Охрана морских биологических ресурсов

В настоящее время отношения, связанные с использованием и охраной морских биологических ресурсов регулируются в основном на уровне федеральных законов, на основе которых принимаются подзаконные нормативные акты в указанной сфере.

Характеризуя весь правовой массив в области охраны морских биологических ресурсов можно согласится с оценками специалистов, что правовое регулирование на основе данных основных нормативных документов во многом бессистемно и разобщено См.: Путов В.В. Актуальные проблемы охраны морских биологических ресурсов и осуществления государственного контроля в этой сфере в зоне ответственности СВРПУ ФСБ России: перспективы и пути их решения. В сб. «Материалы научно-практической конференции «Актуальные проблемы охраны морских биологических ресурсов и осуществления государственного контроля в этой сфере в зоне ответственности СВРПУ ФСБ России и перспективы их решения». - Петропавловск-Камчатский, 2004. - С. 2-8.. Отсутствие или недостаточность механизмов в практической реализации законов создает трудности в их исполнении, порождает межведомственные неурядицы и одновременно создает условия для противоправной деятельности. Например, действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. (далее - КоАП) См.: СЗ РФ. - 2002. - № 1 (Часть I). - Ст. 1. не предусматривает ответственность за нарушения положений Конвенции о сохранении запасов анадромных видов в северной части Тихого океана См.: Бюллетень международных договоров. - 1993. - № 7. - С. 13-22., хотя данная конвенция была ратифицирована Постановлением Верховного Совета Российской Федерации еще 4 ноября 1992 г. В КоАП Российской Федерации не предусмотрена как ответственность за отключение технических средств контроля на судах, так и ответственность в виде конфискации судна за невыполнение требований должностных лиц органов охраны континентального шельфа или исключительной экономической зоны Российской Федерации, что позволило бы более эффективно бороться с правонарушениями в изучаемой сфере. Открытым остается вопрос о правомерности как процессуальных действий правоохранительных органов, так и их действий по привлечению правонарушителей к административной ответственности на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Азовском и Каспийском морях, в открытом море. Статья 1.7 КоАП Российской Федерации, устанавливающая пространственные пределы действия данного нормативного правового акта, необоснованно игнорирует вышеуказанные морские пространства.

Головным законом в сфере охраны окружающей среды в Российской Федерации является Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». Закон устанавливает основы государственной политики в области сохранения биоразнообразия и природных ресурсов. Более конкретные положения, касающиеся охраны морских биологических ресурсов, устаовлены в Федеральном законе от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее - Закон о рыболовстве) и законах, определяющих правовой статус внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, вопросы охраны животного мира.

Одним из проблемных аспектов действующего законодательства является отсутствие четкого определения понятия «морские живые ресурсы». Как отмечает А.Н. Вылегжанин, «для российского законодательства нехарактерна последовательность в восприятии конвенционного понятия «живые ресурсы». Так, например, в Федеральном законе «О животном мире» даны определения ряда понятий, применимых к морским живым ресурсам России. Например, в ст.1 данного Закона говорится о том, что под животным миром следует понимать «совокупность биологических организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации». Однако к живым ресурсам внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации относятся не только животные, но и растения, создающие объем другого понятия - «растительный мир». Хотя в российском законодательстве и используется термин «растительный мир», но какого- либо определения он еще не получил. Таким образом, можно отметить, что понятие «животный мир», предусмотренное Законом, нельзя считать заменяющим понятие «живые ресурсы», предусмотренное Конвенцией ООН 1982 г.

Закон о рыболовстве (ст. 1) использует термин «водные биологические ресурсы», под которыми понимаются «рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы». В федеральных законах, определяющих правовой статус морских пространств, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации и их природных ресурсов, применительно к морским живым ресурсам используются такие понятия, как «водные биологические ресурсы» См.: ст. 20 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «живые ресурсы» См.: ст. 4 Федеральных законов «О континентальном шельфе Российской Федерации» и «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «рыбные ресурсы» См.: ст. 140 Водного кодекса Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. // СЗ РФ. - 1995. - № 47. - Ст. 4471. и др.

В связи с этим можно подчеркнуть полезность использования единообразного понятийно-терминологического аппарата в нормативных правовых актах Российской Федерации о морских биологических ресурсах.

В научной литературе, в разное время предлагались различные определения понятия «морские биоресурсы». Например, Г.А. Корнилов включает в это понятие «промысловые запасы различных видов рыб и морепродуктов» См.: Корнилов Г.А. Комплексные проблемы борьбы с преступными посягательствами на морские биоресурсы России. - М., 2003. - С. 13.. Возникает вопрос о целесообразности включения в данное понятие термина «морепродукты» и что следует под этим термином понимать. Данное определение также, по нашему мнению, не учитывает различный правовой режим морских пространств, являющихся местами обитания данных ресурсов.

