Особенности реализации программно-целевого механизма государственного управления на примере ПНП "Доступное жилье" в Пензенской области

Программно-целевой механизм решения существующих отдельных проблем в настоящее время в РФ считается одним из самых эффективных. Применение программно-целевого механизма является оправданным и обоснованным, т.к. современное состояние России характеризуется наличием в социально-экономической системе страны и отдельных регионов неоднородностей, асимметрий и диспропорций различного рода, в частности, экономических, демографических, инфраструктурных, климатических, социальных, этнических, религиозных и др., что, несомненно, создает большие сложности для управления и социально-экономического развития регионов. Необходимость использования данного механизма государственного регулирования экономики возрастает при решении комплексных и крупномасштабных задач социально-экономического развития, которые не могут быть решены на базе исключительно рыночных механизмов.

В последние годы появляется все больше публикаций, связанных с обсуждением возможностей применения программно-целевых методов для прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития страны в целом и отдельных территориальных комплексов.

Учеными часто освещается тема методических и организационных механизмов формирования и реализации федеральных, региональных и ведомственных целевых программ (В. Зимин, Е.Г. Коваленко, А.М. Митерев, А. Махмудов, А. Швецов), в связи с чем, данная тема является весьма проработанной.

Также довольно проработанной является тема эффективности программно-целевого метода в управлении регионом. Рассмотрению данной темы уделяет внимание также достаточно большое количество ученых, например, А.М. Митерев, Е.Г. Коваленко, А. Махмудов, А. Швецов.

Довольно часто встречаются работы ученых на тему достоинств и недостатков программно-целевых методов управления (Е.Г. Коваленко, А. Махмудов, А.М. Митерев).

Среди всей изученной нами литературы проблеме пробелов правового регулирования в процессе реализации приоритетных национальных проектов уделяет внимание лишь В.Н. Назаров, и, хотя данная тема в современных условиях является одной из самых важных и актуальных в области программно-целевого механизма государственного управления, она является мало изученной.

Совсем редко в литературе встречается упоминание о совершенствовании метода прогнозирования финансовых ресурсов при создании инновационной продукции в рамках федеральных целевых программ. В данной области нам лишь встретилась научно-публицистическая статья Джамай Е.В. и Демина С.С.

Перспективам программного подхода в региональной экономике больше внимание уделяют А. Швецов и А. Махмудов, данная тема также является очень важной, хотя довольно редко освещается учеными.

Таким образом, мы видим, что в контексте изучаемой темы понятие методических и организационных механизмов формирования и реализации федеральных, региональных и ведомственных целевых программ, тема эффективности программно-целевого метода в управлении регионом, тема достоинств и недостатков программно-целевых методов управления хорошо освещены и достаточно изучены. А вот проблеме правовых пробелов в законодательстве о программно-целевом регулировании и проблеме совершенствования уделяется недостаточно внимания.

Объектом исследования данной курсовой работы является программно-целевой механизм государственного управления. Предметом же исследования является описание программно-целевого механизма с точки зрения понятия, истории развития, структуры и его реализации в РФ на примере ПНП «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».

Целью данной курсовой работы является раскрытие смысла и содержания программно-целевого механизма государственного управления в Российской Федерации.

В связи с поставленной целью задачами данной курсовой работы являются:

Изучить понятие, историю и структуру программно-целевого механизма государственного управления;

Выделить особенности, достоинства и проблемы реализации программно-целевого механизма государственного управления в Российской Федерации;

Ознакомиться с целями, задачами и основными положениями ПНП «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» в Пензенской области;

Ознакомиться с итогами реализации ПНП «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» в Пензенской области.

В ходе исследования использованы следующие методы:

Сбор и систематизация данных по настоящей теме.

Анализ источников (нормативно-правовых актов, научных журналов и статей, учебников, а также электронного ресурса).

Обобщение материалов и выводы.

Курсовая работа соответствует всем требованиям, предъявляемым к ее оформлению, и состоит из введения, 2 глав, заключения, списка использованных источников информации и приложений.

В данной курсовой работе проработаны теоретические основы программно-целевого механизма управления, а именно, понятие, история развития, структура. Большое внимание в данной работе уделено особенностям, достоинствам и проблемам реализации программно-целевого механизма в России. В практической части работы освещены цели, задачи и основные положения ПНП «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» в Пензенской области, а также проанализированы итоги реализации проекта.

Данная тема будет интересна и полезна как специалистам в области государственного и муниципального управления, задействованным в области реализации приоритетных национальных проектов и целевых программ, так и студентам, обучающимся по специальностям, связанным с изучением менеджмента, государственного управления и экономики.

1. Теоретико-методологические основы понятия программно-целевого механизма государственного управления

1.1 Программно-целевое управление: понятие, история и структура

Программно-целевые методы планирования и управления [program- objective methods in planning and control] - методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ. Они представляют собой применение системного подхода и основаны на формулировании целей экономического развития, их разделении на подцели более дробного характера и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации. В результате расчетов по ним с помощью ЭВМ выявляются ключевые программы, на которые нужно направлять наибольшие силы и средства [22].

