Реализация федеральной целевой программы "Доступное жильё" на примере Екатеринбурга

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Содержание

ВВЕДЕНИЕ3

ГЛАВА 1. ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА «ЖИЛИЩЕ» КАК ПРЕДШЕСТВЕННИК НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА5

1.1.ПОТРЕБНОСТЬ В РЕФОРМИРОВАНИИ ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЫ5

1.2 ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА «ЖИЛИЩЕ»17

1.3 ПРИОРИТЕТНЫЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПРОЕКТ «ДОСТУПНОЕ И КОМФОРТНОЕ ЖИЛЬЁ - ГРАЖДАНАМ РОССИИ»48

ГЛАВА 2. РЕГИОНАЛЬНЫЕ И МЕСТНЫЕ ПРОГРАММЫ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ НУЖДАЮЩИХСЯ В ЖИЛЬЕ ПО ЕКАТЕРИНБУРГУ И СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ50

2.1.ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЫ ЕКАТЕРИНБУРГА И СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ50

2.2.ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ ЖИЛИЩНОЙ ПРОГРАММЫ В ЕКАТЕРИНБУРГЕ И СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ68

ЗАКЛЮЧЕНИЕ78

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ82

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы работы состоит в том, что повышение качества жизни граждан России - ключевой вопрос государственной политики. Опасная дезинтеграция государственных институтов, системный экономический кризис, издержки приватизации в сочетании с политическими спекуляциями на естественном стремлении людей к демократии, серьезные просчеты при проведении экономических и социальных реформ, - последнее десятилетие XX века стало периодом катастрофической демодернизации страны и социального упадка. Вот с чем столкнулась власть, начавшая работать в 2000 году. Вот в каких условиях необходимо было одновременно и решать острейшие каждодневные проблемы, и работать на то, чтобы заложить новые - долгосрочные - тенденции роста.

В 2006 году был принят государством национальный проект «Доступное комфортное жилье» в рамках которого утверждены как ипотечные так и не ипотечные программы приобретения жилья, для различных слоев населения, которым ипотечные программы недоступны.

В рамках проекта государством выделяются субсидии и дотации, распределением которых, занимаются органы местного самоуправления. В рамках национального проекта доступное жилье многие банки разрабатывают свои собственные банковские программы.

На сегодняшний день существует несколько ипотечных программ в рамках программы доступное жилье. Стоит отметь, что программа доступное жилье представляется в рамках национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» .

Огромное внимание уделяется программе молодой семье доступное жилье, потому как проблема приобретения квартиры молодым стоит особо остро. Программа молодой семье доступное жилье также является часть национального проекта доступное жилье.

Одним из приоритетных направлений национального проекта доступное и комфортное жилье является предоставление доступного жилья молодым. Программа молодой семье доступное жилье, предусматривает выдачу субсидии государством в размере 35 процентов от стоимости квартиры. При наличии ребенка также предусматривается субсидия не менее 5 процентов.

Национальный проект доступное жилье предусматривает вид жилищного кредитования, как ипотека без первоначального взноса. Название не совсем отражает суть данного банковской программы, потому как заемщику все равно придется брать потребительский кредит и использовать его в качестве первого взноса, либо использовать в качестве залога уже имеющееся жилую недвижимость.

Кроме того, предусмотрена реализация данного проекта на региональном уровне, в связи с чем цель работы - характеристика реализации проекта «Доступное жильё» на примере Екатеринбурга и Свердловской области.

В соответствии с поставленной целью задачи работы предусматривают:

общую характеристику жилищной сферы Екатеринбурга и Свердловской области;

анализ реализации жилищной программы в Екатеринбурге и Свердловской области.

ГЛАВА 1. ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА «ЖИЛИЩЕ» КАК ПРЕДШЕСТВЕННИК НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА

1.1 ПОТРЕБНОСТЬ В РЕФОРМИРОВАНИИ ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЫ

Существует несколько вариантов жилищной политики: «либерально-реформистский», проводимый в 50-70-е годы, «неоконсервативный», возобладавший в 80-е годы и «патерналистский». Первые два подхода характерны для стран с рыночной экономикой,. Патерналистский подход претворялся в социалистических странах. Его особый вариант - «жилье-раздаток» был характерен для СССР.

В качестве целевых установок либерально-реформистской политики провозглашалось: расширение жилищного строительства, ликвидация нехватки жилья, помощь бедным семьям. Ее суть в активной социальной политике и, прежде всего, в увеличении объемов государственных ассигнований в жилищное строительство. В США, например, в специальном законе указывалось на необходимость строительства жилья в таких масштабах, которые были бы достаточны для устранения серьезной нехватки жилья, ликвидации домов, не отвечающих современным требованиям и обеспечивающих каждую американскую семью достойным домом и соответствующей средой обитания.

Под кризисом в жилищной сфере в дальнейшем, на наш взгляд, следует понимать такое ее состояние, когда существует абсолютный дефицит жилья, значительная недогрузка производственных мощностей домостроения, абсолютное падение объемов ввода жилья, нарушение системы финансирования жилищно-коммунальной отрасли, следствием которого является недоремонт, снижение количества и качества жилищных услуг.

Жилищная сфера - область народного хозяйства, включающая строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт.

В неоконсервативном подходе основной способ решения жилищной проблемы, повышение эффективности функционирования жилищного хозяйства заключается в ограничении объемов государственного сектора путем сокращения бюджетных ассигнований, расширения сектора индивидуального домовладения, приватизации государственного сектора и передачи управления части жилья в частные руки. Первыми шагами такой политики была распродажа муниципальных жилищ быстрыми темпами Стратегия демографического развития России / Под редакцией В. Н. Кузнецова и Л. Л. Рыбаковского. -- М., 2005. -- с. 113.

