психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

Следует разъяснить первое направление изменений, которое касается бюджетных учреждений. С 1 января 2011 года бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная публичным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления во всех сферах. Владение имуществом бюджетных, автономных и казенных учреждений закрепляется на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ. Собственником является РФ, субъект РФ, МО. Бюджетные и автономные учреждения распоряжаются всем имуществом, кроме: особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником и любого недвижимого имущества. Когда в свою очередь казенные учреждения не вправе распоряжаться любым имуществом.

Органами управления у бюджетных и казенных учреждений является руководитель. Также могут быть совещательные органы и органы самоуправления. У бюджетных может быть несколько учредителей. А органами управления в автономных учреждениях является наблюдательный совет, руководитель и иные органы (ученый совет).

Право на совершение крупных сделок бюджетные учреждения имеют с предварительного согласия учредителя. Автономные с предварительного согласия наблюдательного совета, а казенные учреждения вообще не имеют.

Бюджетные учреждения по новому Закону являются совершенно новым типом учреждений, которые отвечают по своим обязательствам всем имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником и любого недвижимого имущества. Собственник же имущества бюджетного учреждения по обязательствам учреждения ответственности не несет. А казенные по сравнению с бюджетными учреждениями отвечают по своим обязательствам в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств.

В настоящее время, помимо Бюджетного кодекса РФ, правовое положение бюджетных учреждений регламентируется Федеральным законом от 12 января 1996 № 7- ФЗ "О некоммерческих организациях" (в редакции Федерального закона № 83-ФЗ). Финансирование бюджетных учреждений по новому законодательству осуществляется в виде субсидий в соответствии с заданием учредителя, бюджетных инвестиций и субсидий на иные цели.

Финансовое обеспечение осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества. Доходы поступают в самостоятельное распоряжение. Тем самым данный вид учреждений перестает быть получателем бюджетных средств. При этом в период с 01.01.2011 по 01.07.2012 (переходный период) бюджетные учреждения оставались получателями бюджетных средств, в случаях, если последним не предоставляются субсидии. Бюджетное учреждение теперь вправе самостоятельно распоряжаться имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, за исключением особо ценного движимого и недвижимого имущества. Финансирование автономных учреждений осуществляется в виде субсидий в соответствии с заданием учредителя, бюджетные инвестиции, где доходы поступают в самостоятельное распоряжение. А в казенных учреждениях финансирование осуществляется на основе бюджетной сметы, где доходы от приносящей доход деятельности зачисляются в бюджет.

Федеральный закон также уточнил ряд принципиальных положений, касающихся автономных учреждений. Определение автономного учреждения содержится в Федеральном законе от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", который в большей степени и регламентирует правовое положение данного типа учреждений. Согласно данному закону автономное учреждение - это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления во всех сферах в случаях, установленных федеральными законами.

Автономные учреждения, созданные в сферах, не предусмотренных Федеральным законом, подлежат реорганизации или ликвидации в течение одного года со дня официального опубликования Закона № 83-ФЗ, то есть до 12 мая 2011 года. Автономные учреждения, в отношении которых до 1 января 2012 года не будет принято решение о ликвидации, реорганизации или изменении их типа, автоматически обретают статус бюджетных учреждений. Это осуществляется по решению учредителя - в случаях и порядке, установленных Гражданским кодексом РФ. Органам государственной власти, органам местного самоуправления, осуществляющим функции и полномочия учредителей данного типа учреждений, до 1 февраля 2012 года необходимо обеспечить внесение в свои уставы изменений и открытие в установленном порядке лицевых счетов в органах Федерального казначейства, финансовых органах.

Что касается нового типа учреждений, то с 1 января 2011 года, путем изменения типа действующих федеральных государственных учреждений должны быть созданы федеральные казенные учреждения. Региональные и муниципальные казенные учреждения должны быть созданы в переходный период в соответствии с перечнями, утвержденными региональными и местными органами власти. Статус казенных учреждений, по сути, идентичен существующему правовому статусу бюджетных учреждений, с дополнительным ограничением в виде зачисления всех полученных учреждением средств от приносящей доходы деятельности в соответствующий бюджет.

Основным актом, регулирующий особенности правового положения казенных учреждений является Бюджетный кодекс в редакции Федерального закона № 83-ФЗ. Финансовое обеспечение деятельности учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы и на основании бюджетной сметы. В отличие от бюджетного учреждения, казенное - является получателем бюджетных средств. Для учета операций по исполнению бюджета открываются лицевые счета в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта Российской Федерации. Данное положение указывает на сходство казенных учреждений с автономными (Приложение № 7). Единственной общей чертой для всех типов учреждений остается то, что собственником их имущества являются Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование. Принципиальное отличие казенных учреждений заключается в отсутствие права отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. А доходы, которые получает учреждение от своей деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы. Главный распорядитель бюджетных средств отвечает от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования по денежным обязательствам подведомственных ему получателей бюджетных средств.

