Анализ основных направлений национального проекта "Жилье" в Сахалинской области и разработка мероприятий по совершенствованию его реализации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Стремление людей жить лучше кроется в самой человеческой натуре. Поэтому - «квартирный вопрос» будет стоять всегда - из поколения в поколение. А значит, надо создавать жизнеспособные и эффективные механизмы его решения. Во многих успешных странах такой механизм давно работает. Это - рынок доступного жилья.

Важные предпосылки для его создания есть в современной России. Была разработана основная правовая база, принят пакет законов, формирующих рынок доступного жилья. В стране появилась институциональная база жилищного рынка: 71,5 % жилья находится в частной собственности; более 90 % строительных организаций являются частными компаниями. До сих пор жилищная проблема стоит перед 61 % российских семей. Общая потребность населения России в жилье составляет 1569,8 млн. квадратных метров и чтобы удовлетворить ее, жилищный фонд надо увеличить на 46,1 %. При этом лишь 12,4 % семей в состоянии приобрести жилье самостоятельно или с помощью заемных средств.

Удовлетворению потенциального спроса на жилье препятствуют низкие объемы жилищного строительства и ипотечного жилищного кредитования. Огромной проблемой остается высокий уровень износа коммунальной инфраструктуры. Население с плохой активностью и недоверием участвует в областных программах обеспечения жильем.

Сами собой эти проблемы не решатся. Для обеспечения достойной жизни граждан от государства необходимы колоссальные усилия и средства. Государство должно предложить возможность приобретения доступного жилья на рынке россиян, увеличить темпы строительства социального жилья.

Национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» призван создать для этого все условия. Большинство людей нуждается в жилье, но не может себе позволить его покупку. В России отсутствует эффективная система долгосрочного жилищного кредитования. Нынешних объемов жилищного строительства не хватает для удовлетворения потребностей населения. Качество строительства, используемые материалы и технологии возведения домов оставляют желать лучшего. Социальное жилье и жилье для инвалидов, ветеранов и других категорий граждан выделяется очень низкими темпами. Граждане слабо защищены от махинаций при покупке и продаже жилья.

Приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» ориентирован на улучшение качества жизни в стране, модернизацию строительной индустрии и жилищно-коммунального хозяйства, формирование нового, более современного облика российских городов и поселков.

Организационной основой реализации в Сахалинской области приоритетного федерального национального проекта «Жилище» являются целевые программы «Развитие массового жилищного строительства в Сахалинской области на 2006-2010 годы и на период до 2015 года», которая утратила силу, и «Строительство жилья в Сахалинской области на 2011-2015 годы», основной целью которых является создание условий для устойчивого эффективного функционирования и развития жилищной сферы, обеспечение доступности жилья для граждан, безопасности и комфортности проживания.

Сложность осуществления программы на территории Сахалинской области определяется зависимостью от большого количества различных факторов.

В настоящее время жилищный фонд Сахалинской области составляет около 11,6 млн. кв.м. общей площади, в том числе 10,2 млн. кв. м (88 %) в городах и поселках городского типа и 1,4 млн. кв. м (11 %) в сельской местности. Имеющийся жилищный фонд по своим качественным характеристикам не удовлетворяет потребности человека в жилье: в настоящее время около 11 % жилищного фонда находится в ветхом и аварийном состоянии; около 18 % населения Сахалинской области проживают в ветхих и аварийных домах.

Ветхий и аварийный жилищный фонд имеется в каждом муниципальном образовании Сахалинской области. В целом, по области большинство ветхого и аварийного жилищного фонда находится в городской местности, и чуть более 15 % - в сельской. Несмотря на то, что строительство жилых домов в области продолжается, существующий жилищный фонд в настоящее время по-прежнему имеет тенденцию к старению и ветшанию. За последние годы изменилась структура вводимых в эксплуатацию жилых домов по формам собственности и источникам финансирования жилищного строительства. Основную роль в финансировании, в силу известных причин, стали играть частные застройщики, государство перестало быть основным участником жилищного строительства. В связи с этим объёмы строительства и ввода жилья в области резко сократились.

Актуальность разрабатываемой темы заключается в остроте поставленной проблемы, которая волнует миллионы граждан России, в частности жителей Сахалинской области.

Целью и общим направлением исследования выпускной квалификационной работы является анализ основных направлений национального проекта «Жилье» в Сахалинской области и разработка мероприятий по совершенствованию его реализации.

