Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Право населения на местное самоуправление, т.е. право низовых территориальных коллективов самостоятельно и независимо от государственных органов решать вопросы местного значения, является неотъемлемым атрибутом демократического государства. См.: Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. 2-е изд., стереотипное. М.: Юстицинформ, 2011 С. 76.

Именно с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления законодателем создан специальный субъект права - муниципальное образование, за которым государством признана способность иметь, приобретать и реализовывать гражданские права и обязанности, нести гражданско-правовую ответственность (ст.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") (далее - Закон общих принципах организации местного самоуправления).

А согласно статьи 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление не только признается, но и гарантируется органами власти Федерации и ее субъектов, причем гарантии местного самоуправления могут быть общеполитические, морально-этические, а также более конкретные -- экономические, юридические, организационные и др.

Однако самостоятельность местного самоуправления немыслима без его финансово-экономической основы, включающей муниципальную собственность. В соответствие с Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления, муниципальное образование самостоятельно осуществляет все правомочия собственника в отношении, принадлежащего ему имущества.

Общественные отношения, связанные с муниципальной собственностью, являются экономической составляющей муниципальных правоотношений. При этом следует иметь в виду, что большинство норм, регулирующих институт муниципальной собственности, наряду с институтами государственной, частной и других форм собственности непосредственно составляют предмет гражданского права. См.: Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2012. С. 125.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.

Участвуя в гражданско-правовых договорах от имени собственника - муниципального образования, органы местного самоуправления действуют на равных началах с другими участниками договоров.

Однако, будучи органами публичной власти, они в ряде случаев вступают в отношения по поводу муниципальной собственности, используя властные полномочия. Это касается разграничения государственной и муниципальной собственности, материально-финансового обеспечения исполнения отдельных переданных им государственных полномочий, имущественных отношений между муниципальными образованиями разного уровня и некоторых других отношений. Все эти отношения регулируются муниципальным правом как самостоятельной отраслью права, имеющей свой особый предмет регулирования. Таким образом, изучение местного самоуправления обязательно включает рассмотрение вопросов муниципальной собственности См.: Гончаров В.В. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, как элемент финансово-экономических основ местного самоуправления в России // Административное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 52..

Часть 1 ст. 132 Конституции РФ закрепляет положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Муниципальная собственность определяется законодателем как имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям. Иными словами, законодатель раскрывает понятие муниципальной собственности через понятие имущества. См.: Аникина М.В. Перераспределение собственности как специфический способ формирования муниципальной собственности // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 6. С. 8.

Таким образом, муниципальная собственность - это сложная система экономических и юридических отношений между населением муниципального образования (местным сообществом), органами местного самоуправления и государством в лице его органов по поводу природных ресурсов, имущества и денежных средств, принадлежащих муниципальному образованию и необходимых для решения вопросов местного значения, а также для осуществления отдельных государственных полномочий и для эффективного функционирования органов местного самоуправления См.: Чердакова Л.А. Теоретико-правовые основы права муниципальной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 23. С. 32..

Право муниципальной собственности в субъективном смысле - это принадлежащие населению муниципального образования (местному сообществу) как коллективному субъекту муниципальных отношений правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом и денежными средствами, принадлежащими муниципальному образованию.

Правомочие по распоряжению муниципальной собственностью от имени и в интересах местного сообщества осуществляют органы местного самоуправления. Право муниципальной собственности в объективном смысле - это институт законодательства, имеющий комплексный характер и включающий в себя как нормы муниципально-правового института (элемента системы права) права муниципальной собственности, так и нормы других отраслей права (преимущественно конституционного, финансового, административного, гражданского, жилищного и земельного)См.: Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2012. - С. 103..

Целью работы является изучение деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью.

Задачи:

рассмотреть понятие и состав муниципальной собственности;

изучить способы формирования муниципальной собственности;

установить полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственность;

рассмотреть особенности и проблемы в управлении муниципальной собственностью;

изучить опыт управления муниципальной собственностью в г. Ярославле.

Предметом данной работы управление муниципальной собственности в г. Ярославле.

Объект исследования - система управления муниципальной собственностью.

1. ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Одной из важнейших основ функционирования местного самоуправления выступает муниципальная собственность. См.: Право муниципальной собственности (цивилистические и социальные аспекты): Монография / Ю.Е. Попов, В.А. Рыбаков, В.Н. Соловьев и др. М.: Юрист, 2012. С. 31.

Муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. См.: Ахметьянова З.А. Вещное право: учебник. М.: Статут, 2011. 360 с. С. 192.

От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица. Так, в соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юрист, 2003. С. 61..

В случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения (муниципальные унитарные предприятия) или на праве оперативного управления (муниципальные казенные предприятия, муниципальные учреждения).

Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

В муниципальной собственности может находиться свободно оборотоспособное имущество и имущество, ограниченное в обороте, но только в силу прямого указания специального законодательного акта.

Муниципальная собственность как экономическая и правовая категория не была известна Советскому государству. Правда, Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. упоминал в ст. 52 государственную (национализированную и муниципальную) собственность, определяя, таким образом, собственность местных органов власти как разновидность государственной собственности.

Однако позже было установлено, что местные Советы распоряжались частью выделенной им государственной собственности. Распоряжение имуществом, переданным "на их баланс", было существенно ограничено, потому что оно являлось собственностью не местных Советов и не местного населения, а всего государства в целом, которое одно в лице своих центральных органов обладало в полной мере правом владения, пользования и распоряжения им и в любой момент могло передать имущество с баланса местных Советов на баланс республиканского или центрального государственного органа.

Статья 130 Конституции РФ 1993 г., установившая, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает владение, пользование и распоряжение населением муниципальной собственностью, определила важнейшую экономико-правовую гарантию самостоятельности местного самоуправления. При этом ч. 2 ст. 8 Конституции определяет, что в Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается равным образом с государственными и иными формами собственности.

История формирования муниципальной собственности началась в 1990-х гг. на основе Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" и Постановления Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". В основном объекты муниципальной собственности складывались из объектов социальной сферы и жилья, находившихся на балансе местных Советов, и передачи в распоряжение городов и районов таких же объектов, находившихся в ведении предприятий и организаций, не подчиненных местным Советам. Число объектов "соцкультбыта" муниципального значения в то время значительно возросло.

В некоторых городах их количество увеличилось в десятки раз. Одновременно возникли проблемы обеспечения функционирования переданных муниципалитетам объектов, что привело к изменениям в направлении и объемах финансовых потоков между бюджетами разных уровней.

Процесс муниципализации собственности сопровождался ее приватизацией, которую проводили находившиеся в двойном подчинении комитеты по управлению имуществом на основе жесткого диктата из Москвы. Приватизация осуществлялась без всякого согласования с местными властями. В результате лучшие предприятия бытового обслуживания, общественного питания, магазины, ремонтно-строительные и другие организации ушли из ведения органов местного самоуправления. У них остались главным образом убыточные, к тому же ущербные, объекты, т.е. такие, которые находились в плохом состоянии и были мало пригодны для использования союзными и республиканскими промышленными предприятиями и организациями.

Затем положение несколько выправилось. В 1994 - 1995 гг. Правительство Российской Федерации издало несколько постановлений, регулирующих вопросы финансового и материально-технического обеспечения условий передачи объектов в муниципальную собственность. Из федерального бюджета стали выделяться средства на содержание передаваемых объектов, однако достаточными их назвать было никак нельзя.

К августу 1995 г., когда был принят Федеральный закон N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", период массовой муниципализации государственного имущества прошел. Характеризуя пообъектный состав муниципальной собственности, Закон определял, что в него входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество (ст. 29).

Таким образом, перечень объектов муниципальной собственности не был закрытым и давал лишь примерное представление о составе муниципального имущества. В статье 61 Закона было записано о продолжении формирования муниципальной собственности в связи с реализацией данного правового акта. В ней указывалось, что субъекты Федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. Логика этой нормы безупречна - действительно, формирование муниципальной собственности должно напрямую связываться с разграничением компетенции между уровнями публичной власти, в том числе между уровнями местного самоуправления. Не компетенция для управления объектами собственности, а объекты собственности для обеспечения компетенции. Беда состояла в том, что компетенция различных уровней публичной власти оказалась размытой, еще хуже обстояло дело с разграничением компетенции между уровнями местного самоуправления. Как отмечалось выше, органы государственной власти далеко не всех субъектов Федерации, где создавались муниципалитеты двух уровней, разделили их полномочия. В результате пообъектный состав муниципального имущества оставался неоднородным и не привязанным прочно к компетенции местного самоуправления и его органов.

