Право граждан на информацию и проблема открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления РФ

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

УНИВЕРСИТЕТ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ОБРАЗОВАНИЯ

ФАКУЛЬТЕТ ЭКОНОМИКИ И БИЗНЕСА

РЕФЕРАТ

Право граждан на информацию и проблема открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления РФ

Содержание

Введение

Становление права граждан на информацию в России и в зарубежных странах

Роль пресс-служб органов государственной власти в повышении эффективности государственного управления

«Электронное правительство» как постиндустриальный этап развития государственного PR

Список использованной литературы

Введение

В последние десятилетия в развитии мирового сообщества идет процесс завершения перехода от индустриальной к информационной организации всей системы общественных отношений. Информационное общество - это общество, в котором информация и знания становятся главным экономическим ресурсом, а информационный сектор выходит на первое место по темпам развития. Развитие этого общества зависит, прежде всего, от производства, переработки, хранения, распространения информации среди его членов.

Как отмечается в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, информационное общество характеризуется высоким уровнем развития информационных и телекоммуникационных технологий и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти Стратегия развития информационного общества в РФ от 7 февраля 2008 г. № Пр-212 // http://www.rg.ru/gazeta/rg/2008/02/16.html.

Одной из важнейших характеристик информационного общества - становится свободный доступ граждан к информации. Более того, от нее напрямую зависит его развитие. Простота и легкость получения (то есть свобода доступа) людьми необходимой и интересующей их общественно значимой информации является самым надежным индикатором цивилизованности и открытости государственного устройства страны Дзялошинский И. Правительства обращаются с официальной информацией как со своей собственностью. Выдержки из доклада «Проблемы реализации права на доступ к информации» // http://www.svobodainfo.org/.

Доступ к информации обеспечивает гражданам контроль за деятельностью правительства и создает основу для обсуждения его действий со знанием дела. Если люди не знают, что происходит в обществе, если действия тех, кто ими правит скрыты, они не могут принимать деятельного участия в делах общества и государства.

Информация не просто необходима для граждан, это еще и важнейшая характеристика демократического правительства. Плохое правительство нуждается в секретности, чтобы выжить. Очень часто правительства обращаются с официальной информацией как со своей собственностью, а не как с тем, что должно использоваться для пользы людей.

Свобода информации - самый главный механизм борьбы с коррупцией и правонарушениями в правительстве. Право на информацию - часть человеческого достоинства, оно может стать решающим фактором эффективного принятия решений.

Значение доступа граждан к информации государственного сектора как средства обеспечения прозрачности правительства и участия граждан в демократическом процессе признается в Европе, по меньшей мере с 1950 года, когда Советом Европы был подготовлен проект Европейской конвенции о правах человека. Потому что информационная открытость власти есть основа национального доверия и развития.

Россия осознанно предпочла путь открытой экономики, и как следствие, открытым и доступным стало ее информационное поле. Идет строительство информационного общества, общества с принципиально новой философией, философией свободы, открытости, равноправия. Но при этом значительно повышается уровень и степень ответственности носителей и трансляторов социально значимой информации.

Это - органы власти, которым необходимо сегодня пересмотреть механизмы и формы работы с населением на принципах гласности и прозрачности своих действий.

Это - СМИ, которые должны формировать, а не разрушать духовный мир потребителей информационного продукта, направлять, а не дезориентировать в бурном море ценностных приоритетов.

Это - население, которое должно принимать активное участие в создании позитивно значимой информации.

Однако органы государственной власти и местного самоуправления уделяют недостаточное внимание информационной составляющей своей деятельности. Похожим образом обстоит дело и с взаимодействием власти со СМИ. В результате, как показывают данные многих социологических исследований, наблюдается падение общественного доверия к представителям госструктур.

Граждане страны, жители отдельных регионов должны получать необходимую информацию о принятых законах, постановлениях, разъяснения позиций депутатов, руководителей различных министерств и ведомств по злободневным вопросам.

Ведущая роль в этом процессе принадлежит СМИ, которые являются главным каналом передачи политической информации и выполняют важнейшие социальные функции. Соответственно, новый формат отношений органов власти и СМИ становится необходимым условием и критерием преобразований, способностью политической системы к модернизации и развитию Ротанова М.Б. Современная пресс-служба. Н. Новгород, 2008, с. 5..

В данном реферате мы рассмотрим такие вопросы, как становление права граждан на информацию в России и за рубежом, особенности работы пресс-служб органов государственной власти в условиях информационного общества и создание «электронного правительства» как постиндустриальное развитие философии PR и одного из наиболее современных и эффективных решений проблемы открытости деятельности органов власти.

Становление права граждан на информацию в России и в зарубежных странах

государственная власть информация

Конституционно-правовая доктрина большинства демократических государств различает следующие основные права граждан в области информации: свобода мысли (свобода мнений, убеждений), свобода слова (свобода самовыражения) и свобода печати (свобода массовой информации). Становление философского обоснования этих свобод относится к началу Нового времени, а свое нормативное воплощение они получили еще в первых известных конституциях Шевердяев С. Право на доступ к информации в России: проблемы теории и законодательства // http: //www.medialaw.ru/.

