Учение о государстве, праве и законности – теоретическая основа организации и деятельности прокуратуры

Все три начала достаточно тесно взаимодействуют друг с другом и образуют в совокупности единое политико-правовое явление. Поэтому в широком смысле под принципом разделения властей следует понимать важнейший элемент и признак правового государства, закрепленный в качестве научно обоснованного принципа организации деятельности государственного механизма в конституциях большинства демократических государств. Такая трактовка разделения властей характерна для большинства отечественных научных исследований, посвященных данной проблеме.

Все трактовки принципа разделения властей составляют три группы. К первой относятся сторонники широкого понимания, для них важна идеологическая составляющая этого принципа, его общекультурное значение.

Такую точку зрения надо признать вполне обоснованной, так как история возникновения и становления теории разделения властей свидетельствует о первоначальном преобладании в ней идеологической, философской и теоретической нагрузки. Не случайно, что впоследствии доктрину разделения властей не раз использовали как идеологическое оружие во время острейших социально-политических кризисов.

Сторонники второго подхода понимают разделение властей в буквальном смысле, т.е. речь идет о фактическом разделении государственной власти на несколько независимых и конкурирующих друг с другом властей, взаимодействие которых основано на системе взаимных сдержек и противовесов и осуществляемых независимыми друг от друга органами власти.

Несмотря на однозначность трактовки, при таком подходе возникает вопрос о содержании суверенитета государственной власти.

Сущность третьего подхода к определению принципа разделения властей заключается в условно-функциональном разделении государственной власти на отдельные ветви. В данном случае под властью понимается не столько явление, сколько совокупность государственных органов или институтов, обладающих властно-официальными полномочиями. Таким образом, под принципом разделения властей следует понимать рациональную организацию государственной власти в демократическом государстве, при которой осуществляются гибкий взаимоконтроль и взаимодействие высших органов государства как частей единой власти через систему сдержек и противовесов. Представляется, что данное определение является наиболее объективным, так как соединяет в себе все наиболее важные характеристики этого принципа.

Поскольку в каждом современном демократическом государстве независимо от формы правления и государственного устройства вся власть, в конечном счете, принадлежит народу, коренится в народе и существует для народа, то логичнее в таком случае вести речь не о разделении властей, а о разделении функций (компетенции, сфер деятельности и полномочий) различных государственных органов.

Социальное назначение и направление деятельности каждой из властей воплощается в системе государственных органов с определенной компетенцией и предметом ведения.

В этом смысле теоретический, на первый взгляд, вопрос о функциях государственной власти имеет огромное практическое значение, так как порождает политические доктрины, влияющие на развитие позитивного права и эволюцию государственности.

Такая трактовка принципа разделения властей позволяет более детально изучать и, в конечном счете, более четко определять функции государственной власти и соотношение элементов ее структуры.

Выделение в системе государственной власти особых ветвей справедливо, но сегодня такой подход выглядит несколько упрощенно, так как игнорируется многообразие направлений деятельности современного государства.

В каждой демократической стране создан свой механизм реализации принципа разделения власти.

Различия между современными формами правления выявляются на основе установления взаимоотношений между высшими органами государства. В конституционно-правовой науке все разновидности организации государственной власти принято сводить к нескольким типологическим моделям в зависимости от формы правления.

Выделяют следующие способы организации и взаимодействия органов государственной власти:

* разделение властей, характерное для президентских республик («жесткое» разделение властей);

* разделение властей, характерное для парламентских монархий и республик («мягкое» разделение властей);

* «смешанные» варианты разделения властей;

* отсутствие разделения властей.

Надо признать, что функции государства взаимосвязаны и, следовательно, невозможно провести жесткие границы между ветвями власти. С другой стороны, необходимо определить полномочия, относящиеся к исключительной компетенции той или иной ветви власти.

Равновесие властей сохраняется благодаря ключевой составляющей принципа разделения властей - системе сдержек и противовесов. Существование такой системы, в конечном счете, определяет особенности практической реализации принципа разделения властей.

Разделение властей представляет собой гораздо большее, чем просто обеспечение разделения государственных органов. Разделение властей должно сопровождаться системой сдержек и противовесов. Джэймс Мэдисон - главный «архитектор» Конституции США - говорил, что до тех пор, пока органы государственной власти «не будут связаны и переплетены до такой степени, чтобы предоставить каждому из органов конституционный контроль над другим, максимально требуемый уровень разделения, как сущность свободного правительства, никогда на практике не сможет быть организован надлежащим образом».

Организационное разделение различных ветвей власти запрещает совмещение должностей в законодательных (нельзя быть также членом верхней и нижней палат одновременно), исполнительных и судебных органах.

Итак, разделение властей выражается в разграничении компетенции, взаимном контроле, в системе сдержек и противовесов и направлено на то, чтобы препятствовать возможным злоупотреблениям. С одной стороны, правовое государство невозможно без разделения властей, поскольку это способ его организации и функционирования; с другой - правовое государство само есть условие и основа для эффективного разделения властей. Разделение властей - это и результат, и сущностная характеристика степени развитости права, условие и предпосылка для организации и функционирования государства, законности. Без разделения властей и соответствующей эффективной системы сдержек и противовесов не может быть правового государства и правовых законов. Препятствие для возникновения какой-либо неограниченной власти, не связанной правом и конституционными принципами, состоит в распределении власти между органами государства таким образом, что ни одному из них не принадлежит вся государственная власть в полном объеме.