Для достижения поставленной цели выпускной квалификационной работы автором были поставлены следующие задачи:

- определить основные направления национального проекта «Жилье»;

- произвести анализ основных направлений реализации национального проекта «Жилье» на территории Сахалинской области за период 2009-2011 годы;

- выявить проблемы, возникающие в процессе реализации национального проекта «Жилье» в Сахалинской области;

- предложить мероприятия по совершенствованию механизма реализации рассматриваемого национального проекта.

Объект исследования данной дипломной работы - национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».

Предмет исследования - мероприятия приоритетного национального проекта «Жилье», проводимые в Сахалинской области.

Методами исследования являются: анализ документов, структурно-функциональный метод, теоретический анализ, теоретический обзор литературы, сравнительный анализ, наблюдение и обобщение.

В первом разделе рассмотрены теоретические основы реформирования и разработки программ по решению региональных проблем по улучшению жилищных условий.

Во втором разделе дана общая характеристика министерства строительства Сахалинской области. Сделан анализ работы Министерства в рамках национального проекта. Выявлены проблемы реализации национального проекта «Жилье» на территории Сахалинской области.

В третьем разделе предложены мероприятия по решению проблем, связанных с реализацией приоритетного национального проекта «Жилье» в Сахалинской области.

В заключении приводятся результаты исследования с выводами.

Теоретическими и методологическими основами исследования послужили: учебная, научная и специальная литература, нормативные акты, статистическая отчетность.

1 Теоретические основы реформирования и разработки программ для решения региональных проблем по улучшению жилищных условий

1.1 Понятие целевой программы. Особенности жилья, как специфика программ по улучшению жилищных условий

Федеральная целевая программа увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации [16].

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем,

входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти [28].

Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения. Формирование межгосударственной целевой программы, в осуществлении которой участвует Российская Федерация, производится с российской стороны государственным заказчиком программы в соответствии с заключенным соглашением и решением Правительства Российской Федерации.

Целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Сроки реализации целевых программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.

Порядок принятия решений о разработке целевых программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.

Целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган.

По каждой целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

По результатам указанной оценки Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее, чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган может быть принято решение, о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации.

Целевой программой, реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации), может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации (местному бюджету) на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (местных бюджетов).

Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.

Целевая программа состоит из следующих разделов, которые используются практически во всех разрабатываемых программах:

а) характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа;

б) основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей;

в) перечень программных мероприятий;

г) обоснование ресурсного обеспечения целевой программы;

д) механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков;

е) оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы.

К содержанию разделов целевой программы предъявляются следующие требования.

Первый раздел целевой программы должен содержать развернутую постановку проблемы, включая анализ причин ее возникновения, обоснование ее связи с национальными приоритетами социально-экономического развития, целесообразности программного решения проблемы на федеральном уровне. Раздел также должен содержать обоснование необходимости решения проблемы программно-целевым методом и анализ различных вариантов этого решения, а также описание основных рисков, связанных с программно-целевым методом решения проблемы.

Второй раздел целевой программы должен содержать развернутые формулировки целей и задач программы с указанием целевых индикаторов и показателей.

Требования, предъявляемые к целям программы:

а) специфичность (цели должны соответствовать компетенции государственных заказчиков целевой программы);

б) достижимость (цели должны быть потенциально достижимы);

в) измеряемость (должна существовать возможность проверки достижения целей);

г) привязка к временному графику (должны быть установлены срок достижения цели и этапы реализации целевой программы с определением соответствующих целей).

Раздел должен содержать обоснование необходимости решения поставленных задач для достижения сформулированных целей программы и обоснование сроков решения задач и реализации программы с описанием основных этапов реализации и указанием прогнозируемых значений целевых индикаторов и показателей для каждого этапа, а также условия досрочного прекращения реализации целевой программы.

Третий раздел целевой программы должен содержать перечень мероприятий, которые предлагается реализовать для решения задач целевой программы и достижения поставленных целей, а также информацию о необходимых для реализации каждого мероприятия ресурсах (с указанием статей расходов и источников финансирования) и сроках. Программные мероприятия должны быть увязаны по срокам и ресурсам и обеспечивать решение задач целевой программы.

Программные мероприятия должны предусматривать комплекс мер по предотвращению негативных последствий, которые могут возникнуть при их реализации.