При анализе изменившегося статуса учреждений следует обратить внимание на следующие моменты. Во-первых, казенное учреждение может быть создано не только для оказания услуг, выполнения работ, но и для исполнения государственных (муниципальных) функций. А вот бюджетное и автономное учреждения создаются исключительно с целью выполнения работ либо оказания услуг. Во-вторых, все вышеописанные типы учреждений создаются в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или местного самоуправления. И последнее, казенное учреждение может действовать в любых сферах, так как даже в его определении не упоминается о сферах, в которых оно может быть создано.

Таким образом, несмотря на то, что еще не все положения и идеи Федерального закона от 8 мая 2010 года воплощены в жизнь, статус некоторых учреждений кардинально изменен уже сейчас. Более того появился новый тип учреждений - это казенные учреждения, статус которых также раскрыт в Законе № 83-ФЗ. После "переходного периода" правовой статус учреждений всех типов изменился окончательно в соответствии со всеми пунктами Закона № 83-ФЗ.

Новая классификация типов государственных и муниципальных учреждений, закрепленная в том числе и в ГК РФ, должна позволить более эффективно использовать бюджетные средства, понуждая учреждения оптимизировать свою деятельность, использовать инновационные методы работы, что, в конечном счете, должно привести к более широкому привлечению для финансирования деятельности учреждения внебюджетных средств.

Заключение

Развитие рыночных отношений в стране привело к кардинальным изменениям практически во всех сферах правового регулирования жизни общества. В процессе решения научно-практических задач, поставленных в дипломной работе, достигнута его цель - исследованы основные положения теории и практики правового статуса военных учреждений в условиях рыночной экономики.

Правильное определение статуса военных учреждений позволит повысить результативность финансово-экономической деятельности военных учреждений, оптимизировать использование имущества и выделяемых денежных средств и, как следствие - улучшить материально-техническое обеспечение военных учреждений. Кроме того, достижение определённости в правовом положении военных учреждений в свою очередь сделает более стабильными не только гражданские, но также трудовые, административные, финансовые и иные правоотношения с их участием.

В первой главе дипломной работы рассмотрены теоретико-правовые основы статуса военного учреждения Министерства обороны Российской Федерации.

Во второй главе исследованы составляющие правового статуса учреждений Министерства обороны Российской Федерации, их практическая реализация.

В третьей главе рассмотрены проблемы реализации правового статуса военных учреждений и пути их решения.

В качестве вывода по дипломной работе хотелось бы отметить, что под военными учреждениями понимаются организации (органы военного управления, объединения, соединения, воинские части, образовательные, научные, медицинские и иные организации), входящие в систему федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба, и зарегистрированные в организационно-правовой форме федерального государственного учреждения, которые имеют в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество, они отвечают по своим обязательствам этим имуществом, могут от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Военное учреждение может создаваться и действовать как юридическое лицо в форме федерального государственного учреждения, федерального бюджетного учреждения, федерального автономного учреждения, федеральных казенных предприятий. Правовое положение военных учреждений как юридических лиц определяется гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей. Особенности правового положения отдельных видов военных учреждений, в том числе образовательных, научных, медицинских и иных, определяются также законодательством Российской Федерации о соответствующих видах деятельности этих учреждений. Законодательством Российской Федерации так же установлено, что учредителем военного учреждения является Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, а органом управления его руководитель. Военные учреждения, учредителями которых является Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, подлежат государственной регистрации как юридические лица в порядке, определяемом Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц". Правоспособность военных учреждений определяется, как способность субъекта иметь гражданские права и обязанности. Она носит ограниченный (специальный) характер в силу особого правового режима военного имущества и целевого предназначения военного учреждения, как особого государственного учреждения, выполняющего функции обороны. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства следует определить как применение уполномоченными органами власти установленных законом мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства при осуществлении ими принятия и исполнения бюджетных обязательств. Специфика привлечения к ответственности военных учреждений за нарушение законодательства при принятии и исполнении бюджетных обязательств обусловлена особым статусом субъекта и правовым режимом бюджетных средств и расходов. Таким образом, что бы максимально чётко определить правовой статус военных учреждений МО РФ и режим их имущества, предлагаю: