Трудовые отношения госслужащих

Этические кодексы принимаются со вполне определенными целями. Как считает А.А. Малиновский, ими являются следующие направления урегулирования:

действующее законодательство, регламентирующее права и обязанности конкретных специалистов, не может охватить своим регулированием все нюансы их профессиональной деятельности. Поэтому и возникает необходимость в дополнительном регулировании профессионального поведения. Привлекаются представители конкретных профессий, которые как никто иной знает особенности

законодатель следует первостепенной задаче права - обеспечении общества общеобязательными нормам - путем узаконивая некоторых социальных норм или изменения их через ту же процедуру.

представители некоторых профессий (приводятся примеры врача и судьи; на наш взгляд, у государственных служащих бывают такие же дилеммы и не реже, чем у перечисленных выше работников) в силу своего правового статуса имеют чрезвычайно широкий простор субъективного усмотрения. Иными словами, свобода их действий (которые могут быть не только социально-полезными, но и общественно-вредными) зачастую ограничена лишь относительно-определенными правовыми предписаниями и собственной совестью. Однако совесть понятие неконкретное и зачастую весьма субъективное. В этой связи задача этических кодексов как раз и заключается в том, чтобы привести порой диаметрально противоположные представления членов профессионального сообщества о добре и зле к общему социально-полезному знаменателю. Этого можно достичь, только формализовав нравственные идеалы, на которых базируется та или иная профессиональная деятельность, сделав их обязательными к исполнению корпоративными принципами и нормами.

В России и вправду до сих пор отсутствует федеральный акт, который бы регулировал этику поведения государственного гражданского служащего. Но выход из этой ситуации стали искать на региональном уровне. К примеру, в утвержденном губернатором Ханты-Мансийского автономного округа плане противодействия коррупции на 2008-2010 гг. администрации губернатора поручено разработать «Кодекс чести государственного служащего Ханты-Мансийского автономного округа-Югры». Но первый опыт регионального регулирования этических вопросов государственной гражданской службы принадлежит Самарской области. В 2001 году при губернаторе Титове был утвержден «Профессионально-этические правила поведения государственного служащего Самарской области». К примеру, в тексте акта содержатся следующие нормы: «Государственный служащий не должен затягивать решение вопросов, и вообще - быть вежливым и корректным» и «Действия госслужащего должны подтверждать, что чиновник не использует подконтрольные государственные средства в личных интересах».

Вопросы профессиональной этики в государственных структурах решаются не только на региональном уровне, но и на ведомственном. К примеру, Приказ Росфиннадзора от 13.06.2007 №75 «Об утверждении Этического Кодекса федеральных государственных гражданских служащих федеральной службы финансово-бюджетного надзора» установил диспозитивное исполнение принципов независимости, несения долга перед обществом и государством, беспристрастности и т.д. В случае этического конфликта служащему предлагается советоваться с начальством, при необходимости даже с более высоким уровнем. Во всех ситуациях государственный гражданский служащий Росфиннадзора, согласно ст. 8 Кодекса, должен вести себя выдержанно и достойно, действовать в строгом соответствии с законодательством Российской Федерации, своими служебными обязанностями, а также этическими принципами настоящего Кодекса. Но, несмотря на рекомендательный характер этого Кодекса, в ст. 10 (ответственность за нарушение Кодекса) указано: «Государственный служащий Росфиннадзора должен понимать, что явное и систематическое нарушение норм данного Кодекса несовместимо с дальнейшей служебной деятельностью в Федеральной службе финансово-бюджетного надзора». Таким образом, несмотря на диспозитивность его норм, нарушение положений Кодекса, к примеру ст. 7 (этика взаимоотнешений с общественностью):

а) нанесение ущерба авторитету Росфиннадзора, проверяемых организаций, репутации должностных лиц и граждан распространением не полностью проверенной, возможно необъективной информации;

б) реклама своих собственных достижений и полученных результатов;

в) пренебрежительные отзывы о работе коллег по служебной деятельности (в том числе - сотрудников органов финансового контроля иных ветвей и уровней государственной власти),

- служащий Росфиннадзора может быть привлечен к дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения на основании ч. 5 ст. 57 ФЗ «О государственной гражданской службе в РФ».

Но что касается федерального уровня, Модельного Этического кодекса госслужащего РФ, то он находится в стадии разработки. В октябре 2008 года в Государственную Думу депутат от фракции Единая Россия внес проект подобного акта. В том виде, в котором он был доступен СМИ он пока видится слишком категоричным. К примеру, Госслужащий не должен выступать в СМИ, давать интервью и выражать любым другим способом свое мнение, принципиально отличное от политики государства в целом и политики госоргана, интересы которого он представляет как должностное лицо, что определяет вводимый Актом принцип лояльности, но который, на наш взгляд, несколько противоречит положениям Конституции, а именно ч. 3 ст. 29 этого документа: «Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них».

В то же время в нем устанавливается, что «В своей работе госслужащий должен руководствоваться принципом политической нейтральности», что не лишает Кодекс противоречия самому себе (см. приведенную выше выдержку), потому что, несмотря на свою лояльность, служащему придется одновременно быть и равнодушным к курсу руководства. Также довольно туманной представляется перспектива применения следующего положения: «Госслужащий должен избегать контактов с лицами, вступившими в конфликт с государственной властью» - в свете 282-х статей УК РФ, ведь, скорее всего, в Акте речь идет о подобных «противоречиях». Поэтому остается неясной судьба служащего «не избежавшего контакта» с «экстремистами» ввиду возможности расширительного толкования этих понятий.