Попытку дать определение понятию «морские биоресурсы» делает и Г.А. Волков, который включает в это понятие «водные биологические ресурсы, обитающие во внутреннем море Российской Федерации, территориальном море Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации и в Открытом море». Однако данное определение имеет ряд недостатков. Определение, данное Г.А. Волковым, не учитывает того, что ареалы обитания тех или иных биологических ресурсов могут находиться в морских пространствах одновременно нескольких государств или также и в Открытом море (например, трансзональные, трансграничные и далекомигрирующие виды). Приведенное определение дается с помощью правовой привязки биоресурсов к морским пространствам, находящимся под юрисдикцией Российской Федерации. Однако А.Н. Вылегжанин считает, что морские природные ресурсы разделить на национальные и международные на практике невозможно См.: Вылегжанин А.Н. Международно-правовые основы природоресурсной деятельности государств в Мировом океане. - С. 39.. Причиной этого, по его мнению, является вышеуказанное смещение ареалов обитания некоторых морских биоресурсов. Отсюда следует, что идея их правовой привязки к государственной территории и районам национальной юрисдикции неосуществима. В качестве наиболее яркого примера невозможности разделения морских биологических ресурсов по пространственному признаку можно привести ситуацию с разделом Азовского моря между Российской Федерацией и Украиной. Несмотря на то, что Азовское море и Керченский пролив исторически являются внутренними водами Российской Федерации и Украины См.: Ст.1 Договора между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива (Керчь, 24 декабря 2003 г.) // Российская газета. - 2004. - 24 мая., государственной границы, определяющей пространственные пределы государственной территории данных государств, не установлено и мысль об отнесении тех или иных морских биологических ресурсов к юрисдикции Российской Федерации или Украины путем привязки к государственной территории представляется не исполнимой.

Резюмируя вышесказанное, можно отметить, что выработка универсального определения понятия «морские живые ресурсы» в отношении юрисдикции того или иного прибрежного государства не представляется возможным по указанным выше причинам. Определение может быть сформулировано лишь условно для ограничения морских биологических ресурсов от ресурсов пресных водоемов. В целях же данной работы под морскими живыми ресурсами Российской Федерации следует понимать рыбу, водных беспозвоночных, водных млекопитающих, обитающих в состоянии естественной свободы, а также естественно произрастающие водоросли и другие водные растения во внутренних морских водах Российской Федерации, территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в открытом море, в том числе конвенционных районах, а при наличии соответствующих соглашений Российской Федерации с иностранными государствами и в морских районах, находящиеся под юрисдикцией иностранных государств, в той мере, в какой это не противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации и законодательствам соответствующих иностранных государств.

Существенным моментом правового регулирования природопользования является принцип платности и его дифференциация между российскими и иностранными пользователями морских биологических ресурсов. Закон о рыболовстве (ст. 2) определяет, что согласно принципа платности использования водных биоресурсов любое использование водных биоресурсов осуществляется за плату, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Ставки сборов со всех пользователей морских биологических ресурсов были установлены Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 148-ФЗ См.: Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. - № 46 (Часть I). - Ст. 4444.. Поправки, внесенные в Налоговый кодекс Российской Федерации охватывают все виды морских биологических ресурсов и пользование живыми ресурсами в России является полностью платным как для российских, так и для иностранных пользователей.

Анализируя вышеуказанные положения, можно сделать вывод, что определенные защитные меры в отношении российских промысловиков установлены лишь для коренных малочисленных народов определенных прибрежных районов и ряда крупных российских рыбопромысловых предприятий. Однако уже в 1991-1993 гг. флот был распылен между многочисленными судовладельцами. Таким образом, защитные государственные меры будут распространятся лишь на небольшую группу хозяйствующих субъектов. Остальные российские предприятия будут наравне с иностранными выплачивать сборы. Это, по нашему мнению, не отражает государственных интересов в области использования морских биологических ресурсов, так как возможности использования российского экспедиционного флота у берегов других государств сильно ограничены. Законодательством прибрежных государств, как правило, устанавливаются множество различных барьеров по допуску иностранных судов в свою исключительную экономическую зону. В связи с этим установление различных размеров платежей для российских и иностранных пользователей представляется существенной мерой в целях создания режима рационального использования морских биологических ресурсов российскими промысловиками. Причем необходимо определить более жесткий режим оплаты именно для иностранных рыбаков. Нормы Конвенции ООН 1982 г. не ограничивают права прибрежного государства устанавливать разные для своих и иностранных лиц режимы платежей за пользование живыми ресурсами (п. 4 ст. 62).