В настоящее время в развитых странах наблюдается смешанный вариант жилищной политики. Жилье представляется, прежде всего, как товар длительного пользования и поэтому основное внимание в жилищной политике уделяется развитию рынка жилья. Но в то же время существует ограничение по арендной плате (квартплата в арендном секторе); существует система пособий по арендной плате жилья; осуществляется строительство дешевого муниципального жилья, содержание которого дотируется местными органами власти или государством; на приобретение жилья выделяются льготные кредиты.

При доминировании государственной собственности на жилье происходят глубокие деформации как на уровне потребности в жилье, так в процессах его воспроизводства. Взяв изначально на себя обязательства бесплатного предоставления жилья населению, государство с одной стороны ограничило частную инициативу, с другой - проводило финансирование развития жилищного фонда по остаточному принципу. Возникают кризисные противоречия между обязательством государства обеспечить всех бесплатным жильем и огромным недофинансированием его строительства. Порядка 15% семей в России нуждались в улучшении жилищных условий, средние сроки ожидания получения жилья были более 10 лет. В то же время, господство государственного сектора вытеснило частный, а низкие доходы семей -частную инициативу строительства. Такая государственная политика привела к дефициту жилья на всех его ступенях, вызывая глубокие деформации на стороне спроса. Являясь собственником жилья, государство внедрило такой механизм его распределения, который порождает злоупотребления, взяточничество, несправедливость, а главное - неэффективный спрос, т.е. спрос, значительно превышающий платежеспособный. Жилье зачастую получали не реально нуждающиеся семьи, а те, которые имели доступ к рычагам распределения. Причем, чем больше государственный сектор, тем быстрее растет неэффективный спрос, следствием которого стали огромные очереди на получение государственного жилья. При этом подходе предложение формируется в основном за счет государственных дотаций, которые распределяются, не ориентируясь на спрос.

В государствах с преобладанием частного сектора дефицитен лишь общественный фонд. Там, где преобладает государственный сектор, дефицит жилья является абсолютным - практически для всех слоев населения (лишь только по разным уровням) и на все виды жилья (по социальной норме, средних потребительских качеств и комфортного). Существенной предпосылкой кризиса в жилищной сфере является также господство государства в области жилищного строительства. Монополизм государства в области домостроительной индустрии был в определенной степени эффективен лишь для ослабления острого дефицита жилья, т.е. первой ступени дефицитности. Период 50-60-х годов характеризуется бурным строительством крупнопанельного дешевого жилья низких потребительских качеств, названного в народе «хрущевками». Это позволило значительной части населения переехать из бараков и коммунальных квартир в небольшие, но отдельные квартиры. Но в последующий период государственный монополизм жилищного строительства, ориентированный на заводы-гиганты

крупнопанельного домостроения, не позволил развиваться новым эффективным технологиям строительства, препятствовал рациональному использованию средств. Производя квартиры с ограниченным набором потребительских качеств и совершенно не ориентированные на спрос, такое домостроение впоследствии стало усугублять дефицит жилья. Домостроительные комбинаты, трудно перестраиваясь на новые технологии, мешали развиваться небольшим предприятиям по производству современных строительных материалов, предприятиям по подготовке и оборудованию индивидуальных застроенных участков локальными инженерными сооружениями для водо-, тепло-, газоснабжения Иванов В. В. Все об ипотеке. - М.: МТ-Пресс, 2000..

Скудность планировочных решений, ограниченный набор типовых серий жилых домов привели к тому, что все крупные города России имеют структуру жилого фонда по типоразмерам квартир не соответствующую структуре семей. Это обусловило вторую ступень дефицитности жилья -структурного дефицита. Другой причиной структурного дефицита являются ошибки в программах строительства жилья. Отсутствие прогноза демографической ситуации в программах развития жилищного фонда привели к искажению структуры спроса на жилье. В результате этих двух факторов в городах существует избыток 2-х комнатных и значительный недостаток одно и многокомнатных квартир.

Таким образом, монополизм государства в области домостроения привел к стагнации этой отрасли и развитию структурного дефицита жилья.

Почти весь период существования административно-командной экономики, ставки квартирной платы не менялись (с 1928 по 1994гг.), расходы домохозяйств на содержание своего жилья и коммунальные услуги в среднем составляли 3-5%. Платежи населения перекрывали расходы на содержание и ремонт жилья не более, чем на 20%, остальные 80% средств поступали из государственных источников. Проводимая государством политика низкой квартирной платы и остаточный принцип финансирования жилищной сферы не обеспечивали нормального функционирования отрасли и тем более, воспроизводственной функции жилья. Дешевизна жилья позволяла в условиях его острого дефицита определенной категории населения иметь значительные излишки жилья, усиливая тем самым структурный дефицит. В то же время, значительный государственный сектор требовал и значительных бюджетных средств - порядка одной трети расходной части городских бюджетов. Недофинансирование привело к разрушению жилищного фонда, увеличению доли жилья с большим (60%)износом.

