Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Содержание

Введение

Глава 1.Теоретические основы муниципального управления

1.1 Задачи и функции муниципального управления

1.2 Методы муниципального управления

1.3 Оценка эффективности муниципального управления

Глава 2. Эффективность государственного управления

2.1 Методологические подходы к определению эффективности

2.2 Концептуальные модели эффективности

2.3 Интегральные показатели оценки эффективности государственного управления

2.4 Показатели эффективности и результативности деятельности органов власти

Глава 3. Оценка эффективности муниципального управления

3.1 Оценка эффективности муниципального управления

3.2 Критерии и измерители эффективности муниципального управления

3.3 Место муниципального управления в системе управления экономикой

Заключение

Список литературы

Приложение

Введение

Современный этап развития российской государственности характерен повышенным вниманием к проблеме эффективности муниципальной власти и управления.

Многие суждения об эффективности муниципального управления следуют в русле выработанного в рамках современной теории управления понимания, адаптируя его к условиям деятельности государства как управленческой системы. Соответственно этому эффективность процесса управления понимается как «…результативность самого процесса воздействия субъекта на управляемый объект; количественно осуществляется относительным изменением организационно-технологического блага».

Федеральный закон №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подписанный 6 октября 2003 г. президентом России, - один из тех законов, которые затронул не только всю систему органов власти, но и буквально каждого гражданина России.

В большинстве сельских и городских поселений местное самоуправление не организовано так, как того требуют Конституция и действующий Федеральный закон. Из почти 12 тысяч муниципальных образований только около половина имела самостоятельные бюджеты, остальные работали по смете. Треть муниципальных образований не имела в муниципальной собственности объектов здравоохранения, образования, культуры, а эти сферы по действующему закону являются вопросами местного значения. Четверть муниципальных образований вообще не имела муниципальной собственности. Всестороннее усиление контроля и правопорядка - отличительная черта курса президента Владимира Путина. Этот курс получает логическое продолжение в новом законе о местном самоуправлении. Он явно направлен на то, чтобы усилить контроль за законностью и эффективностью деятельности местных органов управления. В нем большое количество норм, которые будут способствовать повышению гарантий законности деятельности муниципальных органов. Цели этой сложной реформы - приблизить местное самоуправление к населению, повысить его финансовую устойчивость, правильно распределить полномочия между органами власти, усилить законность и "прозрачность" в действиях органов муниципального управления в этом и заключается актуальность темы. В этой связи в стратегической перспективе, несмотря на возможные сложности переходного периода, реформа, несомненно, приведет к совершенствованию социально-экономической и политической системы муниципальных образований.

Целью данной курсовой работы является поиск и обозначение ресурсов, которые могли бы быть использованы в повышении эффективности государственного управления, и рассмотрение показателей и критериев, способствующих этому, учитывая специфику нашего государства.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

- Рассмотреть теоретические основы муниципального управления.

- Определить задачи, методы и функции муниципального управления..

- Рассмотреть методологические подходы к определению эффективности управления.

- Изучить критерии и измерители эффективности муниципального управления .

- Выявить составляющие эффективности муниципального управления.

- Определить место муниципального управления в системе управления экономикой.

Предметом курсовой работы является - специфика государственного управления и деятельность органов муниципального управления .

Объектом исследования является - муниципальная система управления в России.

Глава 1.Теоретические основы муниципального управления

1.1 Задачи и функции муниципального управления

В состав базовых задач системы муниципального управления входят:

1. Стратегическое планирование, включающее в себя разработку муниципальных политик в различных сферах, определяющих жизнь муниципального образования, разработку программ и проектов, прогнозирование и сценирование социально-экономического развития.

В управлении любыми объектами роль стратегического планирования чрезвычайно высока. Трудно переоценить ее роль и в муниципальном управлении. В своей деятельности органы местного самоуправления имеют дело с различными субъектами в экономической, предпринимательской, общественной сферах. Интересы этих субъектов всегда противоречивы и эгоистичны. Например, предприниматель стремится к извлечению максимальной прибыли за счет модернизации своей деятельности, минимизации накладных расходов и сокращения персонала; в свою очередь, органы местного самоуправления заинтересованы в обеспечении занятости и в прибыльности деятельности предприятий; население заинтересовано в гарантиях занятости и не заинтересовано в модернизации производств.

