Административное право

Кодекс об административных правонарушениях РФ устанавливает полномочия значительного числа органов исполнительной власти для обеспечения упомянутых внесудебных гарантий.

Необходимо отметить и роль Уполномоченного по правам человека, деятельность которого способствует: выявлению и восстановлению нарушенных прав, устранению выявленных нарушений, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина.

6.2 Обращения граждан

Конституция закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, что является элементом их административно-правового статуса.

Право дееспособного гражданина на обращения в любую государственную или негосударственную организацию, к любому должностному лицу по любому значимому для него поводу и в любое время является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым. Этому праву соответствует обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц принимать и своевременно рассматривать письменные и устные обращения и давать ответы на них. Эти права и обязанности реализуются в соответствии с Конституцией, федеральным и региональным законодательством.

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

В исключительных случаях руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Обращения граждан делятся на три основных вида:

* Предложение - это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

* Заявление - это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

* Жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Административная жалоба может быть общая или специальная, регламентируемая особыми нормативными актами.

Право на специальную административную жалобу дополняет право на общую административную жалобу.

Для специальной административной жалобы характерны:

- специальные нормы, устанавливающие особый порядок ее рассмотрения;

- особые основания для обжалования, названные в нормативном акте;

- субъекты, являющиеся лично заинтересованными в деле лица и их законные представители;

- письменная форма жалобы;

- специальные сроки подачи жалобы;

- более краткие (по сравнению с общей жалобой) сроки ее рассмотрения;

- процедурные особенности рассмотрения отдельных видов жалоб;

- юридические последствия подачи жалобы (например, приостановление течения каких-либо сроков).

Нормативные правовые акты и рекомендуемая литература

Нормативные правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).

2. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (с изм.) «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с изм.).

4. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (с изм.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

5. Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

6. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (с изм.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

7. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (с изм.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

8. Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ (с изм.) «О гражданстве Российской Федерации».

9. Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ (с изм.) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации».

10. Федеральный закон от 08.01.1998 № 3-ФЗ (с изм.) «О наркотических средствах и психотропных веществах».

11. Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ (с изм.) «О свободе совести и о религиозных объединениях».

12. Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ (с изм.) «О национально-культурной автономии».

13. Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ (с изм.) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».

14. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (с изм.) «О референдуме Российской Федерации».

15. Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (с изм.) «Об общественных объединениях».

16. Федеральный закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ (с изм.) «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации».

17. Закон Российской Федерации от 25.06.1993 № 5242-1 (с изм.) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

18. Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 (с изм.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

19. Федеральный закон от 19.02.1993 № 4530-1 (с изм.) «О вынужденных переселенцах».

20. Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 (с изм.) «О беженцах».

21. Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 (с изм.) «О защите прав потребителей».

22. Закон Российской Федерации от 28.11.1991 № 1948-1 (с изм.) «О гражданстве Российской Федерации».

23. Федеральный закон от 25.10.1991 № 1807-1 (с изм.) «О языках народов Российской Федерации».

24. Указ Президента Российской Федерации от 14.11.2002 № 1325 (с изм.) «Об утверждении положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации».

25. Указ Президента Российской Федерации от 13.03.1997 № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации».

26. Указ Президента Российской Федерации от 21.12.1996 № 1752 «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации».

27. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.08.2004 (с изм.) № 413 «О миграционной карте».

Основная литература:

1. Административное право в схемах и определениях: учеб. пособие / Д.М. Овсянко; Мос. гос. юрид. академия. - М.: Юристъ, 2009. - 84 с.

2. Алехин А.П. Административное право России: учебник: в 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий; Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). - М.: Зерцало, 2009. - 848 с.

3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006. - 584 с.

4. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010. - 624 с.

5. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.

6. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д.: Феникс, 2008. - 461 с.

7. *Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. - М.: Юстицинформ, 2007. - 416 с.

8. Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. - 554 с.

9. *Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.

10. *Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2006. - 541 с.

11. *Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс, 2009.

12. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. - М.: Велби Проспект, 2008. - 688 с.

13. Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высш. образов., 2007. - 467 с.

14. Попов Л.Л. Административное право: учебник / Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Норма, 2008. - 992 с.

15. Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 928 с.

16. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2007. - 697 с.

Дополнительная литература:

Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. - М.: Прогресс, 1993.