Низкие доходы населения, фиксированные ассигнования в советский период привели к необходимости строить жилье низкого качества и в объемах, не отвечающих потребностям. При этом благополучная демографическая ситуация (рост населения) и неэффективное распределение обусловили темпы роста спроса на жилье более высокие, чем темпы ввода нового жилья. Это привело к хроническому дефициту жилья на всех ступенях. Принимаемые правительством этого периода различные меры для решения жилищной проблемы, не дали значительных результатов. Показатели обеспеченности жильем росли медленно, очереди на жилье увеличивались более быстрыми темпами. Все регулируется из «центра». Бюджетные ассигнования и расходы предприятий на социальную сферу планируются по регионам, исходя из спонтанных соображений «центральных властей». В результате такой колониальной политики возникли регионы с развитым промышленным потенциалом и отсталой социальной сферой, где обеспеченность жильем очень низкая и, соответственно, огромный спрос. В лучшем положении находились крупные города Европейской части России, в худшем - города Сибири. Это породило и территориальное разбалансирование спроса и предложения на жилье

Указывая на преобладание государственной собственности в жилищной сфере, следует учитывать, что она была неоднородной: жилищный фонд находился в собственности местных Советов (порядка 28%), в собственности министерств, ведомств (ведомственный фонд) порядка 60% и собственности государственных комитетов. Ведомственная принадлежность жилья обусловила также ряд негативных экономических и социальных факторов. Поскольку ведомственное жилье являлось лишь вспомогательным или подсобным участком производства, внимание к его проблемам и его финансирование были не основной заботой предприятий. Хозяйственная экономическая деятельность предприятий прямого отношения к условиям содержания жилищного фонда не имела. Это было лишь государственным перераспределением финансов и материальных ресурсов в соответствии с политическими и хозяйственными приоритетами. Финансирование жилищного сектора в основном осуществлялось по остаточному принципу, в форме планирования фиксированных сумм на покрытие фактических убытков и, как правило, запланированные расходы составляли лишь часть необходимых. Это породило хронический недоремонт, деградацию ведомственного жилищного фонда, большой удельный вес ветхого и аварийного жилья. Наличие большого числа собственников (в лице предприятий, организаций) требовало и большого аппарата управления. Сложившаяся система управления жилищным фондом была (и остается еще в большинстве городов) громоздкой, слабоуправляемой. Жилищные тресты и управления сосредоточили и функции заказчика на выполнение жилищных и коммунальных услуг и функции подрядчика. Это создало условия для бесконтрольного расходования бюджетных средств, низкого качества работ, невыполнения ряда жилищных услуг. Кроме того, существующий в отрасли затратный механизм не стимулировал поисков повышения эффективности ее функционирования. Ведомственная принадлежность жилья обусловила социальное неравенство - богатые отрасли имели лучшее жилье и более высокую оплату его работников. Жесткое закрепление кадров за предприятием ввиду предоставленной бесплатно квартиры, ограничивало миграцию рабочих кадров. Понимая неэффективность функционирования ведомственного жилого фонда, еще задолго до начала радикальных экономических преобразований была задумана его передача в ведение местных Советов, но по ряду причин не была осуществлена.

Пра-во на жилище, провозглашенное в ст. 40 Конституции Российской Федера-ции, является фундаментальным, так как оно выражает сущность системы удовлетворения жилищных потребностей общества. В перечне приоритетов продуктов индивидуального потребления человека жилье выделяют на одно из первых мест, наряду с потребностью в воздухе, воде, пище, энергии. Над-лежащее жилье входит составной частью в достойный уровень жизни чело-века, провозглашенный Всеобщей декларацией прав человека и Междуна-родным пактом об экономических, социальных и культурных правах.

Вместе с тем вопрос о реализации права на жилище всегда был свя-зан с жилищной проблемой. О ней говорили как в советский, так и в постсо-ветский период отечественной истории, не является она и сугубо российской. Проводимая жилищная реформа, получившая в последнее время статус на-ционального проекта, направлена на ее решение.

Изначально предполагалось, что в создаваемой в ходе реформирова-ния системе каждый самостоятельно вкладывает средства в покупку или строительство жилья, не рассчитывая решить возникшую у него жилищную проблему за счет государственных, муниципальных или общественных жи-лищных фондов, а полагаясь на систему компенсаций (субсидий), кредиты для приобретения жилья. Закон о материнском (семейном) капитале: сможет ли он обеспечить семьям с детьми достойную жизнь? // Население и общество № 277 -- 278 19 февраля -- 4 марта 2007

В силу специфики рассматриваемых отношений и собственно самих объектов следствием широкого использования жилья в качестве товара яви-лось введение в оборот понятия недвижимого имущества в жилищной сфере. Легально оно было закреплено в Законе Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. №4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики». В дейст-вующем российском законодательстве, в различных актах управленческого характера, в том числе относительно реформирования жилищной сферы, о недвижимости в жилищной сфере говорится как об особой категории, охва-тывающей совокупность объектов, обособляемых из состава недвижимости. Поэтому выделение отдельного правового режима является объективным. Ряд авторов указывают, что было бы неверно утверждать о едином правовом режиме всех объектов недвижимости.

Для обладателя какого-либо имущества ценность такого обладания определяется, в том числе, и тем, насколько ясно понимается порядок осуще-ствления имеющихся правомочий. Вполне очевидно, что для большинства субъектов не безразлично, какие правила установлены для осуществления прав владения, пользования либо распоряжения имеющимися у них жилыми помещениями, иной недвижимостью в жилищной сфере, а также чем они отличаются от порядка осуществления указанных правомочий относительно иных объектов гражданских прав (автомобиль, предметы домашней обста-новки, иная недвижимость и т.д.). Тема представляет интерес и в теоретиче-ском плане, поскольку результаты исследования могут быть использованы, например, для решения проблемы и устранения поверхностного эмпиризма, вызванного неразработанностью стратегии реформирования общества.

