Трудовые отношения госслужащих

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

К качеству работ, выполняемых должностными лицами во время исполнения своих обязанностей, по объективным и понятным причинам было и всегда будет повышенное внимание со стороны общества. Особенно остро профессиональная пригодность и квалифицированность сотрудников органов государственной власти требуется в нынешних условиях мирового финансового кризиса, когда общество ждет от государства предложение плана действий.

Первое, что приходит на ум: «затянуть пояса», - уже сделано. 19 марта на брифинге по итогам заседания Правительства РФ министр финансов Андрей Кудрин заявил, что расходы на чиновников и государственный аппарат будут сокращены на 38,7 миллиардов рублей. Уменьшение фондов премирования, уровня заработных плат, расходов на содержание аппаратов говорит об изменении концепции государственной службы в ближайшие годы. Повышается социальная ответственность чиновника и наводится порядок в пропорциях распределения бюджетных средств. Больше всего государству сегодня нужны профессионалы, способные заниматься адекватным управлением в сложных экономических условиях и брать на себя ответственность. В этом свете особенно актуальны те меры, которые предусмотрены современным российским законодательством для поощрения и дисциплинарного наказания государственных служащих. Именно они позволяют «отсеять» низкоэффективных управленцев и поощрить труд профессионалов.

Поэтому необходимо продолжать проведение административной реформы, новый этап которой намечен на 2009-2013 гг. В программе по ее проведению многие положения схожи с теми, что в свое время реализовывались в Великобритании, поэтому считаю сравнительный анализ институтов поощрения и дисциплинарных взысканий, наиболее важных и коррупциогенных, актуальным.

1. Опыт Российской Федерации

1.1 К вопросу о дисциплинарной ответственности и ее месте в российском праве

Госслужащий как субъект права не изолирован от него, а является важнейшим участником общественных отношений, поэтому его статус устанавливается действующим законодательством. Он является особым индивидуальным субъектом права, субъектом государственного управления, отсюда и вытекают особенности его ответственности, которая может быть дисциплинарной, парламентской, судебной, политической и пр. В данной работе будет рассмотрен только первый указанный вид - дисциплинарная ответственность госслужащих, поэтому следует отличать ее от других видов.

Так, губернатор несет политическую и моральную ответственность перед жителями региона за ту программу действий, которую он воплощает в жизнь, осуществляя управление в этом регионе. Депутаты Государственной Думы РФ могут потребовать предоставление отчета от работников Правительства РФ, выслушивают на своих заседаниях доклады министров о проведенной работе министерства в своей сфере. В случае выявления столь серьезных нарушений закона в деятельности Правительства или проведения им неэффективного управления, Государственная Дума может поставить вопрос о выдвижении вотума недоверия Правительству РФ. Эти формы взаимоотношений являются институтами парламентской ответственности госслужащих. Отдельные действия чиновника, для которых предусмотрены конкретные составы, к примеру, составы, предусмотренные главой 30 УК РФ, могут стать основанием для возбуждения уголовного дела и привлечения его уже к судебной ответственности. К теме работы также не имеет отношения институт обжалования актов администрации, противоречащих действующему законодательству и ущемляющих права физических и юридических лиц, хотя подобные нарушения и могут стать основанием для наложения дисциплинарных взысканий руководителем соответствующего органа на чиновника, совершившего это правонарушение.

Понятие дисциплинарная ответственность, вводится Трудовым Кодексом и более подробно раскрыта некоторыми другими нормативно-правовыми актами, регулирующими трудовые отношения. Дисциплинарная ответственность принимает участие в закреплении и упорядочивании трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений по организации труда, управления им. Этот институт особенно важен в укреплении дисциплины труда, способствовании добросовестному выполнению должностных функций. Однако нормы Трудового Кодекса применимы далеко не ко всем работникам, в частности должностным лицам. Поэтому можно говорить о специальной административной ответственности, предусмотренной, в частности ФЗ «о государственной гражданской службе».

Понятие дисциплинарной ответственности немыслимо без предусмотренных действующим законодательством форм ее осуществления - дисциплинарных взысканий. Эти понятия часто путаются, но между ними есть существенное различие. Дисциплинарная ответственность - один из видов юридической ответственности, является довольно сложной структурой и включает в себя:

ответственность работников по правилам внутреннего трудового распорядка, в порядке подчиненности, по специальным уставам и положениям, ответственность работников отдельных общественных организаций (артели старателей, коллегии адвокатов);

ответственность учащихся школ, профтехучилищ, средних специальных и высших учебных заведений;

ответственность военнослужащих, работников системы МВД, ФСБ и других органов, где дисциплина устанавливается применительно к воинской;

ответственность лиц, отбывающих уголовное наказание;

ответственность несовершеннолетних, находящихся в специальных учебно-воспитательных учреждениях.

Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок - виновное нарушение правил дисциплины и других обязанностей, возложенных на лицо в связи с его работой, учебой и иной трудовой (служебной) деятельностью в данной организации. В юридической науке сформулированы признаки дисциплинарного проступка

действия или бездействие работника, которые определены в законе как неисполнение или ненадлежащее исполнение трудовых обязанностей;

наличие вины - обязательный признак дисциплинарного проступка (ответственность наступает исключительно за виновные действия, бездействие);

работником не исполнены именно трудовые обязанности;

наличие обстоятельств, делающих возможным применение дисциплинарного взыскания.

Дисциплинарный проступок является разновидностью правонарушения. Состав дисциплинарного проступка включает четыре элемента: объект, объективную сторону, субъективную сторону, субъект. Рассмотрим каждый элемент в контексте государственной гражданской службы:

Объектом дисциплинарного проступка являются интересы службы в конкретном государственном органе, т.е. точное соблюдение и исполнение гражданским служащим требований законов, иных нормативных правовых актов, должностного регламента, служебного распорядка, а также служебного контракта.

Объективная сторона дисциплинарного проступка может быть выражена как в бездействии, так и в определенных действиях. Дисциплинарная ответственность наступает за неисполнение (бездействие) или ненадлежащее исполнение (действие) гражданским служащим как основных обязанностей, закрепленных в ч. 1 ст. 15 Закона, так и обязанностей по должности, установленных в должностном регламенте и служебном контракте. Кроме того, при анализе объективной стороны, как правило, устанавливается причинная связь между проступком и наступившими отрицательными последствиями.

Субъективная сторона дисциплинарного проступка характеризуется любой формой вины (как умыслом, так и неосторожностью). Гражданский служащий предвидит отрицательные последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения им должностных обязанностей и желает их наступления (прямой умысел) или сознательно их допускает либо относится к ним безразлично (косвенный умысел). Дисциплинарный проступок признается совершенным по неосторожности, если гражданский служащий предвидел возможность наступления отрицательных последствий своего неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей, но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывал на предотвращение таких последствий либо не предвидел возможности наступления таких последствий, хотя должен был и мог их предвидеть.

Субъектом дисциплинарного проступка является лицо, заключившее служебный контракт с представителем нанимателя.

Для наступления дисциплинарной ответственности необходимо наличие всех элементов дисциплинарного проступка.

Основаниями дисциплинарной ответственности выступают также административные правонарушения, аморальные поступки, а военнослужащие отвечают в дисциплинарном порядке и за некоторые воинские преступления, совершенные при смягчающих обстоятельствах. Мерами дисциплинарной ответственности являются как раз дисциплинарные взыскания. Итак, дисциплинарное взыскание - это предусмотренная трудовым законодательством мера принудительного воздействия, применяемая работодателем (должностным лицом, наделенным дисциплинарной властью) за совершенный работником дисциплинарный проступок. Наиболее строгой мерой воздействия на нарушения дисциплины труда является увольнение, которое должно осуществляться по довольно веским причинам, должно быть обоснованно.

Дисциплинарные взыскания не могут существовать без поощрений. Это две противоположности, дополняющие друг друга и имеющие одно и то же предназначение - быть инструментом в руках работодателя, дающим возможность манипулировать качеством труда работника. И взыскания, и поощрения, так или иначе, направлены и на укрепление дисциплины труда. Дисциплина труда - обязательное для всех работников подчинение правилам поведения, определенным в соответствии с Трудовым Кодексом, иными федеральными законами, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором, добросовестное их исполнение и претерпевание неблагоприятных последствий в случае нарушения. Если работник небрежно относится к своим обязанностям (не соблюдает сроки выполнения работы, позволяет себе явку на работу в алкогольном или наркотическом опьянении, мешает другим работникам исполнять свои должностные функции), работодатель вправе совершить осуждающие подобное поведение действия через наказание работника теми методами, которые устанавливаются кодексом, законом, уставом, прочими нормативно-правовыми актами. При этом целью наложения дисциплинарного взыскания является пробуждение в работнике желания исправиться под страхом увольнения и порчи своей репутации в глазах других работодателей, к которым ему впоследствии, возможно, пришлось бы обратиться. Поощрение же одобряет образ действий работника, доказывает ему правильность его поведения на работе, отмечает его работоспособность и прилежность, не оставляет без внимания его явные успехи. Даже когда поощрение выплачивается за факт объективно наступивших событий (премия за выслугу лет, единовременное поощрение при выходе на пенсию), оно имеет своей целью отблагодарить работника за тот вклад, который он внес для развития структуры, в которой он работал. Таким образом, поощрение не менее важно при осуществлении политики укрепления дисциплины труда, чем и наказание.