Главную часть этого имущества составляли организации и учреждения, задача которых заключалась в предоставлении социальных услуг населению. Другая, меньшая часть муниципального имущества напрямую не была связана с предоставлением социальных услуг. Это торговые предприятия, в том числе рынки, организации бытового обслуживания (банки, прачечные, мастерские по ремонту бытовой техники, аптеки, сдаваемые в аренду нежилые помещения и т.д.). Некоторые муниципалитеты имели в собственности промышленные и строительные предприятия, а также предприятия по производству пищевых продуктов. Поскольку все они приносили доход и способствовали пополнению местных бюджетов, муниципалитеты болезненно воспринимали все предложения об их приватизации.

Федеральный Закон общих принципах организации местного самоуправления, определив вопросы местного значения, решаемые органами местного самоуправления, жестко связал эти вопросы с имуществом, которое может находиться в собственности муниципальных образований разных типов. Смысл такого подхода заключается в том, чтобы материально подкрепить компетенцию органов местного самоуправления и сосредоточить их усилия на решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления в собственности муниципальных образований может находиться также имущество, предназначенное для осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности самих органов и должностных лиц местного самоуправления.

Самое главное имущество муниципального образования - это имущество для решения вопросов местного значения, для осуществления отдельных, переданных органам местного самоуправления государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, которое перечислено в ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ. Именно оно составляет материальный базис деятельности органов местного самоуправления.

Согласно указанной статье в собственности муниципальных образований может находиться:

Имущество что за копирование закона, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;

понятно желание увеличить объем работы за счет цитирования и переписывания закона, но может быть лучше сгруппировать перечень имущества и избавиться от излишнего перечисления. имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданное им в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 15 настоящего Федерального закона;

имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

В собственности поселений могут находиться: аналогично - слишком много перечислений:

имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;

жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности;

имущество библиотек поселения;

имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации;

имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;

имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

имущество, включая земельные участки, предназначенное для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

пруды, обводненные карьеры на территории поселения;

имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;

имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность на территории поселения.

В собственности муниципальных районов могут находиться: См.: Земельное право: учебник / В.Х. Улюкаев, В.Э. Чуркин, В.В. Нахратов и др. М.: Частное право, 2012. - С. 44.

имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;

пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;

имущество межпоселенческих библиотек;

имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;

пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района;

имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;

имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта;

имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;

имущество, предназначенное для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального района, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;

имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям на территории муниципального района.

В собственности городских округов могут находиться все перечисленные виды имущества.

По данным Федеральной службы государственной статистики, на 30 июля 2010 г. в муниципальной собственности находилось 38 495 муниципальных унитарных предприятий и 210 тыс. муниципальных учреждений.

Значение муниципальной собственности как правового института состоит в том, что этот институт играет важную роль в становлении гражданского общества и правового государства, повышении эффективности системы взаимодействия между ними. См.: Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: учебное пособие. М.: Форум, 2009. 352 с.

Именно благодаря справедливому решению вопросов собственности становится возможным удовлетворение жизненных потребностей населения, которые стоят перед органами публичной власти всех уровней, включая местный. О собственности можно говорить в экономическом, политическом, правовом и многих иных аспектах. Право собственности - это юридическая форма закрепления экономических отношений собственности. См.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики: монография. М.: Новый индекс, 2010. 256 с.

Типы собственности находят свое воплощение в формах собственности, где уровень (степень) обобществления приобретает конкретную форму реальных отношений государственной, муниципальной, коллективной (корпоративной) или частной собственности. Каждая форма собственности типична. В то же время тип собственности не может существовать без какой-либо формы собственности. Именно тип собственности предопределяет в формах собственности их правовую природу и характер присвоения, а стало быть, особенности механизма возникновения (приобретения), осуществления и прекращения права собственности. См.: Право муниципальной собственности (цивилистические и социальные аспекты): Монография / Ю.Е. Попов, В.А. Рыбаков, В.Н. Соловьев и др. М.: Юрист, 2009. 166 с.

К муниципальным хозяйствующим субъектам, составляющим муниципальный сектор экономики, относятся муниципальные унитарные предприятия (МУП) и муниципальные учреждения. См.: Система муниципального управления: Учебник для вузов / Р.В. Бабун, В.Б. Зотов, А.Н. Кириллова и др.; под ред. В.Б. Зотова. 3-е изд., перераб. и доп. Спб.: Питер Пресс, 2011- С. 138.