Государственная власть принадлежит народу, так как он является носителем суверенитета и единственным источником власти, которую он осуществляет непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Народ - единственный и первичный источник власти для государства, и в этом смысле народ суверенен и полновластен. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Но чаще всего он передает часть принадлежащей ему власти государственным органам и должностным лицам - своим представителям на определенных условиях и на определенное время.

В механизме государства разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную есть не что иное, как прозаическое, деловое разделение труда, примененное к государственному механизму в целях управления и контроля.

Законодательная власть - представительная. На основе выборов народ передает власть своим представителям и таким образом уполномочивает представительные органы осуществлять государственную власть. В этом смысле можно говорить о первичности представительных органов в механизме государственной власти, их приоритете и верховенстве. Законодательная власть - это делегированная коллегиальная власть. Название данной ветви «законодательная» не означает, что, кроме законодательной деятельности, представительные органы не выполнят никакой другой. В отличие от судебной, законодательная власть вправе давать лишь политическую оценку тем или иным представителям исполнительной власти и на этой основе привлекать их к политической ответственности (импичмент). Таким образом, законодательная власть - это делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти.

Исполнительная власть носит подзаконный характер. Все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение закона. Отсюда их название - исполнительные. Существенные признаки исполнительной власти - это ее универсальный и предметный характер. Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются и от законодательных, и от судебных органов. Другой признак означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений. Указанные признаки, и особенно предметный, «силовой» характер исполнительной власти, составляют объективную основу для возможной узурпации всей полноты государственной власти именно исполнительными органами. Здесь чрезвычайно важны действенные механизмы сдержек и противовесов, эффективные рычаги контроля как со стороны законодательной власти (через развитое законодательство - правовые законы), так и со стороны судебной власти (через судебный контроль и конституционный надзор).

Органы исполнительной власти могут быть вторичными (подзаконной ветвью государственной власти), имеющими универсальный, предметный и организующий характер и обеспечивающие исполнение законов и других актов законодательной власти. Исполнительная власть реализуется государством через правительство (президента) и его органы на местах. Правительство (президент) осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами общества. Правительственная власть может составлять прерогативу одного лица (в президентских республиках) или коллегиального органа. Правительства (премьер-министры) большинства стран обладают правом законодательной инициативы и могут оказывать решающее воздействие на законодательный процесс. За проводимый курс и осуществляемую управленческую деятельность правительство несет, как правило, солидарную политическую ответственность. Отказ правительству в доверии выражается в строгой юридической форме и путем специальной парламентской процедуры. Вотум недоверия приводит к отставке правительства и по общему правилу к его замене новым. Однако потерпевшее поражение правительство (в целях уравновешивания властей) может, не выходя в отставку, прибегнуть к досрочному роспуску парламента (нижней палаты) и проведению внеочередных всеобщих выборов.

Судебная власть - третья ветвь государственной власти, которая, играет особую роль как в механизме государственной власти, так и в системе сдержек и противовесов. Только судебная власть, но никак не законодательная или исполнительная, отправляет правосудие. В этом гарантии независимости суда и прав и свобод граждан и государственности в целом. Важно, что суд не только реализует принцип справедливости в правоприменительной практике, но и выступает как своеобразный арбитр в процессе законотворчества. Тем самым суд выступает в качестве «сдержки и противовеса» по отношению к органам двух других ветвей власти. Причем у суда есть определенные преимущества по сравнению с законодателем в оперативности приведения правопорядка в соответствие с требованиями жизни. Суд, обращаясь к толкованию конституции и права, может использовать аналогию закона и аналогию права, т.е. принимать решения, руководствуясь не только буквой, но и духом закона, аксиомами и принципами права. Существенная особенность судебной власти, которая и определяет ее справедливость, состоит в особой процедуре (методах) осуществления. Отсюда такие признаки судебной власти, как гласность, состязательность, независимость, коллегиальность. Судебная власть, таким образом, - специфическая независимая ветвь государственной власти, осуществляемая путем гласного, состязательного, как правило, коллегиального рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях споров о праве. Роль судебной власти в механизме разделения властей состоит в сдерживании двух других властей в рамках конституционной законности и права, прежде всего, путем осуществления конституционного надзора и судебного контроля иных ветвей власти.

Подытоживая, отметим, что главные устои рассматриваемого принципа состоят в том, что в управлении государственной жизнью он может проявляться в таких главных аспектах:

1) разделение единой государственной власти, источником которой является народ, на три ветви, представляемые самостоятельными видами органов государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной, и разграничение полномочий между ними;

2) разделение властных функций по уровням вертикали системы государственных органов.

