Нормативно-правовое регулирование оборота диетического (лечебного и профилактического) питания в Российской Федерации: коррупционная составляющая

Каким образом можно эффективно воздействовать на эту ситуацию, чтобы избежать злоупотреблений?

Государственному служащему крайне сложно отказаться от заманчивого предложения «друга» по реализации коммерческого проекта, с привлечением своих служебных возможностей, как минимум, по двум причинам:

1. Предложение исходит от человека, которому привыкли доверять. Разве он может подставить или предложить что-нибудь, что в будущем может уничтожить благополучие служащего?

2. Проект сулит дополнительные финансовые выгоды обоим участникам при возможных минимальных рисках.

Таким образом, первый аспект на который необходимо обратить внимание - повышение правосознания государственных служащих, подкрепляемое возможностью реальной и неотвратимой уголовной ответственности в своём максимально жёстком варианте, основанном на банальных расчётах по возмещению реальных потерь и упущенных выгод.

Повышение правосознания государственных служащих может быть достигнуто за счёт проведения регулярных тренингов по изучению антикоррупционного законодательства в разрезе конкретной деятельности данного государственного органа, а также последствий нарушения этого законодательства на конкретных примерах.

Было бы желательно, чтобы тренинги проводились внешними структурами по инициативе и по плану, возможно, прокуратуры РФ с последующей проверкой полученных знаний, как минимум, посредством тест-контроля.

Проведение тренингов, именно, внешней структурой, по инициативе и по плану внешней организации позволит избежать формального подхода к проводимым тренингам и будет способствовать объективному улучшению ориентированности государственных служащих в вопросах, связанных с коррупционными рисками.

Хорошая информированность служащих в отношении возможных коррупционных рисков может сама по себе в некоторой степени способствовать снижению активности организованной коррупции, основанной на коррупционных предложениях, вытекающих из ранее налаженных личностных отношений.

3.2 ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ ПО ПРОФИЛАКТИКЕ КОРРУПЦИОННЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

Согласно п.1 ч.2 ст. 13.3 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», меры по предупреждению коррупции, принимаемые в организации, могут включать, определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений.

Наверное, было бы более целесообразно, если бы подразделения, ответственные в ключевых организациях за профилактику коррупционных правонарушений относились к структурам прокуратуры или федеральной службы безопасности.

В этом случае, организация перестаёт вариться «в собственном соку», органы, ответственные за профилактику коррупции и иных правонарушений имеют непосредственное понимание процессов, происходящих в конкретной организации и отрасли в целом. Соответственно, для сотрудников правоохранительных органов, в случае выявления фактов коррупции или иных правонарушений, нет необходимости в дополнительных затратах времени и сил, чтобы понять до нюансов всю «кухню» свойственную функционированию данной организации или отрасли.

Даже при наличии в организации подразделения, относящегося к органам прокуратуры или федеральной службы безопасности и ответственного за профилактику коррупции, вероятность того, что сотрудники данного подразделения по мере установления межличностных контактов со служащими организации, начнут относиться к своей деятельности более формально - достаточно велика.

В этом случае можно использовать успешный зарубежный опыт ротации сотрудников аналогичных подразделений между организациями одной отрасли или нескольких смежных отраслей. Возможный максимальный срок присутствия сотрудников подразделения в одной организации - 1 год. Этого срока вполне достаточно, чтобы получить реальное понимание происходящих в организации и отрасли событий и оценить имеющиеся и перспективные для данной конкретной организации коррупционные риски. Этого срока не вполне достаточно, чтобы наладить межличностные отношения, способные помешать выполнению должностных обязанностей.

Остаётся открытым вопрос организациям какого уровня необходимо иметь внешнее подразделение, ответственное за профилактику коррупционных и иных правонарушений, а какие организации могут обойтись и собственным сотрудником, ответственным за проведение данной работы в тесном сотрудничестве с внешним подразделением вышестоящей организации.

Этот вопрос может быть решён на основе анализа вероятности и возможных последствий появления организованной коррупции в данной организации как для самой организации, так и для отрасли, субъекта федерации или государства в целом.

3.3 АКТИВНОЕ ПОЗИТИВНОЕ СТИМУЛИРОВАНИЕ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ АКТИВНОСТИ СЛУЖАЩИХ

Прежде чем предпринимать этот шаг, было бы желательно изучить позитивный зарубежный опыт по данному вопросу.

Ч. 1-3; ч.5 ст. 9 №273-ФЗ - Заставляют и обязывают.

Почему бы положительно не стимулировать служащего к активному противодействию коррупции?

Согласно ст. 291 УК РФ, дача взятки наказывается кратными штрафами для дающих взятку. У служащего имеется соответствующая обязанность информировать представителя нанимателя и органы прокуратуры «обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений». Что мешает государству предложить служащему, по инициативе которого была пресечена коррупционная деятельность 25% от двадцати-девяностократного размера штрафа налагаемого на взяткодателя? «Данным обстоятельством во многом обеспечивался бы фактор пресечения случаев склонения служащих к совершению коррупционных правонарушений, выражающийся в том, что инициаторы подкупа всегда будут сомневаться в «преступной искренности» подкупаемых. Это могло бы быть способом раскола или предупреждения сговора, который выступает основным свойством коррупционных правонарушений, определяющим их высокую латентность». Астанин В.В., «Антикоррупционная политика в России. Криминологические аспекты». М., Юнити, 2009. С. 139 В этом случае у служащего была бы реальная возможность значительно увеличить свой доход, именно, за счёт правомерного поведения. Разово или не разово это уже другой вопрос. Но, в конце, концов, в перспективе, снижение коррупционных издержек государства может быть причиной существенного повышения доходов служащих.