В остальном же проект Модельного Этического Кодекса выступает преемником Указа Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. №885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». В Указе также содержаться принципы добросовестности, законности при осуществлении должностных обязанностей, терпимости, беспристрастности. Но, в отличие от Модельного Кодекса, Указ предписывает менее жесткие правила взаимоотношения госслужащих со СМИ и обществом. Хотя он и ссылается на внутренние правила публичных выступлений и предоставления служебной информации, он одновременно требует «уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации» (не обязательно соответствующей общей политической линии государства, как это предписывает вышеуказанный Кодекс). Что касается общего правила общественных выступлений, то, согласно Указу, чиновнику надлежит «воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности».

Напомним, что данные Акты регламентируют вопросы этики и должных норм служебного поведения, которые являются некими корпоративными стандартами. Подобные нормы, на первый взгляд, кажутся диспозитивными, рекомендательными, программными, но, как было показано выше на примере Приказа Росфиннадзора №75, нарушение подобных правил может привести ко вполне конкретным, предписанным законом неблагоприятным последствиям.

Административная реформа 2009-2013 гг.

Административная реформа в РФ началась довольно давно и на сегодняшний день осуществляется уже не первый и не второй ее этап. Ее результаты ее противоречивые и, безусловно, дальнейшая работа по этому направлению необходима. Ниже приведены задачи по реформированию администрации на следующие четыре года, которые так или иначе связаны с вопросами трудовой дисциплины, дисциплинарных взысканий или поощрений:

- формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих

- разработка и введение антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции

- развитие механизма предупреждения коррупции, выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе

- упорядочение и конкретизация полномочий государственных служащих, которые должны быть закреплены в должностных регламентах

- совершенствование механизма, обеспечивающего соблюдение государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. №885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»

- методологическое обеспечение деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов

- разработка механизма принятия мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы

- разработка процедуры, обеспечивающей проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений со стороны государственных служащих

- регламентация вопросов, касающихся повышения содержания и оптимизации пенсионного обеспечения государственных служащих

- внедрение в практику кадровой работы государственных органов правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при поощрении

- внедрение эффективных технологий и современных кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности, мотивации государственных служащих и обеспечение условий для увеличения результативности их профессиональной служебной деятельности

- разработка системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне

- формирование и реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих, а также развитие системы дополнительного профессионального образования государственных служащих

- совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе

В целом введение перечисленных изменений уже давно назрело и подобную программу следует оценить положительно. Другое дело, насколько эффективно и планомерно будет происходить развитие. Как показывает практика, реформирование государственного аппарата зачастую затягивается на долгие десятилетия, так как при фундаментальном изменении концепции госслужбы и места чиновника в ней неизбежно происходит изменение правопонимания и осознания роли государства в управлении обществом. Такие процессы не могут завершиться к намеченному сроку или за определенное время. Они завершаются в тот момент, когда общество в целом будет к нему готово. Рассмотрим пример реформирования государственной администрации в Великобритании.

2. История реформирования государственной администрации в Великобритании

В Великобритании долгое время не было многочисленной бюрократии, системы постоянной государственной службы. В XVII-XVIII вв многие посты занимались безвозмездно (к примеру, мировые судьи), поэтому формально от них не требовался профессионализм. Однако они все равно получали доходы через королевские пенсии, синекуры, почетные должности. Назначение на посты рассматривалось как поощрение фаворитов или политический подкуп. При продвижении по службе применялось правило старшинства, согласно которому преимущество имело лицо, дольше всех занимавшее должность. Служащие рассматривались как личные подчиненные владельцев должностных патентов. Из этого следовала особая психология: они считали себя членами конкретного органа администрации, но не государственного аппарата в целом. Подобное положение создавало благоприятную почву для различных должностных злоупотреблений.

Во второй половине XVIII в необходимость реформы государственной службы стала очевидна. Она заключалась в борьбе с финансовыми злоупотреблениями и оптимизации государственных пенсий госслужащих. Акт 1782 г. Ограничил ее размер и установил круг лиц, получивших право на нее. К 1854 году сотрудниками казначейства под эгидой Тревельяна и С. Нордкота был подготовлен «Доклад об организации постоянной государственной службы», позднее названный «системой заслуг» (merits system) но его реализация затянулась до второй четверти XX века. Согласно этой программе, публичная служба «должна была строиться на привлечении в ее низшие уровни тщательно отобранных молодых людей, которые должны были первоначально наниматься в соответствии со своими способностями и образованием, а в дальнейшем постоянно чувствовать, что их продвижение и будущее полностью зависят от той продуктивности и умения, с которыми они исполняют свои обязанности». Начиная с реализации именно этого документа можно говорить о становлении государственной администрации в Великобритании в том виде, в каком мы ее понимаем сегодня:

Государственный аппарат был унифицирован, стал единой системой,

Кадры стали в большей мере формироваться на профессиональной основе: сотрудники подбирались по итогам письменных испытаний, результаты которых гарантировались специальным независимым органом.

Была унифицирована пенсионная система

Вводился принципиально новый метод управления кадрами: деятельность работников, возможность их продвижения по службе оценивалась на основе рейтингов руководителями, результаты носили официальный характер и содержались в личном деле.

Также для преодоления фрагментарности государственной службы предлагалось поощрять перемещение работников между службами и департаментами.

Доклад Тревельяна и С. Нордкота сыграл большую роль в проведении административных реформ в Великобритании. Благодаря этой программе чиновник из облагодетельствованного монархом аристократа с аппаратом личной прислуги превратился в профессионала с высшим образованием и оправданными амбициями, работающим в команде. Что касается методов дисциплинарных взысканий и поощрений, то они проводились на основе рейтингов, составляемых руководителями органа.