Суть принципа разделения властей состоит в том, что: 1) каждая ветвь (каждый уровень) власти занимается своими, юридически порученными ей (ему) делами; 2) ветви (уровни) власти самостоятельны, не имеют права вмешиваться взаимно в деятельность и подменять друг друга; 3) каждая ветвь (каждый уровень) власти обладает средствами воздействия на другие ветви (уровни) власти, чтобы они принимали решения, в которых у данной ветви (данного уровня) власти есть интерес, и чтобы обеспечивался баланс властей, а также соблюдалась законность в их деятельности.

В действующей Конституции Республики Беларусь принцип разделения властей отражен в ст. 6, она гласит: «Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга». Обратим внимание на то, что Конституция исходит из того, что у нас единая «государственная власть» (эти слова использованы в ст. 6 в единственном числе), значит, при широком употреблении в литературе словосочетания «разделение властей» речь идет о «разделении власти». И по существу разделены «органы» этой единой власти.

Помимо принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов, содержание теории разделения властей составляют следующие элементы: власть как социальное явление, теория и практика правового государства и гражданского общества, характеристика сущности законодательной, исполнительной и судебной власти, также в него входит изучение механизма конституционного закрепления принципа разделения властей. В рамках теории разделения властей государственная власть представлена как социальное и политическое явление, ее вертикальная и горизонтальная структура, особенности взаимодействия элементов государственного механизма. Эта теория изучает основы и принципы функционирования власти, особенности влияния ее императивной сущности на общество и личность.

В юридической литературе предлагается видеть новый этап в развитии теории разделения властей со следующими чертами:

1) хотя разделение властей, в первую очередь, является категорией государства и государственной власти, в принципе надо видеть разделение властных возможностей в управлении государством и обществом, должны быть пределы участия государства в управлении обществом и пределы вмешательства общественных структур в управление государством;

2) разделение властей в государстве предполагает не существование многих видов государственной власти, а наличие единой государственной власти, исходящей от народа, и ее ветвей; это означает, что в строгом смысле слова надо говорить о разделении «власти», а не о разделении «властей»;

3) единая государственная власть не только исходит от народа, но и предполагает его участие в осуществлении власти; таким образом, разделение властей в государстве включает непосредственное народовластие и осуществление государственной власти специальными органами государства;

4) к традиционным законодательным, исполнительным и судебным органам в системе разделения властей могут быть добавлены другие органы и механизмы государственной власти (государственные органы) - учредительная власть, глава государства, органы прокуратуры, избирательные комиссии, банковско-финансовые органы и др.

Действующая Конституция содержит единственную суммарную характеристику статуса (и места) Президента - он назван главой государства (ст. 79). Данный термин в конституционном праве и доктрине различных стран имеет разное содержательное наполнение, в зависимости от объема властных полномочий, принадлежащих президенту.

Ситуация варьируется от полного отсутствия самостоятельных властных полномочий, как у некоторых глав современных парламентских республик, до наличия весьма значительного их числа (причем, в последнем случае использует их глава государства далеко не только для осуществления представительских функций).

Принято считать, что показателем последовательно проведенного принципа разделения властей является ситуация, когда Президент как в юридическом формате, так и в фактическом становится органической частью одной из ветвей власти (исполнительной) или выводится за пределы системы разделения властей и выполняет представительские функции, не имея самостоятельных властных полномочий.

Если же, несмотря на признание в Конституции принципа разделения властей, власть сохраняет монолитность, то у этой власти должен быть глава, статус которого отразит его интегрирующую функцию по отношению к деятельности государственного аппарата. Вместе с тем данная функция, как показывает практика различных стран, может иметь арбитражную или административную направленность. Если интеграция осуществляется через высший государственный арбитраж (как в конституционной модели V Французской Республики), то это не обязательно ведет к разрушению автономии ветвей власти и системы сдержек и противовесов. Если же президент интегрирует ветви власти через администрирование, через формирование иерархически соподчиненной системы государственных органов, то такая практика войдет в противоречие с принципом разделения властей.

В то же время автономию отдельных властей не следует абсолютизировать. Например, право вето, принадлежащее Президенту, включает его в сферу, где доминирует законодательная власть, а право помилования имеет «судебную сущность», и Президент, используя его, способен корректировать результаты деятельности судов. Реализация этих «перекрестных» полномочий как раз и формирует систему сдержек и противовесов, обеспечивая тем самым реализацию принципа разделения властей, т. к. в функциональном измерении именно взаимное сдерживание является главным сущностным компонентом, а не разделение властных функций как таковое.

Обратимся к опыту теоретических изысканий в части определения правового статуса Президента РФ, актуальному и для отечественной науки ввиду схожести правовых статусов Президента РФ и Президента Республики Беларусь.

Ответы российских конституционалистов на вопрос «о месте Президента в системе…» можно подразделить на две группы. Одни авторы склоняются к тому, что Президент России занимает главенствующее положение по отношению к исполнительной власти. Другие полагают, что Президент не входит в систему разделения властей, а стоит над всеми властями.

При этом все исследователи исходят в своих оценках из объема и характера юридически закрепленных полномочий Президента, а также практики их реализации.