3.4 НЕВОЕНИЗИРОВАННЫЕ СТРУКТУРЫ С ЖЁСТКОЙ ИЕРАРХИЕЙ

В самом начале данной работы уже упоминалась специфика организации системы социальной защиты населений Российской Федерации. Велика вероятность, что подобная схема организации существует во многих отраслях. Коррупционный риск здесь состоит в том, что нижестоящий обязан выполнять указания вышестоящего даже если он считает их, мягко говоря, неправильными. Нижестоящий сотрудник, совершенно, не защищён от произвола вышестоящего.

В данном случае, для снижения коррупционных рисков было бы целесообразно в соответствующих отраслях ввести обязательность письменных (e-mail) распоряжений. Социальная защита - не армия, участвующая в боевых действиях. Обстановка не меняется с каждой минутой, когда не до письменных распоряжений.

Если нижестоящий сотрудник считает распоряжение вышестоящего неправомерным, необходимо регламентировать этот момент тем, чтобы нижестоящий уведомил об этом вышестоящего с обязательной копией в прокуратуру и продолжил выполнять свои обязанности с учётом имеющегося распоряжения.

Если в последующем окажется, что распоряжение в ходе случайной проверки, действительно, окажется неправомочным, то к сотрудникам, уведомившим об этом руководство и, параллельно, компетентные органы - нет никаких претензий, те же, кто не уведомил, должны будут подвергнуться проверке на предмет организованной коррупции. Таким образом, ничего личного, просто обязанность быть бдительным, иначе возникает риск самому нести солидарную ответственность.

Здесь же возникает и вопрос о премировании активных сотрудников как по итогам общей активности за год, так и по итогам выявления коррупционных нарушений.

Размеры премий должны составлять значительные суммы в виде % от кратных штрафов за коррупционные действия.

Реализация подобного подхода внесёт свою дополнительную лепту в раскол возможного коррупционного сговора, но уже внутри организации, кроме того это заставит руководителей быть более осторожными как в плане распоряжений, так и в плане обращения со своими подчинёнными, которые смогут чувствовать себя более защищёнными.

Всё это может как способствовать снижению коррупционных рисков, так и оздоровлению внутренних отношений в коллективах.

3.5 ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНИЗАЦИЙ

В самых общих чертах в сфере исследовательской деятельности можно было бы рекомендовать следующее:

Заявления об эффективности (пользе для здоровья) пищевых продуктов должны соответствовать, как минимум, рекомендациям «по научному доказыванию заявлений о пользе для здоровья» Комиссии «Кодекс Алиментариус» (ООН).

К концу каждого года организации, проводящие те или иные исследования, в частности медицинского характера, должны предоставлять отчёт, о проведённых исследованиях в антикоррупционное подразделение организации, которое, в свою очередь, через привлечённых внешних экспертов (не афишируя данных экспертов) из общего перечня исследований выделит те, которые содержат (могут содержать) коррупционные риски:

- в определении конечных точек исследования;

- методиках проведения исследований;

- интерпретации результатов и т.д.

После подобного чернового отсева, выбранные исследования необходимо подвергнуть тщательному аудиту внешней (не афишируемой) организацией.

Результаты аудита должны быть доступны общественности. В случае неудовлетворительных результатов скрытого аудита, должно проводиться тщательное расследование на предмет выявления элементов коррупции.

Организация, проводящая аудит, должна быть заинтересована в выявлении коррупционных составляющих, т.к. от этого отчасти будет зависеть гонорар организации, который она сможет получить после проведения тщательного расследования по исследованию, вызвавшему подозрение.

Организация, проводившая исследование и руководители исследования должны в этом случае нести персональную ответственность за отклонение исследования от стандартов научного доказывания комиссии «Кодекс Алиментариус» или от иных антикоррупционных стандартов. Глубина ответственности будет определяться результатами проведённого расследования по итогам независимого аудита исследования.

3.6 АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМОТВОРЧЕСТВА

«Практические возможности предупреждения коррупции путём коррекции законодательных норм, ей способствующих, возникли для Российской Федерации сравнительно недавно, первоначально - в силу участия в международных антикоррупционных конвенциях. В соответствии с Конвенцией ООН против коррупции политика и практика предупреждения и противодействия коррупции должны основываться на периодическом проведении оценки законодательства с целью определения его адекватности предупреждению коррупции (п.3 ст.5). Такие возможности предоставляет мониторинг законодательства, заключающийся в анализе и оценке норм на предмет выявления их коррупциогенности». Астанин В.В., «Антикоррупционная политика в России. Криминологические аспекты». М., Юнити, 2009. С. 159

Упоминание антикоррупционной экспертизы в данном случае возможно только в общих чертах (как очень желательного явления) по той причине, что, несмотря на определённость правовых основ проведения экспертизы Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 (ред. от 27.11.2013)"Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (вместе с "Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", "Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"). Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс». на коррупциогенность вопросы организационного обеспечения экспертизы окончательно до сих пор не решены.

Это связано как с критериями, которые должны предъявляться к субъектам, осуществляющим экспертизу на коррупциогенность (специализация, образование, стаж, ответственность за необъективные результаты экспертизы), так и с подходами к осуществлению экспертизы на коррупциогенность, когда экспертиза связана с поиском возможных проявлений коррупционных факторов в проектах нормативно правовых актов без ссылок на коррупционные практики.