Несмотря на изначальную прогрессивность этой реформы, ее итогам стал некоторый застой в кадрах:

сложилась сложная система классов, на которые были разделены гражданские служащие.

поступление в класс (административный, исполнительный и канцелярский) зависело от полученного образования, но оно было преимущественно общегуманитарным, а не специальным. Университетское образование давало право претендовать на должности в «интеллектуальных классах», без него - в канцелярском.

система государственной гражданской службы не была унифицирована и централизована, в то время как чиновники стали еще более элитарной кастой, так как зачастую проходили обучение в привилегированных учебных заведениях и далее службу вместе.

отсутствовал единый орган контроля над государственной службой. Служащие находились под контролем лишь Казначейства и кадровых служб в самих ведомствах.

произошло разделение государственных служащих на политических, сменяемых и кадровых. В случае падения правительства в отставку уходило лишь около ста человек, связанных с правившей партией. Остальные служащие сохраняли свои посты, но обязаны были соблюдать в своих действиях политическую нейтральность, проводить политику любой партии, находящейся у власти.

высшим постоянным служащим министерства являлся его постоянный секретарь, фактически возглавлявший его штат. Без его совета министр - назначенец победившей политической партии, не принимал ни одного важного решения.

Система государственной службы, созданная на основе принципов Тревельяна, первоначально себя оправдала и была очевидным шагом вперед по сравнению с системой патронажа. Но когда задачи перед чиновниками усложнилась, круг их вопросов расширился, их общего гуманитарного образования уже не стало хватать. Также государственным институтам нахватало унифицированности, централизованности.

В 1966 г. Была образована специальная правительственная комиссия, которую возглавил лорд Фултон. Ее главной задачей было исследование правительственной администрации и подготовка проекта ее реформы. К 1968 году комиссией был подготовлен доклад «Государственная служба», в котором, как отмечается, подверглись критике устаревшие, «платоновские» принципы организации государственной службы. В нем предлагалось учитывать опыт кадровой работы частных фирм, а также США и Франции. Помимо этого было указано на:

отсутствие центрального руководства государственной службой

разделение ответственности за нее между КГС, экзаменующей соискателей, и Казначейством, отвечающим за общую кадровую политику

отсутствии должной глубины специализации у служащих

существование запутанной и жесткой системы классов

недостаточный обмен кадрами между различными ведомствами, центральными, местными учреждениями и частными корпорациями.

замкнутый, кастовый характер государственной гражданской службы.

необходимость создания возможности привлечения на ответственные посты представителей бизнеса и науки («боковой вход») сразу.

Что касается реализации программы вышеназванного документа, то для централизации управления кадрами уже к 1968 году было создано Министерство по делам государственной службы, в которое вошла КГС в качестве его подразделения. Его руководителем, министром государственной службы, автоматически становился премьер-министр, но реальное управление им осуществлял один из членов кабинета по поручению Премьера. В правительственных ведомствах централизованное руководство штатом осуществляли постоянные секретари. Чтобы оптимизировать образование кадров и углубить их специализацию, был создан специальный колледж. В 1971 году была ликвидирована запутанная система классов и государственные служащие разбились на несколько групп.

Доклад Фултона, как и доклад Тревельяна-Нордкота, несмотря на формальное согласие правительства с его положениями, они реализовывались медленно, не в полной мере. Вновь приходилось преодолевать административное лобби. Поэтому необходимость оптимизировать государственный аппарат, провести дальнейшие реформы в уже обозначенном русле сохранялась, что привело к попытке очередной административной реформы.

Новый этап развития государственной службы связан с эпохой нахождения на посту премьер-министра Маргарет Тетчер (1979-1990). Она придерживалась неоконсерваторского курса, была за сокращение административного аппарата при одновременном повышении его эффективности, она продолжила его «менеджеризацию», попыталась перевести его на принципы функционирования частных корпораций. Основные положения ее программы содержатся в программе «следующие условия». Чиновники разделялись на политических, принимающих решения, и исполнительные, реализующие их. Последние превращались в квазиадминистративные неправительственные организации (QUANGO) или даже корпорации, работающие с политическими учреждениями на договорной основе. Постоянная государственная служба в привычном понимании оставалась в политических учреждениях. Реформы Тетчер были действительно радикальными, но результаты были неоднозначными. Удалось сократить численности государственных служащих, финансовых затрат, повысить эффективность администрации, но вместе с тем была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы.

В конце 1999 года правительство Великобритании опубликовало программу «Modernizing Government» («Модернизация государственного управления»), рассчитанную на долгосрочную реализацию. Он был составлен во время осуществления полномочий премьер-министра Тони Блером. Основной принцип реформы - «улучшить условия для граждан и бизнеса», для чего были закреплены пять обещаний:

разрабатывать долгосрочную государственную политику на основе улучшения работы и обучения министров и госслужащих

создать более ответственную государственную службу, предоставлять государственные услуги, соответствующие потребностям граждан, а не удобству представителей государства.

поддерживать высокое качество услуг

построить правительство информационного века, что включает в себя создание технологических Интернет сайтов, развивать информационных технологий, телефонных центров, новых электронных услуг.

повысить престиж и оценку общественного мнения госслужбе.

Власти Великобритании признали, что некоторые звенья работают неэффективно, им не хватает новых динамичных и адекватных современной обстановке подходов к решению многих проблем, что отличает их от деятельности бизнес структур, постоянно стремящихся к совершенствованию в условиях конкурентной борьбы. Основные причины подобного положения указаны в программе по модернизации:

большинство организаций строят свою работу на основе собственных интересов и не очень заботятся о нуждах конкретных потребителей.

