Механизмы повышения эффективности муниципального управления в городском округе "город Якутск"

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Городской округ "город Якутск" является третьим по своей величине городом на территории Дальнего Востока страны. На современном этапе - это крупная динамично развивающаяся городская агломерация, обладающая научно-образовательным, культурным и экономическим потенциалами, эффективная реализация которых может создать условия для достижения высокого качества жизни горожан и процветания Якутска как регионального центра России. Значителен демографический потенциал Якутска. По данным статистики, почти треть населения Республики Саха (Якутия) сосредоточена в нашем городе. На 01.01.2012 года в городском округе "город Якутск" проживало 304,451 тыс. чел.

И, как и любой крупный город, он обладает целым спектром проблем, которые необходимо решать. Среди них в настоящее время становится крайне актуальным и проблема эффективности муниципального управления.

Муниципальное управление призвано создать условия для формирования, развития и реализации потенциала личности, домашнего, муниципального хозяйства, бизнеса и т.п., минимизировать экономическую зависимость муниципального образования от социально-экономической политики органов государственной власти. Муниципальное управление призвано обеспечить условия для обеспечения самодостаточности личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса, посредством имущества, находящегося в муниципальной собственности, средств местного бюджета, имущественных прав муниципального образования, в соответствии с действующим законодательством, решая вопросы местного значения. Для того, чтобы местное самоуправлению было успешным, достигало поставленных целей, органы местного самоуправления должны так организовать управление, чтобы оно было эффективным и результативным. Если использовать применительно к органам местного самоуправления терминологию П. Друкера, то они должны предоставлять "нужные, правильные услуги" (результативность), как следствие того, что услуги предоставляются "правильно" (эффективность).

Актуальность аттестационной работы "Механизмы повышения эффективности муниципального управления в городском округе "город Якутск" продиктована продолжающимся развитием местного самоуправления, вследствие чего жизнь населения муниципального образования все более становится зависимым от того, насколько рационально и эффективно оно управляется.

Целью работы является выявление механизмов, конкретных управленческих решений, которые значительно улучшили бы эффективность муниципального управления в городском округе "город Якутск".

Задачами аттестационной работы являются:

1. Определение понятие управления как социального явления, выявление особенностей муниципального управления как вида управленческой деятельности и раскрытие технологии муниципального управления.

2. Определение эффективности муниципального управления, анализ его критериев и измерителей, выявление рациональной структуры и организационно - технического уровня органов местного самоуправления.

3. Анализ организационной структуры органов местного самоуправления городского округа "город Якутск" и действующей в Окружной администрации города Якутска системы контроля эффективности муниципального управления.

4. Выявление проблем в муниципальном управлении городского округа "город Якутск", выработка механизмов по повышению его эффективности.

Предметом исследовательской работы являются механизмы повышения эффективности муниципального управления.

Объект: городской округ "город Якутск".

Научная гипотеза: муниципальное управление в городском округе "город Якутск" нуждается в оптимизации, организация территориальных органов местной администрации подлежит кардинальному изменению, в Окружной администрации отсутствует должный уровень анализа эффективности принятых управленческих решений.

Структура работы: в соответствии с целью и поставленными задачами, структура работы состоит из введения, двух глав, заключения и списка используемых источников и литературы.

Практическая значимость работы состоит в разработке предложений по повышению эффективности муниципального управления в городском округе "город Якутск".

Глава I. Муниципальное управление как вид управленческой деятельности

1.1 Управление как социальное явление

Феномен управления современная наука рассматривает с различных сторон. Наиболее известными подходами к раскрытию понятия "управление" являются попытки дачи его определения с точки зрения функциональной природы (как биологической системы, технической системы и социальной системы). В настоящей работе дается раскрытие понятия "управление" как явления социального.

К настоящему времени социология управления еще не получила общепринятого, завершенного оформления в качестве частного социологического направления, как, например, социология политики или социология образования [35, С. 253]. Этим обусловлены разноплановость и существенные отличия в структуре и содержании соответствующих научных трудов в данной области.

В современной литературе сложились две точки зрения на управление.

Первая точка зрения рассматривает управление как функцию организованных систем, обеспечивающую сохранение их определенной структуры, поддерживающую в режиме деятельности реализацию программ и целей. Здесь управление обществом - социальное управление, при этом изучается специфика этого вида управления как воздействия на общество и его подсистемы.

Вторая точка зрения изучает управление по происхождению, по роли в человеческой деятельности как сугубо социальный феномен. Его влияние распространяется на физические и биологические объекты, используется в технических устройствах, в общественном производстве, в организации работы отраслей народного хозяйства, регионов, в социальной и духовной сферах, в деятельности власти.

Управление - средство регуляции жизни и деятельности людей в их отношениях с природой и культурой, в их отношениях между собой. Самоуправление - сложная социальная проблема, которую изучают в тесном взаимодействии с управленческой практикой различные науки [39, С. 38].

Социологический подход к исследованию явлений управления акцентирует внимание на социальных аспектах управленческой деятельности, на мотивах, потребностях и интересах людей, обусловленных их участием и взаимодействиями в процессах управления. Управление при данном подходе понимается как специфический вид социальной деятельности, призванной согласовывать интересы всех субъектов хозяйственной, политической, общественной жизни. [13, С. 74] Таким образом, управление рассматривается как социальный процесс. В соответствии с указанным представлением в сферу интересов социологии управления входят:

- социальные основы процессов управления и их динамические характеристики;

- социальные функции и принципы управленческой деятельности;

- особенности управленческих решений, степень их эффективности в условиях существующих в обществе социальных отношений;

- процессы социальной самоорганизации;

- системы анализа и контроля трансформации управляемого социального процесса, обусловленной действиями субъекта управления.

Социологией управления впервые была поставлена проблема управляемости социальных процессов без нанесения им разрушения, а также проблема выявления крайних пределов управляемости и механизмов удержания социальных процессов в этих пределах как более важную, всеобъемлющую, чем проблему достижения утилитарной цели.

Управляемость - один из малоизученных общественных феноменов. Несмотря на частое использование термина «управляемость» в научных и политических дискуссиях, редко можно встретить его обоснование и анализ. Поэтому необходимо наметить подход к социологическому исследованию управляемости. [15, С. 32]

С точки зрения социологической теории влияние власти на управляемость зависит от соотношения управления и власти. Существуют две основных модели, которые исследуют данное соотношение:

диалектически-конфликтная - "диалектика собственности - власти - управления", утверждающая принципиальную взаимозависимость власти и управления: имеют власть те, кто управляет, те, кто управляет, имеют власть; их привилегированное положение обеспечивает собственность, размер которой в свою очередь, зависим от наличия власти и доступа к управлению;

консенсусная, требующая разделения власти и управления: те, кто имеют власть, не должны управлять, так как необходима подконтрольность системы управления всему обществу.

Управление - это прежде всего координация деятельности и взаимодействия. Управление - это и сам процесс взаимодействия субъектов (управляющих и управляемых), позволяющий достигнуть цели. Если обобщить данные определения, управление - это процесс упорядочивания во времени и пространстве разнородной деятельности в единую координированную систему, ориентированную на определенный результат.

Таким образом, в самом широком смысле, управление означает руководство чем-либо (либо кем-либо) и управлению свойственны следующие универсальные характеристики:

1. управление есть функция организованных систем различной природы, обеспечивающая их целостность, то есть достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности;

2. управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами;

3. управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый объект), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления);

4. управление - предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целого уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления;

5. управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого являются упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это - целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления;

6. управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - прерогатива субъекта управления;

7. в процессе управления находят свое непосредственное выражение его функции, определяемые природой и назначением управляющей деятельности. Это означает, что управление имеет функциональную структуру.

1.2 Муниципальное управление как вид управленческой деятельности и технология муниципального управления, правовые основы

Характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности в настоящее время являются:

- опора на философию и базовые принципы местного самоуправления;

- объект управления - локальная территория и происходящие на ней социально - экономические процессы;

- наличие двух субъектов управления: население муниципального образования (местное сообщество) и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества.

Схематически система муниципального управления представлена в рис. 1.

Рис. 1

Местное самоуправление - теоретическая база муниципального управления	Муниципальное образование - объект муниципального управления
Население - субъект муниципального управления	Муниципальное управление	Органы местного самоуправления - субъект муниципального управления
	Концепция муниципального управления: цели, принципы, подходы
Муниципальное управление отдельными сферами деятельности	Муниципальное управление территориями, имеющими свои особенности

Перечисленными характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности обусловлены его особенности, отличающие его от производственного (корпоративного) менеджмента, а также от менеджмента в сфере государственного управления. Они связаны с самим характером муниципальной деятельности, ориентированной на удовлетворение потребностей населения в различных услугах, обустройство территории, создание условий для воспроизводства и развития самого человека. В этом смысле муниципальное управление можно рассматривать как вид социального менеджмента.

Первая особенность муниципального управления состоит в том, что если муниципалитет - организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, то критерием эффективности его деятельности не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли [21, С. 67]. В хозяйственном обществе заработная плата - это расходы: чем она выше, тем при прочих равных условиях будет ниже прибыль и эффективность работы предприятия. В муниципальном образовании рост доходов населения - одна из важнейших задач управления.