В настоящее время в исключительной экономической зоне Российской Федерации в дополнение 2500 российских судов ведут промысел до 1200 иностранных промысловых единиц. Кроме того, в зоне находится большое количество бербоут-чартерных добывающих судов и судов, работа которых спонсируется иностранными получателями уловов. По существу, эти суда могут быть приравнены к иностранным. Основными нарушителями законодательства в сфере рационального использования и охраны морских биологических ресурсов являются российские рыбаки (около 85% привлеченных к ответственности) См.: Морская охрана ФПС России усиливает борьбу с браконьерством // Морские вести России. - М., 2002. - № 3-4. - С. 17.. Одной из основных причин этого является слабый учет интересов российского рыболовного флота, отсутствие предпосылок для осуществления законопослушной деятельности. Помимо отказа от ограничения присутствия иностранных государств на государственном уровне путем установления высоких портовых сборов и транспортных тарифов, неприемлемых таможенных и иных контрольных «услуг» спровоцирована ситуация, когда российские рыбаки чрезвычайно заинтересованы в легальном и нелегальном вывозе уловов и продуктов судовой обработки во все сопредельные страны.

Таким образом, следует отметить тот факт, что законодательство Российской Федерации не устанавливает предпосылок для легальной деятельности отечественных промысловых предприятий. Необходимо также заметить, что зарубежные государства, напротив, в обстановке постепенного сокращения запасов морских биологических ресурсов своих исключительных экономических зон, ориентируют путем государственного субсидирования усилия своих экспедиционных флотов на российские морские пространства, активно используют различные схемы по созданию совместных предприятий с российскими промысловиками в целях вывоза морских биологических ресурсов в свои порты. Тем самым они удовлетворяют потребности своих морепроизводителей и населения за счет биоресурсов с низкой степенью обработки из исключительной экономической зоны Российской Федерации. В данных условиях возрастает роль государственного контроля за соблюдением природопользователями российского законодательства.

В условиях масштабного браконьерского промысла особую значимость приобрел вопрос создания эффективной системы органов охраны морских биологических ресурсов. На законодательном уровне данная проблема не разрешена. Так, Закон о рыболовстве 2004 г. не содержит ясных положений относительно системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов. Определено лишь то, что рамки их полномочий, определяются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.

В целях упорядочения системы контроля законами, устанавливающими правовой статус морских пространств, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, определены органы, осуществляющие охрану этих морских пространств и их природных ресурсов. Так, в ст. 39 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» установлено, что охрана внутренних морских вод, территориального моря и их природных ресурсов осуществляется федеральным органом исполнительной власти по безопасности во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти в области обороны, федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, федеральным органом исполнительной власти в области природных ресурсов, другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции, а также с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Изучая российское законодательство применимо к этому вопросу, можно заметить отсутствие четких границ, определяющих компетенцию того или иного органа охраны. Не всегда понятна логика законодателя при включении того или иного органа в список органов охраны. Например, неясна причина включения федерального органа исполнительной власти по таможенному делу в перечень органов охраны исключительной экономической зоны, ее биологических и небиологических ресурсов, и отсутствие этого органа в аналогичном перечне органов охраны континентального шельфа, его минеральных и биологических ресурсов.

Компетенция данных органов разграничивается в нормативных актах, определяющих их положение. Как правило, данные нормативные акты принимаются на уровне постановлений Правительства Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации. Отмечается, что на сегодняшний день законодатель добровольно устранился от комплексного регулирования системы федеральной исполнительной власти, уступив место подзаконному нормотворчеству См.: Ноздрачев А.Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления // Административное право: теория и практика. - М., 2002. - С. 114-126.. Об этом свидетельствует практический отказ от принятия федеральных законов о конкретном федеральном органе исполнительной власти, если его инициатором выступает не Президент Российской Федерации. Конституционный смысл ст. 112 Конституции Российской Федерации истолкован таким образом, что со вступлением в должность нового Президента и Председателя Правительства Российской Федерации перечень (структура) федеральных органов исполнительной власти должен претерпеть более или менее серьезные изменения. Поэтому, чтобы постоянно не вносить поправки в законы в части наименования и вида органа, осуществляющего управление, «обезличенно» определяется его функционально-целевое предназначение - федеральный орган государственного управления в той или иной сфере. Тем самым закон изначально не настроен учитывать особенности отдельных организационно-правовых форм федеральных органов исполнительной власти, их структурную и компетенционную характеристику См.: Хазанов С.Д. Административно-правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти: некоторые методологические вопросы. В сб. «История становления и современное состояние исполнительной власти в России». - М., 2003. - С. 35.. Все это порождает частые изменения организационной структуры федеральных органов исполнительной власти «в целях повышения эффективности ее функционирования», а на деле приводит к возникновению излишних управленческих звеньев, появлению дублирования в деятельности отдельных министерств и ведомств, раздувает их чиновничий аппарат.