Важно отметить, что институт дисциплинарных взысканий и поощрений сам по себе, конечно, ценен, но применяется, как правило, за определенные активные действия. Конечно, можно добиться продвижения или представления к знаку отличия за выслугу лет, но это скорее исключение, чем практика, которая, к слову, уже давно осуждается в Великобритании. Поэтому надо развивать не только процедуру их наложения, но и основания привлечения к ним. К примеру, в РФ не предусмотрена ответственность за разглашение инсайдерской информации и иных объектов охраны коммерческой тайны государственными служащими. Это приводит к злоупотреблениям и значительному ущербу не только стабильности экономических отношений, но и к подрыву инновационного развития науки, техники и прочее, так как правообладатели не чувствуют своей защищенности.

Теперь, когда дано целостное представление о месте дисциплинарных поощрений и взысканий в современном законодательстве и характерных чертах этих правовых институтов, можно перейти к описанию конкретных мер, предусмотренных действующими ныне законами. Но прежде чем перейти к ним, необходимо сказать о специфике правового регулирования этих правовых институтов в отношении государственных служащих РФ.

1.2 Соотношение трудового и административного законодательства в регулировании процесса исполнения должностных обязанностей госслужащими

Хотя ФЗ «О государственной гражданской службе РФ (2004 г.) (далее - «Закон») регулирует правовое положение гражданских служащих и все базовые условия прохождения ими гражданской службы, тем не менее, в нем еще не урегулированы некоторые правоотношения, возникающие в ходе выполнения обязательств на гражданской службе. Поэтому в нем предусматривается субсидиарное применение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, к отношениям, связанным с гражданской службой. Однако это вовсе не означает признание того, что отношения на гражданской службе являются трудовыми правоотношениями. Это лишь означает, что ФЗ «О государственной гражданской службе РФ (2004 г.) не кодифицировал все существенные нормы, непосредственно регулирующие отношения, связанные с гражданской службой.

Нормы, регулирующие отношения, связанные с коллективными и индивидуальными сферами труда, содержатся в Трудовом кодексе РФ и иных нормативных правовых актах. Их не удалось адаптировать таким образом, чтобы ввести отдельное, целостное регулирование специфического «труда» государственных гражданских служащих. В «пользовании» трудового права остаются нормы: о выходных и нерабочих праздничных днях, исчислении продолжительности и порядка предоставления отпусков, выплаты заработной платы; гарантиях при направлении в командировку, совмещении работы с обучением; о материальной ответственности, охране труда; особых условиях труда служащих-женщин и лиц с семейными обязанностями; служащих, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; о гарантиях служащим, входящим в состав выборных профсоюзных органов. Не предусмотрены правила исполнения решений о восстановлении на работе, правила поворота исполнения решений по трудовым делам и др. По подсчетам некоторых специалистов, отношения гражданской службы будут регулировать более 80 статей Трудового кодекса РФ, что составляет примерно 20% его нормативного массива.

Большинство мер поощрения, указанных в законе, соответствуют тем способам, которые устанавливаются в ТК с той лишь особенностью, что заслуги госслужащего оценивает не частная организация, а государство, поэтому отчасти поощрение заключается в признании качества на ведомственном, региональном или федеральном уровне, что само по себе придает ему вес. Наиболее интересной же нормой в вышеуказанной статье находится в п. 3 ч. 1 ст. 55 Закона. Как правило, норма, оставляющая перечень открытым, ставится в конец статьи. В данном же случае она идет в середине, сохраняя логику законодателя по перечислению мер поощрения от самой простой до самой торжественной. Вместе с тем она дает право органам государственной власти самостоятельно формировать политику поощрения своих сотрудников. К примеру, за безупречную и эффективную гражданскую службу гражданским служащим центрального и территориального аппаратов МИД России из фонда оплаты труда МИД РФ выплачиваются единовременное поощрение в размере должностного оклада с установленными надбавками по случаю юбилейных дат (50, 55, 60, 65 лет) и единовременное поощрение в размере трех должностных окладов в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет.

Интересно отметить, какими признаками определяет законодатель работу, подлежащую поощрению согласно ТК РФ: «Работодатель поощряет работников, добросовестно исполняющих трудовые обязанности» (ст. 191), - и согласно Закону: «За безупречную и эффективную гражданскую службу применяются следующие виды поощрения и награждения…» (ст. 55). В комментарии к Закону смысл этих формулировок объясняется тем, что «под безупречностью, в первую очередь подразумевается, что данный гражданский служащий не имеет дисциплинарных взысканий. В этой связи необходимо руководствоваться Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. №810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» (упомянутым выше), в соответствии с которым гражданские служащие, подвергнутые дисциплинарному взысканию, не подлежат поощрению в течение срока его действия. С понятием «эффективность гражданской службы» для гражданских служащих могут быть связаны разные правовые последствия в зависимости от занимаемой должности, а также вида и содержания служебного контракта. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего включаются в должностной регламент, утверждаемый представителем нанимателя (см. ст. 47 Закона). Следует учитывать, что ст. 47 Закона прямо предусматривает учет результатов исполнения гражданским служащим должностного регламента, в частности, при поощрении гражданского служащего. При этом по отдельным должностям гражданской службы показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности определяются в срочном служебном контракте. В зависимости от этих показателей производится оплата труда указанных гражданских служащих. Закон же не только требует от работника избегание оплошностей, но еще и высокой производительности. К тому же при несении службы он должен следовать Общим Принципам Поведения Государственных Служащих, некоему «кодексу профессиональной этики».