Однако, начиная с середины прошлого века, в связи с развитием информационного общества и процессом глобализации одним из наиболее актуальных становится право на информацию.

В Российской Федерации оно закреплено в Конституции в ч. 4 ст. 29, где указано, что «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». В российской юридической науке право граждан на информацию рассматривается в рамках двух основных подходов.

В рамках первого, право на информацию - это право человека свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию. Иногда подразумевается также возможность поглощения этим комплексным правом иных конституционных прав в сфере обмена информацией в обществе, т.е. свобод мысли, слова и массовой информации Там же.

Для другого подхода характерно рассмотрение «права на доступ к информации». В отличие от первого подхода, это право воспринимается как специальное, а не комплексное, и связывается оно исключительно с проблемой гласности деятельности государственных органов.

Целью этого подхода является обоснование правовых возможностей гражданина по получению сведений, которыми располагают органы публичной власти в связи с реализацией ими своих полномочий.

Отметим, что право на свободу информации отражено в международных документах по правам человека - Всеобщей декларации прав человека (ст. 19), где подчеркивается, что «каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ». В данном случае «право на информацию» приравнивается к свободе мысли и слова. Трактовка этой нормы как «права на информацию» связана с тем, что еще в 1945 году на межамериканской конференции в Мехико делегацией США был выдвинут лозунг «свободы информации», который понимался как неприкосновенность со стороны государства международного обмена информацией.

А на первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1946 г. была принята резолюция 59 (I) под названием «Созыв международной конференции по вопросу о свободе информации», в которой свобода информации стала определенно рассматриваться как основное право человека, состоящее в возможности беспрепятственно собирать, передавать и опубликовывать информацию.

В подготовке Всеобщей декларации прав человека 1948 г. был учтен предшествующий опыт работы в этом направлении. В результате было закреплено положение о праве на свободу убеждений и их выражения, которое включало возможности получения информации, реализуемые «независимо от государственных границ».

Именно с таким акцентом эта норма Всеобщей декларации стала называться «правом на свободу информации». Речь шла в значительной степени об обосновании возможности граждан на ознакомление с материалами иностранных газет, теле- и радиопередачами. Иными словами, эта проблема касалась доступа к иностранным СМИ.

Следующим этапом в развитии представлений о возможностях граждан в информационном обмене можно считать разработку концепции права на коммуникацию.

Считается, что ее основателем является крупный чиновник ООН, французский юрист Ж. д`Арси. Еще в начале 1970-х гг. ученый предлагал заменить существующую «вертикальную систему» распространения информации, т.е. передачу информации средствами массовой информации для больших аудиторий, на «горизонтальную», которая подразумевает непосредственный обмен между отдельными людьми и группами людей. При этом не важно, находятся ли они в одном государстве или в разных.

Он предложил принять в качестве принципа управления коммуникациями в международном масштабе разработанное им «право человека на универсальную коммуникацию», основанное на существовании универсальных всеобщих элементов в любой культуре.

На региональной международной конференции в Коста-Рике в 1976 г. были определены два основных понятия, на которых стала базироваться концепция права на коммуникацию. Это понятие права доступа к средствам коммуникации и права непосредственного участия в процессе коммуникации. При этом доступ понимался как способность потенциального потребителя реально и эффективно использовать имеющиеся в наличии средства коммуникации в качестве получателя информации и на основе равенства, а участие - как реальная и эффективная возможность потребителя в свою очередь стать прямо или косвенно создателем и распространителем информации.

Поскольку теория права на коммуникацию стала продолжением теории свободного потока информации, проблема регулирования содержания информационного обмена не привлекала большого внимания. В связи с этим право на коммуникацию в тех странах, где оно продолжает поддерживаться как право человека, означает не обеспечение людей информацией как таковой, а обеспечение их технологиями коммуникации. Представляется, что концепция права на коммуникацию в национальных правовых системах нашла больший отклик, чем абстрактная идея свободного потока информации, утвердившая в международном информационном обмене принцип свободы информации.

Современные западные демократии в гарантировании реализации права на коммуникацию не ставят задач по решению вопроса о расширении доступа к содержанию, поскольку информационная среда локальных и глобальных коммуникаций принципиально открыта. Теперь речь идет об обеспечении государством определенных стандартов доступа возможно большего числа граждан к телекоммуникационным технологиям, которые обеспечивают им в свою очередь доступ к мировому информационному наследию.

Совершенствование механизмов обеспечения этого права граждан привела формированию концепции «права универсального доступа» или концепции «универсальной услуги». Так, например, в соответствии со ст. 17 Закона ФРГ «О телекоммуникациях» 1996 г. «универсальные услуги - это минимальное предложение телекоммуникационных услуг для общественности, для которых установлено определенное качество и к которым должны иметь доступ все пользователи независимо от места своего жительства или работы за доступную цену».