Вторая особенность - роль человека как участника процесса. Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель, объект и субъект управления. Такого нет ни в одном другом виде управленческой деятельности [30, С. 87].

С этим связана третья особенность муниципального управления - опора в системе на использование людей как главного местного ресурса, т.е. опора на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан. Поэтому принятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне происходят иначе, чем на уровне производства или государства.

Четвертая особенность муниципального управления состоит в том, что оно основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека. Смена места жительства на порядок сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя "привязанным" к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в его обустройстве, получении качественных муниципальных услуг. В этом смысле местное сообщество в определенной степени можно сравнить с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов. Иногда говорят о местном сообществе как о "социальной корпорации" жителей [18, С. 65].

Наконец, пятая особенность муниципального управления - множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из них на локальном уровне. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, "латанию дыр" перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность.

С точки зрения возможностей воздействия субъекта на объект управления необходимо разделить характеристики муниципального образования на устойчивые, изменение которых в процессе управления затруднено, и изменяемые, восприимчивые к управляющим воздействиям [36, С. 76].

Характеристики муниципального образования по восприятию управляющих воздействий приведены схематически в рис.2.

Рис. 2

	Характеристики муниципального образования по восприятию управляющих воздействий
Устойчивые, слабо поддающиеся управляющим воздействиям	Изменяемые при управляющих воздействиях
Географические, природно - климатические условия	Профессиональные и иные качества трудовых ресурсов
Социально - демографический состав населения	Взаимоотношения органов местного самоуправления с бизнесом и гражданским обществом
Объем предметов ведения и полномочий	Организационные структуры управления
Отношения собственности	Мотивация работников

Процесс муниципального управления, как и всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, планирование, координацию, разработку, принятие и реализацию управленческих решений, контроль их осуществления. Он тесно связан с организацией деятельности самой муниципальной власти [19, С. 41].

Общие принципами принятия и реализации управленческих решений в системе муниципального управления являются:

- необходимость изучения мнения различных слоев местного сообщества при подготовке управленческих решений, затрагивающих их интересы;

- коллегиальный характер принятия наиболее важных решений, установленный законодательством и уставом муниципального образования;

- необходимость отработки системы взаимоотношений между отдельными органами местного самоуправления (глава муниципального образования - представительный орган - администрация) в процессе принятия управленческих решений;

- наличие, кроме обычных форм контроля, исполнения принятых управленческих решений, дополнительного вида контроля - общественного, подконтрольность муниципальной власти местному сообществу.

Соблюдение данных принципов, бесспорно, усложняет процесс муниципального управления, однако обеспечивает принятие более качественных решений и более эффективный контроль их исполнения. И наоборот, нарушение рассмотренных принципов приводит к сбоям в системе муниципального управления, порождая конфликты между ветвями муниципальной власти, недовольство граждан, и в конечном итоге обходится дороже, чем их соблюдение.

Сущность технологии муниципального управления раскрывают непосредственно его функции и методы.

Под функциями муниципального управления понимаются основные направления деятельности органов местного самоуправления. Они обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, отличаются по объему, составу решаемых задач, а также теми целями, к достижению и выполнению которых стремится деятельность органов местного самоуправления. С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, решаемых задач и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции:

- обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

- управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами;

- обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

- удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований;

- охрана общественного порядка и окружающей среды;

- защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством.

Методы управления -- это способы и приемы управленческой деятельности, с помощью которых объект управления направляется на достижение своих целей.

Методы муниципального управления основываются на объективных экономических законах, закономерностях социально-экономических систем, учитывают достигнутый научно-технический уровень, социальные, правовые и психологические отношения в процессе управления. Методы муниципального управления всегда используются комплексно, взаимно дополняя друг друга. Их совокупность образует целостную систему методов муниципального управления [39, С. 32].

Существуют следующие группы методов: экономические, административно-распорядительные и правовые, социально - психологические.

Экономические методы управления -- это комплекс способов и приемов управления, основанных на использовании экономических законов и интересов. Цель этих методов -- создать условия, заинтересовывающие производителя производить необходимые товары и услуги нужного качества и по приемлемой цене.

Исполнительный орган местного самоуправления (местная администрация) осуществляет свои функции двумя способами: правовыми и организационными.

Правовой способ предполагает принятие нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию исполнительных органов местного самоуправления.

Организационный способ предполагает организацию работ по выполнению решений представительного органа местного самоуправления, собственных решений, а также законов и других нормативных правовых актов федеральных и региональных органов государственной власти.