Регулирование данного вопроса трудовым и административным законодательством разнится также в том, что, согласно ТК, вопрос о размере сумм поощрения регулируется либо внутренними актами организации, либо определяется путем издания индивидуального акта работодателя, в то время как госслужащие получают звания, выплаты и награды, четко указанные в действующем законодательстве. Существенно разнится подход названных выше отраслей права и к понятию служебного подарка. В частных структурах подобная форма поощрения не запрещена, если не подпадает под действие ст. 204 УК РФ (1995 г.) (коммерческий подкуп). Согласно Закону «О государственной гражданской службе» подобное действие включено в список прямых запретов, связанных с госслужбой (абз. 6 п. 1 ст. 17 Закона). При перечислении возможных безвозмездных передач Законом назван максимально широкий спектр для избежания двусмысленного понимания: подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортные расходы и др. Этот запрет установлен для того, чтобы гражданские служащие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на основе семейных, дружеских, иных связей, помимо служебных, и не оказывались обязанными по отношению к организациям, желающим получить выгоду посредством вознаграждения гражданского служащего.

Вознаграждения считаются принятыми в связи с исполнением должностных обязанностей, если:

в договоре дарения или в иных документах, связанных с вознаграждением, или на подарке указана должность лица, его принимающего,

вознаграждение вручено по месту службы или во время участия гражданского служащего в мероприятиях, в которых он представляет соответствующий государственный орган,

даритель прямо или косвенно заинтересован в управленческом решении, действии по реализации гражданским служащим своих должностных полномочий либо в отсутствии такого действия и при этом принявший вознаграждение в силу своей должности непосредственно осуществляет полномочия государственного органа или непосредственно участвует в осуществлении или подготовке осуществления указанных полномочий.

При наличии признаков преступления, предусмотренных ст. 285 (злоупотребление должностными полномочиями) и 290 (получение взятки) УК РФ, в отношении гражданского служащего может быть возбуждено уголовное дело.

Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью или собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы.

1.3 Дисциплинарные взыскания

Следует отличать институт дисциплинарных взысканий от института запретов, связанных с гражданской службой. Последние являются неотъемлемой частью правового статуса госслужащего и без них невозможно эффективное и качественное осуществление ими своих должностных обязанностей. Современное российское законодательство содержит их перечень в ст. 17 ФЗ №79-ФЗ от 27.07.2004 «О государственной гражданской службе». Запреты предупреждают коррупционные, предвыборные и иные злоупотребления, относятся к превентивным регуляторам перманентного действия, вступают в силу в момент замещения должности и прекращают действовать в момент увольнения, а некоторые продолжают действовать и после него, к примеру, ограничения свободы, предусмотренные ст. 29 Конституции РФ в аспекте разглашения информации, защищенной ФЗ РФ от 21.07.1993 №5485-1 «О государственной тайне», разглашать конфиденциальную и служебную информацию, ставшую ему известной в процессе осуществления полномочий в государственном органе власти. Согласно п. 1 ч. 3 ст. 17 ФЗ «О государственной гражданской службе», в случае замещения должностей гражданской службы, перечень которых установлен нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет запрещается замещать должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности гражданского служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Дисциплинарные взыскания - та мера воздействия, которую законодатель разрешает применять работодателю в отношении работника за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей.

Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине (абз 4 ст. 192 ТК РФ), что говорит о том, что приведенный ниже перечень является закрытым. Закон предусматривает следующие виды дисциплинарных санкций (ст. 57 ФЗ «О государственной гражданской службе», они перечислены в порядке от самого лояльного до самого радикального:

замечание - самая мягкая санкция со стороны работодателя, заключающаяся в устном порицании работника начальником. Зачастую замечания носят неформальный характер и применяются в текущей деятельности органа государственной власти и никак не формализуются в личном деле или каких-либо специальных приказах.

Выговор - является более строгой мерой по сравнению с замечанием и оформляется соответствующим приказом работодателя. Основанием для выговора может стать ненадлежащее исполнение возложенной на работника обязанности или невыполнение ее вовсе. При этом ввиду некачественной работы, проведенной провинившимся работником, может даже пострадать деятельность всей команды государственных служащих занятых каким-либо проектом. Поэтому выговор имеет еще и моральный аспект воздействия на работника. Он осуждает его недобросовестное отношение к труду, осуждает на уровне коллектива, но дает шанс на исправление. Бывает двух видов: выговор и строгий выговор.