Стратегическое планирование и муниципальные политики необходимы в муниципальном управлении как средства согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития. Они призваны переводить конфликты и проблемы в цели и задачи деятельности органов управления. муниципальный управление власть орган

Муниципальные программы выполняют задачу соорганизации деятельности всех подразделений Администрации и других субъектов муниципального развития. Программный подход ориентирован на работу именно с проблемами, он позволяет управлять процессом работы с ними и с постоянно меняющимся содержанием проблемного поля.

В программном подходе центр тяжести переносится с результата - текста программы как выражения статичного состояния - на процесс программирования. Вся структура управления втягивается в постоянный процесс программирования своей деятельности, приобретая эластичность и способность к изменениям. Программный подход позволяет закрыть разрывы, которые появляются на границах деятельности подразделений и являются источниками организационных конфликтов и рассогласований в работе.

2. Формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления.

Это, прежде всего работа с Уставом муниципального образования и создание условий для усиления регулирующей роли органов муниципального управления. Сбалансированное решение задач местного самоуправления требует установления четких правил деятельности со всеми местными ресурсами, вне зависимости от форм собственности. Развитая муниципальная нормативно-правовая база - важнейшее средство в освоении предметов ведения местного самоуправления. При отсутствии развернутой законодательной базы местного самоуправления, положения Устава муниципального образования выступают как основания для судебной защиты прав местного самоуправления.

3. Формирование базы социально-технических нормативов.

Одной из ключевых задач, решение которых необходимо для нормальной организации муниципального управления, является определение социальных норм, по которым муниципальное образование предоставляет различные услуги населению за счет своего бюджета. Эта задача очень хорошо понимается управленцами из производственной сферы, поскольку ни один производственный процесс нельзя построить без описания составляющих его процедур и операций, а также определения стоимости каждой из них. Однако в практике муниципального управления мы научились обходиться без нормативно-технической базы. Из-за этого невозможно разработать нормативно-расчетный бюджет, организовать планирование деятельности, нормативное финансирование бюджетных расходов, соотнести качество услуг, которые предоставляются населению, с возможностями бюджета. Замещение муниципальных нормативов государственными или региональными, как правило, ведет к росту расходов, не отражающих специфики конкретного муниципального образования и его возможностей.

4. Анализ внешней и внутренней ситуации, как условие гибкого реагирования структуры муниципального управления на изменения.

Безусловно, аналитическая работа - дорогое удовольствие, и не каждое муниципальное образование может себе позволить содержать аналитические подразделения. Однако если муниципальное образование не способно обеспечить аналитическое сопровождение своей деятельности, оно вынуждено заимствовать цели и задачи на вышестоящих уровнях управления, у других муниципальных образований. На практике это означает, что деятельность структур муниципального управления будет слабо ориентировано на собственную социально-экономическую ситуацию, а в тех областях, где структура муниципального управления не имеет своих целей, их заместят цели Администрации Субъекта Федерации.

5. Планирование работы как условие согласования действий подразделений Администрации по используемым ресурсам и во времени.

Система планирования, пронизывающая все уровни управления, является гарантом прозрачности деятельности подразделений, позволяет установить характеристики результативности работы. Этому способствуют унифицированные требования к разработке планов работы. Планы должны лечь в основу оперативных совещаний, оценки деятельности подразделений и их руководителей, анализа объема исполняемых функций и т.д..

6. Контроль за исполнением нормативно-правовых актов и нормативных предписаний внутри структуры управления и в подведомственной муниципальной сфере.

Существующие недостатки контроля за выполнением задач муниципального управления заключены в их ведомственном характере. Это нарушает важнейший принцип муниципального управления: разделение позиций заказчика, исполнителя и контролера.

Система контроля обязательно должна быть перекрестной. Ни в коем случае нельзя сосредотачивать все контрольные функции в одном специальном контрольном подразделении. На этом основании, следует проинвентаризировать все процессы, которые требуют контроля. Сюда, в частности, необходимо отнести: контроль в рамках системы делопроизводства, контроль за качеством управленческой работы, контроль за хозяйственной деятельностью, контроль за распределением и использованием финансовых ресурсов, нормативный контроль, технический контроль. И каждым из этих видов контроля должно заниматься профильное подразделение Администрации.

7. Управление персоналом, как условие мотивации муниципальных служащих и развития их компетентности.