В Российской Федерации право на информацию является прямым следствием развития теории свободы слова и печати и тесно связано с правом граждан на коммуникацию (правом универсального доступа), новым социально-экономическим правом, основу возникновения которого составляет концепция свободного потока информации.

Другим важным аспектом развития современного информационного общества становится право граждан на доступ к информации о деятельности органов власти. Становление его правового обоснования в национальных правовых системах является следствием совершенно иных проблем в сравнении с рассмотренными выше применительно к «праву на информацию». Главной задачей гарантирования права на доступ к информации является допуск граждан к сведениям, которые властные структуры предпочли бы скрыть от общественности, обосновывая эти действия требованиями национальной безопасности или служебным характером документации. Следствием воплощения на практике юридической конструкции права на доступ к информации, таким образом, будет не обеспечение многообразия информационного предложения для общества, которое воплощается в реализации свободы слова и печати, а гарантирование открытости политического властвования.

Правовое обоснование доступа к информации органов власти в законодательстве зарубежных государств также связывается с принципом «свободы информации». Но в отличие от описанного выше принципа свободы информации, который использовался в международной дискуссии о свободе мысли и слова, он обусловлен исключительно проблематикой гласности деятельности органов власти. Поэтому зарубежные законы, которые в наименовании содержат национальные эквиваленты термина «freedom of information», как правило, регулируют строго вопросы доступа к информации органов власти. В международной правовой дискуссии тема свободы информации («freedom of information» или FOI) также осваивается сугубо в связи с проблемой доступа граждан к информации органов власти.

По данным организации «Transparency International Russia» на сегодняшний день в мире отдельные законы о праве на информацию в составе национального законодательства имеют около 100 государств.

Считается, что в мировой правовой практике значительный импульс развитию законодательства о праве доступа к информации и обоснованию самостоятельности этого права придала имевшая известный резонанс борьба американской общественности с засекреченностью документов. Война во Вьетнаме, документы Пентагона и Уотергейта наглядно продемонстрировали, какие угрозы скрыты в чрезмерной секретности и в сопутствующем этому отсутствии официальной отчетности.

Принятый в 1966 г. и претерпевший впоследствии более либеральные изменения Закон США «О свободе информации» является сегодня одним из наиболее влиятельных документов в вопросе о построении в национальном законодательстве системы правовых механизмов доступа к информации. С начала 60-х гг. прослеживается устойчивая тенденция на принятие отдельных национальных законов, гарантирующих доступ к информации о деятельности органов власти.

Основы права на доступ к информации можно найти в российской Конституции в ч. 2 ст. 24, устанавливающей, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом». В связи с особенностями закрепления этого права в конституционном тексте имеет смысл прокомментировать данную позицию.

То обстоятельство, что право на доступ к информации локализовано не в статье о классических информационных правах, а в отдельной норме иной статьи связано с тем, что в отличие от свободы мысли, слова и печати, право на доступ к информации имеет принципиально иную природу.

В отличие от перечисленных либеральных свобод, по времени возникновения оно относится к новейшей волне развития конституционализма. Содержательно это проявляется в том, что если свободы мысли, слова и печати требуют невмешательства государства в их осуществление, то право на доступ к информации является отражением прямого сотрудничества, общения государства и конкретного гражданина, где государство выступает как активный участник, обеспечивающий все условия к тому, чтобы человек воспользовался своим правом.

Право на доступ к информации является одним из немногих прав, которые в Конституции получают свое продолжение применительно к специальным видам отношений. Так, по смыслу ч. 3 ст. 41 и ст. 42 Основного Закона каждый имеет право на получение от органов власти информации о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, а также информации о состоянии окружающей среды. Следует отметить, что в отличие от базового права на доступ к информации органов власти, зафиксированного в ч. 2 ст. 24, здесь инициатива предоставления информации в связи с исключительностью событий может принадлежать не гражданам, а соответствующим государственным службам.

В отличие от свободы слова и свободы печати право на доступ к информации не подлежит ограничению в условиях чрезвычайного положения (ч. 3 ст. 56 Конституции РФ).

В отечественной политико-правовой традиции проблематика права на доступ к информации могла быть освоена в терминах гласности политического властвования. Получившее во времена перестройки известность во всем мире слово «glasnost» означало, что наша страна находится на пути к открытому правлению.

Однако широкого непосредственного доступа к документам и материалам органов власти для граждан так по существу и не было открыто. Исследователи обращали внимание на то, что право на доступ к информации в этот период толкуется только как право получать информацию через СМИ. Отметим, что сегодня такое представление о содержании права на доступ к информации о деятельности органов власти продолжает иметь место.

Рассмотрим вопрос о структуре права на доступ к информации о деятельности органов власти. Часть 2 ст. 24 Конституции РФ конкретно закрепляет следующее: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Государство обеспечивает право граждан на доступ к информации путем непосредственного предоставления документов и материалов заинтересованным лицам, в т.ч. сведений, на основе которых приняты решения, затрагивающие права и свободы граждан, а также и путем опубликования официальной информации.