При реализации го-сударственной политики в жилищной сфере право в полной мере реализует свою прогностическую, регулятивно-динамическую функцию. Она является доминирующей. Принимаемые для целей регулирования отношений в жи-лищной сфере нормативные акты есть одновременно и инструмент, и резуль-тат провозглашенной государственной политики.

Относительно жилищной сферы отмечается, что в настоящее время она, как совокупность определенного рода общественных отношений, харак-теризуется достаточной изменчивостью по сравнению с предыдущими пе-риодами отечественной истории. Динамизм обусловлен, прежде всего, целе-направленным воздействием со стороны государства, имеющим своей целью реализацию программ реформирования отношений в обществе в целом, и в жилищной сфере - в частности. При этом основной движущей силой, обес-печивающей направленность формирования правового режима объектов не-движимого имущества в жилищной сфере, выступает противоречие между потребностью решения жилищной проблемы с использованием рыночных механизмов (в силу общей направленности социально-экономических ре-форм в обществе) и необходимостью соблюдения широких социальных га-рантий и иных ограничений, обусловленных значимостью жилья как соци-ального блага, при отсутствии его доступности и дефиците. Результат разре-шения указанного противоречия определяет направленность правового ре-жима.

С момента вступления в силу Жилищ-ного кодекса РФ действующее законодательство не содержит определения понятия недвижимого имущества (недвижимости) в жилищной сфере. Ус-тойчивая дефиниция в литературе отсутствует. Вместе с тем сам термин ак-тивно используется, в том числе и в актах нормативно-управленческого ха-рактера.

Социально-экономические отношения в отрасли производства жилищно-коммунальных услуг явля-ются составной частью воспроизводственной характеристики общественной системы отношений: производст-ва, распределения, обмена и потребления произведенных услуг.

Жильё выступает как фундаментальная основа существования и расширенного воспроизводства человеческого капитала, а, с другой стороны, как особый вид накопленного труда - жилищный капитал.

Для обеспечения нормального функционирования жилья или воспроизводства жилищного капитала более 100 лет назад создан народнохозяйственный комплекс - жилищное хозяйство, которое стало компонентом жилищно-коммунальной сферы российской экономики. Жилищное хозяйство (далее в тексте ЖХ), интегрирует более 30 различных видов экономической деятельности и предоставляющее более 80 услуг населению, связанных с эксплуатацией жилья и обеспечением безопасного проживания людей. На долю жилищно-коммунального комплекса в современной экономике России приходиться 3 % ВВП и 5.3 % занятых в сфере услуг. В его состав входит 52 тыс. предприятий разных форм собственности, о совокупная стоимость активов составляет почти 8 трлн.рублей. Необходимо заметить, что данная сфера уникальна по масштабам реализации своего продукта - жилищно-коммунальной услуги. В современной российской экономике каждое физическое и юридическое лицо является потребителем услуг коммунального комплекса, в том числе предприятия ЖХ и его работники Пономарев В. Система ипотечного жилищного кредитования - стержень эффективно функционирующего рынка доступного жилья / Информационные материалы международного семинара "Жилищное финансирование, ипотечное жилищное кредитование" (9 -- 11 февраля 2004 года, г. Дубна Московской области)

.

Глубокая и продолжительная депрессия российской экономики обусловила специфику современного состояния ЖХ и его экономические тенденции, к которым относятся:

Убыточность, т.к. 74% предприятий отрасли убыточны, а сальдированный результат хозяйственной деятельности предприятий ЖКХ составил убыток в более 10 млн. рублей. Показателями рентабельности являются отрицательные величины: ROA - -0,5% , ROS - -11.5%.

Дотационность. Совокупные расходы консолидированного бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство составили 254.1млрд. рулей или 1.9% ВВП, а по экспертным оценка для полного восстановления изношенных фондов требуется до 1/3 ВВП.

Отток капитала, т.к. снижение стоимости основных фондов составило 7%, а численность работников уменьшилась на 4%.

Экстенсивность, т.к в период непосредственно перед принятием программы - с 2000 по 2005 гг. трудоёмкость в отрасли выросла с 65% до 72% при среднем размере оплаты труда меньшем на 17 %, чем в среднем по сфере платных услуг.

Учитывая это можно сформулировать следующий вывод: система экономики ЖХ находясь в состоянии «вынужденного» статического рыночного неравновесия приходит в состояние равновесия на динамическом и эволюционном уровне, следствием которого и являются указанные выше процессы. Состояние «вынужденного» статического неравновесия обусловлено неэффективным государственным регулированием на микроуровне.

Очевидно, что для приведения экономики отрасли в равновесное состояние и корректировки уже начатого реформирования ЖХ необходимы изменения фундаментальной системы экономики отрасли, а так же коррекции на макроуровне и социальные реформационные импульсы. Целью эволюционных изменений было бы создание такой экономической системы, в которой производство, распределение и обмен жилищных услуг происходит экономически равновесной среде, а общественные затраты на её создание не превосходят совокупный общественных доходов.

Для разработки концепции эволюционных изменений принята «конфликтная» научная парадигма, а её основными характеристиками применительно к ЖКХ являются:

Отсутствием научных подходов в осуществлении реформ, противоречивостью характера их проведёния и несоответствием целей и результатов реформ;

Примитивной жилищной культурой населения, неразвитостью жилищной кооперации и резко выраженная оппозиция основной части населения курсу проводимых реформ;

Неделимостью важнейших компонентов жилья и неисключаемостью в предоставлении некоторых видов жилищных услуг;

Социалистическим укладом экономики жилищной сферы ЖКХ, в сфере которого применение элементов рыночной экономики носит неэффективный характер.