Административно-распорядительные и правовые методы представляют собой совокупность средств юридических (правового и административного) воздействия на отношения людей. Осуществление этих методов гарантируется действующей системой федеральных и региональных законов, нормативных актов местного самоуправления. Юридическое воздействие заключается в применении правовых норм, регулирующих связи и отношения, возникающие в процессе управления. Правовые нормы выражаются в различных законодательных актах, положениях, инструкциях, приказах и распоряжениях. Применение правовых норм предполагает использование санкций, которые подразделяются на дисциплинарные, материальные, административные и уголовно-правовые.

Способы и приемы воздействий, основанные на использовании социальной психологии, называются социально-психологическими методами управления [19, С. 65].

В этом управлении используются две группы методов, учитывающих человеческий фактор: социологические и психологические. Социологические методы управления реализуют закономерности функционирования и развития коллективов и сообщества. К этой группе относятся следующие методы:

· методы управления социально - массовыми процессами;

· методы управления группами;

· методы управления групповыми явлениями и процессами;

· методы социального нормирования;

· методы ролевых изменений;

· методы социального регулирования.

Психологические методы в управлении предполагают использование не только психологических методов в чистом виде, но всего комплекса психологических знаний, которые в рабочей ситуации подсказывают правильное решение, позволяют понять и оценить происходящее.

Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовую основу местного самоуправления составляют:

· общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

· Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

· конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации;

· уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, на первое место Федеральный закон от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" поставил общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (к которым, в частности, относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией в 1998г. и в соответствии со ст. 15 Конституции РФ ставшая частью нашей правовой системы).

Согласно Европейской хартии местного самоуправления право гра-ждан участвовать в управлении государственными делами относится к тем демократическим принципам, которые разделяются всеми государствами -- членами Совета Европы (включая и Российскую Федерацию -- члена Совета Европы).

Российская Федерация признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ст. 17). Закрепляемые Конституцией РФ основы конституционного строя России как демократического государства (включая и принцип местного само-управления) должны соответствовать демократическим принципам, признаваемым нормами международного права.

1.3 Понятие эффективности муниципального управления: критерии и измерители

Муниципальное управление представляет собой деятельность органов местного самоуправления, направленную на реализацию общественных интересов, осуществляемую в определенных законом формах, посредством, использования ресурсов муниципального хозяйства.

Под эффективностью муниципального управления понимают результативность деятельности органов местного самоуправления, которая отражается в различных показателях как муниципального образования в целом, так и собственно управленческой деятельности муниципальных органов и должностных лиц, которые имеют количественные и качественные характеристики [14, С. 11].

Муниципальное управление призвано создать условия для обеспечения самодостаточности личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса, посредством имущества, находящегося в муниципальной собственности, средств местного бюджета, имущественных прав муниципального образования, в соответствии с действующим законодательством, решая вопросы местного значения.

Ядром управления является управленческое решение, и как бы оно ни было обосновано с точки зрения теории и практики, оно представляет собой лишь определенные идеи, мысли, формализованные в муниципальном правовом акте.

Эффективность решения можно определить как превышение положительных (желательных) последствий над отрицательными (нежелательными) последствиями при допустимых затратах [35, С. 32].

Если бы лицо, принимающее решение, не было ограничено в средствах, то при выборе решения оно руководствовалось бы тем, которое предполагает достижение наивысшего уровня эффекта - независимо от затрат на его достижение.

Эффект (лат. effectus) - это действие, эффективный (лат. effectivus) - значит производительный, действенный. Применительно к управлению "эффект" представляет действенность управления, то есть способность субъекта управления реально воздействовать на объект управления для достижения поставленных целей (результат управления) в новых, изменившихся условиях.

Цель управленческой деятельности - получение большего эффекта с наименьшими затратами [28, С. 55]. Поэтому необходимо полученный результат сравнить с теми затратами, с помощью которых он получен, т.е. отнести эффект к затратам, сопоставить одну абсолютную величину - эффект, с другой абсолютной величиной - затраты.

Анализируя эффективность управления, следует:

во-первых, выяснить, действительно ли полученный результат возник как следствие управления, а не действия каких-либо сторонних сил, проявления саморегулятивного механизма управляемых объектов;

во-вторых, понять источники результата управления. Является ли это следствием результата деятельности руководителей, их организаторского и иного таланта, или это следствие муниципальных правовых актов, в содержании которых зафиксированы условия, способствующие развитию личности, домашнего хозяйства, бизнеса и т.п.;

в-третьих, установить взаимозависимость между целями, задачами, технологиями реализации решений, реально полученными результатами. Важность данного тезиса заключается в том, что технология управления носит последовательный характер и ошибки, появившиеся на любом из этапов, влияют на результаты, и в зависимости от условий внешней среды их влияние осуществляется в разной прогрессии своего воздействия;

в-четвертых, установить потенциал, которым обладает орган власти, и как он был использован. Например, высокий потенциал, которым располагает орган власти, территория, и низкая эффективность управления, сводящая на нет потенциал органа власти, территории.