Сторонники первой позиции обосновывают ее, опираясь на следующие аргументы:

- если Президент реализует государственную власть, то он с неизбежностью должен принадлежать к одной из трех ветвей власти, поскольку она осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, и существования иных ветвей государственной власти Конституция не допускает. Никакому должностному лицу нельзя иметь властные полномочия вне какой-либо ветви власти;

- Правительство, согласно Конституции, осуществляет исполнительную власть, и если допустить, что Президент к ней не относится, то он не может иметь полномочия по руководству органами исполнительной власти, принимать обязательные для них решения. Между тем Президент как раз уполномочен принимать такие решения. Значит, следуя этой логике, он относится к исполнительной власти;

- право Президента председательствовать на заседаниях Правительства является подтверждением того, что он является главой исполнительной власти. О таком статусе свидетельствует и то, что в случае отставки Президента, его полномочия может временно осуществлять только Председатель Правительства;

- исполнительная власть является дуалистической, поскольку полномочия разделены между Президентом и Правительством. Но Президент, осуществляющий общее руководство Правительством, играет главенствующую роль в системе исполнительной власти;

- нельзя разрывать концепцию разделения властей и допускать существование «президентской власти», иначе произойдет полное отрицание указанной концепции;

- функции главы государства взаимосвязаны со всеми ветвями власти, тем не менее, основные полномочия не относятся к законодательной или судебной.

Ученые, разделяющие второй подход к определению места Президента по отношению к системе разделения властей, опираются на иные доводы:

- обращаясь к содержанию ч. 1 ст. 11 Конституции, можно заметить, что каждый из названных в ней федеральных органов (кроме Президента) осуществляет свою форму власти: Правительство - исполнительную, Федеральное Собрание - законодательную, суды - судебную. Но коль скоро Президент также осуществляет государственную власть, то она имеет особую, самостоятельную форму, называемую рядом авторов «президентской»;

- если Президент в Конституции назван главой государства, то это означает признание его особого места в системе государственных органов, т. к. он не входит напрямую ни в одну из ветвей;

- выделение трех ветвей власти не исключает, а предполагает наличие такого органа (и соответственно - формы власти), который предназначен для обеспечения согласованного функционирования ветвей. Нельзя абсолютизировать концепцию разделения власти на три ветви и полагать, что кроме этих органов власти не может быть иных ее носителей.

Нейтральная власть (pouvoirneuter) главы государства - идея Б. Констана, который предполагал благодаря ее введению «зарезервировать» место для монарха и обеспечить равновесие между суверенитетом монарха и народа в условиях конституционной монархии.

Данная концепция получила новую жизнь после Второй мировой войны, трансформировавшись в различные формы смешанной республики, первым из примеров в ряду которых явилась V Французская республика. Уже в адаптированном текстами конституций ХХ века виде упомянутая концепция оказала влияние и на формирование конституционной основы отечественного государственного аппарата, где Президенту была отведена роль не только арбитра в отношениях между разделенными властями, но и главного действующего лица политического процесса.

Сопоставляя приведенные выше позиции ученых о месте Президента в системе государственной власти, можно заметить, что уже сам конституционный текст дает поводы для противоречивого толкования ответа на вопрос о месте главы государства в системе разделения властей. Статья 6 Конституции Республики Беларусь нередко интерпретируется как подтверждение исключительности триады власти, хотя формула «власть… осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную» не указывает прямо на такую исключительность.

Если предположить, что Президент «отнесен», пусть и завуалированным образом, авторами Конституции к исполнительной власти, то у него должна быть и форма ответственности (политической и (или) юридической), объединяющая его именно с исполнительной властью.

Из текста Конституции и норм действующего законодательства не следует однозначного вывода о том, что Президент несет (негативную) юридическую или политическую ответственность за деятельность исполнительной власти. Наоборот, Президенту его исключительный статус обеспечил полную неприкосновенность. Находясь в должности, он не может быть привлечен ни к уголовной, ни к административной ответственности. Мерой его конституционной ответственности, согласно ст. 88 Конституции, является смещение с должности.

Вместе с тем, погруженность главы государства в дела исполнительной власти сочетается с участием в деятельности судебной и законодательной ветвей. Так, об участии в правотворчестве свидетельствуют не только принадлежащее ему право законодательной инициативы, инициативы поправок и пересмотра Конституции, полномочия главы по подписанию и обнародованию законов, но также полномочия издания нормативных указов и декретов, предназначенных для первичного правового регулировании. Кроме того, глава государства выполняет и некоторые квазисудебные функции, имеет весомые полномочия по формированию состава органов правосудия.