«Для обеспечения антикоррупционной экспертизы законодательства практичным представляется создание системы мониторинга правоприменения и общественного мнения в целях выявления коррупционных технологий». Астанин В.В., «Антикоррупционная политика в России. Криминологические аспекты». М., Юнити, 2009. С. 161

Реализация подобного мониторинга уже имеет под собой правовую основу в виде НПА, принимаемых органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по проблемам противодействия коррупции. Однако, до настоящего момента, отсутствует унификация подходов к пониманию мониторинга и применению его результатов. Там же. С. 161

С учётом проведённого анализа деятельности ООО «МЦКП», целесообразность таких аспектов антикоррупционной экспертизы как мониторинг правоприменения действующего законодательства и общественного мнения в целях выявления коррупционных технологий трудно переоценить.

Проект приказа Минздрава Республики Башкортостан «О рекомендуемых среднесуточных наборах продуктов на одного больного в ЛПУ Республики Башкортостан» прошёл антикоррупционную экспертизу 16.12.2010 г. (заключение №23), которая не выявила в нём иных коррупциогенных факторов кроме понятия «среднесуточные рационы диетического (лечебного и профилактического) питания» использование которого было отнесено к компетенции МЗСР РФ. После замены словосочетания «среднесуточные рационы …..» на «среднесуточные наборы продуктов …..», приказ 20.12.2010 г., был благополучно издан под №2813-Д. Особенности приказа МЗ РБ см. в разделе 2.4.1. «Башкортостан».

По итогам мониторинга правоприменения и общественного мнения в случае подозрения на наличие коррупционной составляющей, должны быть в полной мере проведены необходимые негласные оперативно-розыскные мероприятия. Инициаторы и соучастники нормотворчества, ставшего основой для коррупционной деятельности должны нести персональную солидарную ответственность за формирование соответствующего правового поля.

Глубина ответственности будет определяться исключительно итогами, проведённого расследования и размером нанесённого ущерба с учётом дисконтированной стоимости денежных потоков на основе реальных показателей.

Учитывая наличие дисконта денежных потоков, ответственность не имеет срока давности и со временем только увеличивается.

При наличии эффективного «мониторинга правоприменения действующего законодательства и общественного мнения в целях выявления коррупционных технологий» в рамках существующей антикоррупционной экспертизы вероятность того, что вся созданная к настоящему моменту стараниями ООО «МЦКП» нормативно-правовая база, обеспечивающая беспрепятственный оборот СБКС «ДИСО®» «Нутринор» работала бы и продолжала совершенствоваться могла бы быть существенно ниже, чем она есть сегодня.

В системе здравоохранения и в системе социальной защиты на уровне отдельных ЛПУ/учреждений и их администраций существует стойкое неприятие навязываемой обязанности закупать якобы лечебное питание одного единственного поставщика - ООО «МЦКП» (или его аффилированных структур) (см. раздел 2.4.2 «Москва»). При отсутствии эффективного мониторинга правоприменения и общественного мнения это неприятие не находит естественного выхода и со временем либо угасает, либо уступает настойчивому продвижению «ДИСО®» «Нутринор» в учреждениях здравоохранения и социальной защиты, что потенцирует распространение организованной коррупции и ощущение всемогущества и безнаказанности у её инициативных субъектов.

Мониторинг правоприменения и общественного мнения в отношении существующей НПБ, регламентирующей оборот диетического (лечебного и профилактического) питания в здравоохранении и социальной защите, мог бы сэкономить существенные средства в бюджетах этих социальных отраслей.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Россия активно включилась в международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции и за сравнительно небольшой период времени ратифицировала несколько международных конвенций.

Кроме того, Российская Федерация присоединилась к Группе государств против коррупции (ГРЕКО). В настоящий момент в России разрабатываются меры по реализации 26 рекомендаций, данных ГРЕКО Российской Федерации по итогам оценки состояния борьбы с коррупцией в стране.

Тем не менее, анализ проявлений организованной коррупции в нашей стране показывает явную недостаточность принимаемых мер, особенно в свете практической реализации борьбы с коррупцией.

Необходима значительная целенаправленная работа по многим направлениям, как минимум:

- в сфере уголовного и уголовно-процессуального законодательства;

- в сфере возможностей и принципов реагирования правоохранительных органов на проявления организованной коррупции;

- по реорганизации существующей судебной системы.

Наличие организованной коррупции в правоохранительных органах и судебной системе, сразу же потенцирует рост организованных коррупционных проявлений в иных сферах жизнедеятельности общества.

Одной из таких сфер являются здравоохранение и социальная защита.

В течение последних 10 лет, несмотря на «Национальный план противодействия коррупции», коррупция в здравоохранении, только по официальным данным, увеличилась, без малого, в 10 раз. Необходимо помнить, что коррупция в здравоохранении является чрезвычайно латентной. Это важно как с точки зрения того факта, что официальные данные в значительной степени ниже реальных, так и с точки зрения того, что закрепление организованной коррупции в этой сфере создаёт крайне неблагоприятные условия хотя бы по уменьшению её проявлений в здравоохранении, не говоря уже о существенном искоренении.

При недостаточности внимания со стороны государства и общества к организованной коррупции она совершенствует:

- методы своей работы;

- систему защиты «бизнеса» от случайностей;

- возможности экспансии,

что, в конечном итоге, существенно повышает её латентность и снижает возможность правоохранительных и судебных органов эффективно на неё реагировать.

До настоящего момента, в отличие от здравоохранения, сфера социальной защиты масштабно не звучала в рамках коррупционных скандалов, что, не в последнюю очередь, связано как с особенностями строения и функционирования самой системы, так и с «безропотным» контингентом.