Основными научными гипотезами являлись:

Сохранение социалистической системы организации хозяйственной деятельности в сфере жилищных услуг;

Внедрение капиталистического способа организации хозяйства;

Реализация такой экономической политики, которая совмещает как признаки социалистической, так и признаки капиталистической экономических систем.

Верификация поставленных гипотез с использованием регрессивного анализа и построения косвенных прогнозов показала, что наиболее оптимальной будет смешанная политика «рыночного социализма», которая, с одной стороны, сохранит плановость и государственную регулирование основных экономических процессов. С другой стороны, обеспечит внедрение капиталистических инструментов обеспечения рыночного равновесия, особенно на микро и макро уровнях, а так же логическую последовательность реализации реформы.

Для реализации такой экономической политики в сфере предоставления жилищных услуг разработана программа эволюционных изменений экономической системы жилищного хозяйства «Новый жилищный стандарт». Её цель: создание экономической системы производства, распределения и обмена жилищных услуг построенной на комбинации принципов социалистического и капиталистического хозяйства для обеспечения расширенного воспроизводства жилищного капитала в национальных масштабах. Методологически её реализация будет проводиться по трём направлениям:

- «Новое экономическое мышление» - формирование в российском обществе специфической идеологии, мотивационного характера на основе, которой, гражданский и экономический консенсус в отношении необходимости реформы и путей её проведения были основой экономического действия;

- «Новое экономическое действие» - формирование и модернизация законодательной базы государства на фундаменте, которой возможно интенсивное развитие всех необходимых институтов отраслевой системы рыночного социализма, в том числе, различных по своей форме объединений потребителей жилищных услуг, а так же смешанных частно-государственных институтов управления экономическими отношениями в рамках новой системы организации жилищной сферы;

- «Новые экономические отношения» - формирование локальных моделей рыночно-социалистической экономики, их пилотажное использование, внесение корректив и на этой базе распространение такой модели отраслевой экономики на регионы государства.

Реализация предложенного проекта была бы наиболее эффективной на повышательной фазе «Кондратьевской» большой волны эволюции национальной экономики. С учётом тенденций современной российской экономики полная реализация программы «Новый жилищный стандарт» может занять период до 2025 гг. Фридман Дж., Ордуэй Н. Анализ и оценка приносящей доход недвижимости /Пер. с англ. - М.: Дело, 1997.

1.2 ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА «ЖИЛИЩЕ»

Федеральная целевая программа "Жилище" (далее именуется - Программа) направлена на продолжение преобразований в жилищной сфере, начатых в рамках реализации Государственной целевой программы "Жилище", одобренной постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 г. N 595, и Основных направлений нового этапа реализации Государственной целевой программы "Жилище", одобренных Указом Президента Российской Федерации от29марта 1996 г. N 431.

В результате осуществления намеченных мероприятий были созданы правовые и организационные основы государственной жилищной политики, определены ее приоритетные направления и отработаны механизмы их реализации. 

Сформирована нормативно-правовая база, которая является основой для дальнейших преобразований в жилищной сфере. За период реализации указанных программных документов было принято более 230 законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с жилищным строительством, жилищно-коммунальным хозяйством, обеспечением прав собственности и сделками в жилищной сфере в условиях развивающихся рыночных отношений.

Проведенные реформы обеспечили коренной поворот от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам при соблюдении принципов обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав малоимущих граждан и иных категорий населения, установленных законодательством Российской Федерации. Право собственности на жилье, а также рынок жилья стали неотъемлемой частью отношений в данной сфере.

Кардинальным образом изменилась структура жилищного фонда Российской Федерации по формам собственности, сформирован новый слой собственников как социальная база жилищной реформы.

В результате принятия Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" доля частного жилищного фонда в 2000 году составила более 63 процентов по сравнению с 33 процентами в 1990 году, а доля государственного и муниципального жилищного фонда сократилась с 67 до 34,8 процента.

По экспертной оценке, в крупных городах России ежегодно осуществляются сделки, в которые вовлечено 1,5-2 процента квартир, находящихся в частной собственности, что является существенным показателем для начального этапа функционирования рынка жилья.

Радикальные изменения произошли в системе финансирования жилищного строительства, основную роль стали играть частные и индивидуальные застройщики. Доля жилья, вводимого государственными и муниципальными предприятиями и организациями, сократилась с 80 процентов в 1990 году до 19 процентов в 2000 году, в том числе предприятиями федеральной собственности до 7,5 процента. При этом доля жилья, вводимого предприятиями и организациями частной формы собственности и индивидуальными застройщиками, в общем объеме строительства составляет уже более 60 процентов, в том числе доля жилья, вводимого индивидуальными застройщиками, увеличилась более чем в 4 раза и достигла почти 43 процентов.

Приоритетной формой участия федерального бюджета в обеспечении жильем населения была признана поддержка отдельных категорий граждан, перед которыми государство имеет определенные обязательства в решении их жилищных проблем, через предоставление им субсидий на приобретение жилья.

С использованием бюджетных источников продолжалось строительство и предоставление на льготных условиях жилья наиболее нуждающимся категориям населения, хотя и более медленными темпами. Численность семей, стоящих в очереди на улучшение жилищных условий, уменьшилась в 1990-2000 годах с 9,45 млн. семей до 5,9 млн. семей, при этом средняя обеспеченность жильем увеличилась на 2,8 кв. метра общей площади и составила 19,3 кв. метра на человека.