Унитарным предприятием называется коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имуществоСм.: Абрамова Е. Н., Н. Н. Аверченко, Ю. В. Байгушева. Гражданское право: учебник: в 3-х томах Том 1, часть 1., 2010. Унитарными могут быть только государственные и муниципальные предприятия. Разновидностью унитарного является казенное предприятие, которое создается органами местного самоуправления, если преобладающая или значительная часть производимой им продукции, работ и услуг предназначена для муниципального образования либо для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности или ведения убыточных производств.

Муниципальное учреждение - это организация, созданная органом местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Наряду с муниципальными учреждениями, муниципальные образования вправе создавать некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации. Муниципальные образования вправе выступать учредителями хозяйствующих субъектов в следующих организационно-правовых формах: См.: Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд.- СПб., 2012. - С. 182.

- коммерческие - открытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, муниципальные унитарные предприятия;

- некоммерческие - муниципальные учреждения, некоммерческие партнерства, фонды и автономные некоммерческие организации.

Правовой основой деятельности муниципальных предприятий и учреждений являются нормы Гражданского кодекса РФ и Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Особенность управления названными хозяйствующими субъектами состоит в том, что переданное им в управление муниципальное имущество является неделимым, а руководители предприятий и учреждений обладают определенной степенью самостоятельности в управлении им.

Муниципальное имущество, переданное муниципальным предприятиям и учреждениям, выделено из состава муниципальной казны и находится у муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения, а у муниципальных учреждений и казенных предприятий - на праве оперативного управления.

Право хозяйственного ведения предполагает, что собственник имущества (муниципальное образование) устанавливает лишь общие правила функционирования унитарного предприятия, не вмешиваясь в его текущую хозяйственную деятельность. Предприятие самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществомСм.: Зотов В.Б. Система муниципального управления. Учебник. - М., 2012..

Право оперативного управления предполагает, что казенное предприятие или учреждение обладает правами владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом только в соответствии с целями своей деятельности и заданиями собственника (муниципального образования).

Муниципальное унитарное предприятие (МУП) - самостоятельный хозяйствующий субъект с правами юридического лица. На основе использования муниципального имущества такое предприятие производит и реализует продукцию, выполняет работы, оказывает услуги. Как коммерческая организация оно обязано работать рентабельно. В 2004 году в Российской Федерации насчитывалось около 45 тысяч муниципальных унитарных предприятий.

Муниципальное казенное предприятие, как отмечалось выше, создается органами местного самоуправления, если преобладающая или значительная часть производимой ими продукции, работ и услуг предназначена для муниципального образования либо для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности или ведения убыточных производств.

Принципиальное отличие государственных и муниципальных учреждений от иных юридических лиц заключается в двух основных моментах. Во-первых, в особом порядке создания экономических предпосылок для участия данной категории юридических лиц в гражданских и иных правоотношениях, то есть в их бюджетном финансировании. Во-вторых, в особом значении данных субъектов для общества в целом: от надлежащего функционирования государственных и муниципальных учреждений зависит, прежде всего, состояние публичного порядка, а уже потом - стабильность гражданского оборота. См.: Болдырев В.А. Новая типология государственных и муниципальных учреждений // Российская юстиция. 2010. N 10. С. 62 - 65.

Существующая сеть государственных и муниципальных учреждений, предоставляющих услуги населению, создавалась преимущественно в советский период на основе действовавших в то время требований к зданиям, оборудованию, численности персонала, с учетом сложившейся системы расселения и прежних планов развития территорий. Нынешнее состояние бюджетной сети характеризуется недостаточным единообразием учреждений, оказывающих одни и те же услуги, а также распределением их по территории без достаточного учета изменившихся потребностей населения. Как следствие, качество услуг, оказываемых различными учреждениями, также отличается. См: Морозова Ж.А. Реорганизация (ликвидация) юридических лиц: правовые основы, подготовка документов, оформление трудовых отношений. М.: Библиотечка "Российской газеты", 2011. Вып. 18. 160 с.

До января 2007 г. существовала единая организационно-правовая форма - учреждение.