Статьи

1. Журавлева О. Обжалование в суд незаконных действий и решений: как повысить его эффективность // Российская юстиция. - 1998. - № 1.

2. Масленников М. Можно ли считать жалобу административным иском? // Российская юстиция. - 1998. - № 5.

3. *Бахрах Д.Н., Бурков А.Л. Конвенция о защите прав человека и основных свобод в российском законодательстве и практике рассмотрения административных дел // Журнал российского права. - 2010. - № 6. - С. 67-78.

Тема 7. Коллективные субъекты административного права

Целью изучения темы является знакомство с правовым статусом властных и иных коллективных субъектов административного права.

Изучив теоретический материал и выполнив самостоятельную работу, студенты должны знать:

- признаки и виды органов исполнительной власти;

- понятие компетенции органов исполнительной власти и административного усмотрения;

- систему органов исполнительной власти РФ и субъекта РФ;

- виды и правовой статус невластных коллективных субъектов административного права.

Студенты должны уметь определить, в компетенцию какого органа власти входит решение того или иного вопроса, связанного с государственным управлением.

Студенты также должны иметь представление о проблемах административной реформы в Российской Федерации.

7.1 Органы исполнительной власти

7.1.1 Природа управленческого органа

Государство является сложной социальной системой. Важнейшей ее составляющей является публичная власть и ее органы как механизм реализации власти.

Через государственные органы реализуются функции государства. Система государственных органов обеспечивает его стабильность и в то же время изменчивость в соответствии с меняющимися политическими, экономическими и социальными условиями.

Орган исполнительной власти - это юридически, организационно оформленный коллектив людей, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенный компетенцией для решения задач (исполнения функций) государственного управления, структура и деятельность которого регламентируется нормами права.

Органы государственной власти образуются вышестоящими органами исполнительной власти, которым они подотчетны и подконтрольны, наделены оперативной самостоятельностью.

Признаки органа исполнительной власти:

- относительно автономная часть единой системы органов исполнительной власти;

- организованный коллектив людей;

- юридически оформленный коллектив (положение, структура);

- осуществляет государственные функции от имени и по поручению государства и от своего имени;

- наделен компетенцией;

- является подзаконным органом, ориентированным на деятельность на основе и во исполнение закона;

- несет ответственность перед государством;

- обладает оперативной самостоятельностью;

- действует на основе профессионализма и принципов государственной службы, его персонал составляют государственные служащие, занимающие должности и выполняющие свои функции в соответствии с законодательством о государственной службе;

- имеет необходимое материальное, финансовое и иное обеспечение органа (помещения, оргтехника, связь, транспорт и т.п.);

- образован вышестоящим органом, ему подотчетен и подконтролен; порядок образования, задачи, функции, формы и методы деятельности определяются в соответствующих законах, положениях, иных нормативных актах.

Ю.А.Тихомиров предлагает следующую классификацию исполнительных органов, основанную на адекватности формы органа выполняемым им функциям:

- органы, осуществляющие руководство и координацию на том или ином уровне управления (правительство, высшее должностное лицо субъекта Федерации), являющиеся органами общей компетенции, имеющие широкий диапазон функций и полномочий;

- органы, осуществляющие отраслевое регулирование и управление (министерства);

- органы, осуществляющие межотраслевую координацию и функциональное регулирование (в прошлом государственные комитеты);

- органы, осуществляющие специальные функции (контрольные, разрешительные, например, службы);

- администрация как орган оперативного управления в государственных предприятиях, учреждениях и организациях;

- внешние управляющие в случаях выполнения специально уполномоченными лицами функций управления недвижимостью, предприятием (в ситуации банкротства), управления акциями, находящимися в собственности государства;

- вспомогательные органы (межведомственные советы, комиссии и т.п.);

- международная администрация (различные структуры).

По территориальному масштабу деятельности различают федеральные органы исполнительной власти, действующие в масштабе страны, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, действующие на территории одного или нескольких субъектов РФ, межтерриториальные органы специального назначения, действующие в пределах функционально-территориальных округов, зон и т.п.

Органы исполнительной власти делятся также по способу принятия решений на органы: действующие на основе единоначалия (министерства), действующие на основе коллегиальности (правительство).