Руководство Президента исполнительной властью не исключает его особого места в системе разделения властей и существования особой власти - «президентской». В этом плане стоит согласиться с Б. С. Эбзеевым, который отмечает, что Президент, «присутствуя» во всех властях, «олицетворяет единство государственной власти и выполняет в силу занимаемого им в иерархии государственной власти места координационную и интеграционную функции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Данный автор при этом исходит из того, что принцип разделения властей, «как он закреплен в Конституции», не препятствует существованию так называемой «избирательной власти», представленной Центральной избирательной комиссией и иными избирательными комиссиями, а также власти, реализуемой органами прокуратуры. Призывая не абсолютизировать принцип разделения властей, Б. С. Эбзеев справедливо отмечает, что одноименная теория «в том виде, в каком она была сформулирована Ш. Монтескье, не нашла абсолютно последовательного закрепления в конституциях. Абстрактная формула разделения властей немедленно подвергалась ревизии всякий раз, как только она соприкасалась со стратегическими интересами различных социальных и политических сил, уровнем правовой культуры и политическим менталитетом, традициями общества и его готовностью противостоять авторитаризму, мерой демократизма политиков и другими обстоятельствами, т. е. с реальной действительностью, далеко не всегда укладывающейся в теоретические построения, даже если они соответствуют самой строгой логике».

Более того, оценивая регулирующую направленность принципа разделения властей и те подходы к его толкованию, которые были избраны органами конституционного контроля, а также отражены в конституционно-правовых доктринах различных стран, надо признать, что количество ветвей власти, их состав не играют решающей роли в воплощении основных смысловых аспектов данного принципа;

5) в государстве существует не только горизонтальная, но и вертикальная система разделения властей, она включает в себя разделение властных функций между органами центра, регионов и местного самоуправления;

6) разделение властных функций существует не только в системе государственной власти, но и в местном самоуправлении - на этом уровне решение вопросов распределяется между населением и различными органами местного самоуправления;

7) разделение властей должно включать и обособление функций, задач и полномочий внутри системы однотипных органов. Для примера: хотя Палата представителей и Совет Республики являются частью такой ветви власти, как законодательная власть, и вместе составляют Национальное Собрание Республики Беларусь, у каждой палаты есть обособленные полномочия, теория и практика формирования и деятельности. Если одна палата что-то не делает, это может стать тормозом и для деятельности другой палаты. Активность одной палаты может дать видимость активности парламента в целом, но такого рода иллюзия не затемняет роль каждого звена парламентской структуры. И тем более, каждая палата может быть, образно говоря, связывающей инстанцией для другой палаты.

Разумеется, речь не может идти об обособлении палат друг от друга и тем более об их противостоянии, хотя в парламентской практике иных стран такое встречалось.

Определенное проявление разделения властей характерно и для других однотипных систем государственных органов. В частности, оно имеет (должно иметь) место внутри исполнительной власти.

В определенной мере о разделении власти можно говорить и при создании различных судебных систем. Так, при возможности создания судебного конституционного контроля либо в качестве отдельной системы, либо как подразделения внутри судов общей юрисдикции наша страна предпочла первый вариант, тем самым установила разделение власти внутри судебной системы. Прежняя практика раздельного Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда также означала определенное разделение задач между двумя высшими судами страны.

8) разделение властей предполагает не только распределение функций и полномочий между субъектами властной деятельности, но и систему их взаимного влияния, т. е. сдержек и противовесов. Этот фактор должен быть решающим при создании тех или иных систем публичной власти: необходимо предусмотреть возможности их влияния на иные властные институты и, в свою очередь, воздействия на них с разных сторон.

5 Охранительная функция государства

Как известно, государство возникает как закономерный результат развития общества, и в этой связи оно выступает той частью системы, которая обеспечивает ей устойчивость и развитие, иначе говоря - безопасность и прогресс общества. На основании такого критерия государство на любом историческом этапе развития осуществляет две функции - охранительную и созидательную (творческую, прогрессивную), которые находятся между собой в диалектическом единстве и обеспечивают поступательное развитие общества. Названные функции имеют большое значение, поскольку от их реализации зависит эффективность реализации иных функций государства.

Охранительная функция обеспечивает сохранение достигнутого уровня социального развития (экономического, политического, культурного, социального, научно-технического и т.д.), необходимого для дальнейшего развития общества и его безопасности.

В условиях реформ, модернизационных процессов и иных переходных состояний сохранение того, что создавалось усилиями поколений, не менее важная задача, чем преобразование или создание чего-то нового.

Созидательная функция выражается в непосредственном материальном и духовном творчестве либо в деятельности по стимулированию социального прогресса во всех его проявлениях.

Охрана общества, социальной организации и отношений, с одной стороны, представляет собой государствообразующую цель, проявление социального назначения государства, с другой - является его важнейшей функцией.

В юридической науке неоднократно обращалось внимание на то, что функции государства - это одна из немногих категорий, проявляющих сущность и социальное назначение государства. Будучи проявлением социального назначения государства, его активных свойств, именно функции выступают главным индикатором содержания сущности государства применительно к той или иной исторической эпохе. При этом не все функции одинаково обнаруживают сущность государства.

В охранительной функции, как ни в какой другой, наиболее рельефно проявляются сущность и социальное назначение государства. Цель охранительной функции государства - обеспечение нормальных и безопасных условий общественного прогресса и личностной самореализации.

Таким образом, охранительная функция жизненно необходима для государства на каждом этапе исторического развития независимо от соотношения классовых и общесоциальных начал в его организации.