Из вышеизложенного можно сделать вывод, что федеральное законодательство не дает четкого понятия о пределах компетенции отдельных органов охраны в изучаемой сфере общественных отношений. Вследствие этого возникают разногласия между этими органами, так как подзаконные акты не всегда регулируют должным образом эти вопросы, что будет более подробно изложено ниже.

Анализ системы органов охраны морских биологических ресурсов указывает на преимущественную роль федерального органа исполнительной власти по безопасности по сравнению с другими органами охраны. Это проявляется, по нашему мнению, в отнесении законодателем к его компетенции вопросов координации использования сил органов охраны в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, что получило отражение в соответствующих федеральных законах.

Помимо этого военные корабли и летательные аппараты федерального органа по безопасности имеют право применять оружие против судов-нарушителей федерального законодательства и международных договоров Российской Федерации в ответ на применение ими силы, а также в других исключительных случаях при преследовании по горячим следам, когда исчерпаны все другие обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для прекращения нарушения и задержания нарушителей. Порядок применения оружия определяется Правительством Российской Федерации.

Таким образом, обобщая вышесказанное, можно выделить тот факт, что Федеральная служба безопасности Российской Федерации играет одну из ключевых ролей в сфере охраны морских биологических ресурсов.

Глава 2. Анализ деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности российской федерации в сфере охраны морских биологических ресурсов

§2.1 Правовое регулирование деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности Российской Федерации по контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов

Для российской системы органов, осуществляющих контроль за рациональным использованием морских биологических ресурсов, характерно их большое количество, наличие дублирования функций в их деятельности и ее слабая согласованность. Во многом это является следствием нечеткости законов в указанной сфере, в которых неразграничена компетенция между данными органами. Данные вопросы отданы целиком на усмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

До принятия 9 марта 2004 г. указа Президента Российской Федерации № 314 См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. - 2004. - № 11. - Ст. 945. система государственных органов характеризовалась сосредоточением у одного органа власти одновременно управленческих, регулирующих, а также разрешительных и контрольных функций, что создавало благоприятную среду для злоупотреблений и коррупции. Основным результатом принятия данного Указа явилось изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Согласно этому документу систему федеральных органов исполнительной власти образуют федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, а основным смыслом проведенной административной реформы являлось перераспределение различных видов функций между тремя уровнями: министерство, служба и агентство Подробнее см.: Старилов Ю.Н. Административная реформа: основные проблемы переходного периода. В сб. «Административная ответственность: вопросы теории и практики». - М.: ИГП РАН, 2004. - С. 273-277.. В исключительной компетенции федеральных служб как органов исполнительной власти является осуществление функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, в том числе и области охраны морских биологических ресурсов.

Несмотря на то, что Закон о рыболовстве 2004 г. был принят с учетом уже существующей системы федеральных органов исполнительной власти, в нем не называются конкретные органы, ответственные за выполнение тех или иных положений закона. Определяется лишь функция в конкретной сфере, которую должен выполнять орган, чтобы осуществлять установленные законом полномочия. Конкретные органы определяются на подзаконном уровне.

Среди федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, ответственных за осуществление государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов, наиболее широкой компетенцией обладает Федеральная служба безопасности Российской Федерации (далее - ФСБ России).

Компетенция ФСБ России в данной сфере была расширена после принятия указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 308 См.: Указ Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. - № 12. - Ст. 1101. вследствие передачи функций охраны морских биологических ресурсов от упраздненной Федеральной пограничной службы Российской Федерации (далее - ФПС России). Толчком же для наделения ФПС России соответствующими полномочиями в рассматриваемой сфере правоотношений послужило принятие 29 августа 1997 г. указа Президента Российской Федерации № 950 См: СЗ РФ. - 1997. - № 35. - Ст. 4060.. В принятом в развитие данного указа постановлении Правительства Российской Федерации от 26 января 1998 г. № 90 См.: СЗ РФ. - 1998. - № 5. - Ст. 625. устанавливалось, что ФПС России осуществляет государственный контроль:

1. за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере охраны морских биологических ресурсов (далее - МБР);

2. за соблюдением пользователями условий лицензий (разрешений) на добычу (вылов) МБР, а также других документов, на основании которых возникает право пользования МБР;

3. за выполнением международных договоров в сфере охраны МБР.