Осуществлялось реформирование жилищно-коммунального хозяйства, направленное на создание эффективного механизма управления отраслью и снижение издержек по предоставлению услуг.

Повышение эффективности работы жилищно-коммунального хозяйства в первую очередь было связано с постепенным переводом отрасли на режим безубыточного функционирования, переходом к полной оплате потребителями услуг, ликвидацией перекрестного субсидирования тарифов на коммунальные услуги. Доля платежей населения в покрытии затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг возросла более чем в 20 раз и достигла 62,3 процента.

Успешно реализуется программа адресной социальной помощи в виде субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг (жилищных субсидий) гражданам с низкими доходами. В настоящее время более 7,2 процента семей с наименьшими доходами получают такие субсидии.

Введение системы федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, энергосберегающих технологий в жилищно-коммунальном хозяйстве позволило снизить долю дотаций на него в расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации Боле М. Развитие ипотечного рынка и пруденциального надзора в России -- М.: Боле Консалтинг, Июнь 2003 г. - 80 с

.

Вместе с тем наряду с указанными положительными результатами преобразований в жилищной сфере ряд поставленных задач не удалось осуществить в полном объеме. Кроме того, в ходе проведения государственной жилищной политики выявились новые проблемы, требующие их обязательного решения.

Несмотря на то, что в регионах были успешно апробированы намеченные преобразования, не удалось сформировать экономических стимулов для их широкомасштабной реализации во всех регионах страны.

Темпы решения жилищных проблем в субъектах Российской Федерации недостаточны, что может привести к обострению социальной ситуации в стране. В связи с этим необходимо резко ускорить внедрение новых экономических и финансовых механизмов в жилищном строительстве, управлении жилищным фондом и коммунальной инфраструктурой жилищного сектора.

Программа разработана в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 марта 2001 г. N 346-р и является основополагающим программным документом по дальнейшим преобразованиям в жилищной сфере.

В долгосрочной перспективе (после 2015 года) необходимо обеспечить устойчивое функционирование жилищного сектора, которое позволит удовлетворять жилищные потребности населения без существенного участия федерального центра и привлечения значительных объемов бюджетных средств.

Роль государства должна быть ограничена регулированием отношений в области осуществления прав на недвижимость в жилищной сфере, установлением строительных норм и правил и основных принципов градорегулирования. При этом средства федерального бюджета будут использоваться исключительно на цели обеспечения жильем определенных категорий граждан и социальную защиту населения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Органы местного самоуправления должны отвечать за содержание и использование муниципального жилищного фонда, функционирование и развитие муниципальных объектов коммунального хозяйства, создавать условия для жилищного строительства.

Средства местных бюджетов в первую очередь должны будут направляться на обеспечение социальным жильем малоимущих граждан и развитие коммунальной инфраструктуры.

Проблемы переходного периода требуют участия федерального центра как через совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы в жилищной сфере и стимулирование проведения на местах ряда организационных мероприятий, так и через непосредственное использование средств федерального бюджета для решения некоторых основных задач.

Безотлагательного решения требует проблема кризисного состояния объектов и сетей и неэффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством.

Кризисное состояние жилищно-коммуналъного комплекса обусловлено его дотационностью и неудовлетворительным финансовым положением, высокой затратностью, отсутствием экономических стимулов снижения издержек на производство жилищно-коммунальных услуг, неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды и других ресурсов.

Износ коммунальной инфраструктуры составляет более 60 процентов, около четверти основных фондов полностью отслужили свой срок. Количество аварий выросло за 10 лет примерно в 5 раз и составило в 2000 году 70 аварий на 100 километров сетей водоснабжения и 200 аварий на 100 километров сетей теплоснабжения. Объем ветхого и аварийного жилищного фонда составляет около 50 млн. кв. метров. По оценке, для его ликвидации и переселения граждан потребуется около 160 млрд. рублей.

Сохраняется высокая зависимость производителей жилищно-коммунальных услуг от бюджетных дотаций, в 1999 году доля расходов на дотации в расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составила 19,4 процента против 26,2 процента в 1994 году.

Проблема усугубляется большим размером задолженности в жилищно-коммунальном хозяйстве, образовавшейся в первую очередь в результате невыполнения своих обязательств бюджетами всех уровней. Объем дебиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства составил на конец 2000 года 168,1 млрд. рублей, в то же время объем их кредиторской задолженности превысил 245,1 млрд. рублей.

Остается нерешенной проблема обеспечения доступности жилья для граждан с разным уровнем дохода. Национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" / Лариса Поршнева // "Строительство" № 1-2/2006 30. 01. 2006

Сокращение объемов строительства государственного и муниципального жилья и соответственно уменьшение количества квартир, предоставляемых бесплатно очередникам, приватизация большей части жилищного фонда и переход к рыночным принципам реализации прав граждан на жилище оказались не обеспечены необходимыми правовыми условиями, а также финансовыми и организационными мерами.

Хотя в законодательном порядке введено понятие "государственный и муниципальный фонд социального использования", фактически составляющий более 34 процентов всего жилищного фонда, в реальной практике не удалось сформировать принципы его предоставления и использования.

Права квартиросъемщиков остаются практически равнозначными существующим правам собственников, что подтверждается резким замедлением темпов приватизации жилья в последние годы. Отсутствие реальных договорных отношений препятствует реализации прав как нанимателей, так и наймодателей.