В общем случае программно-целевые методы планирования и управления - это методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами при помощи программ. Данные методы представляют собой применение системного подхода к решению стратегически важной задачи и заключаются:

в определении всех компонентов проблемы и их взаимосвязей;

в определении системы целей, достижение которых позволит обеспечить решение проблемы;

в создании механизмов распределения ресурсов;

в создании организационных систем управления реализацией программы;

в разработке, реализации и контроле эффективности всего комплекса мероприятий, направленных на решение проблемы участниками системы [13].

Главная цель программно-целевого механизма управления состоит в обеспечении стабильного функционирования и развития системы жизнеобеспечения населения, всех ее подсистем, в удовлетворении полноценных социальных и экономических потребностей человека, семей, различных социальных групп.

В практике государственного управления государственные программы являются инструментом государственного регулирования экономики, обеспечивающей достижение перспективных целей и задач путем использования имеющихся ресурсов. Содержание государственной программы связано с определением главной перспективной (стратегической) цели, подцелей в их соподчиненности, этапов достижения цели, комплекса увязанных между собой мер по достижению целей (организационных, социально-экономических, научно-технических и др.), определением субъектов, участвующих в реализации программы, механизма реализации: включая источники финансирования, методы стимулирования, ответственности и т.д.

Специалист в области регионального управления Асед Махмудов, определяет программно-целевой подход в региональном управлении как исторически определенную совокупность методов, основанных на временной локализации управления (в той или иной степени и форме, по тем или иным направлениям) процессами решения приоритетных проблем развития социально-трудовой сферы региона. Конкретное содержание целевой комплексной программы определяется региональными особенностями, возможностями, ресурсами, сложившимися условиями и спецификой проблем, организационной системой управления, имеющимся научным инструментарием и кадровым потенциалом [12].

Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности [1]. Далее в Постановлении говориться, что Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти (далее - подпрограммы). Подпрограммы направлены на решение конкретных задач в рамках государственной программы. Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач [1].

Автор определяет целевую комплексную программу развития социально-трудовой сферы как комплекс взаимоувязанных целей и задач, работ и сроков их выполнения с согласованными требованиями к уровню и качеству жизни населения, комплексной организацией процессов социально-экономического развития, ограничениями расходования средств и ресурсов [12].

Хочется обратить внимание на историю государственных программ. Государственные программы далеко не современный и не новый метод государственного регулирования.

Государственные программы далеко не современный и не новый метод государственного регулирования. Использование программно-целевых методов государственного регулирования в индустриально развитых странах Европы относится к 30-м годам XX века. В середине 60-х годов данный метод относительно широко, особенно в США, использовался для целенаправленного формирования бюджетной политики и рассматривался как элемент непрерывного планирования.

В России предпосылки использования программно-целевых механизмов в государственном управлении относятся к началу XX века. Эпоха революции 1917 года и переход, по сути, от одной экономической системы к другой, характеризовалась застоем в производстве, банкротством и крахом множества предприятий, остановкой производства и серьезными экономическими проблемами в стране, отягощенными последствиями Гражданской войной и позорным выходом из Первой мировой войны. Данные обстоятельства создали в нашем государстве переходный этап, когда надо было молниеносно поднимать производство и других вариантов выжить не было.

В советскую эпоху в нашей стране сложилась директивно-плановая экономика. В такой системе государственного планового управления для решения самых разных задач обеспечения экономического роста, подъема экономики, повышения благосостояния, безопасности государства и его граждан разрабатывались народно-хозяйственные планы и целевые комплексные социально-экономические программы.

Так, в 1920 году была разработана комплексная программа электрификации России (ГОЭЛРО) [7]. В дальнейшем основным методом планирования экономики страны стали пятилетние планы развития народного хозяйства (т. н. «пятилетки»):

Первая: 1928/29 - 1932/33;

Вторая: 1933-1937;

Третья: 1938-1942 (сорвана началом войны);

Четвёртая: 1946-1950;

Пятая: 1951-1955;

Шестая: 1956-1960 (вместо неё с 1959 по 1965 была семилетка);

Восьмая: 1966-1970;

Девятая: 1971-1975;

Десятая: 1976-1980;

В годы десятой пятилетки, в 70-80-х годах была разработана Комплексная программа научно-технического прогресса, основные параметры которой закладывались в последующем при составлении пятилетних планов развития страны.

Одиннадцатая: 1981-1985;

Двенадцатая: 1986-1990;

Тринадцатая: 1991-1995.

Последняя пятилетка так и не была реализована, так как в 1991 году СССР прекратил свое существование) [25].

Советские программы разрабатывались для решения отдельных, наиболее важных, масштабных и острых народнохозяйственных проблем преимущественно межотраслевого и регионального характера и по замыслу, должны были становиться органичной частью государственного плана, хотя это и не всегда удавалось достичь в полной мере [15]. Однако, в силу особенностей командно-административной системы многие государственные программы так и не были реализованы.

Сегодня программно-целевой механизм широко используется в государственном управлении, а федеральных и региональных целевых программ и приоритетных национальных проектов существует огромное множество. В данной курсовой работе вы решили обобщить все существующие программы на определенные группы в соответствии с признаками, присущими данным программам.