Как правило, работа с сотрудниками Администрации ведется отделами кадров и руководителями. Она охватывает весьма узкий круг задач, главным образом, определяемый функциями учета кадров. В результате, муниципальный служащий не имеет четких представлений ни о системе требований к выполняемым им функциям, ни об условиях его продвижения по службе. Управление персоналом состоит из решения следующих задач: оценка и развитие профессиональных навыков; расширение компетенций; формирование объективной системы требований к продвижению по службе на основе публичных и прозрачных процедур и только в соответствии с компетенцией; разработка системы мотивации муниципальных служащих, включая поддержание необходимого уровня информированности; аттестация служащих.

8. Регламентация собственной деятельности и деятельности в подведомственной сфере, как условие для обеспечения нормального функционирования всей структуры муниципального управления.

Любая система управления может нормально функционировать, если все ее основные функциональные связи описаны в терминах процедур и операций. Соблюдение данного требования позволяет установить четкие границы между уровнями иерархии управления и горизонтальные связи между подразделениями.

На этом каркасе строится организация документопотоков, распределение обязанностей, ответственности и прав, появляется система единых требований к руководителям одного уровня. В администрациях муниципальных образований чаще всего нет четкой иерархии управления. Заместители главы, руководители управлений, комитетов и отделов обладают различным уровнем прав и ответственности, выполняют различный набор функций, несмотря на принадлежность определенной управленческой иерархии. Заместитель главы может выполнять задачи начальника отдела, а начальник отдела - задачи заместителя главы. Распределение поручений и заданий в системе управления производится в ориентации на личные качества, а не по формальным признакам, связанным с позицией, занимаемой в структуре управления и содержанием поручения.

Внешние требования к рабочим местам очень неопределенны, они никак не диктуются регламентами деятельности, а, следовательно, не влияют на требования к качеству работы. Хорошо известен дефицит квалифицированных работников в муниципальных структурах. Сам период их выращивания длителен и дорогостоящ, но компенсировать недостаточную квалификацию можно за счет внешних требований: чем они будут более полными и охватывающими различные аспекты деятельности, тем успешнее работники будут их осваивать и, на практике, повышать свою квалификацию.

9. Система муниципального заказа, как условие обеспечения публичности в распоряжении средствами бюджета, минимизации расходов и создания конкурентной среды.

Если руководство муниципального образования считает, что бюджет муниципального образования - это собственность местного сообщества, а не структуры муниципального управления, то первым условием исполнения расходной части бюджета является публичность. Если руководство муниципального образования считает необходимым привлекать к исполнению своих задач предприятия различных форм собственности для создания в городе и районе конкурентной среды и повышения качества услуг при одновременном уменьшении их стоимости, снижение накладных расходов, связанных с деятельностью муниципальных учреждений и предприятий, то для достижения этой цели существует одно средство - муниципальный заказ.

10. Публичность деятельности, как условие вовлечения муниципальных сообществ в решение муниципальных задач и расширения гражданского участия.

Принцип публичности деятельности органов местного самоуправления - эффективное средство установления отношений доверия между властью и населением. Понимание намерений власти и их поддержка населением - условие реализации муниципальных программ и проектов. В противном случае, власть всегда будет наталкиваться на негативную реакцию населения на свои инновации, базирующуюся на незнании, боязни потерять что-то, недоверии к власти как таковой. Информированность населения о намерениях власти повышает коэффициент реализации программ и проектов вдвое.

Таким образом, затраты на обеспечение публичности деятельности органов местного самоуправления имеют вполне конкретный финансовый эквивалент.

Для муниципального управления характерно относительно самостоятельное (с учетом интересов населения) формирование целей и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и т.д. Местное самоуправление обладает определенными признаками:

- возможность самостоятельного существования территориального образования (автономный бюджет, административный контроль над подведомственными ему территориями);

- отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему органу государственной власти;

- участие населения территории муниципального образования в процессах принятия решений по вопросам местного значения;

- выборность местных органов власти, их подотчетность населению;

- гарантии социальной защиты населения со стороны органов местного самоуправления.

Итак, муниципальное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие местных органов власти на общественную жизнедеятельность населения муниципального образования в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на их властную силу. "Муниципальное управление" как комплексная дисциплина, изучающая муниципальное управление и закономерности его функционирования, с одной стороны, выступает как самостоятельная, а с другой стороны, она тесно связана с другими науками и опирается на полученные ими результаты.