В отдельных случаях для достижения целей программы, внесения изменений в нормативные правовые акты целевая программа может содержать приложение с планом подготовки и принятия необходимых нормативных правовых актов.

В четвертом разделе целевой программы должно содержаться обоснование ресурсного обеспечения, необходимого для реализации программы, а также сроков и источников финансирования. Кроме того, раздел должен включать в себя обоснование возможности привлечения (помимо средств федерального бюджета) внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации программных мероприятий и описание механизмов привлечения этих средств.

Основные требования к пятому разделу целевой программы изложены в разделе VII Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация.

Шестой раздел целевой программы должен содержать описание социальных, экономических и экологических последствий, которые могут возникнуть при реализации программы, общую оценку вклада целевой программы в экономическое развитие, а также оценку эффективности расходования бюджетных средств. Оценка эффективности осуществляется по годам или этапам в течение всего срока реализации целевой программы, а при необходимости и после ее реализации.

Методика оценки эффективности целевой программы разрабатывается государственными заказчиками (государственными заказчиками - координаторами) с учетом специфики программы и должна служить приложением к тексту программы [60].

В случае если целевой программой предусматривается предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, в этой программе должны быть установлены правила предоставления и распределения указанных субсидий между бюджетами субъектов Российской Федерации на софинансирование аналогичных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов).

Согласованный проект целевой программы с пояснительной запиской, социально-экономическими и технико-экономическими обоснованиями, предварительной бюджетной заявкой, положительным заключением государственной экологической экспертизы (по программам, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду), соглашениями (договорами) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, подтверждающими финансирование программы за счет внебюджетных источников, средств бюджетов субъектов Российской Федерации, государственный заказчик, а при наличии нескольких государственных заказчиков - государственный заказчик-координатор целевой программы направляет в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации, а по целевым программам, которые содержат разделы научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) гражданского назначения, также в Министерство образования и науки Российской Федерации. Представленные материалы должны содержать необходимые данные для проведения анализа проекта целевой программы, особенностей сегмента рынка, на которые ориентируется указанный проект, возможностей реализации этой программы в предполагаемые сроки, оценки эффективности и осуществления контроля за ходом ее выполнения [7].

Особенностью программ по улучшению жилищных условий, является то, что жилье само по себе является специфическим товаром.

Жилье по своей экономической природе одновременно является потребительским благом длительного пользования, а также инвестиционным товаром [33]. При этом жилье имеет ряд особенностей, отличающих его от других товаров:

- жилью свойственны черты как частного, так и общественного товара, на уровне отдельной квартиры - это частный товар, но уже как жилое строение оно становится объектом инфраструктуры, то есть общественным товаром;

- жилье является товаром, стимулирующим труд и сбережения, так как получение жилья может быть более действенным стимулом к труду, чем заработная плата, к тому же для покупки жилья требуется довольно большая сумма денег, которую можно получить только в результате накопления;

- жилье выступает не просто как потребительское благо, это одно из условий жизнедеятельности людей, элемент сферы семейных отношений;

- жилье самый долговечный из всех товаров, следовательно, обеспечивает условия существования и развития не одного поколения людей;

- одной из важных характеристик жилья является его иммобильность, то есть оно привязано к определенному местоположению и не может быть перемещено.

Еще одной особенностью жилья является то, что потребность в жилье практически не насыщаема. Это подразумевает возникновение новой потребности в жилье, то есть потребности в улучшении имеющихся жилищных условий при росте семьи, повышении ее благосостояния и т.д.
Главной особенностью жилья является его мультипликационный эффект. Состояние жилищного фонда, качество жилищных услуг и развитость рынка жилья оказывают существенное влияние на инвестиционный климат на территории, на которой оно располагается. Повышение степени обеспеченности жильем и его качества способствуют росту потребления других товаров длительного пользования, что стимулирует изменение всей структуры экономики страны. Увеличение жилищного строительства влечет за собой рост отраслей строительной индустрии - деревообработки, промышленности, строительных материалов и других. Также оно способствует развитию многочисленных отраслей, сопряженных со строительством, таких как проектирование, строительство дорог и объектов инфраструктуры, предприятий торговли, образовательных учреждений, городского транспорта.

При этом основополагающей является функция жилья, обеспечивающая развитие личности человека, влияющая на уровень его здоровья и физическое развитие, некоторые демографические показатели, культурный, образовательный и профессиональный уровень.