По предметно-содержательным признакам разделим программы (планы) на следующие основные классы:

социальные, ориентированные на решение задач по обеспечению социальных потребностей системы жизнеобеспечения населения в: медицинском обслуживании; лекарственном обеспечении; пенсиях, пособиях; социальной защите; создании, укреплении и развитии семьи; яслях и детских садах; полноценном питании; образовательных услугах; культурно-духовном развитии; услугах полноценного отдыха, туризма; занятии спортом, физкультурой;

экономические, ориентированные на решение задач по обеспечению экономических потребностей системы жизнеобеспечения, например программы по развитию ЖКХ, транспорта, энергетики и т. д.;

производственно-технологические, направленные на развитие производств и выпуск потребительских товаров;

инвестиционные и инновационные для обеспечения потребностей системы жизнеобеспечения населения и государства;

по развитию предпринимательства;

территориально-производственные, направленные на развитие районов;

организационно-управленческие, направленные на совершенствование систем управления социально-экономическими процессами.

Данную классификацию нельзя считать абсолютной, так как отнесение программы к тому или иному классу всегда содержит элемент условности. Кроме того, те или иные программы (планы) могут между собой пересекаться, иметь общие элементы. Данная классификация приведена для того, чтобы еще более предметно конкретизировать «содержание» управленческих процессов, связанных с системой жизнеобеспечения населения региона, показать, что программа и план могут хорошо «уживаться» между собой в условиях рыночных отношений. Главное в том, что необходимо правильно определиться с масштабами и формами государственного влияния на социально-экономическое развитие региона. Именно на решение этой задачи направлено наше предложение о создании «социального» Госплана.

Кроме того, целевые программы подразделяются на следующие виды в зависимости от следующих оснований:

по периоду действия на:

краткосрочные (на 1 год);

долгосрочные (от 1 года до 5 лет).

по уровню значимости на:

областные;

межрегиональные;

федеральные.

по функциональной ориентации на:

социально-экономические;

производственно-технические;

научно-исследовательские (инновационные);

опытно-конструкторские;

инвестиционные;

экологические;

культурного развития;

по отраслевой локализации на:

межотраслевые;

отраслевые;

подотраслевые [6].

Как и любой инструмент социально-экономического регулирования и управления программно-целевое регулирование имеет свои задачи. Задачи, решаемые с помощью программно-целевого подхода:

задание вектора развития системы на основе анализа существующих взаимосвязей компонентов системы, тенденций их изменения и потенциала системы. Определение целевого состояния системы;

координация развития различных подсистем (например, экономической, социальной, научно-технической, экологической), в целях достижения мультипликативного эффекта;

создание основы для принятия управленческих решений всеми субъектами системы (в случае региональной экономической системы: органы исполнительной и муниципальной власти, ведомства, частный бизнес, население);

балансировка интересов участников системы [12].

Каждая целевая комплексная программа от возникновения идеи до полного своего завершения проходит ряд последовательных ступеней своего развития. Полную совокупность ступеней принято разделять на фазы, фазы - на стадии, стадии - на этапы. Целевая комплексная программа проходит четыре фазы развития: концепция, разработка, реализация и завершение [12]. Последовательность действий процесса создания и реализации целевой программы изображена в Приложении А.

Помимо основных этапов и стадий разработки программ огромное значение в программно-целевом регулировании имеет ее структура. Целевая программа состоит из следующих разделов:

характеристика проблемы;

основные цели и задачи;

перечень программных мероприятий;

обоснование ресурсного обеспечения;

механизм реализации;

оценка эффективности [10, 72].

Также существуют официальные требования к содержанию государственной программы. Данные требования отражены в Приложении Б.

Важными характеристиками программно-целевого регулирования являются его основные компоненты, к которым относятся:

комплекс мероприятий, направленных на решение поставленной задачи;

организационная система управления программой;

система распределения/стимулирования привлечения ресурсов;

система контроля реализации программы и оценки ее эффективности;

законодательная и нормативная база программы [12].

В настоящее время реализуются четыре приоритетных национальных проекта: «Жилье», «Образование», «Здравоохранение», «Развитие АПК». Указом Президента №1226 от 21 октября 2005 года был создан Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов [13]. Теперь следует обратиться к особенностям, достоинства и препятствиям в программно-целевом управлении в Российской Федерации.

1.2 Программно-целевое управление: особенности, достоинства и проблемы использования

Для программно-целевых методов, используемых в государственном управлении характерно:

целевая направленность всех без исключения мероприятий программы [12].

концентрация ресурсов на наиболее перспективных и эффективных направлениях развития;

системность мероприятий, необходимых для достижения генеральной цели программы;

адресность заданий (организации-исполнители, сроки, контрольные параметры и т.п.) [12];

возможность в наименее короткие сроки решить проблему, благодаря комплексному подходу;

ускорение развития приоритетных отраслей, отдельных регионов на основе привлечения дополнительных ресурсов и инвестиций;

наличие взаимосвязанности всех целей, задач, мероприятий;

наличие совокупности количественных и качественных показателей эффективности, которые помогают в полной мере определить, достигнута ли главная цель;

объединение в рамках реализации программы под общим руководством всех организаций, которые являются участниками и исполнителями программы;

четкое распределение прав, обязанностей и полномочий между органами власти, участвующими в разработке и исполнении программы;

координация и увязка функций организации и мероприятий;

гибкая система управления, позволяющая отвечать особенностям программы;

учёт расширяющегося ареала влияния каждой региональной программы на параметры социально-экономической, экологической и т.п. ситуаций и т.д.