предупреждение о неполном должностном соответствии - заключается в формально выраженном работодателем мнении о том, что работник не соответствует должной квалификации, дисциплинированности и прилежанию занимаемой должности. В таком случае, как правило, дается срок в 1 год для исправления, после чего руководитель органа государственной службы, полномочный в кадровых вопросах, решает дальнейшую судьбу работника. Задача данной санкции - вдохновить работника на развитие собственных профессиональных навыков через страх потерять «кресло». Поэтому если в течение года руководителю органа станет очевидно, что работник больше не заслуживает статуса «недостаточно соответствующий занимаемой должности», если он исправно исполняет свои обязанности, то возникают основания доля снятия этой санкции.

освобождение от замещаемой должности гражданской службы - При применении этого дисциплинарного взыскания гражданский служащий не увольняется со службы, а включается в кадровый резерв. Иными словами, нахождение на гражданской службе и замещение (любой) должности гражданской службы могут и не совпадать. Институт приостановления служебного контракта (кстати, совершенно неизвестный трудовому законодательству) также предполагает освобождение от замещаемой должности без увольнения со службы и расторжения служебного контракта.

увольнение с гражданской службы - наиболее радикальное действие со стороны нанимателя, применяемое, когда никакие другие меры воздействия уже не могут в достаточной мере повлиять на работника. Ст. 192 ТК РФ говорит об уместности увольнения работника в тех случаях, когда работником совершены виновные действия, дающие основания для утраты доверия, или аморальный проступок по месту работы в связи с исполнением им трудовых обязанностей. ФЗ «О государственной гражданской службе», хотя и ссылается на «соответствующие основания для увольнения», но не указывает их. Логично предположить, что эта норма является отсылочной с оговорками на специальный статус госслужащего, субсидиарно дополняющий ст. 81 ТК (Расторжение трудового договора по инициативе работодателя). Таким образом, примерами оснований для увольнения госслужащего может послужить:

- прогул;

- появление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;

- разглашение охраняемой законом тайны, ставшей известной работнику в связи с исполнением им трудовых обязанностей;

- совершение по месту работы хищения чужого имущества, растраты, умышленного его уничтожения или повреждения, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного на применение административных взысканий;

- нарушение работником требований по охране труда, если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на производстве, авария, катастрофа) либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий.

Кроме того, согласно п. 52 Постановления Пленума ВС РФ от 17.03.2004 №2, мерами дисциплинарного взыскания, помимо вышеперечисленных, являются также:

- увольнение работника за совершение виновных действий, дающих основание для утраты доверия, или совершение аморального проступка, если виновные действия, дающие основание для утраты доверия, либо аморальный проступок совершены работником по месту работы или в связи с исполнением им трудовых обязанностей;

- увольнение руководителя организации (филиала, представительства), его заместителей или главного бухгалтера за принятие необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иной ущерб имуществу организации;

- увольнение руководителя организации (филиала, представительства), его заместителей за однократное грубое нарушение трудовых обязанностей (подп. 5 - 10 ст. 81 ТК).

Следует отметить, что за привлечением к дисциплинарным взысканиям, предусмотренными п. 3-5 ч. 1 ст. 57 Закона следует исключение работника из списка кадрового резерва главными целями которого является повышение профессионализма, служебной активности гражданских служащих, обеспечение их роста по службе. Кадровый резерв - это состав федеральных государственных гражданских служащих соответствующего органа государственной власти и граждан Российской Федерации, признанных созданной конкурсной комиссией отвечающими установленным квалификационным требованиям для замещения освобождающихся или вакантных должностей федеральной государственной гражданской службы в аппарате соответствующего органа государственной власти. Право принимать решение об исключении из кадрового резерва предоставлено руководителю государственного органа, в компетенцию которого входит назначение на должность или освобождение от должности гражданской службы соответствующих гражданских служащих.

До применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме, в случае отказа работника дать указанное объяснение составляется соответствующий акт, при этом отказ работника дать объяснение не является препятствием для применения последнего.

Ст. 58 Закона определяет порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания. При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. Взыскания налагаются работодателем непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске и т.п.

Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под расписку в течение трех рабочих дней со дня его издания. В случае отказа работника подписать указанный приказ (распоряжение) составляется соответствующий акт.

Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания (ст. 194 ТК РФ). Законодательство, таким образом, связывает вопрос об автоматическом снятии по истечении года дисциплинарного взыскания с дальнейшим поведением работника. При отсутствии новых нарушений и новых дисциплинарных взысканий дисциплинарное взыскание снимается без издания специального приказа (распоряжения); при их наличии действие первоначального взыскания сохраняет силу. В течение срока действия дисциплинарного взыскания могут применяться любые виды поощрения работника за труд.