Необходимо проводить различие между информационным обслуживанием населения и собственно возможностью гражданина требовать от государства информацию, затрагивающую его интересы. Представляется, что сущность права на доступ к информации проявляется не в том, что органы власти активно снабжают общество любой информацией по своему выбору, а в обратной связи в отношениях человека и государства.

Централизованное снабжение общественности нормативной и иной информацией - это необходимый и естественный элемент государственного руководства, без которого нельзя говорить вообще о какой-либо эффективности управления. Строго говоря, заинтересованной стороной здесь уже будет государство, а не гражданин, поскольку результат, т.е. эффективное управление, имеет значение для всего общества и государства, а не только для отдельных индивидов. Среди всех разновидностей информации информация о деятельности органов власти отличается особой социальной значимостью и востребованностью. В связи с этим важную роль играют пресс-службы и PR-департаменты, которые должны информировать людей об их правах, а также обеспечивать информационную открытость деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

В связи с этим, работа специалистов по связям с общественностью в государственных органах подразумевает не только предоставление информации в ответ на запрос, но и активную работу со СМИ и общественностью, публикацию PR-материалов и документов, представляющих общественный интерес:

оперативную информацию о том, как работает орган власти, о его целях, стандартах, достигнутых результатах, перспективах дальнейшей работы и т.д.;

содержание любого решения госоргана и его намерений, которые могут отразиться на общественности

информацию по любым запросам, жалобам и другим действиям, которые члены общества могут предпринять в отношении госорганов;

сведения о возможных формах участия представителей общественности в принятии решений в области политики и законотворчества;

перечень информации, которой владеет орган и в каких формах данная информация содержится и др.

Согласно закону РФ «О средствах массовой информации» (глава 5, ст. 47), журналист имеет право:

1) искать, запрашивать, получать и распространять информацию;

2) посещать государственные органы и организации, предприятия и учреждения, органы общественных объединений либо их пресс-службы;

3) быть принятым должностными лицами в связи с запросом информации;

4) получать доступ к документам и материалам, за исключением их фрагментов, содержащих сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну;

5) копировать, публиковать, оглашать или иным способом воспроизводить документы и материалы при условии соблюдения требований части первой статьи 42 настоящего Закона;

6) производить записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъемки, за исключением случаев, предусмотренных законом;

7) посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий и катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение; присутствовать на митингах и демонстрациях и т.д Закон РФ «О средствах массовой информации» (о СМИ) от 27.12.1991 N 2124...// http://www.zakonrf.info/zakon-o-smi/.

Отказ или отсрочка в предоставлении запрашиваемой информации рассматривается в ст. 40 Закона о СМИ.

Отказ предоставления запрашиваемой информации возможен, только если она содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну. Уведомление об отказе вручается представителю редакции в трехдневный срок со дня получения письменного запроса информации. В уведомлении должны быть указаны:

1) причины, по которым запрашиваемая информация не может быть отделена от сведений, составляющих специально охраняемую законом тайну;

2) должностное лицо, отказывающее в предоставлении информации;

3) дата принятия решения об отказе.

Отсрочка в предоставлении запрашиваемой информации допустима, если требуемые сведения не могут быть представлены в семидневный срок. Уведомление об отсрочке вручается представителю редакции в трехдневный срок со дня получения письменного запроса информации. В уведомлении должны быть указаны:

1) причины, по которым запрашиваемая информация не может быть представлена в семидневный срок;

2) дата, к которой будет представлена запрашиваемая информация;

3) должностное лицо, установившее отсрочку;

4) дата принятия решения об отсрочке.

Следовательно, информация должна быть предоставлена в течение семи дней со дня получения адресатом запроса редакции. Отсутствие ответа в течение этого времени равноценно отказу в предоставлении информации, который может быть обжалован в суд или вышестоящий орган.

В случае запроса информации в устной форме представителям СМИ обязательно надо иметь в виду, что сроки вручения уведомления об отказе или отсрочке в предоставлении запрашиваемой информации исчисляются только с момента подачи письменного запроса.

Доктрина информационной безопасности, утвержденная Президентом РФ 9 сентября 2000 года, ставит соблюдение конституционного права человека и гражданина в области получения информации и пользования ею на первое место среди национальных интересов России в информационной сфере.

Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 7 февраля 2008 г., среди других ставит перед органами власти задачу обеспечить доступность для населения информации и технологий, а также улучшить систему государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере.

Фундаментальные конституционные нормы нашли свое отражение в законе от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее - Закон об информации). Так, согласно ст. 3 Закона об информации, правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, основывается на принципах установления ограничений доступа к информации только федеральными законами, а также открытости информации о деятельности государственных органов и свободного доступа к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами.