Данные особенности программно-целевого механизма управления являются и его непосредственными достоинствами, т.к. их наличие обеспечивает эффективности применение данного механизма в современных экономических условиях России.

Однако, несмотря на все достоинства, программно-целевой механизм в государственном управлении имеет и свои недостатки. Так о проблемах и недостатках программно-целевого механизма пишет А. Швецов. К проблемам данного механизма государственного управления он относит:

расходы федерального бюджета на реализацию ряда федеральных целевых программ, которые не увязывались с возможностями бюджета. Отдельным государственным заказчикам программ при их утверждении удавалось установить показатели их финансирования из федерального бюджета (в частности, в 2005-2006 гг.), более чем в два раза превышающие его возможности.

недостоверные данные госзаказчиков о якобы имеющихся значительных возможностях софинансирования программных мероприятий из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Существовавший порядок допускал возможности корректировки государственными заказчиками финансовых показателей утвержденных программ уже на следующий год после начала их реализации. Изменение параметров финансирования влекло за собой пересмотр целей и задач, смещение сроков и в конечном счете разрушало целостность программы как системы программных мероприятий.

Часть ФЦП не содержала конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации

В ряде вновь утвержденных программ отсутствовали перечни конкретных инвестиционных проектов с указанием источников, объемов финансирования по годам. Государственные заказчики охотно приводили общие показатели, отражающие в целом ход финансирования и ожидаемые результаты за весь период реализации программ, в ущерб конкретным показателям, показывающим ход и результаты реализации программных мероприятий и этапы реализации федеральных целевых программ [24, 19-20].

А вот другой ученый Назаров, работающий в области программно-целевого механизма государственного управления, отмечает следующие проблемы при реализации ПНП «Жилище» [14, 465].

Не равные возможности участников данных программ при ее реализации. Так по вопросу обложения налогом на доходы физических лиц субсидий государственному служащему, полученных им по месту работы в государственном органе. При анализе правовых актов, регулирующих деятельность по реализации данной целевой программы на предмет субъектного состава правового статуса лиц, в чьих целях реализуется данная программа «Жилище», оказалось, что граждане - государственные служащие, в общем случае, не входят в категорию лиц, которым могут быть предоставлены безвозмездные субсидии на строительство или приобретение жилья в рамках этой целевой федеральной программы, и защита прав государственного служащего на получение субсидий потребовала обратиться к положениям Конституции РФ.

Проблема привлечения иностранного капитала, хотя в зарубежных странах такой опыт активно используется. Это объясняется проблемами в правовом регулировании, а также отсутствием экономических стимулов для иностранных инвесторов.

Проблема регулирования отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями в части выделения средств на реализацию приоритетных национальных проектов муниципальным образованиям. Во многих случаях именно муниципальные образования осуществляют реализацию приоритетных национальных проектов, но пока нет правового механизма закрепляющего роль и права муниципальных образований в реализации этих проектов, а определенность имеется лишь в порядке выделения средств федерального бюджета субъектам РФ.

проблема установления порядка финансирования приоритетных национальных проектов, которая должна быть разрешена принятием законодательного акта,

определенность в правовом регулировании взимания налогов в процессе реализации приоритетных национальных проектов [14, 465].

Кроме того, сложности с реализацией приоритетных национальных проектов и программ могут возникнуть также и на уровне регионов, и на уровне муниципалитетов.

На уровне регионов программного подхода требует решение таких проблем, как осуществление коренных структурных сдвигов в экономике. В их числе:

создание новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств - “точек роста”, объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкурентные преимущества региона;

создание благоприятных общеэкономических условий функционирования и развития предприятий в регионе на основе: 1) развития законодательной и нормативной базы, направленной на создание “режима наибольшего благоприятствования”, в первую очередь, для региональных производителей, работающих в приоритетных для развития региона сферах экономики и отраслях производства, включая среднее и малое предпринимательство; 2) создания благоприятного инвестиционного климата в регионе;

развитие рыночной инфраструктуры общерегионального и зонального (внутрирегионального) значения;

участие в межрегиональных программах по совместному созданию производственных и инфраструктурных объектов, решению экологических проблем.

На уровне муниципалитетов предметом программной проработки могут являться:

проблемы ликвидации диспропорций в развитии производств и инфраструктуры, реализующих локальные воспроизводственные циклы (предприятия сырьевой базы и соответственно пищевой и других перерабатывающих отраслей, объекты местной производственной и социальной инфраструктуры и т.д.);

вопросы содействия развитию малого предпринимательства;

комплексное совершенствование местной законодательной и нормативной базы в целях стимулирования предпринимательской деятельности населения в направлениях, приоритетных для данной территории, и создания благоприятных условий в интересах привлечения инвестиций для активного развития производственных и инфраструктурных объектов;

участие в развитии объектов рыночной инфраструктуры местного значения;

проблемы социальной ориентации - поддержка и развитие социально значимых объектов: больниц, школ, детских учреждений и т.д.;

проблемы содействия занятости населения, включая вопросы переподготовки кадров, преодоления структурной безработицы и др.