Таким образом, эффективность муниципального управления - это результат управления, точнее, "вмешательства" в ключевые процессы, предполагающий изменение формы, свойств, характера, условий, обеспечивающих формирование и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение.

Понятие "критерий эффективности" муниципального управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин "оценка". Его специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта.

Оценка эффективности муниципального управления необходима как для муниципальных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности муниципальных институтов. А руководителям и муниципальным служащим нужна для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса [35., С. 176]. Проблема оценки эффективности -- это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.

Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и пр. Они именуются "предметными ценностями". Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д.

В основе критериев эффективности -- принципы муниципального управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс [34, С 31].

Критерии эффективности муниципального управления формируются на базе системы субъективных ценностей. Оценка эффективности муниципального управления в теоретическом аспекте есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы. Процедура оценивания -- это одновременно процесс выявления противоречия между субъективным и объективным факторами управления. Такие противоречия вполне естественны: невозможно (да и нет необходимости) полностью учесть в целях и стратегиях, проектах и планах всего многообразия объективных тенденций и потребностей, интересов и запросов общества, а также предусмотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций. Решения фиксируют определенную дистанцию. Между сущим и должным, действительным и желаемым, реализованными и потенциальными возможностями государства и общества. Противоречия между достигнутыми результатами и нереализованными возможностями, между использованными и невостребованными ресурсами, между показателями на входе и на выходе управляющей системы детерминируются неадекватностью целей и средств масштабу реальных возможностей и объективных потребностей, а также объему запасов ресурсов [26, С. 14].

При определении системы критериев и измерителей эффективности муниципального управления можно выделить следующие критерии оценки муниципального управления:

· действенность, экономичность, качество, соотношение результатов и затрат;

· удовлетворенность работой, внедрение инноваций.

Действенность - это степень достижения системой муниципального управления поставленных перед ней целей. Чтобы ее измерить, сравнивают планируемые результаты управления с фактическими. Измерение действенности направлено на оценку, как отдельного работника, так и более высоких уровней управления. Экономичность - это соотношение ресурсов, которые предполагалось израсходовать на достижение определенных целей и выполнение конкретных работ, с фактически потребленными. Качество - это степень соответствия системы управления предъявляемым к ней требованиям и ожиданиям.

Соотношение результатов и затрат применительно к муниципальному управлению - это соотношение объема муниципальных услуг системы (действенность) и затрат на оказание этих услуг (экономичность).

Удовлетворенность работой - престижность работы в сфере муниципального управления, чувство безопасности, уверенности. Методы измерения этого показателя основаны на определении степени соответствия представлений работников о социально - психологических условиях с фактическими условиями.

Рис. 3

Виды эффективности	Содержание отдельных видов эффективности
Общая социальная эффективность	Уровень и качество жизни населения
Эффективность организации муниципального управления	Содержание и организация процесса управления Рациональность организационной структуры Организационно - технический уровень системы муниципального управления
Эффективность системы муниципального управления	Степень достижения основных целей муниципального управления Сочетание потребностей результативной и затратной эффективности Эффективность каждой подсистемы, входящей в систему муниципального управления

Внедрение инноваций отражает реальное использование новых достижений в области организации управления для достижения поставленных целей.

Измерителями эффективности муниципального управления могут быть: общая социальная эффективность, эффективность организации муниципального управления и эффективность системы муниципального управления. В качестве измерителя общей социальной эффективности муниципального управления выступает динамика уровня и качества жизни населения с учетом сделанных выше оговорок. Два других могут быть разложены на отдельные компоненты. Схематически виды эффективности и содержание отдельных видов эффективности представлены в рис. 3.

Глава II. Эффективность муниципального управления в городском округе "город Якутск"

2.1 Краткая характеристика городского округа "город Якутск", организационная структура органов местного самоуправления

Современный город Якутск - это крупная динамично развивающаяся городская агломерация, обладающая научно-образовательным, культурным и экономическим потенциалами, эффективная реализация которых может создать условия для достижения высокого качества жизни горожан и процветания Якутска.