Особые свойства жилья требуют проведения целенаправленной жилищной политики, социальная значимость его обуславливает необходимость государственного регулирования процессов строительства, распределения и обмена жилья. Жилищная политика при этом определяется в зависимости от того, какими ценностями руководствуются государственные и местные политики. Так, если они определяют жилье как общественное благо, акцентируют внимание на общественном интересе, на общественном контроле и равенстве, то политика может рассматриваться скорее как общественная, чем частная.

Напротив, если жилье считается частным товаром, на первый план
выдвигается частный интерес (частная собственность), не уделяется внимания общественному контролю и не предпринимается усилий по выравниванию, то политика может рассматриваться скорее как частная, а не общественная.

Доступность жилья невозможно обеспечить без ипотечных программ, однако в условиях высокоинфляционной российской экономики и несбалансированного рынка субсидирование процентных ставок по ипотечным кредитам, как и снижение первоначального взноса, приведет к росту цен и может спровоцировать кризис на рынке жилья.

Необходимо обеспечить законодательные и экономические условия для ускоренного развития ипотечного кредитования.

Существенную роль в развитии ипотечного жилищного кредитования в регионах России сыграл государственный институт развития - ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (АИЖК). Благодаря его деятельности средние и мелкие региональные банки получили доступ к долгосрочным финансовым ресурсам, что позволило повысить конкуренцию между банками и доступность кредитов для населения.

Как видно из рисунка 1, представленный ежегодный объем ипотечного жилищного кредитования, осуществляемого ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (АИЖК) фактического объема за период 2009-2011 годы, имеет тенденцию к увеличению размеров выдаваемых кредитов.



Рисунок 1 - Ежегодный объем ипотечного жилищного кредитования АИЖК

В 2010 году по сравнению с 2009 годом объем выданных ипотечных кредитов увеличился на 40,1 %, а в 2011 году по сравнению с 2010 годом - на 53,3 % [52].

Под жилищной политикой понимается система взаимодействия на жилищную сферу со стороны государства. Это воздействие может быть более или менее значительным, осуществляться на разных уровнях власти - центральном, региональном или местном.

Государственная политика в сфере жилья представляет сложную совокупность различных видов социально-экономических факторов и видов воздействий на возможности удовлетворения граждан жилищно-коммунальными услугами. Одним из основных факторов является проблема аккумуляции необходимых финансовых средств на строительство и содержание жилья.

1.2 Нормативно-правовое регулирование основа решения жилищных проблем

Конституция Российской Федерации закрепила право граждан России на жилище. Вопрос обеспеченности российских граждан жильем является сегодня одним из важнейших для нашей страны.

В основе государственной жилищной политики лежат фундаментальные положения Конституции РФ. Статья 7 Конституции закрепила статус Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В 40 статье главного документа страны положения гласят о том, что каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами [3].

Также эти положения Конституции отражены в рамках выработанной стратегии государственной жилищной политики.

Целевые программы являются одним из важнейших средств активного воздействия государства на его социально-экономическое развитие. Как правило, они сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции органов власти [30].

Конституцией Российской Федерации финансовое регулирование отнесено к предмету ведения Российской Федерации (пункт «ж» статьи 71). Согласно частям 1 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Долгосрочная целевая программа представляет собой срочный, комплексный правовой акт, принимаемый уполномоченными субъектами права, требующий материальных затрат и поэтапной реализации, включающий систему приоритетных мероприятий, направленных на достижение общественно значимых целей.

По уровням целевые программы подразделяются на федеральные, региональные, муниципальные программы, по видам - на научно-технические, социально-экономические, внешнеэкономические, производственно-технологические, экологические, комплексные программы.

Основным нормативным правовым актом, регламентирующим общественные отношения в рассматриваемой сфере, является Бюджетный кодекс Российской Федерации, согласно статьи 2 которого, бюджетное законодательство состоит из Бюджетного кодекса Российской Федерации, принятых в соответствии с ним законов о бюджетах различного уровня, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статья 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации должны соответствовать акты бюджетного законодательства, принимаемые как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований [1].