При этом для решения проблем, подлежащих программной проработке, в первую очередь, должны быть задействованы ресурсы того уровня, на котором проблема возникла. Ресурсы остальных уровней должны привлекаться по восходящей или нисходящей линии по “остаточному” принципу.

Вместе с тем глубокие кризисные деформации экономики отдельных регионов, крайняя недостаточность собственных ресурсов на региональном и муниципальном уровнях, усугубляемая стремлением федерального центра к избыточной централизации финансовых средств, приводят в ряде случаев к аномально высоким различиям социально-экономического положения регионов. Для их преодоления также могут быть использованы возможности программно-целевого метода.

Итак, подведем итоги первой главы.

В первом параграфе данной главы мы узнали, что программно-целевые методы планирования и управления - это методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ. Они представляют собой применение системного подхода и основаны на формулировании целей экономического развития, их разделении на подцели более дробного характера и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации.

Главная цель программно-целевого механизма управления состоит в обеспечении стабильного функционирования и развития системы жизнеобеспечения населения, всех ее подсистем, в удовлетворении полноценных социальных и экономических потребностей человека, семей, различных социальных групп.

Далее мы познакомились с историей программно-целевого механизма государственного у правления, с видами целевых программ и их основными компонентами.

Во втором параграфе данной главы мы ознакомились с особенностями программно-целевого механизма государственного управления, которые и являются его достоинствами. К достоинствам программно-целевого механизма можно отнести: целевую направленность всех без исключения мероприятий программы; концентрацию ресурсов на наиболее перспективных и эффективных направлениях развития; системность мероприятий, необходимых для достижения генеральной цели программы; адресность заданий (организации-исполнители, сроки, контрольные параметры и т.п.); возможность в наименее короткие сроки решить проблему, благодаря комплексному подходу; и т.д.

Мы рассмотрели основные проблемы, возникающие при реализации целевых программ, а именно: отсутствие взаимной увязанности расходов федерального бюджета на реализацию ряда федеральных целевых и возможностями бюджета; наличие недостоверных данных госзаказчиков о якобы имеющихся значительных возможностях софинансирования программных мероприятий из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации; отсутствие в части федеральных целевых программ конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации или перечней конкретных инвестиционных проектов с указанием источников, объемов финансирования по годам в некоторых программах и т.д.

2. Особенности реализации программно-целевого механизма государственного управления на примере ПНП «Доступное жилье» в Пензенской области

2.1 Цели, задачи и основные положения ПНП « Доступное и комфортное жилье - гражданам России» в Пензенской области

В настоящее время как в Российской Федерации, так и в Пензенской области реализуются четыре приоритетных национальных проекта: «Жилье», «Образование», «Здравоохранение», «Развитие АПК» [13]. Данные программы позволили начать формирование качественно новой политики государственных расходов, направленной на последовательное повышение жизненного уровня населения и решение других важнейших задач социально-экономического развития Российской Федерации. Это форма государственной деятельности в социальной сфере инициирована и контролируется Президентом РФ при участии Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов. Совет разрабатывает и утверждает направления, основные мероприятия и параметры приоритетных национальных проектов и отвечает за взаимодействие государственных и муниципальных органов [14, 465].

В данной курсовой работе мы обратим особое внимание на приоритетный национальный проект «Жилье» на основе реализации ПНП «Доступное Жилье» в Пензенской области.

Целью приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье является комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающее доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем.

В связи с данной целью возникает необходимость решения следующих задач:

Создание нового жилого фонда, путем строительства новых современных, надежных домов;

Повешение энергоэффективности, энергоэкономичности и ресурсосбережения

Поддержание платежеспособного спроса на жилье. Данная проблема является особенно актуальной, т.к. на сегодняшний день только 12,4% в РФ семей в состоянии приобрести жилье самостоятельно или с помощью заемных средств [17].

Предоставление жилья молодым и многодетным семья, а также особым категориям граждан (инвалидам и ветеранам ВОв).

В рамках вышеперечисленных задач необходимо провести работу по следующим направлениям, которые и составляют механизм реализации ПНП "Доступное и комфортное жилье - гражданам России":

Стимулирование развития жилищного строительства

Предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ жилищного строительства;

Предоставление Фондом «ЖКХ» средств бюджетам субъектов Российской Федерации на строительство жилых помещений с целью переселения граждан из аварийного жилищного фонда.

Энергоэффективность и ресурсосбережение

Создание условий для строительства новых и реконструкции существующих современных предприятий по производству основных энергосберегающих строительных материалов, изделий и конструкций с использованием энергоэффективных технологий для строительства жилья экономкласса и объектов социальной инфраструктуры;

Реализация пилотных проектов энергоэффективных поселений для последующего распространения и популяризации.

Поддержка платежеспособного спроса на жилье, в том числе с помощью ипотечного жилищного кредитования

Предоставление социальных выплат молодым семьям на приобретение жилья, в том числе на оплату первоначального взноса по ипотечному жилищному кредиту (на условиях софинансирования из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации);

Использование материнского (семейного) капитала на погашение ранее взятых и получение новых ипотечных жилищных кредитов.

Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан

Обеспечение жильем ветеранов Великой Отечественной войны;

Обеспечение жильем граждан в рамках подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011 - 2015 годы;

Обеспечение жильем отдельных категорий граждан в рамках федеральной целевой программы «Жилище» на 2011 - 2015 годы;

Обеспечение жильем инвалидов, ветеранов боевых действий и семей, имеющих детей-инвалидов [18].

Механизмами реализации проекта являются федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 годы и входящие в ее состав подпрограммы и предоставление субвенций субъектам Российской Федерации за счет средств Федерального фонда компенсаций на обеспечение жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов [2] .

В Пензенской области основными направлениями реализации данного приоритетного национального проекта являются:

Стимулирование развития жилищного строительства;

Поддержка платежеспособного спроса на жилье, в т.ч. с помощью ипотечного жилищного кредитования;

Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан;

Повышение качества жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры.

Механизм реализации ПНП «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» в Пензенской области по основным направлениям деятельности состоит из следующих программ и подпрограмм:

Долгосрочная целевая программа «Стимулирование развития жилищного строительства в Пензенской области в 2011 - 2015 гг.», проводимая в рамках направления «Стимулирование развития жилищного строительства» реализации ПНП «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» в Пензенской области;

Долгосрочная целевая программа «Социальная поддержка отдельных категорий граждан Пензенской области в жилищной сфере» на 2010-2015 годы,

Подпрограмма «Социальная поддержка многодетных семей по улучшению жилищных условий» на 2011-2012 годы долгосрочной целевой программы Пензенской области «Социальная поддержка отдельных категорий граждан Пензенской области в жилищной сфере» на 2010 - 2015 годы;

Подпрограмма «Социальная поддержка молодых семей в жилищной сфере» на 2010 - 2015 годы;

Подпрограмма "Обеспечение жильем молодых семей" на 2010 - 2015 годы долгосрочной целевой программы Пензенской области «Социальная поддержка отдельных категорий граждан Пензенской области в жилищной сфере» на 2010 - 2015 годы;

Подпрограмма «Дом для специалиста сельской местности» на 2010 - 2015 годы;

Подпрограмма «Государственная поддержка в улучшении жилищных условий работников бюджетной сферы Пензенской области» на 2010 - 2015 годы, проводимые в рамках направления «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан» реализации ПНП «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» в Пензенской области. Так же в данном направлении реализуются ряд муниципальных программ, таких как, например, долгосрочная целевая программа "Обеспечение жильем молодых семей в городе Пензе на 2011-2015 годы и др.;

Региональная адресная программа «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Пензенской области, с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства в 2011 году», проводимая в рамках направления «Повышение качества жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры» реализации ПНП «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» в Пензенской области.

Направление «Поддержка платежеспособного спроса на жилье, в т.ч. с помощью ипотечного жилищного кредитования» реализации ПНП «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» в Пензенской области осуществляется Агентством ипотечного кредитования Пензенской области.

Отметив все реализуемые направления и программы, осуществляемые в рамках этих направлений, необходимо кратко осветить цели, задачи и мероприятия вышеперечисленных программ.

Цель долгосрочной целевой программы «Стимулирование развития жилищного строительства в Пензенской области в 2011 - 2015 гг.» - стимулирование строительства жилья в Пензенской области путем освоения площадок под комплексную и массовую застройку. Основными задачами Программы являются:

формирование приоритетов роста жилищного строительства в Пензенской области;

обеспечение ежегодного роста объемов ввода жилья;

развитие направлений строительства жилья, доступного для широких слоев населения;

создание условий для развития ипотечного жилищного кредитования и деятельности участников рынка ипотечного жилищного кредитования;

формирование условий для стимулирования инвестиционной активности в жилищном строительстве, в том числе в части реализации проектов комплексного освоения и развития территорий;

расширение производства строительных материалов в Пензенской области с выходом на максимальную обеспеченность строительными материалами на внутреннем рынке;

снижение административных барьеров в строительстве;

стимулирование частной инициативы граждан в строительстве индивидуального жилья;

обеспечение информационной открытости мер, предпринимаемых государством в целях стимулирования развития жилищного строительства [5].

Целью ДЦП «Социальная поддержка отдельных категорий граждан Пензенской области в жилищной сфере» на 2010-2015 годы является оказание помощи в решении жилищной проблемы гражданам, признанным участниками подпрограмм, входящих в Программу, и являющимся работниками бюджетной сферы, молодыми специалистами, молодыми семьями и другими категориями населения, предусмотренными Программой.

Основными задачами Программы являются:

государственная поддержка указанных категорий граждан - жителей Пензенской области путем предоставления участникам Программы социальных выплат или займов на приобретение жилья или строительство жилья;

предоставление социальных выплат на компенсацию выплат по ипотечным кредитам (займам);

создание условий для привлечения участниками Программы собственных средств, дополнительных финансовых средств банков и других организаций, предоставляющих ипотечные жилищные кредиты и займы на приобретение или строительство жилья [3].