Данная работа может послужить поводом для более пристального внимания и государства и общества к сфере социальной защиты с целью повышения прозрачности функционирования системы. Необходимость в повышении прозрачности деятельности социальной защиты диктуется как экономическими, так и, не в последнюю очередь, гуманистическими и политическими соображениями.

Созданная усилиями ООО «МЦКП» нормативно-правовая база регламентирует оборот диетического (лечебного и профилактического) питания в стационарных учреждениях здравоохранения и социальной защиты. Подобный способ реализации диетического питания является российским now how. Для реализации этого now how необходимо было обладать:

1) достоверными сведениями о финансовых возможностях ниши, на которую сделана коммерческая ставка;

2) уверенностью в возможности лоббировать свои коммерческие интересы в данной нише на нормативно-правовом уровне.

Вышеперечисленное заставляет предполагать инициальное участие служащих, имевших доступ к инсайдерской информации, в создании организованной группы с целью освоения бюджетных средств, выделяемых на питание в здравоохранении и социальной защите.

Подобное предположение согласуется с данными, уголовной статистики, согласно которым «организованная коррупция чаще всего образуется за счёт непосредственного участия служащих в организованных преступных сообществах». Астанин В.В., «Антикоррупционная политика в России. Криминологические аспекты». М., Юнити, 2009. С. 68.

По мере накопления нормативно-правового массива проявления организованной коррупции становятся не только более латентными но и, что крайне важно, начинают приобретать строго легальный характер, что, в свою очередь, даёт неограниченный простор как для дальнейшей уже безнаказанной экспансии, так и для активного подавления сопротивления на местах. Это относится как к уровню отдельных ЛПУ, так и к уровню целых регионов.

Не в последнюю очередь, возможность подавления сопротивления на местах связана с тем, что «служащие незащищены от тотального подкупа», что является отдельной проблемой, попытка решения которой предпринята в Главе III данной работы.

По мере существования во времени организованной коррупции, ущерб от активности её субъектов растёт в геометрической прогрессии. При грамотном построении деятельности и отсутствии помех ежегодный оборот ООО «МЦКП» может составить 19 185 009 750 руб. Необходимо учитывать, что речь идёт не о конкурентной деятельности на коммерческом рынке, а об освоении коммерческой структурой при помощи коррупционной техники в своих интересах исключительно бюджетных средств, выделяемых Российской Федерацией и её субъектами на финансирование питания в ЛПУ и учреждениях социальной защиты.

Большинство аспектов борьбы с организованной коррупцией относятся к сфере уголовного права.

С учётом многогранности проявлений организованной коррупции, вопрос борьбы с ней должен решаться комплексно при задействовании всех отраслей права: уголовного, гражданского и государственного.

Уголовное право охватывает уже конечные результаты деятельности субъектов организованной коррупции, государственное право в этом плане может играть значимую профилактическую роль посредством регламентации и практической реализации положений по:

1) правовому просвещению служащих;

2) созданию подразделений по профилактике коррупционных правонарушений;

3) процедурам позитивного стимулирования служащих противодействию коррупции;

4) вертикальному взаимодействию служащих одной организации;

5) исследовательской деятельности организаций;

6) проведению «мониторинга правоприменения действующего законодательства и общественного мнения в целях выявления коррупционных технологий».

Обобщая сделанные выводы, можно сказать, что при отсутствии адекватного реагирования со стороны общества и государства, организованность структур инициирующих коррупционные проявления усложняется, в сферу их деятельности вовлекаются новые субъекты, расширяется сфера деятельности самих структур. Параллельно усложняется коррупционная практика.

Основы для возникновения организованной коррупции в сферах здравоохранения и социальной защиты аналогичны таковым для организованной коррупции вообще, хотя специфика отраслей накладывает свой отпечаток, что, в частности, проявляется в повышенной латентности организованной коррупции в этих сферах.

Коррупция вообще, а организованная - тем более, наносит значительный ущерб государству как в материальном, так и в нематериальном планах, что достаточно развёрнуто можно наблюдать на примере анализа деятельности ООО «МЦКП» в сферах здравоохранения и социальной защиты.

Количественный и качественный объём ущерба, генерируемого коррупцией, прогрессирует со временем и, если в срочном порядке не будут приняты адекватные меры риск общественных и политических потрясений с малопредсказуемыми последствиями значительно возрастает. Тем более, если эти потрясения имеют возможность быть инициированы извне.



БИБЛИОГРАФИЯ

1. "Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции" (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН). Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

2. "Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию" (заключена в г. Страсбурге 27.01.1999). Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

3. "Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию" (ETS N 174) [рус., англ.](Заключена в г. Страсбурге 04.11.1999). Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

4. "Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок". Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

5. Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

6. "Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 25.11.2013). Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

7. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 30.09.2013) "О противодействии коррупции". Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

8. Федеральный закон от 17.07.2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

9. Федеральном закон от 21.11.2011 года №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

10. Указ Президента Российской Федерации от 19.05.2008 года № 815 «О мерах по противодействию коррупции». Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

11. Указ Президента Российской Федерации от 31.07.2008 №Пр-1568 «Национальный план противодействия коррупции». Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

12. Указ Президента РФ от 03.12.2013 N 878 "Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции" (вместе с "Положением об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции"). Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

13. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. N 917 «О концепции государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации на период до 2005 года» (в ред. Постановления Правительства РФ от 05.10.1999 N 1119). Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

14. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 (ред. от 27.11.2013)"Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (вместе с "Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", "Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"). Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