На федеральном уровне, кроме Бюджетного кодекса Российской Федерации, отношения в рассматриваемой сфере регулируются федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, основные из них:

а) Гражданский кодекс Российской Федерации;

б) Налоговый кодекс Российской Федерации;

в) Жилищный кодекс Российской Федерации;

г) Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

д) Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

е) Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

ж) Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. № 5487-1;

з) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 года № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»;

и) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 24.08.2006 года № 1172-р «Об утверждении типовой программы субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».

Существенное место занимают и акты Правительства Российской Федерации, касающиеся федеральных целевых программ. При этом Правительство страны определяет и участие в этом процессе органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Бюджетным кодексом Российской Федерации определено, что долгосрочные целевые программы (подпрограммы) отражаются в бюджетах с присвоением им кодов целевых статей и (или) видов расходов (статья 21), по ним проводится ежегодная оценка эффективности (статья 179), и отчеты о реализации вносятся в представительный орган одновременно с проектом бюджета (статья 192).

Статья 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации закрепляет полномочия по утверждению долгосрочных целевых программ, установлению порядка определения сроков их реализации, а также установлению порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации за исполнительными органами соответствующего уровня власти: в региональных долгосрочных целевых программ - высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Данная норма вступила в силу с 1 января 2009 года. При этом Федеральный закон от 26.04.2007 года № 63-ФЗ установил, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации до 1 декабря 2007 г. должен был утвердить порядки, указанные в ст. 79, 179 и 179.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции указанного Федерального закона).

Также следует отметить, что в качестве обязательных требований статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, должны быть утверждены исполнительным органом власти не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона о бюджете в законодательный (представительный) орган, а также должна производиться обязательная ежегодная оценка эффективности реализации каждой долгосрочной целевой программы.

Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрена возможность включения в состав долгосрочной целевой программы, реализуемой за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, субсидий местному бюджету на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств местных бюджетов.

К характеристикам, в своей совокупности свидетельствующим об аналогичности таких актов, можно отнести следующие их признаки:

- единство предмета регулирования и круга решаемых задач, с учетом содержания компетенции органов власти соответствующего уровня;

- сопоставимость целей как по показателям, так и по значениям целевых показателей с учетом объективных возможностей их достижения на соответствующих территориях;

- однородность механизмов достижения целей.

При этом Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено, что условия предоставления и методика расчета вышеназванных межбюджетных субсидий подлежат установлению в региональной долгосрочной программе.

На правильное применение бюджетного законодательства оказывают влияние и судебные решения, особенно Верховного Суда Российской Федерации.

Следует выделить следующие наиболее острые проблемы в данной области:

- необходимость и обоснованность разработки программы, т. е. если изначально известно, что тот или иной вопрос, потенциально легкоразрешимый, не потребует дополнительных затрат, сил, времени, ресурсов, необходимо его решение осуществлять в рамках компетенции уполномоченного органа и лишь в крайнем случае прибегать к программно-целевому способу;

- недостаточная увязка между собой целей, задач и программных мероприятий, отсутствие реальной комплексности намечаемых мер;

- проблема экспертизы программ;

- декларативность некоторых программ или их отдельных положений;

- излишнее или необоснованное дублирование программных мероприятий;

- недостаточно четкое нормативное закрепление структуры долгосрочных целевых программ;

- несовершенство механизма финансирования программы.

В ряде долгосрочных целевых программ предусмотрено их финансирование из внебюджетных источников. В отдельных программах финансирование некоторых программных мероприятий предусмотрено исключительно из внебюджетных источников.

Кроме того, в ряде долгосрочных целевых программ предусмотрено их финансирование из местных бюджетов. В ходе проведения юридической экспертизы обращается внимание и на наличие в долгосрочных целевых программах положений способствующих проявлению коррупции.

Для совершенствования механизма обеспечения жильем в рамках национального проекта «Жилье», на территории Сахалинской области были разработаны и приняты следующие документы:

- целевая программа Сахалинской области «Развитие массового жилищного строительства в Сахалинской области на 2006-2010 годы и на период до 2015 года», утвержденная законом Сахалинской области от 11.07.2008 года № 73-30;

- закон Сахалинской области от 05.10.2010 года № 79-ЗО «О признании утратившими силу Закона Сахалинской области «Об областной целевой программе «Развитие массового жилищного строительства в Сахалинской области на 2006-2010 годы и на период до 2015 года» и некоторых законодательных актов Сахалинской области»;