Муниципальное управление требует использования системного подхода. Муниципальное управление как особая дисциплина имеет свои понятия, категории, свою терминологию. Так, термины "муниципальный", "местный" применяются в отношении органов местного самоуправления на всех уровнях.

Понятие "муниципальная собственность" характеризует собственность муниципального образования.

Муниципальная служба - это профессиональная деятельность работников управления на постоянной основе в органах местного самоуправления.

Содержанием муниципального управления являются все процессы управления социально-экономическими системами и объектами муниципального образования.

Субъект муниципального управления - это население муниципального образования и образованные им органы местного самоуправления.

Объект муниципального управления - это муниципальное образование со всеми его структурами, связями, отношениями, ресурсами.

Специфика муниципального управления определяется, прежде всего, особенностями муниципального образования как объекта управления, включающего все стороны жизни людей.

К примеру, говоря об эффективности муниципального управления, невозможно ограничиться лишь экономической эффективностью, оставляя вне рассмотрения социальную, "нравственную" эффективность тех или иных управленческих решений. При этом жители муниципального образования одновременно являются как объектом, так и субъектом управления по отношению к системе органов муниципального управления, так как население управляет своими делами или непосредственно (через выборы, референдум), или опосредованно (осуществляя контроль над деятельностью органов муниципального управления). В настоящее время местное самоуправление в России находится, по существу, в состоянии перехода от системы "местных Советов" к системе местного самоуправления. В ходе формирования системы муниципального управления необходимо решение следующих основных проблем:

- рационального разграничения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным управлением, и прежде всего в сфере бюджетных отношений и отношений собственности;

- совершенствование методов и структур управления в целях повышения эффективности всей системы муниципального управления;

- создания эффективной системы подготовки кадров для работы в органах муниципального управления.

Функции управления (понимаемые как основные направления, задачи управленческой деятельности), осуществляемые на муниципальном уровне, разнообразны и конкретизируются в ст.6 Федерального закона "Об общих принципах" и Уставом муниципального образования. К числу факторов, влияющих на состав и развитие функций муниципального управления, следует отнести:

- тип модели государственного устройства;

- уровень развития нормативно-правовой базы местного самоуправления;

- уровень социально-экономического развития государства в целом и муниципального образования в частности;

- характер политических процессов, протекающих в стране и регионе;

- степень развития экономики в стране, регионе и в муниципальном образовании.

1.2 Методы муниципального управления

Методы управления - это способы и приемы управленческой деятельности, с помощью которых объект управления направляется на достижение своих целей. Методы муниципального управления основываются на объективных экономических законах, закономерностях социально-экономических систем, учитывают достигнутый научно-технический уровень, социальные. правовые и психологические отношения в процессе управления. Методы муниципального управления всегда используются комплексно, взаимно дополняя друг друга. Их совокупность образует целостную систему методов муниципального управления. Существуют следующие группы методов: экономические, административно-распорядительные и правовые, социально-психологические. Каждая группа методов обладает определенным характером воздействия на объект управления. Искусство управления заключается в овладении этими методами, в правильном их выборе и сочетании, умении применить на практике.

Экономические методы муниципального управления

Экономические методы управления - это комплекс способов и приемов управления, основанных на использовании экономических законов и интересов. Цель этих методов - создать условия, заинтересовывающие производителя производить необходимые товары и услуги нужного качества и по приемлемой цене. Эти методы призваны обеспечить гармонию и единство экономических интересов предприятий (организаций), местного сообщества и конкретного жителя.

Экономические методы включают в себя планирование, хозрасчет, ценовую политику, бюджетную политику, налоговую политику, кредитную политику и др. Потребность в экономических методах управления закономерно и существенно возрастает, поскольку в условиях развития частного предпринимательства не всегда возможно и разумно решать с помощью директивного воздействия сложную совокупность задач удовлетворения растущих потребностей населения.

Сущность экономических методов - в воздействии на экономические интересы потребителей и работников с помощью цен, оплаты труда, прибыли, кредита, налогов и других экономических рычагов, позволяющих создавать эффективный механизм работы.

Экономические методы основываются на использовании стимулов, предусматривающих заинтересованность и ответственность управленческих работников за последствия принимаемых решений и побуждающих работников добиваться инициативного осуществления поставленных задач без специальных на то распоряжений.