В территориальном море, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и за ее пределами ФПС России было ответственно также за охрану запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации и за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации. В реках и связанных с ними пресноводных водоемах Российской Федерации охрану данных видов рыб осуществляло Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации (далее - Минсельхозпрод России).

Непосредственной деятельностью по осуществлению мероприятий, связанных с выполнением задач государственного контроля в сфере охраны морских биологических и минеральных ресурсов, в ФПС России, до передачи функций Федеральной службе безопасности Российской Федерации, занимались морские части Морской охраны и входящие в их структуру подразделения региональных отделов Управления охраны морских биологических ресурсов См.: Пономарев И.С. Административно-правовая охрана биологических ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. - М., 2001. - С. 132.. После упразднения ФПС России органы морской охраны в составе пограничных органов вошли в состав органов федеральной службы безопасности.

Принятие вышеупомянутого указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 308 повлияло на внесение в федеральное законодательство ряда изменений. Так, в Федеральном законе от 3 апреля 1995 г. «О федеральной службе безопасности» См.: СЗ РФ. - 1995. - № 15. - Ст. 1269; 2000. - № 1. - Ст. 9; 2000. - № 46. - Ст. 4537; 2001. - № 53 (часть I). - Ст. 5030; 2002. - № 19. - Ст. 1794; 2002. - № 30. - Ст. 3033; 2003. - № 2. - Ст. 156; 2003 - № 27 (часть I). - Ст. 2700; 2004. - № 35. - Ст. 3607. (ст. 11.1) к одному из направлений деятельности органов Федеральной службы безопасности была отнесена пограничная деятельность, которая включает в себя защиту и охрану экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также охрану за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации. На органы федеральной службы безопасности, в состав которых входят также и пограничные органы, была возложена обязанность осуществлять в пределах своих полномочий меры по обеспечению защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, защиты и охраны экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также меры по государственному контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов.

Согласно указу Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» См.: СЗ РФ. - 2003. - № 33. - Ст. 3254. ФСБ России является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление, в том числе и в области защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов. Кроме того, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 26 января 1998 г. № 90 ФСБ России, как правопреемник ФПС России, обеспечивает охрану биологических ресурсов в Каспийском море до определения его правового статуса.

Анализ приведенных, а также ряда других нормативных правовых актов показывает, что должностные лица пограничных органов федеральной службы безопасности при выполнении своих служебных обязанностей по охране биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа имеют право:

1. останавливать и осматривать российские и иностранные суда и иные плавучие средства, осуществляющие:

- разведку и промысел морских биологических ресурсов;

- перегрузку выловленных (добытых) на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне биологических ресурсов на другие суда;

- ресурсные и морские научные исследования;

- иную деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне;

2. проверять на судах документы на право осуществления указанной деятельности;

3. в случаях, предусмотренных Федеральными законами и международными договорами Российской Федерации:

- задерживать нарушителей Федеральных законов и международных договоров Российской Федерации и изымать у них орудия лова, оборудование, инструменты, установки и другие предметы, а также документы и все незаконно добытое;

- преследовать и задерживать суда-нарушители, осуществляющие указанную деятельность, и доставлять их в ближайший порт Российской Федерации (иностранные суда - в один из портов Российской Федерации, открытых для захода иностранных судов);

- налагать на нарушителей административные штрафы или передавать материалы о совершенных нарушениях в суды Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- приостанавливать проведение ресурсных и морских научных исследований в случае обнаружения при их осуществлении правонарушений;

4. применять оружие против правонарушителей для отражения их нападения и прекращения сопротивления в случае, если жизнь должностных лиц органов охраны подвергается непосредственной опасности;

5. привлекать правонарушителей к административной ответственности;

6. производить дознание по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьями 253 и 256 Уголовного кодекса Российской Федерации См.: СЗ РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 2954. (в части, касающейся незаконной добычи водных животных и растений, обнаруженной пограничными органами федеральной службы безопасности).

В настоящее время в состав центрального аппарата Пограничной службы ФСБ России входит Государственная морская инспекция Пограничной службы ФСБ России. Данный орган является основным органом управления в составе ФСБ России в сфере охраны морских биологических ресурсов.