сложная и инертная система государственного управления

излишнее внимание к ресурсам, но не результатам

уход от риска, порой неоправданный

недостаточная менеджеризация администрации, недостаток новых услуг.

низкий статус госслужбы.

На основе итогов административной реформы и существовавших реалий госслужбы в Великобритании на конец 90-х в конце 1999 года руководитель внутренней государственной службы предоставил премьер-министру проект программы новой реформы. В нем содержались сферы, которые нуждались в совершенствовании. Среди них:

повышение квалификации и уровня компетентности государственных служащих

развитие инновационной культуры

выявление талантливых людей в государственных учреждениях

предоставление в государственной службе больших возможностей для отдельных категорий работников (женщин, этнических меньшинств и людей с ограниченными возможностями).

облегчение перемещения персонала в государственном секторе, обмена с другими секторами.

Большое внимание уделяется развитию и использованию творческого потенциала государственных служащих. В программе проводимых реформ говорится: «мы должны выявлять наиболее талантливых людей на самой ранней стадии, дать им возможность для раскрытия своих способностей и обеспечить их быстрое продвижение по службе. Они должны обладать системным мышлением, способностью к совместной работе и быть мотивированными на инновационные решения».

Мотивационный аспект также является одним из наиболее важных. В программе говорится, что «государственные служащие должны получать вознаграждение в соответствии с тем вкладом, который они делают». В связи с чем правительство Великобритании в качестве основных путей реформирования статуса чиновников выбрало следующие:

реформирование существующей системы заработной платы таким образом, чтобы она более соответствовала потребностям госслужащих, соответствовала их потребностям

создание соответствующих стимулов к труду

совершенствование системы найма и адаптации персонала

расширение практики использования нематериальных стимулов, включая развитие обучения, расширение перспектив профессионального роста

улучшение условий труда, введение гибкого рабочего графика, применение принципа семейной занятости (работу могут выполнять поочередно члены семьи)

награждение национальными премиями и так далее

создание стройной системы обеспечения основным ресурсом - кадрами.

2.1 Модель государственной гражданской службы Великобритании и правовое регулирование ее прохождения

Для анализа отдельных аспектов системы государственной гражданской службы Великобритании также важно дать ее характеристику. Ее традиционно относят к «открытым» моделям госслужбы, характерной для стран англо-саксонской правовой системы. Для нее характерны:

Отсутствие четко организованной системы нормативного правового регулирования служебных отношений.

Открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу.

Зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего.

Упрощенная процедура увольнения.

Это обуславливает и особенности правового регулирования государственной гражданской службы в Великобритании в сравнении с Российской Федерацией, которая относится с «закрытым моделям», к примеру, децентрализацию правового регулирования. Если в РФ существует центральный ФЗ «О государственной гражданской службе», регулирующий основные моменты прохождения службы чиновником, и предусмотрено предоставление возможности на уровне ведомств, органов власти субсидиарного правотворчества, не противоречащего федеральному, то в Великобритании предусмотрен несколько иной подход. Реформы в сфере управления государственным аппаратом оформлялись в детальные программы, которым придавался нормативный характер. В дальнейшем на их основе парламентом принимались рамочные законы и кодексы, закреплявшие примерное содержание документов, регулирующих вопросы выполнения обязанностей государственным служащим. Особую роль в этом плане следует отдать Комитету по Выработке Стандартов Публичного Управления (Сommittee on Standards in Public Life). Это вневедомственный государственный орган, призванный вырабатывать этические стандарты деятельности государственных служащих. Им подготавливается ежегодный доклад по вопросам, отнесенным к их деятельности, где они предлагают развитие правового и управленческого регулирования государственной гражданской службы и местного самоуправления. Ими была, в частности, осуждена практика лоббирования, когда член парламента получал денежную сумму или иное вознаграждение за сворачивание обсуждения какого-либо вопроса или соответствующей отдачи своего голоса.

Вопросы выполнения государственными гражданскими служащими своих обязанностей в Великобритании, также как и в России, регулируется несколькими отраслями права. В первую очередь, трудовым. Но если в РФ эти вопросы урегулированы кодифицированными источниками, то в Великобритании очень многие аспекты трудовых отношений сформировались под влиянием судебной практики. Из писаных источников права можно отметить следующие:

Закон о работодателелях и наемных работниках (Master and Servant Acts) 1823 г. - один из первых актов, регулирующих трудовые отношения в Великобритании. За период своего существования прошел долгий путь эволюции от в большей мере защиты интересов работодателя до современной защиты работника. До 1960 года большинство вопросов организации труда обсуждались между сторонами индивидуально и оформлялись в трудовой договор.

Закон о равной оплате труда (Equal Pay Law (1970)) - уравнял права мужчин и женщин в трудовых правоотношениях.

Директива о рабочем времени (Working Time Directive) - источник европейского акта, регулирующий вопросы распорядка рабочего дня, времени труда и отдыха и т.д.

Закон против дискриминации (Anti-discrimination act (1977)) - запрещает все формы дискриминации в сфере трудовых отношений.

некоторые другие законы, статуты и прецеденты.

Также вопросы прохождения государственной гражданской службы регулируются и административным правом. Обусловленное спецификой «открытой» модели государственной службы, вопросы госслужбы регулируются рамочными законами и кодексами, определяющими общие принципы функционирования и этические правила поведения, и специальными актами, издаваемыми на уровне министерств, агентств и государственных органов, регулирующих остальные вопросы прохождения службы (в частности, вопросы поощрений и дисциплинарных взысканий. Ниже приведены примеры источников первого типа:

Кодекс об управлении государственной гражданской службой (Civil Service Management Code - является рамочным законом и регулирует базовые, наиболее общие вопросы прохождения службы. Предлагает министерствам и государственным учреждениям самостоятельно издавать акты, дополняющие Кодекс.