Охранительная функция государства - сущностная, субстанциональная, а не побочная и искусственная функция, она вытекает из социального назначения государства и как никакая другая выделяет государство из всей системы социальных институтов на всем протяжении его существования.

Цели и задачи, достигаемые и выполняемые государством в процессе реализации охранительной функции, вне всякого сомнения, можно и нужно рассматривать в качестве предпосылок и условий нормального существования и развития человека, общества и государства.

Государственная власть, главными признаками которой являются публичность, верховенство и суверенитет на всей территории, имеет самое непосредственное отношение к охранительной деятельности. Охранительная функция, как никакая иная, проявляет независимость и самостоятельность государственной власти. Представляя государственно-властную прерогативу, охранительная деятельность опирается главным образом на легальное принуждение - непременный атрибут государственной власти.

Рассматривая адекватность наименования исследуемой функции, следует отметить, что среди ученых по данному поводу наблюдается значительная вариативность мнений. Можно выделить три подхода к формулированию наименования анализируемой функции.

1) Сторонники первого, выделяя в системе объектов государственной охраны ту или иную группу (комплекс) общественных отношений, формулируют понятие исследуемой функции через наименование соответствующего объекта (объектов) государственно-правовой охраны:

- функция охраны прав и свобод граждан;

- функция охраны правопорядка (общественного порядка) и законности;

- функция охраны собственности;

- функция защиты (обеспечения) безопасности;

- функция охраны окружающей среды (природы);

- охрана здоровья и др.

Иногда два или три объекта (права и свободы личности, правопорядок и собственность) одновременно включаются авторами в наименование соответствующей функции: «функция охраны прав и свобод граждан, обеспечения правопорядка», «функция охраны прав и свобод граждан, всех форм собственности, правопорядка», «функция охраны собственности и правопорядка».

2) Сторонники второго подхода при выборе наименования исследуемой функции в качестве решающего критерия избирают специфику соответствующего вида юридической деятельности:

- правоохранительная функция государства;

- правозащитная функция государства.

3) Сторонники третьего подхода именуют данную функцию охранительной, принимая во внимание специфику и комплексность содержания (видовое отличие) охранительной деятельности государства.

Говоря о первом подходе, нужно констатировать, что совокупность объектов государственной охраны, а также степень социальной значимости каждого из них могут изменяться в конкретных социально-исторических условиях. Данное обстоятельство, в свою очередь, существенно затрудняет формулирование наименования соответствующей функции, особенно если в нем оказываются только правопорядок, права человека или собственность. При таком подходе упускаются из виду иные не менее важные (а может быть, и более важные) социальные ценности, объективно нуждающиеся в государственной охране: духовно-культурное наследие, нравственность, природа, общественный (конституционный) строй и др.

Использование первого подхода нецелесообразно при формулировании наименования и понятия исследуемой функции. Более значимым потенциалом он наполняется при обосновании структуры (подфункций) охранительной функции государства, что, в свою очередь, может служить ориентиром при обосновании главных, первичных, смыслообразующих функций для тех или иных звеньев механизма государства. Более того, в конкретных историко-политических условиях перечень выделяемых на таком основании подфункций может быть дополнен или сокращен без ущерба для титульного и собирательного наименования явления, компонентами которого они выступают.

Рассматривая второй подход и наименования «правоохранительная функция» и правозащитная функция», можно сделать заключение, что в методологическом отношении такая позиция также уязвима. Так, необходимо принять во внимание сохраняющуюся в отечественной науке дискуссию относительно соотношения понятий «правовая охрана» и «правовая защита». По мнению некоторых ученых, эти понятия не совпадают.

В целом, обобщая устоявшиеся по данному вопросу точки зрения, можно выделить четыре основных подхода:

1) отождествление понятий «защита» и «охрана»;

2) признание за названными понятиями различий, вытекающих из специфики преломления в каждом из них категории «обеспечение»;

3) поглощение понятия «защита» понятием «охрана»;

4) отрицание понятия «охрана» в силу отсутствия в нем специально-юридического содержания.

Второй подход и лежащие в его основе фундаментальные разработки в области теории юридической деятельности и форм осуществления власти могут и должны использоваться при изучении форм реализации охранительной функции, прежде всего правовых. К примеру, правоохранительная и правозащитная деятельность, наряду с иными (правотворчество, контрольно-надзорная деятельность, правоприменительная) могут образовывать систему правовых форм реализации охранительной функции государства.

Процесс реализации всех без исключения функций государства характеризуется органичным переплетением и наличием системы сложных взаимопереходов различных форм их реализации. Отдельные составляющие правоохранительной деятельности обособляются, структурируются в деятельность правоприменительную и юрисдикционную, правовосстановительную и праворазъяснительную, правонаделительную и надзорную. Однако от этого они не теряют свой интегративный системный признак - правоохранительную направленность.

Например, выделяемая некоторыми авторами контрольно-надзорная функция в соотношении с более магистральной и комплексной охранительной функцией вполне может рассматриваться в качестве формы реализации последней.

Выделяемая рядом авторов правозащитная функция также представляет собой форму реализации охранительной функции, проявляясь в деятельности соответствующих государственных органов (суды, прокуратура и др.), «срабатывая» в случае нарушения юридических норм.