Ч. 2 ст. 58 Закона предписывает обязательное проведение служебной проверки по факту совершения дисциплинарного проступка. Это обусловлено необходимостью доказать вину работника и установить факты, имеющие отношения к дисциплинарному проступку (дату, способ совершения, причинно-следственную связь между проступком и соответствующими последствия, нарушившие нормы закона или внутренних актов и т.п.). Как показывает анализ нормативной базы, термины «служебное расследование» и «служебная проверка» используются в законодательстве бессистемно. В большинстве случаев под служебной проверкой и служебным расследованием понимается совокупность действий уполномоченных должностных лиц по изучению обстоятельств какого-либо проступка (обычно дисциплинарного) или происшествия. В некоторых случаях понятие служебной проверки все же отличается от понятия служебного расследования. Разделение в этом случае производится либо по объемам производимых действий, либо по объектам проверки и расследования

Ранее действовавший Закон об основах государственной службы предусматривал право государственного служащего на проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство (пункт 10 части 1 статьи 9). Новый Закон о гражданской службе предусматривает в качестве аналогичного право гражданского служащего на проведение служебной проверки (пункт 14 части 1 статьи 14). Исходя из содержания части 2 статьи 58 и пункта 5 части 2 статьи 59 этого закона служебная проверка также может проводиться для установления факта и обстоятельств совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка; термин же «служебное расследование» в данном Законе вообще не употребляется. Таким образом, можно сделать вывод, что в данном акте законодатель сознательно заменил термин «служебное расследование» на «служебную проверку».

К сожалению, в современном законодательстве нет исчерпывающего регулирования всех возможных дисциплинарных проступков и нет указаний на применение конкретных санкций за дисциплинарные проступки. Законодатель указывает на права сторон при наступлении определенных событий, которое порой (в случае применения увольнения как меры дисциплинарной ответственности) предельно четко определены, но вывод о том, что этой четкости достаточно в остальном нормативном материале мы пока сделать не можем.

1.4 Поощрение госслужащих

Как известно, поощрение в любой форме способствует мотивации и чувству должной оценки своего труда работником. И хотя некоторые специалисты в области административного права высказывали мнение о том, что отношения по применению труда чиновников не могут регулироваться трудовым правом, так как:

они являются примером особых «служебных» отношений, сущность которых заключается в служении государству в целом,

относятся к внедоговорным, что значит нетрудовым отношениям,

у государственных служащих отсутствует возмездность, а денежное содержание якобы не является платой за затраченный труд и его результаты,

Гражданин, поступая на государственную гражданскую службу, реализует не право на труд (ст. 37 Конституции РФ, а право на участие в управлении государством (ст. 32 Конституции РФ).

Но мы в данном исследовании придерживаемся несколько другой точки зрения, согласно которой статус государственной гражданской службы субсидиарно регулируется трудовым правом и ФЗ «о государственной гражданской службе» от 27.07.2004 №79-ФЗ, а следовательно, двойной отраслевой статус. Авторы вышеописанной позиции существенно расходятся в своей оценке роли чиновника в механизме государства с проводимой на сегодняшний день концепцией административной реформы, в которой ставится цель «менеджеризации» государственных служащих. Даже сам ФЗ «О государственной гражданской службе» является более чем на половину своего содержания компиляцией текста ТК РФ с очень незначительными изменениями оригинала, касающимися в основном терминов и особенностей организации госслужбы. Например, «трудовые отношения» именуются «служебными отношениями», «трудовой договор» «служебным контрактом». С одной стороны, он поступает на службу как гражданин, желающий выполнять определенную трудовую функцию. С другой, занимая государственную должность, он осуществляет функции государства и действует как агент публичной власти, в силу чего его решения носят властный и обязательный характер. Поэтому статус госслужащего регулируется сразу и трудовым, и административным правом.

Что касается самих форм поощрения, то они урегулированы Трудовым Кодексом РФ (2001 г.) и ФЗ «О государственной и гражданской службе» (2004 г.). Последний акт дополняет Кодекс: «Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания» (ст. 192 ТК РФ).

ТК РФ (2001 г.) предусматривает следующие виды поощрений за труд (ст. 191):

благодарность,

премия,

награда ценным подарком / почетной грамотой,

предоставление звания лучшего в профессии,

за особые заслуги перед обществом и государством работники могут быть представлены к государственным наградам.

ФЗ «О государственной и гражданской службе» (2004 г.) более детально регулирует вопрос поощрений госслужащего (ст. 55). Видимо, не только потому, что имеет место соотношение норм lex generalis и lex specialis, а еще и потому, что эти положения традиционно считаются «коррупционногенными». Итак, подобными мерами могут быть:

объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения,

награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка,

иные виды поощрения и награждения государственного органа,

выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет,

поощрение Правительства Российской Федерации,

поощрение Президента Российской Федерации,

присвоение почетных званий Российской Федерации,

награждение знаками отличия Российской Федерации,

награждение орденами и медалями Российской Федерации.