Согласно ст. 8 Закона об информации: граждане (физические лица) и организации (юридические лица) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных настоящим федеральным законом и другими федеральными законами. Исключением являются сведения, составляющие государственную или служебную тайну.

Исходя из смысла ст. 2 Закона об информации, доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться либо путем предоставления, в частности, по запросу, либо путем распространения, в частности, посредством размещения ресурсов на официальных сайтах соответствующих органов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

В настоящее время в вопросе реализации права граждан на информацию Россия идет по пути развитых демократических стран. Доступ граждан к информации, в том числе и информации государственных органов, основываться на принципе максимальной открытости информации, т.е. любая информация, которой располагают публичные органы, должна быть открыта и доступна, за исключением четко лимитированного перечня информации, не подлежащей общественному доступу.

В связи с этим важную роль играют пресс-службы органов власти, которые обеспечивают открытость деятельности органов государственной власти и выстраивают диалог между властью и обществом, формируя доверие граждан ко всем ветвям власти и создавая консенсус в обществе.

Важным этапом закрепления права на информацию в России стало принятие в начале 2009 г. двух федеральных законов, регламентирующих предоставление гражданам и организациям права доступа к государственной информации. Они обеспечивают доступ к информации о работе органов государственной власти и местного самоуправления Медведев открыл гражданам доступ информации об органах власти // http:/www.vesti.ru/ 09.02.2009 и представляют собой одни из самых революционных законодательных актов последних лет. Ведь до сих пор оставался открытым вопрос - имеют ли право граждане РФ на доступ к такой официальной информации, которая непосредственно не затрагивает их прав и свобод, но так или иначе имеет отношение ко всем сферам жизни человека.

Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» регулирует отношения, связанные с обеспечением доступа граждан к информации, определяет основные принципы и способы доступа. Отдельная статья посвящена ограничениям доступа к «закрытой» информации. Впервые устанавливается доступ к сведениям о деятельности органов власти в электронной форме. Такая информация может быть предоставлена не только бесплатно, но и платно. Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну ФЗ РФ от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // http:/www.rg.ru/2009/02/13/dostup-dok.html.

Контроль за обеспечением доступа возлагается на уполномоченных должностных лиц госорганов и муниципалитетов. Предусмотрена ответственность должностных лиц за нарушение права граждан и организаций доступа к информации.

Второй закон от 9 февраля 2009 г. № 10 «О внесении изменений в 38 и 39 закона РФ «О средствах массовой информации» http://www.garant.ru/hotlaw/federal/190618/ дополняет перечень информации, которую могут получать граждане через СМИ, сведениями о деятельности органов местного самоуправления наряду со сведениями о госорганах. Порядок предоставления редакциям СМИ информации о деятельности органов власти приведен в соответствие с Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Органы местного самоуправления и их должностные лица, как и госорганы, обязаны предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах. Федеральный закон вступил в силу с 1 января 2010 года.

Порядок предоставления органами власти информации о своей работе по запросам редакций регулируется законодательством РФ об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе к информации о деятельности судов в РФ.

Таким образом, правовое обеспечение на федеральном уровне гарантий права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти и местного самоуправления не только через СМИ, но и через систему запроса информации, является чрезвычайно важной составляющей всей системы государственного управления. Сам факт их принятия является знаменательным событием для России, означающим, что власть готова к открытому диалогу с общественностью. Теперь работники госструктур и специалисты по PR должны действительно открыто общаться с гражданами и по-новому выстраивать взаимоотношения с обществом.

Принятие этого Закона свидетельствует также и о том, что Россия, наконец, преодолела многолетний «комплекс секретности» и закрытости власти от общества, который был сформирован еще в советские времена. С принятием Закона о доступе к информации граждане смогут быть уже не только сторонними наблюдателями осуществления государственной власти, но и непосредственными ее участниками, поскольку гарантированное право на доступ к информации органов власти и местного самоуправления предполагает реальное, а не формальное соблюдение принципа открытости и прозрачности власти и принципа соблюдение публичности власти Савинцева М.И. Правовое обеспечение информационной открытости России по новому закону о доступе к информации // Медиаскоп - Выпуск № 3 - Право СМИ // http://www.mediascope.ru/.

Роль пресс-служб органов государственной власти в повышении эффективности государственного управления

Механизм связей с общественностью, или «Public Relations» является ключевым во взаимодействии демократической государственной власти с гражданским обществом.

Гражданское общество - это совокупность разнообразных независимых общественных организаций, защищающих интересы каждого гражданина с его частной жизнью Бакунина Н. Пресс-служба в законодательных органах власти субъектов РФ, Тюмень, 2008, с. 35.. Сегодня оно представляет собой важный ресурс развития России как демократического государства.

В сфере организационного управления общепризнанно, что PR - это неотъемлемая часть института управления, одна из необходимых функций менеджмента, способствующая установлению и поддержанию общения, взаимопонимания и сотрудничества между организационной структурой и общественностью. Более того, можно констатировать, что сегодня PR как искусство и наука достижения гармонии посредством взаимопонимания, основанного на правде и полной информированности Блэк С. Паблик рилейшнз: Что это такое? М. 2009, с. 17.