15. Постановление Минтруда РФ от 15.02.2002 N 12 "Об утверждении Методических рекомендаций по организации питания в учреждениях (отделениях) социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов". Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

16. Приказ Минздравсоцразвития РФ от 04.06.2007 N 397 "О внесении изменений в Постановление Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 15 февраля 2002 г. N 12 "Об утверждении Методических рекомендаций по организации питания в государственных (муниципальных) стационарных учреждениях социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов". Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

17. Приказ Минздрава РФ от 05.08.2003 г. N 330 «О мерах по совершенствованию лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях Российской Федерации" (с изменениями от 7 октября 2005 г., 10 января, 26 апреля 2006 г.)». Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

18. Приказ Минздравсоцразвития РФ от 07.10.2005 N 624 "О внесении изменения в Инструкцию по организации лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях, утвержденную Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 5 августа 2003 г. N 330" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 01.11.2005 N 7134). Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

19. Приказ МЗСР РФ от 10 января 2006 г. N 2 "О внесении изменений в Инструкцию по организации лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях, утвержденную приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 5 августа 2003 г. N 330". Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

20. Приказ Минздравсоцразвития РФ от 26.04.2006 N 316 "О внесении изменений в Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 5 августа 2003 г. N 330 "О мерах по совершенствованию лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях Российской Федерации" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 26.05.2006 N 7878). Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

21. Приказ Минздрава России от 21.06.2013 N 395н "Об утверждении норм лечебного питания" (Зарегистрировано в Минюсте России 05.07.2013 N 28995). Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

22. Национальный стандарт Российской Федерации. ГОСТ Р 53861-2010. «Продукты диетического (лечебного и профилактического) питания Смеси белковые композитные сухие». М., Стандартинформ, 2010.

23. Сборник стандартов оказания специализированной медицинской помощи в 2-х т. М., Агар, 2008.

24. Письмо Минздравсоцразвития РФ от 11.07.2005 №3237-ВС.

25. Письмо ФАС от 07.04.2011 № АК/12707.

26. Письмо ФАС от 24.03.2011 № АЦ/10308.

27. Письмо Роспотребнадзора от 30.06.2011 №01/8127-1-31.

28. Разъяснения МЗСР РФ от 09.07.2007 №1940-18 и от 18.02.2008 №544-18 к приказу МЗСР РФ от 04.06.2007 №397.

29. Информационное письмо заместителя Министра МЗСР Вовченко А.В. руководителям высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации от 06.09.2012 №12-0/10/2-1516.

30. Письмо Главного внештатного специалиста-диетолога Минздрава РФ, председателя профильной комиссии по диетологии экспертного совета в сфере здравоохранения Минздрава РФ, директора ФГБУ «НИИ питания» РАМН, академика РАМН Тутельяна В.А. от 03.09.2012 №72-01-23/593 исполнительным органам государственной власти субъектов РФ в сфере здравоохранения.

31. Письмо руководителя ДЗ Москвы Семёнова Ф.М. к заместителю министра здравоохранения и социального развития РФ Стародубову В.И. от 18.05.2006 №31-02-1262.

32. Письмо директора департамента развития медицинской помощи и курортного дела МЗСР РФ Махаковой Г.Ч. от 19.07.2006 №1254/14.

33. Распоряжение ДЗ г. Москвы от 02.02.2011 №68-р.

34. Постановление Президиума РАМН от 01.12.2010 №307, Протокол №16 § 1.

35. Приказ №318 от 17.09.2012 «О внедрении оптимизированного питания на основе смесей белковых композитных сухих в учреждениях социального обслуживания населения Министерства социальной защиты населения Республики Бурятия».

36. Приказ Министра труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан от 29.03.2006 г., №77-О «Об организации лечебного питания в подведомственных учреждениях Министерства труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан».

37. Приказ Министра здравоохранения Республики Башкортостан от 26.02.2006 №122-Д «Об организации лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях».

38. Совместный приказ от 05.03.2009 МЗ РБ №370-Д и ФОМС РБ №80-Д «О рекомендуемых среднесуточных продуктовых наборах для организации питания в ЛПУ РБ детей, беременных женщин и кормящих матерей».

39. Приказ Министерства здравоохранения Республики Башкортостан от 20.12.2010 №2813-Д «О рекомендуемых среднесуточных наборах продуктов на одного больного, находящегося на стационарном лечении в лечебно-профилактических учреждениях Республики Башкортостан».

40. Приказ Департамента здравоохранения г. Москвы от 23.12.2011 №1851 «О совершенствовании организации диетического (лечебного и профилактического) питания».

41. Распоряжение Департамента Здравоохранения г. Москвы от 16.02.2011 №111-р «О совершенствовании организации диетического (лечебного и профилактического) питания в лечебно-профилактических учреждениях Департамента здравоохранения г. Москвы».

42. Письмо заместителя директора Ставропольского ФОМС от 13.12.2011 №09/07-1026 в адрес руководителей медицинских организаций Ставропольского края.

43. Ответ НФЗП на запрос ФГБУ «НИИ Питания» РАМН от 07.04.2011 №1/7-16.

44. Ответ ФГБУ «НИИ Питания» РАМН гендиректору ООО «МЦКП» от 08.04.2011 №72-01-04/232.

45. «Организация питания в детских лечебно-профилактических учреждениях Республики Башкортостан». Уфа, 2008 г.

46. Информационно-методические рекомендации о «Порядке формирования сметы расходов по подстатье «продукты питания» в учреждениях здравоохранения Республики Бащкортостан». Уфа, 2009.