Примечателен воплощенный в Законе принцип сочетания поощрительно-наградных мер морального и материального свойства. Наряду с награждениями морального свойства, такими как объявление благодарности, награждение почетной грамотой, к гражданским служащим одновременно применяются и материальные поощрения в форме единовременных выплат в денежном выражении». Согласимся с авторами комментария, что установленные Законом формы поощрений поначалу удивляют явным доминированием форм материального поощрения над моральной. В частности, некоторые исследователи не считают правильным уходить от данного ТК РФ баланса в сторону «коммерциализации» поощрения. Но тем самым они противоречат сами себе в том смысле, что поначалу оговорились о субсидиарном применении ТК РФ, а следовательно, возможности использования и тех форм поощрения, которые установлены в нем, тем более что Закон лишь конкретизирует норму Кодекса. Также они недооценивают абз. 3 п. 1 ст. 55 Закона, предоставляющего государственным органам устанавливать свои формы поощрения своих служащих. В них зачастую устанавливаются помимо традиционных довольно необычные методы, призванные повысить интерес работников к работе, стимулировать труд.

К примеру, на Украине распространено присваивание звания лучшего госслужащего. Конкурс проходит в преддверии дня Государственной Службы (23 июня) в различных номинациях (лучший государственный служащий, лучший муниципальный служащий). Хотя отношение общества к нему неоднозначное (одни одобряют подобную практику, другие ссылаются на излишнюю политизированность отбора кандидатов), в целом можно признать его опыт положительным.

В России тоже существуют подобные конкурсы, но, как это ни странно, проводятся они не государством, а общественно-политической структурой - партией Единая Россия. Так, 30 августа 2007 года в Пскове прошел конкурс на попадание в кадровый резерв партии в номинации «лучший муниципальный и государственный служащий». Поступив в этот резерв, служащему обещалась возможность попадания в представительные и исполнительные органы власти.

Со стороны государства инициатив проведения подобных мероприятий пока не поступало, но зато в части выдачи орденов и медалей в недавнем прошлом по рассматриваемой теме произошли знаменательные изменения. Постановлением Правительства от 26 мая 2008 года №388 была учреждена медаль Столыпина П.А. В положении, утвержденном упомянутом выше Постановлением указано, что «Медаль Столыпина П.А. является поощрением за заслуги в решении стратегических задач социально-экономического развития страны, в том числе реализации долгосрочных проектов Правительства Российской Федерации в области промышленности, сельского хозяйства, строительства, транспорта, науки, образования, здравоохранения, культуры и в других областях деятельности» (п. 1 Положения). Он имеет две степени. К награждению медалью Столыпина П.А. могут представляться лица, прослужившие на государственной службе не менее 10 лет или занимавшиеся другой профессиональной деятельностью не менее 15 лет. На сегодня этой медалью награждены бывший Министр Сельского Хозяйства Алексей Гордеев (ныне губернатор Воронежской области) и бывший Министр Экономического Развития (ныне глава Сбербанка) Герман Греф.

Также некой формой поощрения может быть возможность участия в развлекательных мероприятиях, организованных на досуге, например, в лыжной гонке. К примеру, такие соревнования прошли в рамках спартакиады среди госслужащих в Алтайском крае и привлекли большое внимание на уровне региона. За ними следили СМИ и местные жители, дети госслужащих. Кончено, спартакиаду или нечто подобное нельзя признать официальным методом поощрения, так как современное законодательство ничего об этом не говорит, на деле от таких мероприятий только польза:

Возможность «корпоративного» отдыха среди чиновников

Повышение командного духа

Закрепление связей с работниками иных отраслей управления (иногда спортивные мероприятия проходят и с командами предприятий, расположенных в том же регионе)

Социальная реклама здорового образа жизни своим примером

1.5 Государственные гарантии

Некоторые ученые считают, что государственные гарантии также в определенной мере являются формой поощрения работника. Они ссылаются на то, что в этом аспекте статут госслужащих разнится и определенные гарантии могут быть им обеспечены в качестве награды за безупречную службу, выслугу лет, замещение определенной должности. (ссыль на статью госгарантии Фомина) Но у нас есть основания не согласиться с такой позицией. Стоит разделять эти правовые явления. Гарантии применяются с целью компенсировать ограничения и тяжести бремени госслужащего, обусловленные его правовым статусом. В то время как поощрения имеют своей целью отметить труд работника, отблагодарить за годы безупречной службы.