Участие связей с общественностью в государственном управлении можно охарактеризовать как содействие государству в разрешении объективных противоречий между плюрализмом политической сферы общества и целостностью государственной власти. При этом приоритетным направлением является налаживание прямых и обратных связей с гражданами.

В государственном управлении механизм PR - это механизм планируемого и управляемого общения и взаимодействия государственной власти с гражданским обществом и его институциональными структурами, функционирование которого основано на взаимном доверии и партнерских отношениях, знании и полной информированности и который призван компромиссно учитывать и реализовывать как общезначимые интересы развития общества и государства, так и частные индивидуальные и групповые интересы.

В демократических государствах субъектами PR-деятельности на государственном уровне выступают все органы государственной власти и государственные учреждения, так как в их функциональные обязанности входит предоставление общественности информации о результатах своей деятельности, планах и принимаемых решениях, а также реализация функции просвещения общественности в сфере их компетенции и ответственности.

Для этого в структурах органов государственной власти и государственных учреждений, как правило, создаются службы для осуществления PR-деятельности.

Возможности PR могут быть использованы в целях повышения открытости государственного управления и приближения к интересам граждан. Закрытость органов управления, недостаточное или неэффективное взаимодействие с общественностью приводят к отчуждению людей от власти, что может стать предпосылкой социальных потрясений.

Существует целая группа причин, которые порождают недоверие граждан к органам власти.

Прежде всего, это так называемые «технические» причины, когда государственные органы вследствие отсутствия структур и специалистов в сфере связей с общественностью не умеют разъяснять гражданам цели и мотивы своей деятельности, не дают адекватного представления о ее характере и тех условиях, в которых они вынуждены работать и решать проблемы. Именно поэтому на первый план выходят проблемы формирования открытости органов государственной власти и местного самоуправления и соблюдение права граждан на информацию.

Следующие причины «культурно-исторического» типа, суть которых заключается в традиционной предрасположенности нашего общества к противостоянию населения и власти.

«Организационные» причины связаны с недостаточностью квалифицированных и компетентных профессионалов, что вызвано переходом к новой модели организации общества и изменением характера работы с общественностью.

Причины «ресурсные» связаны с недостаточным финансированием госслужбы, отсутствием необходимой материальной и технической базы, ограниченностью располагаемых временных ресурсов и пр.

Эти проблемы могут решаться в следующих конкретных направлениях деятельности PR в органах государственной власти:

установление, поддержание и расширение контактов с гражданами и организациями,

информирование общественности о принимаемых решениях,

изучение общественного мнения,

анализ общественной реакции на действия должностных лиц и органа власти в целом,

прогнозирование общественно-политических процессов,

обеспечение организации аналитическими разработками,

формирование благоприятного имиджа государственных структур.

Налаживание коммуникационных связей крайне важно в системе местного и муниципального управления. Отсутствие информации о состоянии дел в курируемых сотрудником (отделом, департаментом) отраслях или территориях и несовершенство их взаимодействия является одним их существенных недостатков управления.

Одним из способов достижения эффективного функционирования органов государственной власти и местного самоуправления - это следование следующим методологическим принципам:

Системность. Деятельность специалистов по PR представляется собой систему успешно апробированных приемов, методов и процедур взаимодействия с общественностью.

Адекватность. Это соответствие структуры PR-службы, предмета и технологий ее деятельности поставленным перед организацией целям и задачам.

Мобильность. Возможность структуры изменяться и корректировать направления работы в условиях появления новых факторов и обстоятельств.

Координация между PR-отделом и другими подструктурами государственной организации может осуществляться следующим образом:

четким определением и разделением функций,

реализаций принципа «взаимной дополняемости», когда PR-служба не дублирует действия других органов, а качественно дополняет ее,

согласование планирования и контроля

учетом перемещения между отделами, учебы и роста квалификации и профессионализма сотрудников, выработкой критериев их аттестации,

соблюдением правил «паритетного управления» и арбитражем в межкорпоративных спорах и координирующим влиянием на деятельность различных структур организации Моисеев В.А. Паблик Рилейшнз. Теория и практика, М., 2007, с. 81..

Хотя названия и круг полномочий подразделений по связям с общественностью могут быть различными, и из общего координационного центра осуществляется согласование их деятельности с целью проведения единой государственной политики в области PR.

В современных условиях особую важность приобретает проблема построения конструктивного информационного взаимодействия между госорганами, средствами массовой информации и общественностью.

В России важнейшим политическим документом, определяющим стратегию коммуникационного развития России является Стратегия развития информационного общества в РФ к 2015 г. Она закрепляет цель, принципы и основные направления государственной политики в области использования и развития информационных и телекоммуникационных технологий, науки, образования и культуры, для продвижения страны на пути к информационному обществу Стратегия развития информационного общества в России // http://archive.kremlin.ru/text/docs/2007/07/138695.shtm. Стратегия перехода к информационному обществу требует широкой психологической и пропагандистской поддержки в общественном мнении.