По характеру и объему компетенции - на органы:

- общей компетенции, осуществляющие управление всеми или большинством отраслей и сфер общественной жизни;

- отраслевой компетенции, осуществляющие управление отдельными отраслями;

- межотраслевой компетенции (надотраслевой, специальной), осуществляющие специализированные функции, касающиеся большинства отраслей.

По организационно-правовым формам (надо отметить, что подходы здесь весьма изменчивы) - на: правительство (РФ или субъекта РФ), министерства, службы, агентства.

7.1.2 Компетенция органов исполнительной власти

Полномочия исполнительных органов целесообразно определять в соответствии с исполняемыми ими функциями государственного управления, то есть их управленческими воздействиями, соответствующими целями, правилами функционирования, ресурсами и средствами достижения целей.

В самом общем виде компетенция - это возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел и состоит из следующих элементов:

а) нормативно установленные цели,

б) предметы ведения - юридически определенные сферы и объекты воздействия,

в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение. Для публичной сферы характерно единство прав и обязанностей в форме «полномочий» или правообязанностей. Последние нельзя не реализовать в публичных интересах, то есть наличие прав не является в данном случае свободой усмотрения в их использовании. Это очевидно вытекает из необходимой устойчивости выполнения публичных функций.

Принято считать, что:

- установление компетенции - это нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей;

- централизация - это осуществление функций только центральными органами;

- децентрализация - это передача части функций органам низшего уровня в публичной иерархии;

- деконцентрация - это рассредоточение функций управления в рамках одного уровня в публичной иерархии;

- делегирование - это согласованная передача полномочий органам другого уровня;

- субсидиарностъ - это взаимодополняемая деятельность различных звеньев власти и управления.

Из федеративного характера государственности вытекают основные конституционные принципы организации системы органов исполнительной власти:

- объединение органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения в единую систему исполнительной власти (статья 77 Конституции Российской Федерации);

- разграничение полномочий по предметам совместного ведения между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 72, 76 Конституции Российской Федерации);

- допустимость передачи осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 78 Конституции Российской Федерации).

7.1.3 Административное усмотрение

Известно, что понятия дискреции и дискреционной власти означают решение должностным лицом или государственным органом вопроса по собственному усмотрению. То есть административное усмотрение - это мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для исполнения функций государственного управления.

Административное усмотрение - это административно-правовое повеление, которое основывается на:

- правильно понятом публичном интересе и совершении действий, принятии решений в соответствии с ним и в рамках собственных полномочий;

- формировании соответствующей мотивации;

- оценке юридических альтернатив действий и решений и обосновании выбора;

- осуществлении или неосуществлении юридических действий,

- намерении следовать принятым решениям и действовать в соответствии с ними.

Административное усмотрение предусматривается законом, проявляется в процессе его реализации и должно быть основано на правильном его понимании.

При этом надо учесть, что усмотрение может формироваться не только на базе позитивных позиций его носителя, но и под давлением вышестоящих органов и руководителей, общественного мнения, третьих лиц, а также под иным, в том числе и противоправным, воздействием.

Неправильное использование административного усмотрения ведет к субъективизму в государственном управлении и создает коррупционные риски.

Таким образом, административное усмотрение является фактором, обеспечивающим динамику государственного управления, невозможную без него при существующем объеме государственных дел. В то же время только законодательное закрепление его форм и оснований и контроль являются гарантией его эффективности.

7.1.4 Система органов исполнительной власти

Система органов исполнительной власти - это совокупность органов, определенным образом расположенная на территории РФ.

В систему федеральных органов исполнительной власти в настоящее время входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждаются Указом Президента Российской Федерации, причем функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства Российской Федерации.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

Все органы исполнительной власти должны иметь утвержденные регламенты, определяющие общие правила их деятельности и особенности осуществления функций в подведомственной сфере: порядок разработки и принятия нормативно-правовых актов, формирования планов, осуществления контроля и надзора, предоставления государственных услуг, организации работы с обращениями граждан и организаций, порядок создания и организации территориальных органов.

В систему органов исполнительной власти субъектов РФ входит высший орган исполнительной власти субъектов РФ (правительство, администрация), возглавляемый руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (председатель правительства, глава администрации). Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта (президент, губернатор), возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти субъектов РФ.