Кодекс о государственной гражданской службе (Civil Service Code) - является составной частью Civil Service Management Code (секция 4.1 приложение А) и, что характерно и для первого закона, устанавливает этические нормы поведения госслужащих (к примеру, запрещается использовать служебную информацию для личного обогащения)

Кодекс о найме государственных гражданских служащих (Civil Service Commissioners' Recruitment Code) - устанавливает принципы замещения должностей.

2.2 Дисциплинарные взыскания в Великобритании

Существенным отличием института дисциплинарных взысканий от аналогичного в России - возможность его обжалования в суд по трудовым делам (Employment Tribunal (Constitution and Rules of Procedure) Regulations (2004)) или в Службу консультации, примирения и арбитража (ACAS - Advisory, Conciliation and Arbitration Service), вневедомственный правительственный орган, занимающийся консультациями и медиацией в сфере трудовых споров.

Служба консультации, примирения и арбитража предлагает процедуру привлечения работника к ответственности в три шага:

- отправка письма работнику с уведомлением о наложении дисциплинарного взыскания и приглашение на встречу с целью обсуждения ее применения.

- проведение встречи, на которой приводятся основания для привлечения к взысканию и вынесение решения.

- если после этого не подается апелляция в указанные выше структуры, то выносится окончательное решение.

Дисциплинарному взысканию может предшествовать «действие в исправление» (corrective action), которое менее формально, имеет превентивный эффект, не затрагивает материальное положение работника и предлагает меры по исправлению работы, начатой или выполняемой не в нужном русле. Примерами подобных мер могут послужить:

Устные консультации / замечания / выговоры

Письменные рекомендации

Предоставление плана по улучшению показателей труда

Письменный выговор

Когда действия в исправление не помогают, применяются дисциплинарные санкции, назначаемые, в зависимости от тяжести и степени вины лица. Также при выборе меры воздействия могут приниматься во внимание срок службы, показатели труда, образ действий служащего, так что в одной и той же ситуации один работник будет наказан более строго, а другой менее строго.

Дисциплинарные взыскания являются более официальной мерой воздействия, призванные исправить поведение работника, на которое не повлияли должным образом «действия в исправление». Примерами подобных санкций могут быть:

Выговор

Штраф

Принудительное повышение квалификации, тренировка или практика, сопровождаемая надзором

Понижение в должности

Освобождение от должности

Понижение заработной платы

Увольнение

Это примерный арсенал на вооружении государственных органов Великобритании в части мер дисциплинарного воздействия на служащих. Напомним, что в каждом отдельном органе или государственном учреждении устанавливается своя схема дисциплинарных взысканий.

2.3 Система поощрений государственных гражданских служащих в Великобритании

Действующая сегодня система поощрений государственных гражданских служащих прошла долгое реформирование и оформилась в детализированную стандартизированную систему отбора наиболее профессиональных кадров, поощрения наиболее эффективных. Уже несколько десятилетий лейтмотив административной реформы в Великобритании - повышение эффективности с сокращением материальных издержек. Поэтому нерациональное использование денежных и иных материальных поощрений наказывается довольно строго. Для объективизации процесса поощрения ведется личное дело каждого служащего, в которое заносится не только его идентификационная информация и записи о его дисциплинарных взысканиях и поощрениях, как в России, но и отчеты об оценке его деятельности (о чем будет сказано ниже), на основании которой принимается решение о поощрении или порицании работника.

Способ правового регулирования дисциплинарных поощрений государственных служащих в Великобритании одинаков с дисциплинарными взысканиями, только если в рамочных кодексах про дисциплину труда есть хотя бы общие положения, то прерогатива установления системы поощрений полностью отдана министерствам, агентствам и органам власти, что опять же обусловлено особенностями «открытой» модели государственной службы в Великобритании.

Сегодня в Великобритании на уровне Правительства считается, что применение единой системы поощрения в рамках всей Гражданской Службы Ее Величества не целесообразно. Однако, утверждены принципы, по которым строится политика поощрения:

Должны поощряться высокие результаты

Работники, чья работа не соответствует требованиям, должны быть осведомлены об этом и вдохновлены к исправлению

Некачественное исполнение обязанностей неприемлемо

Должна быть установлена транспарентная и справедливая система оценки труда

Процедуры не должны влечь за собой бюрократизацию

Таким образом, говорить об унифицированной системе поощрений в Великобритании говорить нельзя. Учитывая опыт реформирования в данной области, опирающийся на менеджеризацию госслужащих и заимствование опыта частного сектора в области управления кадрами, можно сделать вывод о том, что в Великобритании применяются наиболее современные и прогрессивные технологии управления кадрами с учетом особенностей статуса (особенно, в части ограничений) чиновников.

Отдельно стоит отметить такую форму поощрения, как получение почетных наград, медалей и пр. В целом, этот институт ничем не отличается от аналогичного в Российской Федерации, служит тем же целям. Однако в отдельный состав коррупционного преступления британское законодательство выделяет подкуп с целью получения почётных наград. Причём ответственность предусмотрена как для дающих, так и для получающих взятку.

Также некой формой поощрения в Великобритании, обусловленной глубокими традициями монархии, хотя и постепенно отмирающими, является предоставление дворянского титула. Он свидетельствует о том, что заслуги государственного служащего отмечены Короной и, следовательно, всем обществом. Титул расширяет права служащего и предоставляет ему ряд привилегий.