47. «Современные подходы к организации лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях Республики Башкортостан». Уфа, 2010.

48. Формулярный комитет РФ. Доклад «Здравоохранение в России 2010». М., Ньюдиамед, 2011. С. 53.

49. Бочарников И.В. О коррупции в здравоохранении //Аналитический вестник Совета Федерации № 14 (381) «Финансы здравоохранения: платить за здоровье или за лечение?» С.24-30.

50. Российская коррупция: мы видим, платим и молчим. Пресс-релиз Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл - Р». URL: http://www.transparency.org.ru

51. Астанин В.В., «Антикоррупционная политика в России. Криминологические аспекты». М., Юнити, 2009.

52. «Лучший капитал - хорошие отношения с чиновником?»//Торгово-промышленные ведомости, 2005. №15-16. С. 20-21.

53. Тихомиров А.В. Коррупция в здравоохранении //Главный врач: хозяйство и право, 2009. № 6. С.32-37.

54. Калинин А.Я. «Экспертиза белковых смесей, что скрывают производители», журнал «Методы оценки соответствия», 2012. № 9.

55. Комментарий к Федеральному закону «О противодействии коррупции». Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина. URL: http://www.pags.ru/academy_structure/centers/expert/Izdano_o_korupcii.php.

56. «Эффективность смеси белковой композитной сухой «ДИСО®» «Нутринор» в питании больных туберкулёзом». Корнилова З.Х., Алексеева Л.П., с соавт. Туберкулёзная больница №11 ДЗ Москвы, 2005.

57. Заключение ЦНИИТ РАМН № 89.391 от 27.04.2007.

58. «Практическая диетология», #2 (6) Весна 2013. «О диетологии в Госдуме». URL: http://praktik-dietolog.ru/

59. Памятники римского права: Законы 12таблиц. Институции Гая. Дигесты Юстиниана. М., 3ерцало,1997. 608 с.

61. Смесь сухая специализированная белковая «Реалакт 40», ЗАО «Нутритек». РУ № 77.99.19.4.У.8336.9.09 от 07.09.2009 г. Письмо ФАС от 07.04.2011 № АК/12707.

62. «Белковая смесь сухая для питания», ООО «Витапром», РУ № 77.99.26.4.У.4885.6.10 от 30.06.2010 г. Письмо ФАС от 07.04.2011 № АК/12707.

63. «Специализированный продукт для питания беременных женщин и кормящих матерей, смесь сухая белковая с витаминами и минеральными веществами», ЗАО «Валетек Продимпэкс», РУ № 77.99.19.4.У.9007.10.08 от 21.10.2008 г Письмо ФАС от 07.04.2011 № АК/12707.

64. «Смесь белковая композитная сухая» «ДИСО®» «Нутринор», ООО «Международный центр клинического питания», РУ № 77.99.19.004.Е.006726.04.12 от 17.04.2012.



ПРИЛОЖЕНИЕ № 1

Национальная ассоциация клинического питания

109391, Москва, Орехово-Зуевский проезд, 18/8 тел./факс: (495) 626-00-46

Почтовый адрес: 107031, Москва, а/я 34 E-mail: nakp@bk.ru

«_____» _________________ 20__г

№ _________________ Председателю Комитета

Ставропольского края по

Государственному заказу

О правоприменительной практике Абалашеву А. В.

в отношении приобретения на торгах

смесей белковых композитных сухих

ИНФОРМАЦИОННОЕ ПИСЬМО

Доводим до сведения заинтересованных лиц правовые позиции, выработанные правоприменительной практикой Арбитражных судов и УФАС России в отношении установления заказчиком в документации торгов технических характеристик смесей белковых композитных сухих (далее - СБКС).

В частности, в соответствии с этими правовыми позициями:

1) установление в Техническом задании таких характеристик, которым удовлетворяет товар только с одним торговым наименованием (если на рынке существует несколько организаций поставщиков и (или) производителей данного товара), не исключает добросовестную конкуренцию,

2) в подобных обстоятельствах не противоречит Федеральному закону указание в Технической документации ряда конкретных (фиксированных) технических характеристик товара (пищевых волокон, энергетической ценности и т. д.),

3) правом на определение, как предмета заказа, так и требований к нему, в том числе к его характеристикам, потребительским свойствам, обладает только сам заказчик и исключительно он же обладает правом определять являются ли расхождения в характеристиках заказанного им товара и товара, предложенного участником торгов, существенными, влияют ли эти расхождения на возможность использования предложенного товара для целей, установленных документацией о торгах.

4) на территории Российской Федерации могут находиться в обороте (производиться, реализовываться и приобретаться) в качестве продуктов диетического (лечебного и профилактического) питания только те продукты питания в виде смесей белковых композитных сухих, в отношении которых в соответствующем Государственном реестре, который ведется Роспотребнадзором, содержатся сведения об их государственной регистрации с наименованием, содержащим полное словосочетание «смесь белковая композитная сухая», а также сведения о такой области их применения, как использование в качестве компонента приготовления готовых блюд диетического (лечебного и профилактического) питания.

1. Самостоятельное определение характеристик закупаемого товара, в том числе касающихся количества содержащихся в нем пищевых волокон, в силу норм ч. 2 ст. 4 и ч. 4 ст. 41.6 Закона №94-ФЗ является правом дома-интерната, поэтому определение домом-интернатом в документации об аукционе этих характеристик, включая характеристику о количестве пищевых волокон, не противоречит Закону №94-ФЗ, так как дом-интернат указал в документации об аукционе зарегистрированное наименование (товарный знак) базового товара со словами «или эквивалент», указав в этой документации соответствующую область применения закупаемого товара, и приведенные выше функциональные характеристики в отношении требуемого ему товара. Кроме того, из Технического задания следует, что заказчиком установлены параметры: «углеводы - не более 30,0 г, в т.ч. пищевые волокна - 4,0 г», что предполагает возможность участия в аукционе неограниченного количества поставщиков. Установив эти требования, дом-интернат не исключил добросовестную конкуренцию, поскольку не создал для конкретных участников размещения заказа преимущественных условий.