Особо укажем, что деятельность государства, в том числе охранительная, не всегда носит правовой характер. Современное государство, независимо от объема правовых начал в организации и функционировании, все-таки продолжает оставаться относительно обособленным от права, осуществляет определенный объем работы в организационных (фактических) формах. В связи с этим государство охраняет не только явления, образующие правовую действительность (правовой порядок, права и свободы человека, юридические нормы и институты) и не всегда в правовых формах (правотворчество, применение права, контроль и надзор). Большую часть объектов приложения охранительного воздействия образуют те, которые имеют косвенное отношение к правовой системе общества, но не менее важные для него (уровень развития общества, нравственность, культура, природа, здоровье, труд и др.).

Представляется, что третий подход к формулированию наименования анализируемой функции гармонично и логически непротиворечиво охватывает разнообразные проявления охранительной деятельности государства. Более того, в сочетании с иными подходами, в результате их теоретико-методологического интегрирования, кристаллизуются контуры структуры охранительной функции государства.

Можно дать следующее определение охранительной функции государства: это публично-властная деятельность государства, обусловленная его сущностью, проявляющая его ценность и социальное назначение, связанная с необходимостью обеспечения стабильности и сохранности общественных отношений и осуществляемая в целях нейтрализации угроз безопасности общества.

В качестве сфер и объектов охранительной функции государства выступают различные комплексы и группы общественных отношений, испытывающие (фактически или потенциально) воздействие угроз антропогенного и природного характера, объективно нуждающиеся в нейтрализации последних. Тесные связи между сферами социума, их интеграция сообщают системный характер общественным отношениям - объектам охранительной деятельности государства. Вряд ли найдется сфера социального бытия, не нуждающаяся в охранительной деятельности государства.

В современных условиях, когда успешное решение проблемы обеспечения безопасности приобрело судьбоносный характер, основные сферы, в которые устремлена охранительная функция государства, закреплены законодательно.

Характерной чертой объектов охранительной деятельности государства является динамизм, подчеркивающий подвижность и изменчивость исследуемой функции. На конкретном этапе исторического развития общества, при определенных условиях, в различных социально-политических ситуациях, в системе объектов государственной охраны могут образовываться различные социальные ценности, формирующие или деформирующие соответствующие виды охранительной деятельности.

Будучи системным образованием, охранительная функция, в зависимости от важнейших объектов и видов охранительного воздействия, интегрирует в своей структуре различные подфункции.

Подфункции выступают компонентами структуры охранительной функции, качественно и предметно самостоятельны и в совокупности обеспечивают целостность и комплексность охранительной функции государства.

Качественная однородность видов государственной деятельности (правовое регулирование, правоохрана, правоприменительная деятельность, контроль, надзор и др.), в сумме образовывают охранительное воздействие государства, выступают свойством его содержания. Отдельные составляющие охранительной деятельности могут обособляться и структурироваться в различные виды государственной деятельности, реализация каждой из таких подфункций может сопровождаться органичным переплетением и наличием сложных взаимопереходов из одного состояния в другое. Однако при этом не утрачивается их интегративный системный признак - охранительная направленность.

Единство и органическая связь видов и объектов охранительной деятельности позволяет выделить в структуре рассматриваемой функции основные компоненты (подфункции):

- охрана и защита прав и свобод личности;

- охрана конституционного строя;

- охрана правопорядка;

- охрана труда и собственности;

- охрана культуры и духовности общества;

- охрана природы.

Каждая из указанных подфункций представляет собой определенный вид и форму деятельности, а значит, наполнена конкретным политико-юридическим содержанием.

Названные подфункции характеризуются определенным единством (интегративностью), обеспечивая главное свойство системности охранительной функции - целостность.

6 Формы осуществления функций государства

В правовой литературе под формами осуществления функций государства понимаются: во-первых, деятельность основных звеньев механизма государства, специфические виды государственной деятельности, в отличие от деятельности негосударственных организаций; во-вторых, однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства, посредством которой реализуются его функции.

Согласно первому критерию основными формами осуществления функций государства являются: 1) законодательная; 2) управленческая (исполнительная); 3) судебная; 4) контрольно-надзорная.

Законодательная деятельность заключается в издании представительными и законодательными органами законов, обязательных для исполнения всеми государственными органами, общественными объединениями, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами.

Управленческая или исполнительная деятельность представляет собой основанную на законах оперативную, повседневную реализацию органами исполнительной власти (государственного управления) функций государства в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, охраны общественного порядка и обороны страны и т.д.

Судебная деятельность охватывает реализацию функций государства путем осуществления правосудия всеми звеньями судебной системы страны.

Контрольно-надзорная деятельность - это выполнение функций государства посредством действия всех разновидностей государственного надзора и контроля за законностью. Особое место в системе этих средств занимает прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории государства законов, осуществляемый Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами.

Каждая из названных форм с учетом свойственных ей способов и средств служит целям реализации функций государства.