Объемы и источники - общий объем финансирования составит 9340,46 финансирования млн. руб., в том числе: за счет средств федерального бюджета - на 2010 год - 36,7 млн. руб., на 2011 - 2015 годы показатели финансирования будут предусмотрены после продления федеральной подпрограммы; за счет средств бюджета Пензенской области -2487,4 млн. рублей; за счет средств бюджетов муниципальных образований - не менее 214,42 млн. рублей; за счет собственных и заемных средств участников Программы - 6603,94 млн. рублей

Ожидаемые конечные результаты реализации программы - улучшение жилищных условий работников бюджетной сферы, специалистов реализации Программы агропромышленного комплекса, молодых семей и других категорий населения, предусмотренных настоящей Программой; увеличение объема выдаваемых в год ипотечных жилищных кредитов и займов гражданам; укрепление семейных отношений, увеличение рождаемости и снижение социальной напряженности [8].

Целями подпрограммы «Социальная поддержка многодетных семей по улучшению жилищных условий» на 2011-2012 годы долгосрочной целевой программы Пензенской области «Социальная поддержка отдельных категорий граждан Пензенской области в жилищной сфере» на 2010 - 2015 годы являются:

реализация права семей, имеющих трех и более несовершеннолетних детей, на социальную поддержку со стороны государства;

улучшение жилищных условий многодетных семей (капитальный ремонт и (или) реконструкция жилого помещения, приобретение жилого помещения на вторичном рынке жилья и (или) строительство жилого помещения);

повышение статуса многодетных семей и мотивации семей в пользу многодетности [23].

Основная цель подпрограммы «Социальная поддержка молодых семей в жилищной сфере» на 2010 - 2015 годы - социальная поддержка молодых семей в улучшении жилищных условий. Осуществляется за счет средств бюджета Пензенской области. Социальная поддержка происходит путем выдачи молодой семье жилищного сертификата на строительство или приобретение жилого помещения [9].

Целью подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" на 2010 - 2015 годы долгосрочной целевой программы Пензенской области «Социальная поддержка отдельных категорий граждан Пензенской области в жилищной сфере» на 2010 - 2015 годы является - государственная поддержка молодых семей, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий, в решении жилищных проблем.

Основными задачами Подпрограммы являются:

предоставление молодым семьям-участникам Подпрограммы социальных выплат на приобретение жилья, в том числе на оплату первоначального взноса при получении ипотечного жилищного кредита или займа на приобретение жилья или строительство индивидуального жилого дома, а также на погашение основной суммы долга и уплату процентов по этим жилищным кредитам или займам, за исключением иных процентов, штрафов, комиссий и пений за просрочку обязательств по этим кредитам или займам;

создание условий для привлечения молодыми семьями собственных средств, дополнительных финансовых средств банков и других организаций, предоставляющих ипотечные жилищные кредиты и займы на приобретение жилья или строительство индивидуального жилья [21]

Целью Подпрограмма «Дом для специалиста сельской местности» на 2010 - 2015 годы является обеспечение жильем молодых специалистов в целях закрепления кадров на селе. Программа направлена на продолжение работы по привлечению молодых семей на работу в сельскую местность, создание достойных условий для проживания граждан в сельской местности (новый индивидуальный жилой дом), а также стимулирование рождаемости на селе [20].

Цель Подпрограммы «Государственная поддержка в улучшении жилищных условий работников бюджетной сферы Пензенской области» является поддержка граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Пензенской области, в улучшении жилищных условий в виде социальной выплаты, путем предоставления социальных выплат за счет средств бюджета Пензенской области. [19].

Целью Региональной адресной программы «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Пензенской области, с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства в 2011 году является финансовое и организационное обеспечение переселения граждан из аварийных многоквартирных домов.

Задачами Программы являются: переселение граждан из аварийных многоквартирных домов, признанных до 01 января 2010 г. В установленном порядке аварийными и подлежащими сносу в связи с физическим износом в процессе их эксплуатации в соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 20.6 Федерального закона от 21.07.2077 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (с последующими изменениями).

Срок реализации данной Программы - 2011 г. Объемы и источники финансирования: общая стоимость Программы составляет 372213713 рублей, в том числе:

размер запрашиваемых средств финансовой поддержки за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства - 276691712 рублей;

средства местных бюджетов - 94407688 рублей;

дополнительное финансирование - 1114313 рублей;

Ожидаемые результаты: переселение 1050 граждан из 57 многоквартирных домов, признанных в установленном порядке аварийными, общей площадью жилых помещений - 14137,12 квадратных метров [4].

Программа расселения граждан из аварийного жилья, реализуемая в 2010 и 2011 годах, имеет особенности:

Расселению подлежат многоквартирные дома, признанные аварийными и подлежащими сносу.

Расселение граждан по средствам 2010 года осуществляется в многоквартирные дома с количеством этажей не более трех, построенных, либо приобретенных у застройщиков в г. Пензе. Муниципальный заказ на строительство 6 трехэтажных домов осуществляется на ул. Коннозаводская.

Переселение граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства осуществляется в соответствии с жилищным законодательством и частью 3 статьи 16 федерального закона 185-ФЗ путем предоставления органами местного самоуправления жилых помещений в домах, указанных в части 3 настоящей статьи. Иные способы переселения граждан из аварийного жилищного фонда в соответствии с указанной главой не допускаются.

Установлены иные меры социальной поддержки в отношении нанимателей и собственников жилых помещений, подлежащих расселению (отличаются от мер соцподдержки, действовавших в 2008-2009 годах) [16].