Дом-интернат по запросу УФАС по Волгоградской области предоставил сведения как минимум о трех поставщиках, которые принимали участие в размещении заказов другими заказчиками на поставку смеси белковой композитной сухой «Дисо» «Нутринор» или его эквивалент.

Суд счел, что заказчиком в документации об аукционе правомерно указано торговое наименование (товарный знак) закупаемого товара «Смесь белковая композитная сухая «Дисо» «Нутринор», так как, указав в этой документации это наименование, дом - интернат указал в ней также «или эквивалент», что соответствует требованиям ч. 3 ст. 34 Закона №94-ФЗ.

Такое указание закупаемого товара, а также перечисленных в документации об аукционе его характеристик не противоречит требованиям ч. 3.1 статьи 34 Закона N 94-ФЗ, так как они не повлекли какого-либо ограничения для участия в аукционе других поставщиков.

При таких обстоятельствах арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности оспариваемого в части решения и предписания УФАС, как несоответствующего положениям Закона № 94-ФЗ, и нарушении прав и законных интересов заявителя по делу.

Согласно приведенным нормам Закона №94-ФЗ правом на определение, как предмета заказа, так и требований к нему, в том числе к его характеристикам, потребительским свойствам, обладает только сам заказчик и исключительно он же обладает правом определять являются ли расхождения в характеристиках заказанного им товара и товара, предложенного участником аукциона, существенными, влияют ли эти расхождения на возможность использования предложенного товара для целей, установленных документацией об аукционе.

(Выдержки из постановления двенадцатого апелляционного арбитражного суда по делу № А12-8472/2011 24 октября 2011 года)

Как следует из постановления суда, в соответствии с материалами дела 17.02.2011 г. на официальном сайте http://zakupki.gov.ru дом-интернат разместил извещение № 0329200011011000007 о проведении открытого аукциона в электронной форме (далее - аукцион) на право заключения с домом-интернатом государственного контракта на поставку товара «Смесь белковая композитная сухая «ДИСО» «Нутринор» (или эквивалент) (для субъектов малого предпринимательства)». В качестве заказчика выступил дом-интернат. Одновременно с данным извещением была опубликована документация об аукционе, включающая в себя, в том числе, главу 2 Информационная карта аукциона в электронной форме (далее - Информационная карта) и Главу 4 Техническое задание на поставку товаров (далее - Техническое задание).

Техническое задание содержало следующие требования к предмету поставки: Ингредиентный состав: концентрат сывороточных белков молока, ПНЖК (Омега 6:омега 3), рафинированный растительный жир, мальтодекстрин, пищевые волокна (растворимые и нерастворимые). Пищевая и энергетическая ценность в 100 г сухой смеси: белки - не менее 40,0 г, жиры - не более 20,0 г, углеводы - не более 30,0 г., в т.ч. пищевые волокна - 4,0 г. Энергетическая ценность - не менее 400,0 Ккал. Назначение товаров и цели использования: сухой порошкообразный концентрат легкоусвояемого белка для восполнения пищевого рациона легкоусвояемым белком. Используется в стандартных, специализированных и индивидуальных диетах в качестве компонента для приготовления готовых блюд для диетического (лечебного и профилактического) питания в пищеблоках больниц и санаториев, предприятиями общественного питания. Код ОКП: 91 9760 Лечебно-профилактическое питание. Продукт должен выдерживать необходимый режим термообработки в процессе приготовления блюд.

Заявки на участие в аукционе подали участники - ООО «Межрегиональный центр клинического питания» (заявка №1) и ЗАО «Медицинские системы» (заявка №2).

Решением Единой комиссии от 03.03.2011г., принятым по результатам рассмотрения заявок (протокол ЭА 8/1), к участию в аукционе был допущен участник размещения заказа, подавший заявку №1 - ООО «Межрегиональный центр клинического питания», участнику размещения заказа, подавшего заявку №2 - ЗАО «Медицинские системы» было отказано в допуске к участию в аукционе. Аукцион был признан несостоявшимся на основании ч. 7 ст. 41.9 Закона № 94-ФЗ.

Согласно протоколу Единой комиссии от 05.03.2011г. № ЭА 12/2 ООО «Межрегиональный центр клинического питания» признан единственным участником аукциона и Единой комиссией принято решение заключить контракт в соответствии с ч. 11 ст. 41.9 Закона №94-ФЗ.

В УФАС по Волгоградской области 15.03.2011г. поступила жалоба ЗАО «Медицинские системы» на действия аукционной комиссии при проведении открытого аукциона в электронной форме.

По результатам проверки УФАС по Волгоградской области 21.03.2011 г. принято решение по делу № 10-06/02-107 в соответствии с которым, жалоба ООО «Медицинские системы» признана обоснованной; Заказчик был признан нарушившим ч. 3.1 ст. 34 Закона № 94-ФЗ.

Предписанием УФАС России по Волгоградской области от 21.03.2011 об устранении нарушения законодательства РФ о размещении заказов по делу № 11 -06/02-107 на дом-интернат возложена обязанность прекратить нарушения ч.3.1 ст.34 Закона №94-ФЗ путем аннулирования в течение 7 рабочих дней с момента вынесения этого предписания результатов аукциона.