Очень медленно развивается частный арендный фонд (жилищный фонд, находящийся в частной собственности, предоставляемый по договору найма или аренды), отсутствуют механизмы долгосрочного ипотечного кредитования граждан для целей приобретения жилья, что в перспективе может серьезно ограничить миграционные процессы и развитие рынка рабочей силы.

В жилищной сфере до сих пор величина расходов, связанных с оформлением сделок, составляет значительную долю от стоимости жилья (до 10 процентов), а процедура их оформления занимает длительное время.

Решение этой проблемы требует участия федерального центра для законодательного определения жилищных прав граждан и механизмов их реализации, включая права собственности, найма, аренды, ипотеки, а также прав малоимущих граждан на обеспечение бесплатно или за доступную плату жильем по договору социального найма, прав на получение бюджетных жилищных субсидий, для определения правовых условий развития инфраструктуры рынка жилья и кредитно-финансовых механизмов приобретения гражданами жилья.

Необходимо также решить проблему снижения объемов жилищного строительства и несоответствия стоимости жилья платежеспособному спросу населения.

Объем жилищного строительства за последний период составляет ежегодно 30-32 млн.кв.метров, или 41-44 процента, от объема, достигнутого в 1987 году, когда на территории Российской Федерации был обеспечен ввод в эксплуатацию 72,8 млн.кв.метров общей площади жилья. Основной причиной снижения объемов ввода в эксплуатацию жилья являются ограниченные возможности привлечения прямых государственных, муниципальных и частных инвестиций и недоступность кредитных ресурсов.

Не решена поставленная в федеральной целевой программе "Свой дом", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июня 1996 г. N 753, задача снизить за счет использования более эффективных строительных технологий и материалов стоимость 1 кв.метра общей площади жилья, которая не должна превышать 2-месячного среднего денежного дохода на душу населения. Сегодня в среднем по России стоимость 1 кв.метра жилья на первичном рынке в 2-3 раза выше установленного показателя Национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" / Лариса Поршнева // "Строительство" № 1-2/2006 30. 01. 2006

.

Существующая в настоящее время в большинстве регионов страны система градорегулирования и землепользования не стимулирует привлечение частных инвестиций в жилищное строительство.

Возможности рационального перераспределения жилищного фонда и объемы нового жилищного строительства в целом не соответствуют платежеспособному спросу населения.

Решение этой проблемы требует участия федерального центра в формировании необходимой законодательной и нормативно-правовой базы с целью упрощения процедур предоставления земельных участков под застройку и получения разрешения на строительство и создания иных благоприятных условий для привлечения инвестиций в жилищное строительство.

Остро стоит проблема выполнения государством своих обязательств по обеспечению жильем определенных категорий граждан.

Законодательством Российской Федерации определены некоторые категории граждан, обязательства по обеспечению жильем которых взяло на себя государство.

Кроме того, в рамках реализации государственной политики в других сферах (демографической, миграционной и т.п.) государством принимаются обязательства по содействию в улучшении жилищных условий иным категориям граждан.

Ранее принятые решения во многом не соответствуют бюджетным возможностям государства, что снижает не только уровень обеспечения социальных гарантий, но и степень доверия граждан к ним. Необходимо уточнить действующие обязательства государства по обеспечению жилыми помещениями отдельных категорий граждан и сформировать единые принципы и механизмы оказания поддержки различным категориям граждан за счет бюджетных средств.

Существующая практика подтвердила, что наиболее эффективной формой исполнения государством обязательств по обеспечению граждан жильем является предоставление бюджетных субсидий на приобретение жилья с использованием механизма государственных жилищных сертификатов. Наиболее последовательно этот подход реализован в федеральной целевой программе "Государственные жилищные сертификаты", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 января 1998 г. N 71.

Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем различных категорий граждан за счет средств федерального бюджета целесообразно в дальнейшем организовать в рамках данной Программы. Это позволит использовать наиболее эффективные и уже апробированные механизмы, скоординировать деятельность различных министерств и ведомств - государственных заказчиков соответствующих подпрограмм, обеспечить согласованность при принятии решений о распространении данных государственных обязательств на иные категории граждан и о распределении средств на эти цели с учетом реальных возможностей федерального бюджета Национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" / Лариса Поршнева // "Строительство" № 1-2/2006 30. 01. 2006

.

Необходимость ускоренного перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы определяет целесообразность использования программно-целевого метода для решения указанных проблем, поскольку они:

входят в число приоритетов для формирования федеральных целевых программ, а их решение позволяет обеспечить возможности для улучшения жилищных условий и качества жизни населения, предотвратить чрезвычайные ситуации, связанные с функционированием систем жизнеобеспечения, создать условия для устойчивого развития жилищно-коммунального хозяйства, эффективного функционирования рынка жилья;

носят межотраслевой и межведомственный характер и не могут быть решены без участия федерального центра;

не могут быть решены в пределах одного финансового года и требуют бюджетных расходов капитального характера, а также расходов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в течение 8-10 лет;

носят комплексный характер и их решение окажет значительный мультипликативный эффект на социальное благополучие в обществе, общее экономическое развитие и рост производства.

В результате реализации Программы должен быть завершен переход от начальной стадии реформ в жилищной сфере, определившей принципиальные направления ее развития, к стадии последовательной реализации намеченных мероприятий и расширения масштабов преобразований, апробированных на практике и направленных на развитие и совершенствование рыночных финансовых механизмов и форм кредитования в жилищной сфере, защиту имущественных прав инвесторов, кредиторов и заемщиков, а также на улучшение жилищных условий граждан с разным уровнем доходов.