На местах созданы региональные пограничные управления ФСБ России по федеральным округам и пограничные управления ФСБ России по субъектам Российской Федерации (в ряде прибрежных субъектов Российской Федерации созданы управления береговой охраны ФСБ России), которые имеют в своем составе подразделения, специализирующиеся на охране морских биологических ресурсов. Одним из основных структурных элементов пограничных органов, непосредственно осуществляющих охрану морских пространств и их природных ресурсов являются государственные морские инспекции пограничных управлений ФСБ России (управлений береговой охраны ФСБ России). Инспекции были созданы в целях осуществления охраны биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации, Азовского и Каспийского морей, запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации, за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации, а также осуществления государственного контроля в этой сфере в зоне своей ответственности. В состав Инспекции входят отделы, отделения, службы и иные подразделения; в ее подчинении находятся также участковые инспекции.

Принятие Положения о Росприроднадзоре сложившуюся ситуацию практически не прояснило. Так, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в установленной сфере деятельности.

Росприроднадзор осуществляет полномочия по контролю и надзору:

за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне;

за рациональным использованием минеральных и биологических ресурсов на континентальном шельфе;

осуществляет в пределах своей компетенции мониторинг объектов животного мира, континентального шельфа, исключительной экономической зоны, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.

Таким образом, можно отметить, что дублирование полномочий по контролю за рациональным использованием морских биологических ресурсов между Росприроднадзором и ФСБ России не устраняется.

В целях осуществления вышеуказанных реорганизационных изменений МПР России осуществило временную передачу в ведение Росприроднадзора специальных морских инспекций, которые являются на данный момент основными подразделениями в составе Росприроднадзора, отвечающими за охрану морских биологических ресурсов.

В отличие от пограничных органов федеральной службы безопасности должностные лица Росприроднадзора не наделены правом рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере охраны морских биологических ресурсов. Этот факт трудно объяснить, так как на эту Службу, также как и ФСБ России, была возложена обязанность осуществлять государственный контроль в указанной области. Очевидно, что решение проблемы унификации полномочий повлечет за собой другую проблему - дублирование компетенции пограничных органов федеральной службы безопасности в части, касающейся охраны морских биологических ресурсов, Росприроднадзором. Это еще больше осложнит сложившуюся в рассматриваемой области правоотношений ситуацию, так как к органам, осуществляющим государственный контроль в сфере охраны морских биологических ресурсов можно отнести также и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - Россельхознадзор), находящаяся в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (далее - Минсельхоз России).

По смыслу указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 Россельхознадзор должен был осуществлять функции по контролю и надзору в сфере, отнесенной к ведению Минсельхоза России, в том числе и в области рыболовства. Однако в самом указе не было четко закреплено какие функции упраздненного Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству (далее - Госкомрыболовство России) передаются Россельхознадзору. Возникший пробел устранило постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 201 См.: СЗ РФ. - 2004. - № 15. - Ст. 1493.. Следует отметить, что положения данного постановления существенно расширили по сравнению с Госкомрыболовством России компетенцию Россельхознадзора.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1999 г. № 147 См.: СЗ РФ. - 1999. - № 7. - Ст. 920. Госкомрыболовство России вплоть до утверждения положения о Комитете выполняло функции в области рыбохозяйственной деятельности, возложенные на Минсельхозпрод России постановлением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 1998 г. № 1090 См.: СЗ РФ. - 1998. - № 38. - Ст. 4808.. Согласно этому постановлению выделим следующие функции Минсельхозпрода России, отошедшие к Госкомрыболовству России:

обеспечение охраны (кроме территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации) и контроля за рациональным неистощительным использованием и воспроизводством водных биологических ресурсов;

организация и проведение государственного мониторинга морских биологических ресурсов, выявление новых районов и объектов промысла.

В принятом Правительством Российской Федерации 5 сентября 2003 г. Положении о Госкомрыболовстве России закреплялось, что одной из функций данного органа являлось осуществление в установленном порядке в пределах своей компетенции государственный контроля за состоянием, использованием и воспроизводством МБР, обеспечением их охраны.

Из указанного следует, что контрольная деятельность Госкомрыболовства России не распространялась на территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации. Как отмечалось выше, после административных преобразований полномочия образованного Россельхознадзора были существенно расширены. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 201 См.: п. 5 и абз. 4 пп. «д» п. 6 постановления Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 201 «Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору» (СЗ РФ. - 2004. - № 15. - Ст. 1493). Россельхознадзор осуществляет надзор за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами законодательства Российской Федерации в отношении МБР. Пространственные пределы деятельности этого органа были также увеличены: Россельхознадзор осуществляет свои полномочия не только на территории Российской Федерации, но и в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также в случаях, предусмотренных международными договорами и соглашениями, на территориях иностранных государств и в открытых районах Мирового океана.