Основными законодательными актами, определяющими характеристики организационно-правовой формы некоммерческой организации - учреждения, до января 2007 г. являлись:

Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ);

Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (ФЗ "О некоммерческих организациях");

Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) - применительно к бюджетным учреждениям.

Учреждением признавалась некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично. Соответственно, государственными и муниципальными учреждениями являлись учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетным учреждением являлась организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. То есть бюджетное учреждение являлось разновидностью учреждения с определенным собственником и способом финансирования.

Проблема неэффективности организационно-правовой формы учреждения обсуждалась в течение многих лет, предлагались различные варианты ее изменения, в том числе как использование предусмотренных законодательством организационно-правовых форм юридических лиц, так и введение в гражданский оборот новых форм. См.: Маслова Е.А., Некрылов В.А., Александрова А.Л. Государственные и муниципальные учреждения в новом типе учреждений: правовой статус, перспективы и риски для медицинских организаций // Медицинское право. 2012. N 4. С. 12 - 21.

С целью изменений положения бюджетных учреждений в 2006 г. была введена новая форма государственного и муниципального учреждения - автономное учреждение. Для введения данного типа учреждения и уточнения организационно-правового статуса всех ранее существующих типов учреждений были приняты два Федеральных закона:

Федеральный закон Российской Федерации от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - ФЗ "Об автономных учреждениях") и Федеральный закон Российской Федерации от 03.11.2006 N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений".

Необходимость проведения данной реформы обусловлена тем, что действующие в Российской Федерации бюджетные учреждения создавались в условиях, прежде всего экономических, отличных от сложившейся в настоящее время ситуации в стране. Однако такие учреждения функционировали, хотя и в отрыве от требований, предъявляемых к оказанию государственных и муниципальных услуг.

Следует отметить, что ранее действовавший правовой статус государственных (муниципальных) учреждений не "вырабатывал" у них стимула к повышению эффективности деятельности, улучшению качества оказываемых услуг, что было вызвано, в первую очередь, сметным финансированием бюджетных учреждений. Данные положения подтверждают неэффективность работы бюджетных учреждений. Кроме того, отсутствовал "прозрачный" контроль за деятельностью администраций и органов управления таких учреждений. См.: Полотовская Е.Ю. Государственные (муниципальные) учреждения как новая форма реализации полномочий органов власти в социальной сфере // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. N 1. С. 9 - 12.

Принятие Федерального закона N 83-ФЗ должно способствовать решению следующих задач:

- создание условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений;

- привлечения внебюджетных средств;

- создание условий и стимулов для органов власти по оптимизации сети учреждений.

Официальной же целью принятия Федерального закона N 83-ФЗ являлось повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения (или снижения) темпов роста бюджетных расходов на их предоставление. См.: Хайрулина И.С. Выбор типов учреждений здравоохранения: обоснование, возможности и угрозы / Под ред. академика РАМН В.И. Стародубова. М.: ИД "Менеджер здравоохранения", 2011. 328 с.

Изменения, вносимые Федеральным законом N 83-ФЗ, можно условно разделить на две основные группы.

Первая группа изменений касается выделения нового типа государственного (муниципального) учреждения - казенного учреждения и определения его организационно-правового статуса.

Вторая группа вносимых в законодательство изменений затрагивает положение существующих на настоящий момент бюджетных учреждений.

Таким образом, как и в случае с принятием ФЗ "Об автономных учреждениях", были введены новые типы учреждений, а не создана новая организационно-правовая форма юридического лица. Хотя такая возможность предоставляется п. 3 ст. 50 ГК РФ, в соответствии с которой некоммерческие организации могут создаваться не только в тех организационно-правовых формах, которые поименованы в ГК РФ, но и в других формах, предусмотренных законом.

Согласно принятым законам, появляется несколько самостоятельных типов учреждений. При этом это не разные организационно-правовые формы, а разновидность одной формы - учреждения, так как согласно ст. 17.1 ФЗ "О некоммерческих организациях", введенной Федеральным законом N 83-ФЗ, изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией, при изменении типа государственного или муниципального учреждения в его учредительные документы вносятся соответствующие изменения. Тогда как изменение организационно-правовой формы юридического лица по гражданскому законодательству является реорганизацией в форме преобразования.

Схематично типы учреждений и регламентирующие их законодательные акты согласно изменениям, внесенным Федеральным законом N 83-ФЗ, можно изобразить следующим образом в схеме (приложение 1).