Особенности экономических методов управления состоят в том, что они: базируются на некоторых общих правилах поведения, дающих возможность маневрировать ресурсами, тогда как административные характеризуются конкретно-адресными задачами, ориентированными на достижение целей управляемой системы путем формирования ее четкой структуры, создания условий для подготовки, принятия и реализации решений; оказывают на производителей и потребителей косвенное воздействие посредством системы отношений, учитывающих интересы коллектива и отдельных работников (административные методы по своей природе не способны столь полно и непосредственно ориентироваться на экономические интересы объекта управления); непременно предполагают самостоятельность предприятия на всех уровнях при одновременном возложении на него ответственности за принимаемые решения и их последствия (в отличии от административных методов, предполагающих значительную долю ответственности вышестоящих органов, принимающих решения); побуждают исполнителей к подготовке альтернативных решений и выбору из них наиболее соответствующих интересам коллектива (административные распоряжения большей частью однозначны, требуют обязательного, точного исполнения).

Экономические методы управления должны занять и неизбежно займут доминирующее положение. Это необходимо для нормального функционирования ассоциаций, союзов, предприятий в новых условиях хозяйствования. Одновременно сокращается число звеньев управления. При умелом использовании экономических методов управления управляющие органы в условиях рынка легче преодолевают инертность в реализации своих задач, обусловленной отсутствием соответствующей экономической заинтересованности в оперативном удовлетворении меняющихся потребностей. Усиливается самоконтроль, до минимума снижается необходимость в административном контроле, который сосредотачивается, если в том есть потребность, на конечных результатах обслуживания населения. Чем шире применяются экономические методы, тем большее число вопросов решается непосредственно в основных звеньях управления, ближе к источнику информации. В прошлом в условиях необоснованного широкого применения административных методов нередко на высоких уровнях управления принимались решения, которые по своему содержанию входили в компетенцию нижестоящих звеньев управления. В результате замедлялся процесс принятия решений и не обеспечивалась требуемая оперативность управления, снижались его компетентность и качество. Использование системы экономических методов на государственных предприятиях даст должный эффект только в том случае, если прибыльность ведения хозяйства будет охватывать все звенья организационной структуры управления, образуя замкнутую систему с распределением материальной ответственности между всеми ее звеньями.

Административно-распорядительные и правовые методы муниципального управления

Исполнительный орган местного самоуправления (местная администрация) осуществляет свои функции двумя способами правовыми и организационными. Правовой способ предполагает принятие нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию исполнительных органов местного самоуправления. Организационный способ предполагает организацию работ по выполнению решений представительного органа местного самоуправления, собственных решений, а также законов и других нормативных правовых актов федеральных и региональных органов государственной власти.

Административно-распорядительные и правовые методы представляют собой совокупность средств юридических (правового и административного) воздействия на отношения людей. Осуществление этих методов гарантируется действующей системой федеральных и региональных законов, нормативных актов местного самоуправления. Юридическое воздействие заключается в применении правовых норм, регулирующих связи и отношения, возникающие в процессе управления. Правовые нормы выражаются в различных законодательных актах, положениях, инструкциях, приказах и распоряжениях. Применение правовых норм предполагает использование санкций, которые подразделяются на: дисциплинарные, материальные, административные и уголовно-правовые.

Административные методы предполагают организационное и распорядительное воздействие. Организационное воздействие выражается в четком распределении функций управления, установлении прав и обязанностей работников управления, регламентации основных процедур управленческой деятельности. В основе организационных воздействий лежат: организационное регламентирование и организационное нормирование.

Организационное регламентирование устанавливает правила, обязательные для выполнения, и определяет содержание и порядок управленческой деятельности в соответствии с правовыми нормами и инструктивными материалами. Организационное нормирование заключается в разработке нормативов и норм; численности управленческого персонала и управляемости, затрат труда в сфере управления и длительности управленческих операций и процедур, расходов материалов и других расходов.

Устав, положения, регламент, должностные инструкции, распределение прав и обязанностей, организационные структуры создают базу для распорядительной деятельности, т.е. для установления конкретных заданий и контроля их исполнения. Распорядительное воздействие осуществляется в процессе функционирования муниципального образования и направлено на обеспечение слаженной работы, аппарата управления, на поддержание всей инфраструктуры в заданном режиме работы или перевод ее в более совершенное состояние.