Россельхознадзор отвечает также за выдачу разрешений на добычу (вылов) МБР, которые удостоверяют право на изъятие водных биоресурсов из среды их обитания при осуществлении рыбопромысловой деятельности. Следует отметить, что в отличие от Закона о рыболовстве 2004 г. законы об исключительной экономической зоне и континентальном шельфе Российской Федерации используют понятие лицензия. По существу, в данном случае, разница между данными понятиями отсутствует, однако, по нашему мнению, целесообразно использовать единообразный терминологический аппарат.

Лицензии на промысел биологических ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации действительны в течение календарного года в пределах установленного срока в указанных в них районах промысла на указанные виды биологических ресурсов.

Выданные разрешения регистрируются Россельхознадзором в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2001 г. № 102 См.: СЗ РФ. - 2001. - № 8. - Ст. 753..

Среди органов, обладающих полномочиями в сфере охраны морских биологических ресурсов, можно также выделить Федеральное агентство по рыболовству (далее - Росрыболовство), которое также находится в ведении Минсельхоза России и выполняет функции осуществления государственного мониторинга состояния водных биологических ресурсов. Хотя за Росрыболовством функции по контролю за деятельностью промысловых судов непосредственно не закреплены и им обеспечивается лишь функционирование отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов и наблюдения за деятельностью рыбопромысловых судов, без сомнения можно отметить явную направленность данной системы на предупреждение правонарушений (например, промысел водных биологических ресурсов в запретном районе, запретное время). Росрыболовство вправе осуществлять контроль за выполнением требований постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1999 г. № 226 См.: СЗ РФ. - 1999. - №10. - Ст.1243. и ходатайствовать о привлечении к ответственности за их невыполнение в Россельхознадзор. Однако анализируя практику прошлых лет следует подчеркнуть, что до проведенной в марте 2004 г. административной реформы местные рыбводы на практике очень редко прибегали к крайним мерам, аннулируя разрешение на промысел или лишая его прав на пользование морскими биологическими ресурсами. Следует отметить, что в настоящее время ситуация, вероятно, кардинально в лучшую сторону не измениться вследствие раздробления контрольных функций упраздненного Госкомрыболовства России между несколькими органами исполнительной власти. Вопросами обеспечения функционирования отраслевой системы мониторинга поручено заниматься Росрыболовству, выдача же разрешений на промысел - прерогатива Россельхознадзора. На первый план, таким образом, выйдет согласованность действий между этими двумя органами при привлечении правонарушителей к ответственности, что предполагает преодоление определенных межведомственных препятствий и использование Минсельхозом России имеющихся у него координационных полномочий в отношении деятельности этих органов.

Таким образом, можно отметить, что цель, объявленная в указе Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 См.: СЗ РФ. - 2003. - № 30. - Ст. 3046., - формирование эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в полной мере достигнуть не удалось. Старые проблемы наличия дублирования и параллелизма в деятельности этих органов не только не исчезли, но и пополнились новыми, так как количество федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за осуществление контроля в области охраны морских биологических ресурсов явно разрослось, а связи между ними так и не были установлены. По мнению автора, это предопределяет необходимость разграничения компетенции федеральных органов исполнительной власти не подзаконными нормативными правовыми актами, а законодательным актом по вопросам рыболовства.

Одну из важных ролей в обеспечении контроля за исполнением законодательства о рациональном использовании морских биологических ресурсов играют судовые наблюдатели. Согласно действующему законодательству Российской Федерации См.: Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»; Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации». на иностранные суда, ведущие промысел биологических ресурсов в соответствии с лицензией (разрешением) на промысел биологических ресурсов или заходящие в исключительную экономическую зону для приемки выловленных (добытых) биологических ресурсов с других судов, а также на континентальном шельфе возлагается обязанность осуществлять промысел биологических ресурсов в присутствии должностного лица специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по безопасности и под контролем указанного лица. В отношении промысла в исключительной экономической зоне устанавливается дополнительное правило, затрагивающее не только иностранных рыбаков, но и российских - погрузка, выгрузка или перегрузка биологических ресурсов, предусмотренные в лицензии (разрешении) на промысел биологических ресурсов, должны осуществляться в присутствии должностного лица специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по безопасности.

Таким образом, можно отметить, что законодательством Российской Федерации установлено требование обязательного присутствия на иностранных промысловых судах, осуществляющих промысел биологических ресурсов на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне, должностных лиц федерального органа исполнительной власти по безопасности. Применительно к российским промысловым судам перечень случаев ограничен только погрузкой, выгрузкой и перегрузкой биологических ресурсов, осваиваемых в исключительной экономической зоне. Нахождение инспекторов на рыболовецких судах при ведении ими промысла во внутренних морских водах и в территориальном море не предусмотрено.