Хотелось бы специально отметить, что государственные социальные гарантии не следует отождествлять с привилегиями, которыми пользовались номенклатурные работники партийно-государственного аппарата в СССР. Привилегии (спецраспределители дефицитных товаров, продовольственные пайки, закрытые поликлиники и больницы, санатории и дома отдыха и т.п.), которыми пользовался узкий слой номенклатурных работников, часто замалчивались, их существование скрывалось от общества и находились вне правового регулирования, существовали de facto или были урегулированы закрытыми подзаконными актами (инструкциями, письмами, циркулярами). А.В. Малько и С.Ю. Суменков, ссылаясь на материалы Комитета конституционного надзора СССР, приводят следующие данные: перечень привелегий номенклатуры насчитывал 1562 наименования. В большинстве своем это были акты ЦК КПСС и Совмина СССР с грифом «секретно» и «совершенно секретно». В 1990 году было издано Постановление Президиума от 17 июля 1990 года «О привилегиях в РСФСР». В нем отмечалась недопустимость каких-либо привилегий для отдельных должностных лиц (или группы лиц), какой бы пост они ни занимали; отвергались привилегии всех видов и форм - на власть, на нетрудовое вознаграждение, на незаслуженные льготы, на незаслуженные трудом комфортные условия труда и жизни, констатировалось нарушение социальной справедливости их существованием. Начиная с издания этого акта началась трансформация правового института привилегий в государственные гарантии, гораздо более открытое, гласное, демократическое явление в правовом регулировании статуса госслужащего.

Важной особенностью государственных гарантий на государственной службе как элемента правового статуса чиновника является то, что ФЗ «О государственной гражданской службе» подразделяет их на основные (ст. 52 Закона) и дополнительные (стю 53 Закона). К основным, перечень которых открытый и может дополняться положениями иных федеральных законов, указанный выше документ относит:

равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы, если иное не установлено настоящим Федеральным законом;

право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;

отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения в соответствии с федеральным законом;

выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

возмещение расходов, связанных со служебными командировками. Порядок и условия командирования гражданского служащего устанавливаются соответственно указом Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;

возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган. Порядок и условия возмещения расходов гражданскому служащему устанавливаются соответственно постановлением Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;

защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральным законом;

государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.

К дополнительным, перечень которых также является открытым, Закон относит следующие гарантии:

профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания;

транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием, в случаях и порядке, установленных соответственно нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;

замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы в соответствии со статьей 31 ФЗ «О государственной гражданской службе»;

единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых соответственно постановлением Правительства Российской Федерации и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Следует отличать государственные гарантии от дисциплинарных поощрений. Введение этого понятие в правовое регулирование труда чиновников говорит об определенных особенностях их положения. Несмотря на то, что из определения данного ФЗ «О государственной гражданской службе» следует, что они выполняют схожую роль с поощрениями, на самом деле это отдельный институт права, выделенный законодателем в особую главу в Законе. Таким образом, государственные гарантии госслужащим - это меры по правовой и социальной защите гражданских служащих, повышению мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укреплению стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, гражданским служащим. Хотя они и направлены на мотивацию персонала и стимулирование труда, их первостепенной целью является компенсация. Существенной составляющей правового статуса государственного служащего являются законодательно установленные ограничения в связи с прохождением им службы с целью недопущения столкновения его частных интересов и интересов всего общества и государства. Специфика государственной службы предопределяет особый правовой статус государственных служащих. Исходя из особенностей этого статуса, обусловленных характером выполняемой ими деятельности, законодатель вправе в рамках специального правового регулирования устанавливать для госслужащих определенные социальные гарантии в зависимости от вида, продолжительности и условий прохождения государственной службы.

1.6 Проблема регулирования вопросов этики

После смены политического курса в России, который произошел в конце 80-х начале 90-х гг. XX века поменялся фундамент, на котором строилось общество. Распался Союз, сменилась идеология, пропитавшая множество правовых актов, а в 1993-м году была принята новая Конституция уже Российской Федерации. А если исчез фундамент, то значит и «старый дом» последовал за ним, будучи перестроенным на новых сваях российской постсоветской действительности. В эту эпоху должно было произойти базовое переосмысление предназначения государственных институтов, механизмов функционирования общества, этики управления. Как правило, после революции новый режим пытается перестроить государство и право на радикально иное русло ввиду самой природы революции как бунта против существующей системы с невозможностью повлиять на нее иными путями. К сожалению, в 90-е годы этот процесс затянулся. Конечно, о говорить о руководящей роли коммунистической партии было абсурдно (к тому времени КПРФ стала просто одной из партий в Государственной Думе, хоть и с высокими рейтингами популярности), многие принципы функционирования прежней системы, к примеру, государственной службы остаются применимыми до сих пор. Но один из аспектов деятельности государственного аппарата на стыке эпох до последнего времени был совершенно обделен вниманием.

Сегодня принято говорить о профессиональной этике врача, педагога, журналиста, существуют этические кодексы в бизнесе, у военных, в сфере торговли, существуют международные этические кодексы для работников музеев, общества Красного креста. Но Кодекс этики госслужащих еще не принят и регулирование этой сферы пока остается незначительным. Сегодня эти отношения, скорее, складываются в плоскости обычаев, тех норм поведения, которые допускаются начальством, а потому дозволенных и подчиненным. А так как обычай в РФ источником права не является, вопросы этики пока находятся в большинстве своем за рамками правового поля.