Научное и практическое значение данной классификации состоит в том, что она способствует изучению и совершенствованию разделения труда между отдельными звеньями механизма государства по выполнению его функций, тесно соотносится с принципом разделения властей.

Наряду с изложенной в науке получила распространение имеющая не меньшую теоретико-практическую значимость классификация, критерием которой является однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства по осуществлению его функций. Она служит выяснению того, как механизм государства осуществляет его функции, каким образом государство использует право для выполнения своих задач и функций. Сообразно этой классификации в работе всех звеньев механизма государства различается деятельность правовая и чисто фактическая или, как представляется более целесообразным ее называть, организационная.

Правовые формы представляют собой деятельность, связанную с совершением юридически значимых действий в строго определенном законом порядке. Они определяются природой субъекта в государственной власти и его компетенцией в области осуществления государственно-властных полномочий. Существуют различные классификации правовых форм реализации государственной власти. Наиболее распространено деление этих форм на правоустановительные (правотворчество), правоисполнительные (исполнительно-распорядительные) и правоохранительные. Первая представляет собой деятельность субъектов государственной власти по созданию правовых норм, их изменению и отмене, вторая - по реализации предписаний правовых норм, наконец, третья - это деятельность по охране правовых норм от нарушений.

Организационная деятельность государства - это деятельность, которая не требует полного и строго юридического оформления, не связана с совершением юридически значимых действий, последние не влекут за собой правовых последствий и проводятся в порядке текущей, прежде всего управленческой, деятельности. Организационная деятельность тех или иных органов в целом является подзаконной и осуществляется в рамках действующего законодательства и в пределах компетенции того или иного органа.

Но, и это принципиально, правом здесь регламентируется лишь общая процедура совершения действий. Осуществление организационных действий - это повседневные и разнообразные проявления управленческой деятельности, лишенные юридической оболочки. Хотя как предпосылки, так и результат выполнения организационных действий, могут фиксироваться юридически. К неправовым формам помимо организационной деятельности относят также осуществление материально-технических операций и т.п. Они широко используются для обеспечения четкой и эффективной работы государственных органов и могут быть направлены как внутрь аппарата государства, так и в отношении негосударственных формирований и граждан.

В целом неправовые формы действия могут выражаться в инспектировании государственных органов, должностных лиц и негосударственных организаций; в их инструктировании; в разъяснении содержания целей юридических актов; в привлечении негосударственных организаций и граждан к работе государственного аппарата. Важно, что неправовые методы реализуются через правовое регулирование (например, утверждение плана приказом, нормативное закрепление цен и т.п.).

7 Правоохранительная деятельность в системе охранительной функции государства

Необходимо отметить, что государство выступает главным субъектом обеспечения (в нашем случае - охраны) как правопорядка, так и безопасности. В этом состоит его главное ценностно-смысловое основание и цель.

В условиях правовой государственности правопорядок выступает основой безопасности, его составной частью и соотносится с ней на правах частного и общего, части и целого. Вместе с тем эта «часть» обладает заметной спецификой, выражающейся в том, что правовой порядок выступает в качестве опорного, отправного пункта обеспечения безопасности в ее широком, комплексном смысле.

Правопорядок, рассматриваемый в многообразии проявлений, выступает главной целью правоохранительной деятельности. Таким образом, в широком смысле, а также с учетом объектной обусловленности правоохранительная деятельность может рассматриваться как деятельность по охране правопорядка.

В содержание охраны включается момент защиты. Охранительная и защитная публичная деятельность при всем их различии имеют много общих черт и характеристик, позволяющих говорить о единой правоохранительной деятельности.

Представляется правильной позиция, в соответствии с которой под охраной понимаются взаимосвязанные меры, осуществляемые государственными органами и общественными организациями, направленные на предупреждение нарушений прав, на устранение их причин и способствующие нормальному процессу реализации прав. Защита же предполагает принудительный (в отношении обязанного лица) способ осуществления права, применяемый в установленном законом порядке компетентными органами в целях восстановления нарушенного права. Именно на стадии защиты нарушение должно быть ликвидировано, а право восстановлено. Основным условием отнесения тех или иных мер к защите является наличие нарушения права или попытка его нарушить. А поскольку в любой момент осуществления права возможно его нарушение, постольку необходима и защита.

Данная конструкция должна быть дополнена контрольно-надзорной деятельностью, направленной на выявление социальных отклонений (прежде всего правонарушений) от нормативных параметров.

Таким образом, в структуре правоохранительной деятельности представляется возможным выделить следующие организационно-функциональные составляющие:

- деликто-превентивная деятельность;

- контрольно-надзорная деятельность;

- деликто-пресекательная деятельность;

- правовосстановительная деятельность;

- юрисдикционно-репрессивная (наказательная) деятельность;

- юрисдикционно-исполнительная деятельность.

Необходимо считаться с тем, что в науке в последнее время весьма широкое признание получил подход, основанный на признании прав и свобод в качестве главного целевого начала, ценностно-смыслового основания правоохранительной деятельности. Однако следует согласиться с тем, что отождествление правоохранительной деятельности с деятельностью по охране и защите прав и свобод человека не в полной мере отвечает современным реалиям.