Стратегия является основой для подготовки и уточнения концептуальных, доктринальных, программных и иных документов, определяющих цели и направления деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы их взаимодействия с гражданским обществом.

Целью формирования и развития информационного общества в Российской Федерации является повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий. Отметим, что одним из важнейших принципов развития информационного общества в нашей стране становится создание условий для равного доступа граждан к информации.

Для реализации этой стратегии в рамках связей с общественностью необходима разработка коммуникационной политики.

Коммуникативная политика - это непрерывная управленческая деятельность субъекта властных отношений по распределению коммуникативных ресурсов (информация, условия, факторы, совокупность методов и средства ее распространения) для повышения эффективности функционирования организации. Это совокупность стратегических, долгосрочных установок в сфере осуществления коммуникаций.

Особый акцент при формировании коммуникативной политики должен быть сделан на определении субъекта, объекта, цели, предмета, методов и средств информационной деятельности. Именно это позволяет разработать модель эффективного информационного взаимодействия органов власти с различными целевыми аудиториями.

Вместе с тем необходимо отметить, что коммуникативная политика органов государственной и муниципальной власти нацелена не только на распространение в обществе сведений, знаний о политической системе, государстве, строе, внутренней и внешней политике, но и выступает активным элементом процессов формирования власти, обеспечивая информационную поддержку практически всех институтов демократии.

Знание закономерностей и принципов организации и разработки коммуникативной политики необходимо для создания целостного видения коммуникативной деятельности организации, и, соответственно, более объективного представления о значении и применении отдельных средств комплекса ее продвижения.

В новых условиях деятельности пресс-службам необходимо развивать следующие основные направления деятельности:

равноправное и полноценное взаимодействие со СМИ,

взаимодействие с другими пресс-службами федеральных, местных органов государственной власти,

анализ общественной реакции и СМИ на действия государственных и муниципальных органов власти, ее руководителей,

анализ социально-политической ситуации в регионе и в стране, прогнозирование тенденций социально-экономического процесса,

работа с внутренней общественностью (работниками аппарата).

Социологические исследования показывают, что у населения, как у молодежи, так и у людей пожилого возраста есть большая потребность в любой информации, в том числе и о деятельности органов государственной власти.

Можно многое построить, принять хорошие законы и постановления, но если правильно и вовремя не рассказать об этом людям, никто этому не поверит. По инерции люди ругают любую власть, и на преодоление этой предвзятости уйдет много времени. Имидж власти формируется комплексно, терпеливо и ненавязчиво. Работа власти должна быть понятной, и что гораздо важнее, понятой людьми. Для этого власть должна стать доступной, ее решения - гласными и конкретными. Только в этом случае возможно получить доверие населения.

Восприятие государственной власти и государственной службы происходит на 3 уровнях:

мифологическом,

стереотипическом,

предметном.

На каждом из этих уровней восприятия формируется своя составляющая имиджа. Разработка технологий формирования имиджа государственной службы должна учитывать трехмерность этого процесса.

Коммуникативная политика как непрерывная управленческая деятельность субъекта по распределению коммуникационных ресурсов для повышения эффективности функционирования организации невозможна без должным образом сформулированной информационной политики.

Государственная информационная политика - это вопросы законодательства, затрагивающие основные конституционные права граждан:

свободу слова;

право на получение и распространение информации;

Интернет;

распространение печатной продукции и книгоиздательство;

функционирование электронных средств массовой информации.

ГИП

«Одним из важнейших показателей движения страны по пути к информационному обществу является степень использования информа-ционных ресурсов для обеспечения потребностей общества».	«…является основным каналом информирования общества о деятельности госучреждений, распространения политических, экономических и культурных идей, призвана способствовать построению демократического информационного общества».

Применительно к работе пресс-служб госструктур, информационная политика - это часть коммуникативной политики субъектов информационного поля, предполагающая четко сформулированные и документально зафиксированные принципы, формы и нормы отношений организации с СМК с учетом разработанной внутренней классификации шкалы информационной ценности Ротанова М.Б. Современная пресс-служба. Н. Новгород, 2008, с. 14..

Основное значение информационной политики - представить действенный документ и правила, согласно которым сотрудники компании могут оценить важность вверенной им информации, смогут использовать ее в интересах своей организации. То есть они должны знать, какую информацию и в какой последовательности надо публиковать.

Основные положения информационной политики должны формироваться с учетом принципов открытости и права граждан на информацию. Но при этом риск навредить основной деятельности органа власти или местного самоуправления должен быть минимальным. Фактически, должен соблюдаться врачебный принцип «не навреди». Однако надо иметь в виду, что отсутствие вразумительной информации может также вредить деятельности и развитию компании, как и ее переизбыток.