- закон Сахалинской области «О признании утратившим силу Закона Сахалинской области «Об областной Целевой программе «Поддержка молодых семей в строительстве (приобретении) жилья на 2005-2009 годы» от 10.04.2007 года № 28-ЗО;

- закон Сахалинской области «О внесении изменений в Закон Сахалинской области «Об областной Целевой программе «Развитие массового жилищного строительства в Сахалинской области на 2006-2010 годы и на период до 2015 года» от 04.07.2007 года № 59-ЗО;

- закон Сахалинской области «О внесении изменений в статью 1 Закона Сахалинской области «О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма» от 04.07.2007 года № 61-ЗО;

- закон Сахалинской области «О внесении изменения в Приложение №5 к Закону Сахалинской области «Об областной Целевой программе «Развитие массового жилищного строительства в Сахалинской области на 2006-2010 годы и на период до 2015 года» от 26.12.2007 года № 121-ЗО.

- распоряжение администрации области «О внесении изменений в распоряжение администрации Сахалинской области от 20.12.2006 № 710-ра «О мерах по реализации областной Целевой программы «Развитие массового жилищного строительства в Сахалинской области на 2006-2010 годы и на период до 2015 года» от 15.05.2007 года № 292-ра;

- постановление администрации Сахалинской области «О мерах по реализации Закона Сахалинской области от 07.07.2006 года № 89-ЗО, от 04.07.2007 года № 68-ЗО, от 04.07.2007 года № 57-ЗО» от 11.09.2007 года № 189-па;

- распоряжение администрации области «Об утверждении проекта Соглашения о сотрудничестве между администрацией Сахалинской области и акционерным коммерческим Сберегательным банком РФ (открытое акционерное общество) о сотрудничестве в целях ипотечного кредитования граждан - участников подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» областной Целевой программы «Развитие массового жилищного строительства в Сахалинской области на 2006-2010 годы и на период до 2015 года» от 23.10.2007 года № 614-ра;

- постановление Правительства Сахалинской области от 03.09.2010 года № 423, которым утверждена долгосрочная целевая программа «Строительство жилья в Сахалинской области на 2010-2015 годы», вступившая в силу 01 января 2011 года.

Подводя итог вышесказанному, хотелось бы отметить, что целевая программа - весьма действенное средство правового регулирования, актуальность которого в настоящее время все возрастает. Одновременно с этим появляется множество проблем в процессе разработки, принятия и реализации программ, что оказывает негативное (разрушительное) воздействие на их эффективность и в конечном итоге на общественные отношения. Поэтому необходимо заблаговременно выявлять причины и источники такого воздействия, принимать необходимые меры для его предотвращения.

1.3 Механизмы формирования и проблемы реализации жилищных программ

В большинстве стран жилищная политика является одной из наиболее. Значимых отраслей социальной политики, одной из наиболее острых и постоянных тем общественных дискуссий.

Не случайно проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» занял достойное место среди национальных проектов.

С переходом России к рыночной экономике в жилищной политике основная ставка была сделана на то, чтобы потребность в жилье удовлетворялась не за счет общественных фондов потребления, а за счет собственных средств граждан. Государство должно поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права граждан на жилище (статья 40 Конституции РФ). В то же время провозглашается, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального и других жилищных фондов. Кроме того, поставлена задача - создать рынок жилья, преодолеть отрицательные последствия уравнительного распределения жилья. С этой целью была проведена приватизация жилых помещений, т.е. бесплатная передача в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах. В настоящее время приватизировано более 60 % государственного и муниципального жилья.

Формирование и реализация государственной политики, направленной на решение жилищной проблемы, в настоящее время определяется федеральной целевой программой «Жилище» на 2011-2015 годы. Программа устанавливает основные количественные приоритеты: создание условий для развития массового строительства жилья экономкласса; повышение уровня обеспеченности населения жильем путем увеличения объемов жилищного строительства и развития финансово-кредитных институтов рынка жилья; обеспечение повышения доступности жилья в соответствии с платежеспособным спросом граждан и стандартами обеспечения их жилыми помещениями [57].

Федеральная целевая программа «Жилище» на 2011-2015 годы

(Программа) предусматривает:

- формирование рынка доступного жилья экономкласса, отвечающего

требованиям энергоэффективности и экологичности;

- комплексное решение проблемы перехода к устойчивому

функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающее доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем;

- стимулирование платежеспособного спроса на жилье, включая повышение доступности приобретения жилья для молодых семей;

- повышение эффективности исполнения государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан;

- повышение качества и энергоэффективности жилищного фонда.

В настоящее время Программа включает 4 подпрограммы:

а) «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры»;

б) «Обеспечение жильем молодых семей»;

в) «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством»;

г) «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации»;

А также включает:

- мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан;

- мероприятия по поддержке платежеспособного спроса на жилье, в том числе с помощью ипотечного жилищного кредитования, включая предоставление государственных гарантий Российской Федерации по заимствованиям открытого акционерного общества «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» на поддержку системы рефинансирования ипотечного жилищного кредитования;

- научно-исследовательские работы [5].

Общая координация хода реализации жилищной программы и входящих в ее состав подпрограмм осуществляется создаваемой Советом при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов межведомственной рабочей группой по реализации приоритетного национального проекта «Жилье».

Текущее управление программой и оперативный контроль за ходом ее

реализации обеспечиваются государственным заказчиком программы и входящих в ее состав подпрограмм.

Для управления реализацией программы и входящих в ее состав подпрограмм государственный заказчик возлагает на федеральное государственное учреждение «Объединенная дирекция по реализации федеральных инвестиционных программ» следующие функции:

а) сбор и систематизация статистической и аналитической информации о реализации программных мероприятий;

б) мониторинг результатов реализации программных мероприятий;

в) организация независимой оценки показателей результативности и эффективности программных мероприятий, их соответствия целевым индикаторам и показателям;

г) внедрение информационных технологий управления реализацией программы и входящих в ее состав подпрограмм, а также осуществление контроля за ходом программных мероприятий, создание в сети Интернет специализированного сайта по программе и входящим в ее состав подпрограммам;

д) организация в установленном порядке отбора исполнителей программы и входящих в ее состав подпрограмм;

е) обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также юридических лиц, участвующих в реализации программы и входящих в ее состав подпрограмм;

ж) подготовка предложений по распределению средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию программы и входящих в ее состав подпрограмм;

з) предоставление в установленные сроки государственному заказчику отчета о ходе реализации Программы и входящих в ее состав подпрограмм и об использовании бюджетных средств.

Финансирование федерального государственного учреждения

«Объединенная дирекция по реализации федеральных инвестиционных программ» осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на финансирование программы.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, участвующие в реализации программы и входящих в ее состав подпрограмм, представляют ежеквартально государственному заказчику отчеты о ходе реализации программы и входящих в ее состав подпрограмм. Ход выполнения мероприятий программы и входящих в ее состав подпрограмм анализируется государственным заказчиком с участием других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Государственный заказчик ежеквартально обобщает указанные отчеты, подготавливает и представляет сводный отчет о выполнении мероприятий программы государственному заказчику-координатору.

Государственный заказчик-координатор представляет по итогам года в Правительство Российской Федерации доклад о ходе реализации программы и входящих в ее состав подпрограмм и предложения по совершенствованию их реализации и необходимой корректировке намеченных мероприятий.

Реализация программы и входящих в ее состав подпрограмм предусматривает участие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Основным критерием участия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в реализации программы и входящих в ее состав подпрограмм наряду с соблюдением требований по финансированию программных мероприятий (в случае наличия таких требований) является проведение необходимых преобразований на их территориях, включая развитие нормативной правовой базы.

Кроме того, по отдельным входящим в состав программы

подпрограммам предусмотрены дополнительные критерии участия застройщиков, банков, страховых компаний, коммунальных и других предприятий в реализации отдельных мероприятий.

Государственный заказчик определяет сроки и порядок проведения отбора, утверждает формы заявок на участие в отборе и методические рекомендации по их составлению, методики оценки заявок на участие в отборе, ведет учет хода выполнения указанных подпрограмм и использования средств федерального бюджета.

Условия отбора, установленные указанными подпрограммами, в том числе включают:

- требования к соответствующим региональным и муниципальным программам;

- критерии дисквалификации (за исключением подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей»).

Оценке подлежат заявки субъектов Российской Федерации, представленные в соответствующий срок по установленной форме и не отвечающие критериям дисквалификации. Обязательным требованием для каждой из указанных подпрограмм является отсутствие нецелевого использования субвенций и субсидий, предоставляемых за счет средств федерального бюджета.