Определив требование обязательного присутствия этих лиц, закон не определяет их правовой статус, что существенно отражается как на их полномочиях, так и на их правовой и социальной защищенности. Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» См.: СЗ РФ. - 1995. - № 17. - Ст. 1455. сотрудники органов федеральной службы безопасности являются лицами, подлежащими государственной защите. Однако к судовым наблюдателям это не относится, так как согласно ст. 16 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. «О федеральной службе безопасности» лица из числа гражданского персонала, не назначенные на должности военнослужащих, не являются сотрудниками органов федеральной службы безопасности. Отсутствуют также специальные нормы, касающиеся вопросов привлечения к уголовной ответственности за угрозы в отношении судовых наблюдателей.

§2.2 Перспективы совершенствования правового регулирования деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности в области охраны морских биологических ресурсов

Очевидно, что в данных условиях возрастает роль организации межотраслевого управления, которое в научной литературе определяется как «руководство, осуществляемое определенным органом управления по отношению к самостоятельным, неподчиненным ему по положению органам, согласование и направление отдельных сторон их деятельности в целях обеспечения единства при решении вопросов, имеющих общегосударственное или территориальное значение» См.: Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т. Василенкова. - М., 1981. - С. 424-425.. К этой дефиниции можно добавить мнение Е.С. Фролова, который определял межотраслевое государственное управление как конкретный вид управленческой деятельности координационно-властного характера, распространяющийся на организационно неподчиненные системы. К внеотраслевому же управлению он относит деятельность координационно-вспомогательного характера, не выражающая непосредственно управленческого воздействия См.: Фролов Е.С. Межотраслевые связи в системе управления народным хозяйством (административно-правовой аспект). В кн. «Правовые формы межотраслевого управления». - М., 1984. - С. 35..

Одним из основополагающих элементов в механизме межотраслевого управления является организация координации деятельности нескольких органов исполнительной власти. Координация представляет собой концентрацию сил и средств на главном направлении.

В научном обороте термин «координация в государственном управлении», как правило, понимается в значении согласования действий различных органов, их структурных подразделений в целях объединения усилий и возможностей для достижения наилучшего результата См.: Словарь административного права / Бачило И.Л., Гандилов Т.М., Гришковец А.А. и др., - М.: Правовая культура, 1999. - С. 177.. Интересное определение термина «координация» дает А.Е. Лунев, который понимает под ней согласование и установление целесообразного соотношения действий различных органов, их структурных подразделений и служащих для достижения определенных целей с наименьшими затратами сил и средств См.: Лунев А.Е. Координация в государственном управлении // Советское государство и право. - 1971. - № 11. - С. 69..

В теории и на практике высказывались самые различные и прямо противоположные взгляды о сущности и характере координации, причем нередко происходила подмена понятий координации и взаимодействия См., например: Щербаков А.С. Проблема координации действий в сфере охраны государственной границы России и пути ее решения // Государство и право. - 1996. - № 4. - С. 27-35; Филлипов Э.М. Федеральная пограничная служба России - координирующий орган исполнительной власти в сфере охраны государственной границы // Учен. зап. С.-Петерб. им. В.Б. Бобкова фил. Рос. таможен. акад. - 2000. - № 2. - С. 35-43. . Здесь следует согласиться с мнением Ф.М. Кобзарева о том, что фактически любая согласованная деятельность осуществляется на основе взаимодействия ее участников. Однако не всякое взаимодействие носит строго упорядоченный и регламентированный характер в соответствии с установленными условиями и принципами. При взаимодействии, в отличие от координации, у участников, как правило, отсутствуют какие-либо обязанности по выработке и применению единых мер, по распределению сил и средств, по установлению спроса за исполнение рекомендуемых мероприятий, а главное - не выделяется специальный участник, имеющий полномочия по организации взаимодействия См.: Кобзарев Ф.М. Правовые и организационные основы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. - М., 1999. - С. 6-7..

Способы решения при помощи координации задач находятся в прямой зависимости от характера связей между участниками координационного процесса. К основным задачам координационной (координирующей) деятельности, как правило, относят:

создание режима согласованного, объединенного единством цели функционирования органов исполнительной власти;

непрерывное совершенствование этого режима путем научно обоснованных поисков наиболее эффективных методов и форм взаимодействия между этими органами;

сохранение установленного режима взаимодействия от негативного влияния противостоящих ему факторов типа ведомственности и местничества. См.: Фролов Е.С. Указ. сочин. С. 57-58.