Реализация Программы будет осуществляться по следующим направлениям:

жилищно-коммунальное хозяйство;

обеспечение доступности жилья;

жилищное строительство;

текущие обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.

Основной целью Программы является комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем.

Для достижения этой цели в рамках Программы должны быть решены следующие основные задачи:

в области жилищно-коммунального хозяйства - обеспечение устойчивого и эффективного функционирования и развития жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации и усиление адресной социальной поддержки населения, связанной с оплатой жилья и коммунальных услуг;

в области обеспечения доступности жилья - развитие эффективного рынка жилья и финансовых механизмов, обеспечивающих доступность жилья для граждан с достаточной платежеспособностью, а также поддержка малоимущих граждан в улучшении жилищных условий за счет средств местных бюджетов в пределах установленных социальных стандартов;

в области жилищного строительства - обеспечение роста темпов жилищного строительства и реконструкции жилья, приведение его структуры и технических характеристик в соответствие со спросом и потребностями населения, повышение качества и эффективности жилищного строительства;

в части выполнения текущих обязательств государства по обеспечению жильем граждан - обеспечение жильем в наиболее эффективной форме за счет средств федерального бюджета отдельных категорий граждан, определенных законодательством Российской Федерации, в соответствии с объемом государственных обязательств.

Для решения основной задачи в области развития жилищно-коммунального хозяйства необходимо осуществить:

демонополизацию управления и содержания жилищного фонда, обеспечение равных конкурентных условий для всех субъектов хозяйствования при предоставлении жилищных услуг;

создание устойчивых бездотационных механизмов финансирования содержания жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры при обеспечении социальной защиты населения с низкими доходами исходя из установленных единых стандартов субсидирования граждан (социальная норма площади жилья и нормативы потребления коммунальных услуг, предельно допустимая доля платежей населения от дохода) в зависимости от уровня их дохода (материального положения);

усиление возможностей населения влиять на объем и качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг путем предоставления адресных жилищных субсидий непосредственно гражданам, нуждающимся в социальной поддержке при оплате жилищно-коммунальных услуг;

прекращение перекрестного субсидирования тарифов на коммунальные услуги для различных групп потребителей;

внедрение эффективных методов регулирования деятельности предприятий коммунального комплекса - локальных естественных монополий;

обеспечение прозрачности, последовательности и прогнозируемости процедур изменения тарифов;

содействие становлению системы профессиональной подготовки управляющих недвижимостью, разработке и внедрению методологической базы такого рода деятельности

внедрение энергосберегающих технологий в жилищно-коммунальном хозяйстве;

обеспечение инвестиционной привлекательности отрасли для частных капитальных вложений на основе совершенствования тарифного регулирования и эффективного использования платежей за предоставляемые услуги, создание условий для внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий;

разработку нормативно-правовой базы для привлечения инвестиций, в том числе в форме концессий, на развитие объектов коммунальной инфраструктуры, а также привлечения кредитных ресурсов, в том числе внешних займов по программам международных финансовых организаций;

решение проблемы накопленной дебиторской и кредиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, создание механизмов, не допускающих ее возникновения в будущем.

Для решения основной задачи в области обеспечения доступности жилья необходимо осуществить:

укрепление гарантий прав собственников жилья, а также прав добросовестных приобретателей жилья, совершенствование законодательства Российской Федерации с целью упорядочения прав членов семьи собственника жилого помещения;

изменение роли и содержания института социального найма государственного и муниципального жилья;

изменение жилищного законодательства с целью совершенствования механизмов защиты прав нанимателей и арендаторов на рынке жилья;

совершенствование механизмов защиты прав потребителей услуг в жилищной сфере;

разработку законодательной и нормативно-правовой базы, необходимой для развития системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования населения, вторичного рынка ипотечных кредитов и рынка эмиссионных ипотечных ценных бумаг;

создание условий для долгосрочных жилищных накоплений граждан и установление государственного контроля за различными формами привлечения средств населения для финансирования жилищного строительства и приобретения жилья (строительно-сберегательные кассы, кредитные союзы, товарищества и другие организации, не имеющие лицензий кредитных организаций, но выполняющие их функции);

совершенствование функционирования системы административных (государственных и муниципальных) органов и развитие частных профессиональных институтов по обслуживанию рынка недвижимости в жилищной сфере, совершенствование судебной системы.

Для решения основной задачи в области развития жилищного строительства необходимо осуществить:

создание эффективных экономических механизмов притока частных инвестиций в жилищное строительство;

обеспечение потребности жилищного строительства в качественных, экологически чистых, современных по дизайну видах продукции и материалов, отвечающих по ассортименту и номенклатуре платежеспособному спросу различных слоев населения как на элитное жилье, так и на качественные жилые дома для граждан с невысокими доходами;

переход к современным эффективным и энергосберегающим архитектурно-строительным системам;

реформирование и перепрофилирование предприятий строительной индустрии, включая модернизацию предприятий крупнопанельного домостроения и домостроительных комбинатов;

формирование последовательной налоговой политики, стимулирующей финансирование строительства жилья за счет кредитов банков и других кредитных организаций, но исключающей предоставление необоснованных налоговых льгот и освобождений для отдельных участников рынка жилья (граждан, застройщиков, инвесторов, кредиторов и т.д.);