Экономико-географическое положение городского округа является благоприятным для создания межрегиональной транспортной инфраструктуры почти по всем отраслям транспорта: воздушного, водного, автомобильного и железнодорожного. При этом, он имеет ограниченную территорию в 3,6 тыс. кв. км. и не располагает ценными природными ресурсами, кроме бурого угля Кангаласского месторождения, использование которых в перспективе могло бы расширить его индустриальное значение.

Значителен демографический потенциал городского округа "город Якутск". По данным статистики, почти треть населения республики сосредоточена в столице. На 01.01.2012 года в Якутске проживало 304 451 человек. Здесь самая высокая плотность населения - 84,94 чел. на 1 кв. км, при общем показатели плотности населения по РС (Я) - 0,31 чел. Большая часть населения (91,4%) проживает на территории округа в границах населенного пункта г. Якутск.

В динамике численности населения наблюдается устойчивая тенденция к его росту, так за период с 1990 по 2012 гг. оно увеличилось на 45,2%. Формирование населения происходит за счет естественного и миграционного

приростов. Сохраняется положительная динамика естественного прироста населения, в том числе за счет роста рождаемости в 2000-е годы. В городе отмечается заметное понижение уровня смертности населения. За период с 2000 по 2011 гг. оно составило 26,2% (с 9,9 случаев смерти на 1000 жителей в 2000 г. до 7,3 в 2011 г.), что ниже среднереспубликанского показателя смертности населения.

Население города характеризуется прогрессивной возрастной структурой с преобладанием трудоактивного возраста (66,9%), а также высокой долей детей (20,3%). Население Якутска отличается высокой долей молодежи, поэтому средний возраст его горожан меньше чем в среднем по РС (Я), по данным переписи 2010 г. - 32,1 года, против 33,8 лет в среднем по республике.

По данным Всероссийской переписи населения 2010 г. в городском округе "город Якутск" проживает почти каждая третья семья республики (29,9%). Средний размер городских домохозяйств равен 2,9 человек, домохозяйств в сельских пригородах - 3,6 человек.

Значительное влияние на динамику и структуру населения столицы традиционно оказывает миграция, за период с 2000 по 2011 гг. население Якутска увеличилось за счет миграционного прироста почти на 32 тыс. чел.

Город Якутск притягивает жителей республики наличием учебных заведений, более развитой социальной инфраструктурой, возможностью найти работу. В структуре миграции на долю внутрирегиональных мигрантов приходится около 84%. При этом 75% прибыли в г. Якутск из сельской местности, и 25% - из городских поселений.

Динамика основных показателей экономической безопасности показывает, что Якутск занимает одно их первых мест в республике, Дальневосточном федеральном округе, и обладает значительным экономическим потенциалом.

По сравнению с другими городами Дальнего Востока темпы ввода жилья в г. Якутске достаточно стабильны. Начиная с 2005 года, ежегодно вводится в эксплуатацию в среднем 124,5 тыс. кв. м. многоквартирных благоустроенных домов. Экономический кризис 2008 г. практически не повлиял на темпы строительства многоквартирного жилья. Если в республике жилой фонд за 11 лет увеличился на 8,3%, то по г. Якутску - на 35,9%, при этом в сельской местности жилой фонд удвоился. В настоящее время в городском округе "город Якутск" сейчас сконцентрировано 26,9% жилого фонда РС(Я). При этом увеличение площадей жилых помещений на 1 жителя выросло всего на 8,5%.

По состоянию на 01.12.2013 г. на территории городского округа "город Якутск" находились 6 особо охраняемых природных территорий, в том числе: Ботанический сад Института биологических проблем криолитозоны СО РАН площадью 540 га; ресурсный резерват "Кэнкэмэ" площадью 78883 га; зона покоя "Солосчу" площадью 13085,4 га; национальный ландшафтно-этнографический парк "Сайсары" площадью 140 га; Памятник природы местного значения озеро "Усун - Эбэ" (Круглое) площадью 57 га.

Сеть образовательных учреждений городского округа включает 3 гимназии (Якутская городская национальная гимназия, Городская классическая гимназия, Саха гимназия), 3 лицея (Якутский городской лицей, Физико-технический лицей им В.П. Ларионова, Технический лицей Н. А. Алексеевой), девять школ с углубленным изучением отдельных предметов, 1 агропрофилированную школу (Тулагинская средняя общеобразовательная школа им. П.И.Кочнева).

В городе на начало 2012 г. действовало 63 дошкольных образовательных учреждения. В системе дошкольного образования имеются: центр развития ребёнка - детский сад - 17, детский сад общеразвивающего вида - 24, детский сад комбинированного вида - 1, детский сад присмотра и оздоровления - 3. При этом на 100 мест в дошкольных учреждениях приходилось 145 детей.