До недавнего времени финансирование всех государственных и муниципальных учреждений осуществлялось по смете. Суммы финансирования, как правило, определялись методом индексации прежнего уровня бюджетного финансирования учреждения. При этом реальные потребности учреждений в бюджетных средствах могли быть как более высокими, так и более низкими. Результаты работы учреждений, качество оказываемых ими услуг в расчет практически не принимались.

Самостоятельность учреждений в управлении собственной деятельностью и финансовыми потоками, имуществом, в решении кадровых вопросов были весьма незначительны. При этом собственник учреждений нес субсидиарную ответственность по принимаемым учреждениями обязательствам.

Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" является правовым основанием для создания нового типа учреждений - автономных учреждений. Кроме того, с принятием Федерального закона N 83-ФЗ появились правовые основания для создания еще одного типа учреждений - казенных учреждений и изменения правового статуса бюджетных учреждений (механизмов перечисления и расходования ими бюджетных средств, контроля и ответственности учреждений). Бюджетные учреждения приобрели больше свободы в организации своей работы, вследствие чего можно ожидать роста их заинтересованности в повышении качества оказания государственных (муниципальных) услуг См.: Вавилова А.А. Распоряжение имуществом государственных и муниципальных учреждений Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 3. С. 71 - 80..

Установленные сроки полномасштабного перехода к работе учреждений трех типов - 1 января 2012 г. См.: Яговкина В.А. Особенности финансирования региональных и муниципальных учреждений в переходный период // Финансовое право. 2012. N 5. С. 19 - 21. До этого момента на федеральном уровне, в субъектах РФ и муниципальных образованиях потребуется разработать и принять серию подзаконных правовых актов, распределить существующие государственные (муниципальные) учреждения между тремя типами, провести работу по внесению изменений в их уставы. Помимо этого, в целях обеспечения безотказного функционирования сети в каждом публично-правовом образовании целесообразно продумать новые подходы к финансированию и контролю за деятельностью учреждений (в особенности бюджетных учреждений нового типа), не ограничивающие новые права и возможности учреждений, но при этом обеспечивающие необходимый поток информации для собственника и общественности о деятельности и финансовом положении учреждения.

Особую роль в связи с этим играет государственное (муниципальное) задание, устанавливающее параметры качества и объема оказания учреждениями услуг (выполнения работ). Большее значение приобрело мнение потребителей услуг, учет которого представляется чрезвычайно важным для идентификации результатов работ по повышению качества работы учреждения.

На уровне кодифицированного законодательства в новом трехчленном делении государственных и муниципальных учреждений отличие казенных учреждений от бюджетных и автономных учреждений является существенным по ряду признаков, а вот различия между автономными и бюджетными учреждениями из текста кодифицированного закона не видны, хотя и следуют из иных законов.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как уже неоднократно отмечалось исследователями, более полно и объемно урегулировав многие вопросы, связанные с жизнедеятельностью местных сообществ и практикой организации местного самоуправления, оставил много нерешенных проблем. Одной из них является земельный вопрос, который, сохраняя важное значение в целом для развития государства, приобрел в последние годы особую остроту на муниципальном уровне. См.: Гаджиев К.Т. Земли, необходимые для развития муниципальных образований, как правовое понятие // Административное и муниципальное право. 2011. N 4. С. 13 - 20.

Земля - это основа, необходимая для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. В частности, без земельных ресурсов невозможно совершенствование инфраструктуры городских и сельских поселений, городских округов и муниципальных районов, а земельный налог - это один из основных местных налогов.

Хотя незавершенность разграничения государственной собственности на землю, отсутствие упрощенных и менее растратных механизмов регистрации прав на землю, сохраняющиеся сложности в определении границ муниципальных образований, коллизии норм различных отраслей законодательства, регулирующих одни и те же общественные отношения, а также многочисленные субъективные факторы, в том числе значительная коррупционность земельных отношений и др., приводят к тому, что земля из ресурса развития муниципальных образований превращается в фактор, тормозящий и осложняющий развитие местного самоуправления, жизнедеятельность местного сообщества.

Статья 1 ЗК РФ в качестве принципа земельного законодательства выделила разграничение государственной собственности на собственность Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований См.: Малова Н.Б. Принципы разграничения государственной собственности на землю//"Современное право", 2006, N 11..