В настоящее время система выборов непосредственно населением высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ заменена избранием их представительными органами соответствующих субъектов по представлению Президента РФ на срок не более 5 лет. В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти).

Перечень иных исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

7.2 Иные коллективные субъекты административного права

7.2.1 Предприятия и учреждения как субъекты административного права

В число коллективных субъектов административного права входят различные организации, в которые объединены физические лица. Здесь мы рассматриваем организации, которые не являются органами исполнительной власти и не обладают государственно-властными полномочиями. Наиболее распространенными разновидностями таких организаций являются предприятия и учреждения.

Предприятие - это самостоятельный хозяйственный субъект, созданный предпринимателем или объединением предпринимателей для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли.

Учреждение - организация, созданная собственниками для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая ими полностью или частично. По своим обязательствам учреждение отвечает находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность несет собственник имущества.

Правовой статус предприятий, учреждений и иных организаций определяют нормы конституционного, гражданского, административного, финансового, земельного и других отраслей права. Нормы административного права определяют административно-правовой статус предприятий, учреждений и иных организаций, то есть их права и обязанности в сфере государственного управления.

Административно-правовые нормы, относящиеся к предприятиям, учреждениям и иным организациям, подразделяются на следующие группы:

- относящиеся к любым предприятиям, учреждениям и организациям (нормы о порядке государственной регистрации, лицензирования деятельности, ответственности за административные правонарушения и пр.);

- относящиеся к государственным предприятиям, учреждениям и организациям (государство как собственник в лице органов исполнительной власти создает их, утверждает их уставы, управляет ими, назначает руководителей, реорганизует и ликвидирует).

Административно-правовое регулирование деятельности негосударственных предприятий и учреждений ограничено. Роль административно-правового регулирования в отношении последних заключается в установлении их прав и обязанностей в сфере государственного управления и форм контроля их исполнения. Самостоятельность их хозяйственной деятельности гарантируется нормами административного права (недопущение отказа в регистрации предприятия (учреждения) по мотивам нецелесообразности, запрет на вмешательство органов государства в деятельность предприятия (учреждения) за исключением случаев, предусмотренных законодательством, защита имущества предприятия от незаконного изъятия, недопущение монопольного положения на рынке отдельных предприятий и недобросовестной конкуренция).

7.2.2 Общественные организации (объединения) как субъекты административного права

Общественные организации (объединения) также являются субъектами административного права.

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан или юридических лиц объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения.

Предварительного разрешения органов государственной власти или местного самоуправления на создание общественного объединения не требуется.

При регистрации в установленном порядке общественные организации могут приобретать права юридических лиц.

Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм:

- общественная организация - основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан;

- общественное движение - состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения;

- общественный фонд - один из видов некоммерческих фондов, представляющий собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели (учредители и управляющие имуществом общественного фонда не вправе использовать указанное имущество в собственных интересах);

- общественное учреждение - не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения;

- орган общественной самодеятельности - не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания;

- политическая партия - общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Для приобретения прав юридического лица общественное объединение подлежит государственной регистрации в соответствии с законом.

Решение о государственной регистрации (об отказе в государственной регистрации) общественного объединения принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области государственной регистрации общественных объединений, или его территориальным органом.

Соблюдение законов общественными объединениями находится под надзором Прокуратуры РФ. Контроль соответствия их деятельности уставным целям осуществляет регистрирующий устав орган. Иные виды контроля осуществляют уполномоченные на то органы.

Нормативные правовые акты и рекомендуемая литература

Нормативные правовые акты:

1. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (с изм.).

2. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (с изм.) «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

3. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (с изм.) «О судебной системе Российской Федерации».

4. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (с изм.) «О конституционном суде Российской Федерации».

5. Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ (с изм.) «Об архивном деле в Российской Федерации».

6. Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ (с изм.) «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

7. Закон Российской Федерации от 28.11.1991 № 1948-1 (с изм.) «О гражданстве Российской Федерации».

8. Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (с изм.) «О политических партиях».

9. Федеральный закон от 05.08.2000 № 113-ФЗ (с изм.) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

10. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (с изм.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

11. Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ (с изм.) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации».

12. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (с изм.) «О некоммерческих организациях».

13. Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ (с изм.) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».

14. Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (с изм.) «Об общественных объединениях».

15. Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ (с изм.) «О Счетной палате Российской Федерации».

16. Закон Российской Федерации от 21.03.1991 № 943-1 (с изм.) «О налоговых органах Российской Федерации».

17. Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2008 № 724 (с изм.) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

18. Указ Президента Российской Федерации от 16.08.2004 № 1082 (с изм.) «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации».

19. Указ Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 868 (с изм.) «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».

Основная литература:

1. Административное право в схемах и определениях: учеб. пособие / Д.М. Овсянко; Мос. гос. юрид. академия. - М.: Юристъ, 2009. - 84 с.

2. Алехин А.П. Административное право России: учебник: в 2 ч. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий; Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). - М.: Зерцало, 2009. - 848 с.

3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006. - 584 с.

4. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2010. - 624 с.

5. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. - 816 с.

6. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - Ростов н/Д.: Феникс, 2008. - 461 с.

7. *Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: учебник. - М.: Юстицинформ, 2007. - 416 с.

8. Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. - 554 с.

9. *Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 703 с.

10. *Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2006. - 541 с.

11. *Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // СПС КонсультантПлюс, 2009.

12. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. - М.: Велби Проспект, 2008. - 688 с.

13. Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высш. образов., 2007. - 467 с.

14. Попов Л.Л. Административное право: учебник / Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Норма, 2008. - 992 с.

15. Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. - 928 с.

16. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2007. - 697 с.

Дополнительная литература:

1. Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. - Киев, 1990.

2. Агапов А.Б. Федеральное административное право России: курс лекций. - М., 1997.

3. *Административная реформа в России: науч.-практ. пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. - М.: ИНФРА-М, 2006.

4. Государственные органы Российской Федерации: учеб. пособие. - Екатеринбург, 1994.

5. Исполнительная власть в Российской Федерации: науч.-практ. пособие / под ред. А.Ф. Ноздрачева и Ю.А. Тихомирова. - М., 1996.

6. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. - М.: Юриздат, 1988.

7. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М.: Юриздат, 1973.

8. *Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: науч.-практ. пособие. - М.: Изд-во Ин-та проблем риска, 2006.

9. Правовой статус Республики Татарстан / под ред. Б.Л. Железнова, В.Н. Лихачева. - Казань, 1996.

10. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и региональное управление: учеб. пособие. - М., ИКФ «ЭКМОС», 2002. - 320 с.

11. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» / коммент. под ред. Л.А. Окунькова - М.: Юрид. лит., 1999.

Статьи

1. Алехин А.П. О системе органов государственного управления в современный период // Вестник МГУ. - 1991. - № 2. - С. 20-31.

2. Барциц И.Н. О единстве государственной власти в РФ // Законодательство. - 2001. - № 9.

3. Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти // Советское государство и право. - 1992. - № 3. - С. 13-21.

4. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. - 1997. - № 3.

5. Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. - 2001. - № 4.

6. Виссарионов А. Особенности государственного регулирования переходной экономики // Международный журнал «Проблемы теории и практики управления». - 1996. - № 6.

7. *Вишняков В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. - 2006. - № 8.

8. Данилов А. Оптимизация государственного управления в переходном обществе // Международный журнал «Проблемы теории и практики управления». - 1997. - № 4.

9. Демин А.А. Правовой статус счетной палаты Российской Федерации и проблема административной юстиции по финансовым вопросам // Гражданин и право. - 2001. - № 8.

10. Материалы первого заседания нового состава Правительства Российской Федерации от 24 сентября 1998 г. // Российская газета. - 1998. - 25 сент.

11. Окуньков Л.А. Президент и правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. - 2001. - № 2.

12. Пронина В.С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления // Советское государство, право. - 1993. - № 7. - С. 71-81.

13. Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. - 2000. - № 4.

14. *Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. - 2010. - № 6. - С. 101-111.

15. *Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. - 2010. - № 6. - С. 87-101.

Тема 8. Государственная служба

Целью изучения темы является понимание принципов, назначения и правового регулирования государственной службы.

Изучив теоретический материал и выполнив самостоятельную работу, студенты должны знать:

- понятие и принципы государственной службы;

- виды государственных должностей и должностей государственной службы;

- порядок прохождения государственной службы;

- административно-правовой статус государственных служащих;

- основания ответственности государственных служащих.