2.4 Аттестация государственных служащих в Великобритании

Аттестация английских чиновников теснейшим образом связана с системой их отбора, служебного роста, планированием карьеры в целом. Однако дополнительной кадровой работы (помимо той, что должна вестись в нормально функционирующей организации) аттестация не требует: на одного служащего в год затрачивается, как правило, не более одного-двух часов рабочего времени. Каждый из руководителей аттестует только тех, кто находится в его непосредственном подчинении. Например, министр - подчиненных ему госсекретарей, те в свою очередь - своих заместителей, заместители - руководителей главных отделов и т.д. При этом министр утверждает аттестационные выводы госсекретарей о работе их заместителей и контролирует отчеты заместителей о деятельности руководителей главных отделов. Таким образом, в задачу министра входит годовая аттестация всего 20-30 подчиненных. Подобная практика систематизирует аттестационный процесс и, как правило, экономит время. Какова основная цель кадровой аттестации? Их несколько, но прежде всего - упорядочение сферы труда, четкое определение персональных обязанностей каждого чиновника, выявление его сильных и слабых сторон. Кроме того, аттестация помогает руководителям находить талантливых работников, принимать объективные решения о назначениях и вознаграждениях.

Что касается поощрений государственных гражданских служащих, то каждый случай индивидуального повышения в должности в практике Civil Service - скорее исключение. Оно возможно только при действительно выдающихся служебных результатах и охватывает очень небольшую часть штата (менее 1%). Карьерный рост остальных 99% персонала происходит только по мере возникновения вакансий внутри организации. Английский чиновник не может быть повышен в должности только за добросовестный труд. Последнее подразумевается само собой: именно за результаты труда служащего ценят и выплачивают вознаграждение. В этом можно провести параллели с формулировками ФЗ РФ «О государственной гражданской службе», предусматривающей применение поощрений чиновников только на основании безупречного и эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей одновременно.

Если чиновник отлично справляется со своей работой, самое большее, на что он может рассчитывать, это денежная премия или некоторое повышение заработной платы. Автоматическое продвижение госслужащих по служебной лестнице, применяемое в Российской Федерации по принципу выслуги лет, в Великобритании невозможно. Более того, с подобной практикой велась очень долгая борьба, упиравшаяся в административный ресурс правительства и конкретных органов. Но в конце концов, следуя курсу поощрения только сверхвыдающихся заслуг и чиновников, реально того достойных, в Великобритании утвердился принцип крайне строгой системы поощрений, особенно измеряющихся в материальном эквиваленте.

В основу системы оценки результатов труда английских служащих заложены следующие принципы. Результаты деятельности каждого чиновника должны быть:

очевидными,

по возможности, скрупулезно измеренными,

учтенными.

2.5 Возможности карьерного роста

Один из основных принципов английской Civil Service - предоставление всем работникам возможности продемонстрировать свои способности в разных сферах государственного управления и получить (опираясь на свой талант и индивидуальные заслуги) более высокую должность. В этом смысле служебный перевод является органичной частью развития карьеры служащего.

Естественно, не каждый может быть переведен на другое место. Существует специализированный труд, характерный только для одной узкой области государственной службы. Кроме того, многие чиновники (к сожалению, их больше, чем необходимо) склонны заниматься одним и тем же всю жизнь, даже если это не способствует их карьере. В Англии, как правило, для восхождения по служебной лестнице одного только добросовестного отношения к делу недостаточно. Карьерный рост возможен при условии обладания чиновником многими необходимыми качествами, в частности, высоким чувством ответственности и долга, специальными знаниями и опытом, сообразительностью, динамичностью, решительностью и способностью к принятию решений, исполнительностью, надежностью (не путать с политической благонадежностью), способностью руководить, рассудительностью, умением предвидеть. Каждая вакансия заполняется на основе конкурса, который сначала объявляется внутри учреждения для аттестованных работников. Если среди них нет достойного претендента, поиск продолжается в рамках всей Civil Service. Если и в этом случае не находят нужного работника, объявляется внешний конкурс, в котором могут принять участие служащие, даже находящиеся в отставке. Таким образом, карьерный рост государственных служащих начинается с отслеживания и аттестационной «фильтровки». Руководство всегда должно иметь представление о качествах подчиненных, их готовности или потенциальной способности занять более высокую должность.

Для оценки возможности служебного повышения используются четыре категории:

преимущественно пригоден,

пригоден,

может быть пригоден в течение последующих двух лет,

не пригоден.

Первая категория на любом уровне присваивается редко. Четвертая отнюдь не означает, что в дальнейшем служащий не окажется пригодным для повышения, ведь аттестация проводится ежегодно. Количество ожидаемых вакансий на результаты аттестации не влияет. Служебное повышение всегда происходит на основе конкурса и чем выше пост (должность), на которую он объявляется, тем жестче требования и острее конкуренция.

С 1971 года экзамен в административный класс проводится по т.н «методу II». Он включает в себя три ступени: письменные доклады по общим предметам, тесты и собеседования (в управлениях по окончательному отбору гражданских служащих). Переподготовку гражданские служащие проходят в колледже по обучению гражданских служащих, учрежденном в 1970 г. Колледж работает под общим руководством министерства по делам гражданской службы и строит свою работу, исходя из общей задачи усиления специализации в деятельности административного управления. В колледже обучаются служащие министерств и другие должностные лица, работающие в государственном секторе.