Социально-психологические методы

Способы и приёмы воздействий, основанные на использовании социальной психологии, называются социально-психологическими методами управления. В этом управлении используются две группы методов, учитывающих человеческий фактор: социологические и психологические. Социологические методы управления реализуют закономерности функционирования и развития коллективов и сообщества. К этой группе относятся следующие методы:

а) методы управления социально-массовыми процессами;

б) методы управления группами;

в) методы управления групповыми явлениями и процессами;

г) методы социального нормирования;

д) методы ролевых изменений;

е) методы социального регулирования.

Психологические методы в управлении предполагают использование не только психологических методов в чистом виде, но всего комплекса психологических знаний, которые в рабочей ситуации подсказывают правильное решение, позволяют понять и оценить происходящее. К основным типам психологических методов управления относятся: психологические методы профессионального отбора и обучения, психологические методы организации и гуманизации труда, методы мотивации трудового поведения. В этих методах учитываются темперамент, характер, способности и задатки человека.

1.3 Оценка эффективности муниципального управления

Муниципальное управление призвано создать условия для формирования, развития и реализации потенциала личности, домашнего, муниципального хозяйства, бизнеса и т.п., минимизировать экономическую зависимость муниципального образования от социально-экономической политики органов государственной власти. Муниципальное управление призвано создать условия для обеспечения самодостаточности личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса за счет имущества, находящегося в муниципальной собственности, средств местного бюджета, имущественных прав муниципального образования, в соответствии с действующим законодательством, решая вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления имеют право самостоятельно под свою ответственность организовать управление с целью достижения поставленных перед муниципальным образованием целей и задач. Органы местного самоуправления призваны решать возникающие на территории муниципального образования проблемы. Проблема - это фактическое положение дел, не соответствующее желаемому.

Эффект (лат. effectus) - это действие; эффективный (лат. effectivus) - действенный, дающий желаемый результат. Эффект управления представляет собой способность субъекта управления целенаправленно воздействовать на объект с целью достижения поставленных задач в изменяющихся условиях. Эффект характеризует скорее возможное умножение усилий, используемых средств бюджета за счет вовлечения их в решение проблем, входящих в перечень вопросов местного значения, на основе новых возможностей. Эффект более ориентирован на будущее.

Цель управленческой деятельности - получение большего эффекта с наименьшими затратами. Поэтому необходимо полученный результат сравнить с затратами, т.е. отнести эффект к затратам, сопоставить одну абсолютную величину с другой. Под эффективностью применительно к управлению понимается количественно определенное влияние "нового" управления на результаты деятельности органа власти, отнесенной к затратам. В данном контексте можно рассматривать эффективность как определенную оценку правильности и неправильности принятого решения по отношению к полученному результату. Экономическая эффективность - количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая за счет оптимизации и рационализации деятельности. Характеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в заданных условиях. Социальная эффективность - качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям населения. Под социальным эффектом обычно понимается создание благоприятных условий для населения на территории муниципального образования, повышение качества предоставляемых услуг, а также создание более благоприятных условий труда работников, осуществляющих функции обследования населения.

Во многих случаях социальный эффект не поддается количественному измерению, и его определяют теми качественными сдвигами, которые происходят на территории муниципального образования. Он измеряется косвенными результатами, например сокращением времени обслуживания, повышением качества обслуживания, улучшением социально-психологической обстановки.

Сложность выработки и измерения достаточно объективных показателей эффективности муниципального управления определяется:

спецификой муниципального образования как сложного объекта управления, имеющего иерархическую структуру;

трудностями формализованного описания социально-экономических процессов, протекающих на территории муниципального образования;

сложностью получения достоверной исходной информации;

трудностями измерения отдельных показателей, носящих комплексный, обобщенный характер.

Можно выделить следующие компоненты оценки эффективности муниципального управления: обоснование и выбор системы и структуры показателей эффективности муниципального управления, причем как для текущего функционирования, так и для стратегического развития муниципального образования; определение критериев и измерителей эффективности муниципального управления; разработка методов расчета отдельных показателей.

Рис. 1 Система показателей эффективности муниципального управления

Таблица 1

Эффективность муниципального управления

Измерителями эффективности муниципального управления могут быть: общая социальная эффективность, эффективность организации муниципального управления и эффективность системы муниципального управления. В качестве измерителя общей социальной эффективности муниципального управления выступает динамика уровня и качества жизни населения с учетом сделанных выше оговорок. Два других могут быть разложены на отдельные компоненты.