По результатам отбора определяются субъекты Российской Федерации, имеющие наилучшие показатели по оценочным критериям. Средства федерального бюджета предоставляются отобранным субъектам Российской Федерации при соблюдении ими следующих основных условий:

а) представление в установленный государственным заказчиком срок и по установленной им форме отчета о ходе выполнения программных мероприятий, включая отчет об использовании средств;

- выполнение программных мероприятий за отчетный период;

- целевое использование средств федерального бюджета;

- отсутствие оснований для применения критериев дисквалификации, возникших после отбора субъектов Российской Федерации (в случае наличия таких критериев).

В целях текущего управления реализацией Программы и входящих в ее состав подпрограмм Министерство регионального развития Российской Федерации может возложить на федеральное государственное учреждение «Объединенная дирекция по реализации федеральных инвестиционных программ» Министерства регионального развития Российской Федерации следующие функции:

а) внедрение информационных технологий управления реализацией Программы и входящих в ее состав подпрограмм, а также осуществление контроля за ходом реализации мероприятий Программы, создание в информационно-телекоммуникационной сети Интернет специализированного сайта Программы и входящих в ее состав подпрограмм;

б) организация в установленном порядке отбора исполнителей Программы и входящих в ее состав подпрограмм (при необходимости);

г) обеспечение взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также с юридическими лицами, участвующими в реализации Программы и входящих в ее состав подпрограмм;

д) оплата изготовления бланков государственных жилищных сертификатов за счет средств, предусмотренных на управление реализацией Программы.

Финансирование исполнения федеральным государственным учреждением «Объединенная дирекция по реализации федеральных инвестиционных программ» Министерства регионального развития Российской Федерации функций по управлению реализацией Программы и входящих в ее состав подпрограмм, а также мероприятий, которые могут быть на него возложены, будет осуществляться за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на управление реализацией Программы.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной области субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, участвующие в реализации Программы и входящих в ее состав подпрограмм, представляют ежеквартально в Министерство регионального развития Российской Федерации отчеты о ходе реализации Программы и входящих в ее состав подпрограмм. Ход выполнения мероприятий Программы и входящих в ее состав подпрограмм анализируется Министерством регионального развития Российской Федерации с участием других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Государственные заказчики мероприятий ежеквартально обобщают указанные отчеты, подготавливают и представляют сводный отчет о выполнении мероприятий Программы государственному заказчику - координатору Программы.

Государственный заказчик - координатор Программы представляет по итогам года в Министерство экономического развития Российской Федерации доклад о ходе реализации Программы и входящих в ее состав подпрограмм и предложения по совершенствованию их реализации и необходимой корректировке намеченных мероприятий.

Управление реализацией Программы и входящих в ее состав подпрограмм предусматривает участие в этом федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

На федеральном уровне осуществляются:

а) формирование нормативной правовой и методологической базы;

б) реализация совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления входящих в состав Программы подпрограмм;

в) предоставление средств федерального бюджета для обеспечения жильем отдельных категорий граждан, а также межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;

г) обеспечение мониторинга преобразований в жилищной сфере с целью анализа ситуации, обобщения положительного опыта;

д) координация деятельности исполнителей мероприятий Программы и входящих в ее состав подпрограмм.

На уровне субъектов Российской Федерации осуществляются:

- развитие нормативной правовой базы, связанной с реализацией федерального законодательства на соответствующей территории;

- организация и проведение информационной работы среди населения;

- разработка и реализация региональных программ;

- проведение предусмотренных Программой мероприятий с учетом региональных особенностей и передового опыта.

На уровне органов местного самоуправления осуществляются:

а) разработка и реализация муниципальных программ;

б) проведение предусмотренных Программой мероприятий с учетом местных особенностей и передового опыта.

Основным критерием участия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в реализации Программы и входящих в ее состав подпрограмм наряду с соблюдением требований по финансированию мероприятий Программы (в случае наличия таких требований) является проведение необходимых преобразований на их территориях, включая развитие нормативной правовой базы.

В рамках подпрограмм «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации» и «Обеспечение жильем молодых семей» средства федерального бюджета будут распределяться по субъектам Российской Федерации, определенным в соответствии с процедурами отбора, установленными этими подпрограммами.

В рамках подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» к субъектам Российской Федерации предъявляются требования по предоставлению соответствующих заявок в установленном порядке, а также по целевому использованию социальных выплат и субвенций, предоставляемых за счет средств федерального бюджета.