2.6 Применение показателей результативности

По мнению В.Э. Бойкова, вследствие отсутствия целей деятельности, показателей, характеризующих достижение поставленных целей, и показателей, определяющих результативность рабочего процесса, служебная деятельность ограничивается исполнением «сугубо канцелярских и бюрократических процедур, в основном не связанных с реализацией государственных интересов и тем более с оказанием государственных услуг гражданам и организациям».

Но, как пишет А.И. Пригожин, реальные возможности позитивных изменений организационной культуры на государственной гражданской службе РФ связаны с формированием и выполнением управленческими командами, имеющими современное образование и профессиональную подготовку, заданной стратегии управления эффективностью государственного органа власти, основой которой являются интеграция целей деятельности и разработка, широкое применение поаазателей результативности, отражающих в количественных и качественных параметрах успешность движения к достижению поставленной цели. В этом плане целесообразно провести анализ целеполагания и системы указанных показателей, применяемых в Великобритании для формирования концепции управления эффективностью органа государственной службы.

В Великобритании начальным этапом в государственной политике, направленной на изменение административной культуры посредством внедрения показателей результативности государственного органа, считается реализация программы «Следующие шаги» (Next Step Report), начатой в 1988 году, в начале третьего срока премьерства М. Тетчер. Указанная программа предусматривала использование принятых в бизнесе методик финансовой оценки тех или иных административных действий, особенно поощрения гражданских служащих за нововведения. Показатели результативности при этом рассматривались как количественные и качественные индикаторы, отвечавшие заранее определенным требованиям, характеризующие результат деятельности органа гражданской службы или конкретного должностного лица, замещающего должность по гражданской службе.

Начиная с 1997-го правительство лейбористов оптимизировало систему оценки результативности должностных лиц. Сегодня применяется именно эта методика. В 1998 году в целях выполнения положений указанной программы Правительство Великобритании разработало для органов государственной службы и согласовало с ними обязательные целевые показатели эффективности, а именно бизнес-планы на три года с указанием в них выраженных количественно и качественно целей, которые предполагалось достичь за определенный период. В 1998 году таких ключевых показателелей было 600, в 2004 году их число было сокращено до 126. Правительство, со своей стороны, приняло на себя обязанность содействовать в выполнении поставленных государственными органами задач, в частности, посредством предоставления грантов и передачи расширенных или специальных полномочий.

В 2005 году было проведено совместное исследование компаний Geac, Cargemini и Microsoft, показавшее что 12,5% государственных органов Великобритании не могут подсчитать, насколько их деятельность соответствует ключевым показателям эффективности. В государстве стали срочно внедрять на базе программного продукта Geac Strategy Management 7.0 автоматизированные системы управления административными процессами, позволяющие сформировать как на уровне отдельного государственного органа так и на уровнеразличных государственных структур путем создания комитетов локального партнерства (Local Area Partnership Board - LAPB), куда входят представители различных ведомств, стратегию управления эффективностью органа государственной гражданской службы посредством использования передовых методик и показателей результативности деятельности органа государственного управления.

В Великобритании в настоящее время наиболее распространенным является подход, при котором на уровне органов государственной власти используются интегральные показатели результативности, отражающие основные политические или экономические параметры деятельности (например, уровень безработицы), которые затем декомпозируются на уровень структурных подразделений (например, количество разработанных программ переобучения безработных) и, наконец, доходят до уровня государственных служащих (например, количество граждан, направленных на переобучение в месяц). При этом среди методов декомпозиции и способов построения сбалансированной системы показателей (Balanced Scorecard - BSC) - системы, в которой больше внимания уделяется взаимосвязи отдельных показателей между собой с целью максимизации оценки их совокупного влияния на конечный эффект, и определения ключевых показателей результативности (Key Performance Indicators - KPI) - системы, построенной на выборе наиболее важных показателей, в максимальной степени характеризующих конечный эффект.

Среди используемых в Великобритании показателей результативности наибольщее распространение получили показатели:

- output measures - показатели, выражающие в количественных характеристиках объем выполненной гражданскими служащими работы (число активных проектов на текущую дату).

- outcome measures - показатели конечных эффектов, определяющие в качественном выражении степень достижения социально значимых целей и задач органа гражданской службы и (или) изменение в состоянии целевой группы потребителей услуг (доля инвалидов, прошедших программу социальной реабилитации)

- input measures - показатели входящих ресурсов, отражающие затраты на осуществление определенной деятельности и (или) набор требований к профессиональным и личным навыкам государственного служащего (объем финансовых средств, выделенных на реализацию программы)

- process measures - показатели, характеризующие сроки и нормативы выполнения гражданскими служащими должностных обязанностей и осуществления служебной деятельности (средняя продолжительность согласования одного поекта нормативного правового акта)

- impact measures - показатели влияния, характеризующие эффект воздействия гражданского служащего на управляемую подсистему или определенную целевую группу (процент принятых поправок в законопроект).

Показатели результативности, по которым оценивается эффективность деятельности органа государственной службы и конкретного гражданского служащего, должны удовлетворять определенным требованиям, а именно критериям 4С (четкость, полнота, комплексность, непротиворечивость) и концепции SMART (конкретность, измеримость, достижимость, релевантность, соотносимость с определенным периодом времени).