Сформированная на территории ГО "г. Якутск" сеть лечебно-профилактических учреждений обеспечивает не только горожан, но и жителей всех муниципальных образований республики практически всем спектром экстренной, плановой и высокотехнологичной медицинской помощи. Особую роль принадлежит Национальному центру медицины как многопрофильному ЛПУ республиканского значения, в его состав входят: Диагностический центр, Клиника акушерства, гинекологии и перинатологии, Клиника педиатрии, Хирургическая клиника и другие.

На территории ГО "г. Якутск" по состоянию на 01.01.2012 действовала сеть из 15 городских медицинских учреждений здравоохранения, включая 7 больниц; 4 поликлиники; МУ "Станция скорой медицинской помощи"; МУ "Городской специализированный дом ребенка"; МУ "Якутскмедтранс". Помимо государственного сектора в круге функционируют и частные учреждения, предоставляющие населению достаточно широкий спектр медицинских услуг, это - "Victory- clinic", "Даймонд клиник", медцентр "Надежда" и др.

Значительный научно-образовательный и кадровый потенциал, высокий уровень интеграции науки и образования, реализация крупных инвестиционных проектов, благоприятная макроэкономическая ситуация для поддержки инновационной деятельности, позволяют выделить Республику Саха (Якутия) как регион с высоким, но пока еще не реализованным инновационным потенциалом. Об этом свидетельствует тот факт, что масштабы инновационной деятельности в ГО "г. Якутск" остаются незначительными и пока не оказывают существенного влияния на повышение конкурентоспособности экономики городского округа. За период 2000-2010 годы общая численность персонала, занятого исследованиями и разработками сократилась с 2662 чел. до 2249 чел., что составляет 15,5%, в т.ч. исследователей - с 1396 до 1176 чел. В 2010 году на государственный сектор приходилось 89,7% исследователей.

Якутск является территорией опережающего развития предпринимательства и потребительского рынка республики. Основные показатели имеют положительную динамику в номинальных и относительных показателях. Здесь сосредоточено 56% малых предприятий и 36% индивидуальных предпринимателей республики. По рейтингам уровня развития предпринимательства ГО занимает 1-3 места в РС (Я). Текущий уровень развития СМП в ГО "г. Якутск" по основным социально-экономическим показателям соответствует уровню развития в городах-аналогах (за которые приняты гг. Сыктывкар, Сургут), но остается ниже среднего по РФ по показателям плотности и среднего размера предприятий.

Малое предпринимательство имеет особое значение в экономическом развитии города, оно формирует 42% валового дохода организаций, производит 24% продукции обрабатывающих производств. В этом секторе сосредоточено более 1/3 рабочих мест. Оно обеспечивает потребительские рынки товаров и услуг Центральной Якутии, а также является важнейшей формой зарождения наукоемких видов предпринимательской деятельности. Отраслевая структура развития малого предпринимательства диверсифицирована, к сферам специализации города относятся: операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг; строительство; обрабатывающие производства, предоставление прочих услуг, а также деятельность гостиниц и ресторанов.

В то же время, имеются системные проблемы в городском округе "город Якутск". Это прежде всего дефицит пространства для развития экономики и инфраструктуры города в условиях неуправляемого механического прироста населения, нехватка инвестиционных и финансовых ресурсов для развития экономики города, низкий уровень благоустройства города и износ инженерно-технической инфраструктуры (в том числе низкое качество благоустройства и уборки дворов в отдаленных районах города, запущенность окраин во всех сферах; плохое состояние дорог, особенно расположенных не в центре города; отсутствие водоотведения с городских улиц; отсутствие уличного освещения во время сумерек, дождя; недостаточное озеленение города).

Кроме того качественные и количественные параметры социальной инфраструктуры не соответствуют потребностям горожан. Речь идет о большой очереди в детские сады, о наличии потребности в обучении и воспитании детей на родном якутском языке, увеличение количества заболеваемости населения, в том числе туберкулезом, высокие показатели алкоголизма, токсикомании и наркомании.

В городском округе "город Якутск" наблюдается слабая экономическая база и дисбаланс рынка труда, ухудшается экологическая обстановка.

Структура органов местного самоуправления утверждена Уставом городского округа "город Якутск", в редакции решения окружного Совета города Якутска от 22 июля 2008 года №РОС-7-1, а также решений Якутской городской Думы от 16 июня 2009 года №РЯГД-18-1, от 08 сентября 2009 года №РЯГД-19-1, от 25 марта 2010 года №РЯГД-24-3, от 17 июня 2010 года №РЯГД-26-1, от 28 октября 2010 года №РЯГД-29-1, от 26 мая 2011 года №РЯГД-34-1, нормативных правовых актов Якутской городской Думы от 31 августа 2011 года №14-НПА, от 23 ноября 2011 года №19-НПА, от 15 февраля 2012 года №46-НПА.