В сфере земельных отношений любое государство осуществляет свои традиционные функции по установлению основ государственной политики в области регулирования земельных отношений, определению прав правообладателей земельных участков, ограничению оборотоспособности земельных участков. Реализация полномочий местного самоуправления в ходе административной, муниципальной и земельной реформ поставила на повестку дня ряд новых теоретических и практических вопросов, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных отношений. Нормативные правовые акты, в том числе Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", изменения и дополнения к ряду федеральных законов, судебная и арбитражная практика не устранили всех проблем и противоречий, имеющихся в области регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений. См.: Гейт Н.А. Конституционно-правовые основы определения полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 1. С. 11 - 16.

Основные полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений установлены ст. 11 Земельного кодекса РФ. Земельный кодекс РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относит резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд; установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (п. 1 ст. 33 Земельного кодекса РФ), установление порядка ведения муниципального земельного контроля (п. 2 ст. 72 Земельного кодекса РФ), управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель. См.: Лунина Н.А. Разграничение государственной собственности на землю в Российской Федерации и бюджетная деятельность государства//"Финансовое право", 2007, N 11.

Целью системы земельно-управленческих отношений на муниципальном уровне является организация охраны и рационального использования земель, целью же системы земельно-имущественных отношений выступает организация стабильного гражданского оборота земли. Введение публично-правовых обременений достигается путем использования императивных норм, применение которых связано с необходимостью реализации и защиты публичных интересов. Согласно нормам ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, несмотря на это, они в любом случае осуществляют публичную власть со всеми присущими власти признаками (свойствами). Публичная власть использует систему общеобязательных велений, адресованных неопределенному кругу лиц, санкционированных государством в лице органов государственной власти и местного самоуправления. Особенностью публичной власти является то, что ее объект и субъект обычно не совпадают, что характерно как для государственной власти, так и для местного самоуправления, поскольку и в первом и во втором случаях аппарат управления отделен от населения.

Более того, в соответствии с нормами ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями. Такие полномочия соответственно находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена гл. 4. В данной главе дается понятие государственных полномочий, определяется порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их осуществление и организация государственного контроля.

Согласно ст. 8 ЗК РФ отнесение земель, находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, к различным категориям и перевод их из одной категории в другую необходимо осуществлять в порядке, предусмотренном федеральными законами. Данная норма позволяет им осуществлять, например, перевод земель запаса в категорию земель особо охраняемых территорий с приданием соответствующим земельным участкам статуса особо охраняемых природных территорий местного значения; осуществлять муниципальный контроль за соблюдением правового режима земель в зависимости от их целевого назначения; своими решениями осуществлять консервацию земель с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации земель в порядке, предусмотренном Правительством РФ.

Вместе с тем органы местного самоуправления наделены полномочиями по управлению и распоряжению отнюдь не только земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Степень реализации полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений находится в прямой зависимости от четкости, полноты и непротиворечивости норм, регулирующих полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

"Формирование муниципальной собственности осуществляется как общегражданскими способами, так и специфическими, присущими исключительно рассматриваемой форме собственности" См.: Бусыгин Л.И. Организация труда по управлению муниципальной собственностью. Пермь, 2011. С. 29..

Принципиальная особенность современного состояния муниципальной собственности состоит в том, что в преобладающей своей части она является доходопотребляющей. Огромная часть (до 60 - 70%) бюджетных доходов направляется на цели поддержания объектов муниципальной собственности в минимально работоспособном состоянии. См.: Мишина С.В. Муниципальная собственность: особенности и проблемы формирования // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2011. N 18. С. 19.

Все это определяет актуальность и обусловливает необходимость исследования социально-экономических аспектов и формирование оптимальной системы управления муниципальной собственностью.

За прошедшие годы муниципальной реформы органы местного самоуправления приобрели существенный опыт управления муниципальным имуществом, средствами местных бюджетов в новых социально-экономических и правовых условиях.

Процесс формирования муниципальной собственности стал возможен в результате разграничения государственной собственности и выделения из нее объектов, передаваемых в собственность муниципальных образований. Одним из первых и основных актов в этом направлении стало Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», в соответствии с которым появились конкретные объекты, составляющие муниципальную собственность и органы местного самоуправления получили реальное право распоряжения ими.