Для определения служебного соответствия применяется пятибалльная шкала, позволяющая дифференцировать хорошие и слабые результаты. Каждый служащий по меньшей мере один раз в год имеет возможность обсудить с непосредственным начальством итоги своей работы и планы на следующий год. Для того, чтобы выявить способность служащих к карьерному росту, их ежегодно оценивают еще по одной - четырехбалльной - шкале. Как работодатель Civil Service дает всем равные шансы. Любой служащий, невзирая на пол, расу, религиозные убеждения, национальность, происхождение и физические недостатки, оценивается наравне с другими. Мировоззрение или партийная принадлежность не фигурирует в пунктах анкеты: это личное дело каждого. Более того, в ходе аттестации подобный вопрос означает дискриминацию, противоречащую закону. Что такое «аттестационная цепочка». В нее входят, как правило, пять человек: служащий, подлежащий аттестации; руководитель аттестуемого - составитель аттестационного отчета; его начальник, утверждающий этот документ; главный контролер аттестации (т.е. непосредственный руководитель последнего) и работник отдела кадров. Процесс подготовки отчета начинается с ежегодной рассылки отделом кадров анкеты всем служащим, имеющим подчиненных. Документ передается последним с просьбой проверить и исправить имеющиеся ошибки в статистических данных, изучить содержание всей анкеты, четко сформулировать задачи прошлого года. После этого назначается время обсуждения, Восьмистраничная анкета состоит из десяти разделов:

· статистические данные (имя, фамилия и т.п.);

· цель и описание работы за прошедший год;

· описание работы на следующий год;

· предложения по повышению квалификации;

· намерение или предложение по служебному переводу;

· мнение аттестуемого о подготовленном о нем отчете и, если он желает, о лице, подготовившем этот отчет;

· детализация и оценка личностных качеств;

· оценка возможностей служебного роста;

· мнение утверждающего отчет лица об аттестуемом и отчете о нем;

· подтверждение контролирующего лица, что аттестация прошла по правилам.

Каждый служащий проходит индивидуальное собеседование со своим непосредственным начальником. Цель диалога - оценить результаты труда подчиненного за прошедший год, сообща выявить возможности их совершенствования, обсудить необходимость повышения квалификации и возможный служебный перевод. Интервью обычно длится около часа, в течение которого аттестующий выслушивает аттестуемого и детально отвечает на все вопросы последнего. После этого начинается обсуждение работы за прошедший год. Далее составитель отчета высказывает свои замечания по пунктам, оценивает эффективность труда в рамках выполненных задач и выделяет нереализованные. Разумеется, именно здесь возникает больше всего споров и разногласий. Если стороны не могут договориться, об этом сообщается лицу, утверждающему отчет. Он - высшая инстанция во всех спорных вопросах. Кроме того, аттестуемый имеет право на личную беседу с ним, и тот обязан в кратчайший срок его принять. В жизни разногласия между аттестуемым и аттестующим крайне редки, что не исключает сговор обеих сторон. Однако, если о нем станет известно, то его участникам лучше сразу подать в отставку, потому что на их дальнейшей карьере будет поставлен крест. Что такое «хорошо» и что такое «плохо». Описывая трудовую деятельность чиновника за прошедший год, необходимо перечислить основные задачи (во временном порядке или по степени важности), поставленные цели, количество подчиненных, за которых отвечал аттестуемый, и т.д. Оценка результатов труда служащего зависит от того, насколько они соответствуют уровню его должности или превосходят его. При этом для аттестующего непозволительны сравнения типа: каких результатов мог бы достичь аттестуемый, выполняя другие задачи, и т.д. Оценки в рамках пятибалльной шкалы должны отражать фактический результат работы: «единица» - отлично, «двойка» - выше, требуемого уровня, «тройка» - требуемый уровень по всем аспектам, «четверка» - ниже требуемого уровня, «пятерка» - неудовлетворительно. «Единицей» оцениваются только те результаты работы чиновника, которые намного превышают ожидаемый от него по должности уровень. «Двойка» же ставится в случае их однозначного превышения. «Пятерка» означает, что работник не справляется с поставленными задачами, не соответствует своей должности и потому должен быть переведен на другое место работы или уволен. Происходит это не сразу. Сначала служащего устно и письменно неоднократно предупреждают о несоответствии, затем предоставляют возможность получить помощь и исправиться. Как правило, его переводят (при сохранении характера работы) под начало другого руководителя, который каждые полгода обязан предоставлять о нем полный отчет. Если его мнение позитивно отличается от первого, то служащего условно оправдывают. Это свидетельствует о просчетах предыдущего начальника, и данная ситуация в дальнейшем является темой отдельного обсуждения в процессе аттестации последнего. Если же и по прошествии контрольного времени чиновник не справляется со своими обязанностями, его переводят на пенсию в принудительном порядке по состоянию здоровья, в силу неполного служебного соответствия или после получения очередной оценки «неудовлетворительно» он увольняется за профнепригодность. Тремя баллами оценивается хорошо выполненная работа. «Тройка» означает, что чиновник полностью справляется с порученным делом и соответствует не средним, а стандартным должностным требованиям. Полученные баллы учитываются руководством при принятии различных кадровых решений, важнейшее из которых связано с оплатой труда. В случае получения чиновником «единицы» у него появляется шанс на прибавку жалованья или премию. У обладателей же «двойки» и «тройки» - свои материальные преимущества, хотя и соответственно меньшие. Оценивая труд подчиненного, аттестующий должен опираться на собственные знания, однако при необходимости он имеет право проконсультироваться со своим непосредственным начальником или работником отдела кадров: лучше спросить совета, чем совершить ошибку. Оценка работы служащих, выполняющих свою работу в рамках испытательного срока, происходит, разумеется, на иных принципах: стажеры обязаны доказать, что могут соответствовать данной должности. Испытательную процедуру проходят не только молодые специалисты: в первые два года службы проверяется каждый чиновник независимо от должности и ранга. Те, кто не достигает требуемого уровня, подлежат увольнению.