Рис. 2 Виды структурных подразделений местной администрации

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Они выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Глава 2. Эффективность государственного управления

2.1 Методологические подходы к определению эффективности

Модернизация системы государственного управления неразрывно связана с определением оптимальных параметров, способствующих формированию государственного управления как открытой, динамичной социальной системы. Для формирования эффективной модели государственного управления необходим комплексный анализ соотношения между политической системой, государственной властью, институтами гражданского общества, социально-экономическими стандартами и социокультурными нормами. В условиях изменений политической и социальной среды актуализируется проблема становления адекватной системы государственного управления, способной эффективно реагировать на вызовы внешней среды, становится очевидной необходимостью разработка сбалансированной системы показателей и критериев эффективности деятельности органов государственной власти.

Существуют несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности эффективности. В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особенности. Так, в политике «эффективность» рассматривается как нечто положительное и желательное, получая тем самым смысл ценностной характеристики деятельности. В отношении к деятельности органов власти это термин стал действенным политическим символом, способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений. В самом общем виде эффективность понимается как: возможность достижения результата; значимость получения результата для тех, кому он предназначен; отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение.

В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй - экономической эффективности. В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи». Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, т. е. насколько «правильно делаются эти вещи». Эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами.

В исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.

1) Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.

2) Подход, развивающий теорию веберовскойрациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур.

3) Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации.

4) В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.

5) Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.

6) Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.

7) Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации.

Анализ теоретико-методологических подходов к определению эффективности позволяет сделать вывод о том, что, как правило, выделяют экономическую эффективность исоциальную. Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект. Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития. Российский социолог Г. В. Атаманчук подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти в частности на три вида:

1. Общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т. е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов).

2. Специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:

- целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц;

- нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой информации;

- стиль функционирования государственного аппарата;

- нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий;

- сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей;

- издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата.

3. Конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий.

Эффективность деятельности органов государственной власти определяется не только величиной экономического эффекта, но и прежде всего социально-политическими результатами деятельности органов власти. Для оценки эффективности государственного управления и деятельности органов государственной власти необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность органов государственной власти.

Различные теоретико-методологические подходы к определению сущности эффективности находят свое отражение в концептуальных моделях.

2.2 Концептуальные модели эффективности

В теории управления выделяют несколько моделей эффективности: системно-ресурсную, целевую, модель удовлетворенности участника, комплексную, содержащую противоречия модель . Общая характеристика моделей эффективности позволяет обнаружить сложный комплекс, компонентами которого являются целевые ориентиры и внешняя среда, организационная деятельность и структура, технологии управления и методики оценки эффективности.

Системно-ресурсная модель основана на анализе соотношения «организация - окружающая среда». Эффективность в данной модели - способность организации эксплуатировать свою окружающую среду для приобретения редких и ценных ресурсов с целью поддержания своего функционирования. С позиций целевой модели организация эффективна в той степени, в которой она достигает своей цели.

Модель удовлетворенности участника опирается на индивидуальные или групповые оценки качества деятельности организации со стороны ее членов. Организация рассматриваются как кооперативный побудительно-распределительный механизм, настроенный на то, чтобы получать отдачу от своих членов через обеспечение достойного вознаграждения их усилий.

Комплексная модель рассматривает эффективность как интегральную и структурированную характеристику деятельности организации. Она включает в себя оценку экономичности, действенности, производительности, качества продукта или услуги, результативности, прибыльности, качества трудовой жизни и внедрения новшеств.

Модель, содержащая противоречия, исходит из того, что эффективных организаций не существует. Они могут быть эффективными в той или иной степени, поскольку:

- сталкиваются с множественными и противоречивыми ограничениями окружающей социальной среды;

- имеют множественные и противоречивые цели;

- имеют множественные и противоречивые внутренние и внешние источники оценок;

- имеют множественные и противоречивые временные рамки.

В модели, предложенной американским социологом Р. Лайкертом, эффективность рассматривается как сложное взаимодействие различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий и социально-экологический. Так, по мнению Лайкерта, эффективность определяют три группы факторов:

1.Внутриорганизационные - формальная структура органа власти, экономическая база, профессионально-квалификационный состав государственных служащих;

2.Промежуточные переменные - человеческие ресурсы, организационная культура, методы принятия решений, уровень доверия к руководству, способы стимулирования и мотивации деятельности;

3.Результирующие переменные - рост или падение производительности труда, степень удовлетворенности запросов потребителей.