Согласно статьи 22 Устава структуру органов местного самоуправления городского округа "город Якутск" три органа и одно высшее должностное лицо. Это:

1. Якутская городская Дума - представительный орган городского округа;

2. Глава городского округа "город Якутск" - высшее должностное лицо городского округа "город Якутск", глава Окружной администрации города Якутска;

3. Окружная администрация города Якутска - исполнительно - распорядительный орган городского округа "город Якутск";

4. Контрольно - счетная палата города Якутска - контрольно - счетный орган городского округа "город Якутск".

Вкратце, рассмотрим полномочия и организацию деятельности каждого элемента структуры органов местного самоуправления городского округа "город Якутск" по - отдельности.

Якутская городская Дума является представительным, коллегиальным органом городского округа "город Якутск". Данный орган подотчетен и подконтролен исключительно населению городского округа и состоит из 25 депутатов, избранных на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности Якутской городской Думы. Основной организационной формой деятельности Якутской городской Думы является сессия. Сессия Якутской городской Думы состоит из заседаний Якутской городской Думы, Президиума и постоянных комиссий. Сессии проводятся не реже 1 раза в 3 месяца. Заседание Якутской городской Думы правомочно, если на нем присутствует не менее 50 процентов от избранного числа депутатов.

Якутская городская Дума осуществляет контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в пределах своих полномочий. В целях реализации контрольных полномочий Якутская городская Дума образует Контрольно-счетную палату города Якутска, она вправе образовывать временные комиссии, рабочие группы с привлечением специалистов, экспертов и аудиторов, а также проводить депутатские расследования. В исключительной компетенции Якутской городской Думы находятся:

1) принятие Устава городского округа "город Якутск" и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в городском округе в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ комплексного социально-экономического развития городского округа "город Якутск", утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий;

7) определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

8) определение порядка участия городского округа в организациях межмуниципального сотрудничества;

9) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

10) контроль за исполнением органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

11) принятие решения об удалении главы округа в отставку.

Глава округа является высшим должностным лицом городского округа "город Якутск", представляющим интересы населения городского округа, осуществляющим общее руководство и координацию деятельности Окружной администрации по решению вопросов местного значения и представляющим городской округ "город Якутск" во взаимоотношениях с иными муниципальными образованиями, органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, населением. Глава округа возглавляет Окружную администрацию. Глава округа избирается сроком на пять лет на основе всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании гражданами Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающими на территории городского округа и обладающими избирательным правом.

Глава округа как высшее должностное лицо городского округа "город Якутск":

1) представляет городской округ "город Якутск" во взаимоотношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления иных муниципальных образований, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от форм собственности, а также в международном сотрудничестве;

2) вносит предложения о внесении изменений и дополнений в Устав городского округа "город Якутск";

3) содействует реализации форм прямого волеизъявления граждан и других форм осуществления местного самоуправления;

4) от имени городского округа "город Якутск" своими действиями приобретает и осуществляет гражданские права и обязанности, выступает в суде в рамках компетенции, установленной настоящим Уставом;

5) в случаях, угрожающих безопасности и здоровью населения городского округа, нормальному функционированию систем жизнеобеспечения городского округа, поддержанию правопорядка, принимает необходимые законные меры по предупреждению обстоятельств, способствующих этому, или ликвидации их последствий с последующим незамедлительным уведомлением органов и организаций, в компетенцию которых входит решение данных вопросов;

6) инициирует и созывает первые и внеочередные заседания Якутской городской Думы;

7) подписывает принятые Якутской городской Думой нормативные правовые акты и обеспечивает их опубликование; организует исполнение и контроль за ходом выполнения решений Якутской городской Думы Окружной администрацией;

8) представляет в Якутскую городскую Думу проект местного бюджета и отчет о его исполнении, в соответствии с решениями Якутской городской Думы распоряжается средствами бюджета городского округа "город Якутск";

9) представляет на утверждение Якутской городской Думы планы и программы социально-экономического развития городского округа и отчеты об их исполнении;

10) принимает меры к приостановлению строительства, реконструкции, эксплуатации объектов, независимо от форм собственности, в случае нарушения законодательства;

11) рассматривает вопросы приватизации объектов муниципальной собственности;

12) разрабатывает и вносит на рассмотрение Якутской городской Думы проекты решений по предметам ведения органов местного самоуправления;