При этом важным становится вопрос об информационной безопасности. Информационная безопасность -- это состояние защищенности информационной среды общества, обеспечивающее ее формирование, использование и развитие в интересах граждан, организаций, государств Закон РФ № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене» (редакция на 29.06.2004), принят 5.06.1996 г. // http://www.innovbusiness.ru/pravo/.

Информационная политика - это своего рода шкала, по которой сотрудник может измерить и оценить информацию, которой он владеет. А далее, «примерив» полученные результаты на поставленную задачу, принимается окончательное решение использовать или нет, публиковать или нет.

Формируя информационную политику, необходимо помнить, что в современных коммуникативных условиях информационной цивилизации особое значение имеют временные рамки актуальности информации. Разрабатывая шкалу информационной ценности, необходимо фиксировать контрольные даты актуальности.

Применительно к той или иной организации шкала информации может выглядеть достаточно разнообразно. Исходя из информационных классификаторов, которые, собственно, определяют информационную политику, прежде всего, выделяют степень открытости информации: конфиденциальную, доступную узкому кругу лиц, информацию для служебного пользования, доступную всем или почти всем сотрудникам, но не предназначенную для открытой публикации и публичную информацию - доступную СМИ и целевым аудиториям.

Другой параметр - устаревшая информация, фактически она доступна всем, но уже неинтересна.

Следующий классификатор - это стоимость информации относительно основной деятельности организации. Со временем стоимость информации падет. Это естественный процесс, такой же, как само старение человека, приводит либо к отмиранию информации, либо к понижению ее социального статуса. Конечно, можно говорить о том, что любая устаревшая информация имеет более низкий социальный статус (в конце концов, становится публичной), но это не всегда так. Пример - многочисленные правительственные закрытые архивы. Информация, скажем столетней давности, далеко уже не так ценна, как изначально. Но мы не можем даже предположить, к каким социальным последствиям может привести ее публикация.

Под информационной открытостью (на Западе - transparencу) принято понимать прозрачность и доступность информации для общества, оперативное и регулярное информирование о работе органов власти. Информационные потоки направляются на целевые аудитории, при этом должен соблюдаться разумный баланс - принципы обнародования информации не должны противоречить интересам государства.

Современная информационная политика органов власти - это способность и возможность субъектов политики оказывать воздействие на сознание, психику людей, их поведение и деятельность с помощью информации в интересах государства и общества. А новейшие информационные технологии позволяют обеспечить доступность общественно значимой информации для людей с разными возможностями.

Среди формальных признаков наличия в организации информационной политики выделяются следующие:

кто из первых лиц отвечает за информационную политику,

поставлена ли перед первыми лицами задача формулировки информационной политики,

есть ли основополагающие документы, регулирующие информационную деятельность организации.

Информационная политика органов власти носит не вспомогательный характер, а является ее частью, способствует реализации политики открытых дверей, как важнейшего принципа демократического государства. Цивилизованное взаимодействие со средствами массовой информации - одно из главных направлений в деятельности власти.

Организовывая взаимоотношения между властью, СМИ и общественностью, специалисты пресс-служб занимаются политикой по формированию единого информационного пространства.

Информационное пространство - система коммуникаций, функционирующая в определенной сфере общества Кочеткова А.В. Медиапланирование. М., 2008, с. 81.. Информационное пространство возникает только в процессе коммуникации и является ее результатом.

С позиций теории журналистики согласно Е.П. Прохорову, информационное пространство это не просто территория, на которой действуют СМИ: «территория значима для СМИ населяющими ее людьми, составляющими реальную, расчетную, потенциальную аудиторию функционирующих в этом пространстве СМИ. Значит, пространство имеет не только географические, но и журналистско-аудиторные характеристики».

Смысл создания и функционирования информационного пространства - реализация прав граждан на информацию, удовлетворение их информационных потребностей, причем со стороны СМИ обеспечиваются актуальность, доступность, полнота, достоверность, оперативность, сопоставимость информации. Искомый результат - демократическое массовое сознание;

При оптимальной организации ИП недопустимо возникновение преимуществ для одних слоев «потребителей» в ущерб другим; поэтому необходимы правовые акты, преследующие нарушение законных прав и интересов граждан в информационной сфере, а также контроль за распространением информации, оказывающей негативное воздействие.

Довольно важным становится вопрос о субъекте так понимаемого пространства. Дело в том, что в геополитике «пространство» является не столько вместилищем государства и его сил (экономических или военных), сколько самостоятельной силой, то есть специфическим ресурсом. Не случайно для геополитики пространство является объектом захвата и удержания государствами. Именно государство (или некая замещающая его структура) является субъектом пространства-территории.

В Концепции формирования единого информационного пространства России отражен несколько другой подход к понятию «информационное пространство».

Единое информационное пространство представляет собой совокупность баз и банков данных, технологий их ведения и использования, информационно-телекоммуникационных систем и сетей, функционирующих на основе единых принципов и по общим правилам, обеспечивающим информационное взаимодействие организаций и граждан, а также удовлетворение их информационных потребностей.