Анализ различных моделей эффективности позволяет сделать вывод о том, что каждая из рассмотренных моделей имеет свои преимущества и в тоже время ограничения. Различные подходы к эффективности находят проявление в структурированных комплексах - аспектах организационной эффективности: функциональном, структурном, организационном, предметно-целевом. Функциональный аспект включает производительность; экономичность; адаптивность, т. е. способность оптимально выполнять заданные функции в определенном диапазоне изменяющихся условий; гибкость; оперативность и своевременность выявления и решения управленческих проблем.

Структурный аспект эффективности, как правило, связывается с эффективностью целеполагания (сравнение нормативных и осуществляемых целей, сравнение осуществляемых целей и результатов управления, сравнение полученных результатов с объективными потребностями); рациональностью организационной структуры (распределения ответственности и полномочий, организация взаимоотношений между сотрудниками и подразделениями); соответствием системы управления, ее организационной структуры объекту управления; стилем управления (юридические формы, методы и процедуры управления); характеристиками должностных лиц (общекультурными, профессиональными, личностными).

Рассматривая организационно-институциональный аспект эффективности, важно подчеркнуть, что оценка эффективности является производной от того, какое место и какие функции выполняет организация в системе межорганизационных отношений. В этой связи факторы, критерии, параметры оценки эффективности органов государственной власти будут существенно отличаться от коммерческих организаций, поскольку у них различны как целевые ориентиры, так и другие составляющие организационной деятельности.

В предметно-целевом аспекте эффективности в зависимости от целевых ориентиров, предмета оценки и сравниваемых параметров организационной деятельности выделяются виды эффективности. К ним относят: организационную, экономическую, технологическую, социальную, правовую, психологическую, политическую, этическую, экологическую.

С точки зрения эффективности может оцениваться любой аспект (сторона) или характеристика деятельности органов государственной власти, рассматриваемого как социальная целостность и система.

Эффективность как интегральная и структурированная характеристика деятельности является не только показателем, но и процессом, который необходимо организовать и которым нужно управлять.

Оценка эффективности должна представлять собой непрерывный, тотальный процесс оценки деятельности органов власти, структурных подразделений и государственного служащего, имеющий своим содержанием: выбор системы показателей эффективности; разработку стандартов (нормативов и процедур) эффективности; измерение показателей эффективности; сопоставление фактического состояния эффективности с требованиями этих стандартов.

Характеристика эффективности органов государственной власти многомерна и зависит от целей, формулируемых субъектом оценивания. При этом, применяя ту или иную технологию оценивания эффективности, необходимо четко выделить:

1.Субъект оценивания (его позицию, целевые и ценностные ориентиры);

2.Объект оценивания (им может стать вся система управления или отдельный ее элемент, например сфера деятельности - процесс, результат или последствия; структурно-институциональный аспект, кадры);

3.Инструментарий эффективности (модели, аспекты, виды и технологии оценки эффективности).

Для оценки деятельности органов государственной власти необходимо из общих критериев (экономичность, эффективность и результативность) выделить конкретные. Этот момент является основным в подготовке к проведению оценки. В разработке критериев оценки необходима некоторая гибкость. Критерий эффективности - признаки, грани, стороны проявления управленческой деятельности, посредством анализа которых можно определить качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества. Показатель эффективности - это определенная мера, позволяющая сравнить: фактическую деятельность органов власти/сотрудников с желательной или требуемой; деятельность органа власти в различные временные периоды; деятельность различных органов по сравнению друг с другом.

Среди основных требований, предъявляемых к критериям оценки, можно выделить, что:

1.Критерии должны вести к осуществлению задач оценки и охватывать все выявленные проблемы;

2.Критерии должны быть достаточно конкретны с тем, чтобы можно было осуществить оценку на практике;

3.Критерии должны подкрепляться соответствующими доводами и/или поступать из авторитетных источников.

Кроме того, критерии, используемые для оценки деятельности органов власти, должны быть согласованы между собой, а также с теми критериями, которые использовались в предыдущих оценках.

2.3 Интегральные показатели оценки эффективности государственного управления

В международной практике используются различные интегральные показатели для оценки эффективности государственного управления, которые были разработаны международными организациями.