государственный программа доступное жилье

2.2 Итоги ПНП « Доступное и комфортное жилье - гражданам России » в Пензенской области

Ежегодные итоги реализации ПНП «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» в Пензенской области публикуются на сайте Правительства Пензенской области и представляют собой отчет по четырем основным направлениям проекта. По итогам 2011 года были опубликованы следующие результаты.

По направлению 1 - «Стимулирование развития жилищного строительства».

По объему ввода жилья за январь-июль 2011 года было введено в эксплуатацию 331,7 тыс.кв. м общей площади жилья, что составляет 135,8 % к объемам ввода жилья за аналогичный период 2010 года [11].

Таким образом, мы видим, что объем ввода жилья за половину года увеличился на 35,8% по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года.

План ввода на 2011 год составляет 670 тыс.кв.м., таким образом, мы видим, что за половину намеченного срока была введена половина запланированного объема жилья.

По части предоставления Фондом ЖКХ средств бюджетам субъектов Российской Федерации на строительство жилых помещений с целью переселения граждан из аварийного жилищного фонда - Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на 2011 год Пензенской области было выделен дополнительный лимит финансовых средств на реализацию программы переселения граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного строительства - 276,691 млн. руб. Была разработана региональная адресная программа по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, по которой было запланировано в 5 муниципальных образованиях переселить из аварийного жилищного фонда 1 050 граждан из 57 многоквартирных домов общей площадью 14,1 тыс.кв. метров. Общая сумма затрат программы переселения составила 372,214 млн. рублей [11].

Финансовые средства в размере 30% от общей суммы субсидий за счёт средств Фонда, поступившие в бюджет Пензенской области, были перечислены в бюджеты муниципальных образований. Муниципальными образованиями были проведены открытые аукционы в электронной форме на право заключения муниципальных контрактов на приобретение жилых помещений (квартир) в домах малоэтажной застройки посредством долевого участия в строительстве, реестр заключенных муниципальных контрактов направлен в Фонд. По рабочему поселку Чаадаевка Городищенского района, городу Каменке Каменского района, городу Сурску Городищенского района (в полном объеме), городу Пензе (по восьми контрактам) и рабочему поселку Лунино Лунинского района (по трем контрактам) правлением Фонда было принято решение о перечислении 70% от общей суммы финансовой поддержки за счет средств Фонда для завершения Программы переселения граждан из аварийного жилищного фонда [11].

Таким образом, основываясь на всем вышеперечисленном, можно сделать вывод о том, что по данной части направления «Стимулирование развития жилищного строительства» никаких конкретных действий, кроме планирования бюджета программы не было сделано, что является негативным показателем и еще раз демонстрирует не достаточную четкую проработанность программно-целевого механизма государственного управления. В данном случае наблюдается нарушение нескольких важных принципов программно-целевого механизма государственного управления, а именно нарушение комплексности подхода и единства количественных и качественных показателей, которые свидетельствовали бы об эффективности реализации проекта, в частности, показатель объема ввода жилья должен быть дополнен показателем качества и надёжности, соответствием требований норм СНиПов, что могло бы свидетельствовать о том, что жилье, которое в наши дни строится довольно быстро, безопасно для жизни человека и прослужит долгие годы.

Кроме того, приобретает актуальность излишний формализм данного метода, связанный с выполнением определенных нормативов, а также соблюдении строго регламента предоставления субсидий, что приводит к негативной бюрократизации данного процесса, которая оттягивает исполнение конкретных мероприятий, что в случае расселения граждан из аварийного жилья, промедление может привести к катастрофе и человеческим жертвам.

По второму направлению ПНП «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» - «Поддержка платежеспособного спроса на жилье, в т.ч. с помощью ипотечного жилищного кредитования» было сделано следующее:

В сфере выдачи ипотечных жилищных кредитов и займов в январе-июле 2011 года на территории Пензенской области банками и кредитными организациями выдано 1 976 кредитов на приобретение жилья на сумму 1621,93 млн. руб., в том числе 1596 ипотечных кредитов на сумму 1383,77 млн. руб. В частности, ОАО «Агентство ипотечного кредитования Пензенской области» за январь-июль 2011 года выдано 117 кредитов на сумму 117,249 млн. руб. [11].

Как мы видим, в данном случае нарушается один из главных принципов программно-целевого механизма государственного управления, который одновременно является его преимуществом, а именно: отсутствие четких критериев, по которым можно было бы судить об эффективности реализации проекта, т.к. количество выданных ипотечных жилищных кредитом еще не будет говорить о повышению платежеспособности в сфере покупки жилья и его доступности.

В части «Предоставления социальных выплат молодым семьям на приобретение жилья» (федеральные и региональные жилищные программы) было сделано следующее:

В сфере Обеспечения жильем молодых семей на 01.01.2011 более 3 200 граждан признаны участниками подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы. На отчетную дату реализовали свидетельства 99 (из 100) молодых семей (участники программы 2010 года) на сумму 48,343 млн. руб [11]. Однако, в данном контексте, на наш взгляд, необходимо указать полный перечень семей, нуждающихся в изменении жилищных условий, а также тех, кто стоит в очереди. Сравнение данных числовых показателей представило бы перед нами реальную картину.