Посчитав, что решение УФАС по Волгоградской области и предписание незаконны, дом-интернат обжаловал их в судебном порядке.

15.06.2011 г. УФАС по Волгоградской области вынесено определение об исправлении допущенной в решении описки, опечатки, согласно которому исправлена ошибка в дате вынесения решения по жалобе ЗАО «Медицинские системы» с 21.03.2011 г. на «22 марта 2011г.» и о внесении изменений в решение указания о признании жалобы ЗАО «Медицинские системы» необоснованной. Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя.

Апелляционный суд оснований для отмены принятого по делу решения не нашел. При этом он, в частности, исходил из следующего.

Общественные отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд регулируются Законом №94-ФЗ, ст. 34 которого установлены требования к содержанию документации об аукционе.

В соответствии с названной статьей Закона №94-ФЗ документация об аукционе разрабатывается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией и утверждается заказчиком, уполномоченным органом (часть 1); документация об аукционе должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика (часть 2); не допускается включать в документацию об аукционе (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требования к производителю товара, к участнику размещения заказа (в том числе требования к квалификации участника размещения заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта работы), а также требования к его деловой репутации, требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику размещения заказа предусмотрена настоящим Федеральным законом (часть 2.1); документация об аукционе помимо сведений, предусмотренных пунктами 2 - 4, 4.2 - 5, 6, 7 и 10 ч. 4 ст. 22 Закона №94-ФЗ, должна содержать требования к содержанию, составу, оформлению и форме заявки на участие в аукционе, в том числе заявки, подаваемой в форме электронного документа, и инструкцию по ее заполнению (часть 4).

По смыслу ч. 4 ст. 34 и п. 1 ч. 1 ст. 11 Закона №94-ФЗ документация об аукционе должна содержать требования, установленные заказчиком к участникам размещения заказа, предъявляемые в соответствии с законодательством РФ к лицам, осуществляющим выполнение работ, являющихся предметом государственного контракта.

Согласно п. 1 ч. 4 ст. 41.6 Закона №94-ФЗ документация об открытом аукционе в электронной форме наряду с предусмотренными ч. 3 настоящей статьи сведениями должна содержать следующие сведения о товарах, работах, об услугах, соответственно на поставку, выполнение, оказание которых размещается заказ, и об условиях исполнения контракта: требования к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика. При этом должны быть указаны используемые для определения соответствия потребностям заказчика или эквивалентности предлагаемого к поставке или к использованию при выполнении работ, оказании услуг товара максимальные и (или) минимальные значения таких показателей и показатели, значения которых не могут изменяться.

Как следует из материалов дела, основанием для принятия решения об отказе в допуске к участию в аукционе участника размещения заказа ЗАО «Медицинские системы» явилось несоответствие сведений о товаре, содержащихся в первой части заявки этого участника Разделу 4 «Техническое задание» аукционной документации, поскольку им был предложен товар с наименованием «Смесь белковая композитная сухая «Реалакт 40», как эквивалент товара, указанного в Извещении о проведении аукциона.

Требования к заявке на участие в аукционе предусмотрены в п. 14 Информационной карты, согласно которым она должна содержать согласие участника размещения заказа на поставку товаров соответствующих требованиям документации об аукционе в электронной форме, на условиях, предусмотренных настоящей документацией об аукционе, и сведения о качестве, технических характеристиках товара, его безопасности, функциональных характеристиках (потребительских свойствах) товара, иные сведения о товаре, предоставление которых предусмотрено документацией об аукционе. Заказчик, определяя эквивалентность по полному перечню технических характеристик, содержащихся в заявке, установил, что на сайте Государственной регистрации продуктов питания в качестве одной из технических характеристик этого товара указано о содержании в нем 5 г пищевых волокон, в то время как в соответствии с Техническим заданием в предлагаемом продукте должно содержаться 4 г пищевых волокон. Также другим основанием для принятия Единой комиссией решения явилось наличие в заявке ЗАО «Медицинские системы» недостоверного сведения по содержанию пищевых волокон, т.е. 4,0 г на 100 г сухой смеси.

Судом первой инстанции установлено, что на дату утверждения директором дома - интерната документации об аукционе и рассмотрения Единой комиссией первых частей заявок на участие в аукционе в Реестре свидетельств содержались следующие сведения о пищевом продукте с наименованием «Смесь белковая композитная сухая «Дисо» «Нутринор»: Номер свидетельства и дата -- RU.77.99.19.007.E.000103.01.11 от 14.01.2011г.; изготовлена в соответствии с документами - ТУ 9197-001-73848040-10 «Смеси белковые композитные сухие «Дисо» с изменением № 1 Изготовитель (производитель) - Общество с ограниченной ответственностью «Невельконсервмолоко», Псковская область, г. Невель, ул. Лермонтова, 13, (Российская Федерация). Область применения - для реализации населению, пищеблокам больниц и санаториев, предприятиям общественного питания в качестве компонента при приготовлении готовых блюд диетического (лечебного и профилактического) питания. Протоколы исследований - экспертного заключения ФГУН ФНЦГ им. Ф.Ф. Эрисмана Роспотребнадзора от 01.11.2010г. Гигиеническая характеристика -- Пищевая ценность в 100 г сухого продукта: энергетическая ценность -444,0 Ккал, белок, г - 40,0, жир - 20,0 г, углеводы - 30,0 г, пищевые волокна - 4,0 г.