Студенты должны уметь выделять виды обязанностей в сфере государственного управления, которые целесообразно возложить на государственных служащих.

Студенты также должны иметь представление о проблемах развития государственной службы в Российской Федерации.

8.1 Государственная служба: понятие и принципы

Под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

- Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

- субъектов РФ, их органов государственной власти;

- иных государственных органов субъектов РФ;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Государственная служба отграничивается от работы в государственных, муниципальных, частных предприятиях и учреждениях, общественных объединениях по следующим признакам:

- государственными служащими могут быть только граждане РФ;

- они занимают должности государственной службы; выполняют обязанности, определяемые данной должностью, по реализации задач и функций государства по руководству обществом;

- за свою службу получают денежное вознаграждение за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

- государственная гражданская служба (федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба субъекта РФ);

- военная служба (на воинских должностях в Вооруженных силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, присваиваются воинские звания);

- правоохранительная служба (на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности, правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав человека и гражданина, присваиваются специальные звания и классные чины).

Государственная гражданская служба основана на следующих принципах:

- приоритет прав и свобод человека и гражданина;

- единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

- равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

- профессионализм и компетентность гражданских служащих;

- стабильность гражданской службы;

- доступность информации о гражданской службе;

- взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

- защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

8.2 Государственная должность

Понятия государственной должности и должности государственной службы являются основополагающими для определения правового положения лиц, их замещающих.

Государственные должности следует отличать от должностей государственной службы.

Государственные должности Российской Федерации - должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (сводный перечень государственных должностей Российской Федерации утверждается Указом Президента Российской Федерации).

Правовой статус лиц, их замещающих, регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами. Такие лица не считаются федеральными государственными служащими, им не присваиваются классные чины федеральной государственной гражданской службы (но присваиваются воинские и специальные звания, дипломатические ранги, классные чины правоохранительной службы). Аналогично для субъектов Российской Федерации.

Должности государственной службы подразделяются на следующие категории:

1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также - подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

- высшие должности гражданской службы;

- главные должности гражданской службы;

- ведущие должности гражданской службы;

- старшие должности гражданской службы;

- младшие должности гражданской службы.

В государственных органах могут быть предусмотрены категории работников (например, обслуживающий персонал), не занимающих должности государственной службы, деятельность которых регулируется законодательством о труде.

Стандартизация и унификация различных видов должностей, их наименований обеспечивается утверждением реестров должностей государственной службы.

8.3 Прохождение государственной службы

На государственную службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида.

Федеральным законом о виде государственной службы определяется предельный возраст пребывания на государственной службе данного вида.

Предельный возраст пребывания на государственной гражданской службе - 65 лет.

Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

9) непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

10) несоблюдение ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции».

Иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, за исключением упомянутых выше, устанавливаются федеральными законами.

Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено законом. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

Конкурс не проводится:

1) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)»;

2) при назначении на должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;

3) при заключении срочного служебного контракта;

4) при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, предусмотренных действующим законодательством.

Отличия служебного контракта от обычного трудового договора:

- сторонами служебного контракта являются представитель нанимателя (государство, т.е. Российская Федерация, или соответствующий субъект Российской Федерации, а от их имени - руководитель соответствующего государственного органа) и гражданин, поступающий на государственную гражданскую службу;

- установлены повышенные по сравнению с обычной трудовой правосубъектностью требования к лицу, поступающему на гражданскую службу: гражданство, достижение 18 лет, владение государственным языком Российской Федерации, специальные квалификационные требования и ограничения;

- условием является выполнение специфической трудовой функции (должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, а должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации - законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации).

Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы проводится его аттестация один раз в три года.

Аттестации не подлежат гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», в случае, если с указанными гражданскими служащими заключен срочный служебный контракт.

Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении классного чина гражданской службы гражданскому служащему по замещаемой должности гражданской службы по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года.

Общими основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы являются:

1) соглашение сторон служебного контракта;

2) истечение срока действия срочного служебного контракта;

3) расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего;

4) расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя;

5) перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида;

6) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы;

7) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта;

8) отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе;

9) отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом;

10) обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта;

11) нарушение установленных настоящим Федеральным законом или другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы;

12) выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации;

13) несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

14) нарушение запретов, связанных с гражданской службой;

15) отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате.