Правовые основы управления системой среднего профессионального образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ СРЕДНЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ



СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ СРЕДНЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

1.1 Особенности управления системой образования в современныхусловиях

1.2 Нормативно-правовое регулирование управления системой среднего профессионального образования

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ

2.1 Создание эффективной системы управления профессиональной образовательной организацией

2.2 Локальное регулирование системы управления профессиональной образовательной организации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ЛИТЕРАТУРА



ВВЕДЕНИЕ

В Российской Федерации сложилась целостная система правовых норм в сфере образования. Они содержатся в Конституции РФ, Федеральных законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, нормативных документах субъектов РФ и локальных актах образовательных организаций.

Основополагающим документом, задающим правовые основы регулирования сферы образования, является Федеральный закон от 29.12.2012

№ 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее Закон об образовании). Он закрепляет базовые основы сложившейся системы образования, а также определяет новые перспективы ее развития.

Закон об образовании вступил в силу с 1 сентября 2013 года. При этом часть вопросов передаётся на уровень подзаконного регулирования, следовательно, окончательное представление о решении тех или иных проблем составляется только после изучения соответствующих подзаконных актов. Новым законодательством также предусмотрено регулирование отношений на уровне образовательных организаций. Тем самым создается правовая основа для локального правотворчества, которое должно развиваться как на основании управленческих решений, так и на основе норм законов.

Проблемы управления системой образования были предметом многочисленных педагогических, психологических и правовых исследований. Актуальные вопросы управления системой образования на современном этапе рассматривались в работах В.Г. Афанасьева, В.П. Беспалько, Ю.А. Конаржевского, П.И. Третьякова, Т.И. Шамовой и др. Вопросам правового регулирования системы образования, в том числе среднего профессионального образования, посвящены труды В.М. Боер, Н.А. Бокатюк, В.Е. Бородкина, А.П. Горшунова, В.В. Спасской и др.

Анализ научной литературы по проблемам управления системой образования и правового регулирования системы среднего профессионального образования свидетельствует о том, что в меньшей степени изучены вопросы локального регулирования профессиональной образовательной организации в новых условиях, не уделяется должного внимания проблеме формирования правовой компетентности работников образовательных организаций.

Таким образом, анализ процесса управления профессиональной образовательной организации выявляет следующие противоречия:

- между необходимостью расширения нормативно-правовой базы управления пространством образовательной организации и низкой степенью участия участников образовательного процесса в разработке локальных нормативных актов;

- между нормативным характером организации деятельности образовательной организации и недостаточным уровнем правовой компетентности работников образовательной организации.

Данные противоречия определяют проблему исследования в необходимости разработки локальной нормативной базы колледжа и повышения эффективности управления профессиональной образовательной организацией.

С учетом данных противоречий и проблемы был сделан выбор темы исследования: «Правовые основы управления системой среднего профессионального образования».

Объектом исследования является система управления средним профессиональным образованием.

Предмет исследования - локальное нормативно-правовое обеспечение управления учреждением СПО.

Целью данной работы является выявление особенностей правового регулирования управленческой деятельности колледжа, оптимизация локальной нормативной базы профессиональной образовательной организации и создание условий для повышения правовой компетентности работников.

В основу исследования, в соответствии с выделенным объектом и предметом исследования, положена следующая гипотеза. Правовое обеспечение управления профессиональной образовательной организацией будет успешно осуществляться при соблюдении следующих условий:

- совершенствование системы управления образовательной организацией посредством оптимизации локальной нормативно- правовой базы;

- формирование навыков правотворчества у административно- управленческого персонала колледжа;

- совершенствование правовой компетентности участников образовательного процесса.

Предмет исследования и выдвинутая гипотеза позволили определить следующие задачи исследования:

1. Изучить особенности нормативно-правового регулирования управления системой среднего профессионального образования.

2. Определить условия повышения эффективности управления правовым пространством колледжа и документационного обеспечения управления профессиональной образовательной организацией.

3. Изучить локальную нормативно-правовую базу профессиональной образовательной организации.

4. Провести обучение работников колледжа по вопросам локального регулирования деятельности профессиональной образовательной организации.

В качестве методологической базы исследования были использованы научные труды отечественных и зарубежных ученых в области теории управления профессиональным образованием и образовательного законодательства.

Научная новизна исследования состоит в формировании и научном обосновании комплекса организационных и методологических положений по повышению эффективности управления профессиональной образовательной организацией и формированию единого правового поля.

Положения исследования, выносимые на защиту:

1. Создание единого правового пространства является одним из условий повышения эффективности процесса управления образовательной организацией.

2. Локальная нормативно-правовая база соответствует требованиям законодательства и своевременно актуализируется при условии активного участия работников образовательной организации в её разработке.

3. Правовая компетентность работников профессиональной образовательной организации повышается в случае их активного участия в создании системы правового обеспечения деятельности своей организации.

Теоретическая значимость исследования заключается в обосновании подходов к построению системы локального правотворчества в профессиональной образовательной организации среднего профессионального образования, определении условий совершенствования правовой компетентности участников образовательного процесса в условиях реализации Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

Практическая значимость исследования состоит в том, что основные положения и полученные результаты могут использоваться медицинскими колледжами Департамента здравоохранения города Москвы с целью совершенствования управленческой деятельности.

Базой исследования. Исследование было проведено на базе Медицинского колледжа № 2 Департамента здравоохранения города Москвы (ГБПОУ ДЗМ «МК № 2»), в состав которого входят четыре структурных подразделения.

Для решения поставленных задач и проверки выдвинутой гипотезы использовались следующие методы исследования: теоретические (анализ нормативных правовых актов; анализ научно-педагогической литературы и ресурсов сети Интернет по теме исследования, системный анализ), эмпирические (изучение документации).

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии.

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определены объект и предмет исследования, его цель, гипотеза, задачи, методы исследования; раскрывается теоретическая и практическая значимость работы, а также сформулированы положения, выносимые на защиту.

В первой главе проведен теоретический анализ современных направлений управленческой деятельности в системе образования, выявлены особенности нормативно-правового регулирования управления системой среднего профессионального образования.

Во второй главе содержатся результаты исследования правотворческой деятельности профессиональной образовательной организации в условиях реализации Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», выявлены проблемы правового регулирования управленческой деятельности колледжа, предложены направления повышения эффективности управления образовательным пространством колледжа.

В заключении обобщены основные теоретические положения и выводы проведенного исследования.



ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ СРЕДНЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

1.1 Особенности управления системой образования в современныхусловиях

Под образованием понимается «единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов» [3].

Система образования - «один из основных социальных институтов, важнейшая сфера становления личности, исторически сложившаяся общенациональная система образовательных учреждений и органов управления ими, действующая в интересах воспитания подрастающих поколений» [84]. По мнению О.А. Горбацевич, Н.В. Горбацевич именно система образования отвечает за подготовку к самостоятельной жизни и профессиональной деятельности будущих специалистов и удовлетворяет их индивидуальным образовательным потребностям [65].

Современные социально-политические и экономические реалии России вызвали ряд серьезных изменений в системе образования. Российское общество предъявляет к ней новые требования:

- образование становится все более мощной движущей силой экономического роста, что делает его одним из важнейших факторов благосостояния страны, благополучия каждого гражданина;

- России нужны современно образованные, высоконравственные, предприимчивые люди, самостоятельно принимающие ответственные решения, способные к сотрудничеству, отличающиеся мобильностью, конструктивностью мышления, обладающие чувством ответственности за судьбу страны;

- обновленное образование должно сыграть основную роль в деле сохранения и развития русского и родного языков, сохранения нации, обеспечении устойчивого, динамичного развития российского общества с высоким уровнем жизни, гражданско-правовой, профессиональной и бытовой культурой;

- системе образования предстоит обеспечить равный доступ молодых людей к полноценному качественному образованию в соответствии с их интересами и наклонностями независимо от материального положения семьи, места проживания, национальной принадлежности и состояния здоровья;

- необходимо способствовать формированию профессиональной элиты, выявлению и поддержке наиболее одаренных, талантливых детей и молодежи.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон об образовании) система образования Российской Федерации включает в себя:

1) федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различного вида, уровня и (или) направленности;

2) организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся;

3) федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы;

4) организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования;

5) объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования.

Целями системы образования являются обеспечение высокого качества российского образования в соответствии с меняющимися запросами населения и перспективными задачами развития российского общества и экономики; повышение эффективности реализации молодежной политики в интересах инновационного социально ориентированного развития [10].

Для того чтобы система образования была способна реализовать поставленные перед ней цели, осуществляла необходимую обществу, государству и личности образовательную деятельность, ею необходимо управлять.

Для описания функционирования систем управления чаще всего используются процессные модели управленческого цикла А. Файоля и У. Деминга, описывающие управление как циклическое повторение типовых этапов. По А. Файолю управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать. Последовательность реализации этих функций составляет цикл управленческой деятельности. Не меньшей известностью пользуется доработанный У. Демингом подход Шухарта, называемый в настоящее время циклом Шухарта-Деминга (PDSA, Plan - планируй, Do - делай, Study - проверяй, Act - воздействуй).

Управление изначально является термином, характерным для экономических исследований. Педагогическая наука внедряет достижения в области управления в связи с объективной необходимостью в рамках реформы системы образования. Вопросы управления современным образованием как самостоятельным направлением в педагогике рассматриваются в работах В.Г.

Афанасьева, В.П. Беспалько, Ю.А. Конаржевского, П.И. Третьякова, Т.И. Шамовой и других.

Управление рассматривается с разных точек зрения. «Управление - это наука, искусство и деятельность, направленная на мобилизацию интеллектуальных, материальных и финансовых ресурсов в целях эффективного функционирования объекта управления» [93].

В трудах В.Г. Афанасьева управление названо элементом или «функцией организованных систем различной природы, обеспечивающей сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программ, цели деятельности» [53]. Следуя логике этого определения, сутью управления является реализация определенного набора управленческих функций, таких как планирование, организация, мотивация и контроль. Автор отмечает, что сущность управления состоит не только в стабилизации управляемой системы, но и в её постоянном совершенствовании посредством перевода из одного состояния в другое.

В.П. Беспалько характеризует управление как механизм, обеспечивающий взаимодействие управляющего и управляемого объектов, при котором управляющий объект отслеживает функционирование управляемого объекта относительно достижения заранее поставленных целей [55].

П.И. Третьяков в своих работах даёт следующее определение:

«Управление - это целенаправленная деятельность субъектов управления различного уровня, обеспечивающая оптимальное функционирование и развитие управляемой системы, перевод ее на новый, качественно более высокий уровень по достижению целей с помощью необходимых условий, средств и воздействий» [87]. Учёный предлагает рассматривать управленческую деятельность как непрерывную последовательность действий, осуществляемых субъектом управления, в результате которых формируется и изменяется управляемый объект, устанавливаются цели совместной деятельности, определяются способы их достижения, разделяются работы между ее участниками и интегрируются их усилия.

Т.И. Шамова считает управление целенаправленным взаимодействием управляющей и управляемой подсистем, целью которого является достижение запланированного результата [94].

Таким образом, под управлением понимается деятельность, направленная на организацию, контроль, регулирование объекта управления, выработку решений в соответствии с заданной целью, анализ и подведение итогов.

Управление образованием - это планомерная непрерывная деятельность государственных и общественных органов, проявляющаяся в исполнительно- распорядительном по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые объекты (образовательные организации).

В работах Е.Е. Вершигора, С.Е. Шишова, В.А. Кальней и др. управление в образовании рассматривается как воздействие на деятельность людей, объединенных в группы, коллективы с их различными интересами. В понимании В.Г. Афанасьева и В.С. Лазарева - это действия и операции, реализуемые в процессе последовательного выполнения стадий управленческого цикла; А.Я. Найн, В.С. Пикельная, П.И. Третьяков, Е.В. Яковлев дают определение как целенаправленное воздействие субъекта управления на объект для перевода его из одного состояния в другое.

Управление образованием предопределяет будущее системы образования. Все более необходимой является разработка таких моделей управления, которые позволят рассматривать систему образования не как совокупность изолированных групп образовательных организаций, а как целостную систему. От того, как устроено и как срабатывает управление, в решающей мере зависят качество и эффективность системы образования, характер и направление ее развития [70]. Важнейшей особенностью управления образованием в современных условиях является то, что проблемы образования должны быть компонентом государственной политики в этой сфере [63, 85]. В настоящее время управление системой образования является одним из приоритетных направлений государственной политики России и «осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учёта общественного мнения и носит государственно- общественный характер» [3]. Основные приоритеты государственной политики в сфере образования сформулированы в документах, имеющих долговременный, стратегический характер:

- Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 295 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 - 2020 годы»;

- Распоряжение Правительства РФ от 29.12.2014 № 2765-р «О Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2016 - 2020 годы».

В Законе об образовании определены особенности современного управления системой образования:

- на законодательном уровне закреплены принципы управления системой образования;

- перечислены правоотношения, входящие в понятие «управление системой образования»: формирование системы взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования; осуществление стратегического планирования развития системы образования; принятие и реализация государственных программ Российской Федерации, федеральных и региональных программ, направленных на развитие системы образования; проведение мониторинга в системе образования; информационное и методическое обеспечение деятельности федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов.

Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования; государственная регламентация образовательной деятельности; независимая оценка качества образования, общественная и общественно- профессиональная аккредитация; подготовка и повышение квалификации работников федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, руководителей и педагогических работников образовательных организаций;

- определены субъекты государственного управления образованием;

- введено понятие государственной регламентации образовательной деятельности, которая направлена на установление единых требований осуществления образовательной деятельности и включает в себя лицензирование образовательной деятельности; государственную аккредитацию образовательной деятельности; государственный контроль (надзор) в сфере образования;

- введено понятие педагогической экспертизы, которая проводится в отношении проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания, в целях выявления и предотвращения установления ими положений, способствующих негативному воздействию на качество обучения по образовательным программам определенного уровня и (или) направленности и условия их освоения обучающимися;

- введена независимая оценка качества образования;

- расширено участие общественности в управлении системой образования: введена общественная аккредитация организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и профессионально-общественная аккредитация образовательных программ;

- на органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации, осуществляющие образовательную деятельность, возложена обязанность обеспечить открытость и доступность информации о системе образования, а также организацию мониторинга системы образования;

- в целях информационного обеспечения управления в системе образования и государственной регламентации образовательной деятельности органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обязаны создать, формировать и вести государственные информационные системы.

Анализ положений Закона об образовании показал, что в законодательстве определены меры по повышению эффективности управления системой образования.

Процесс управленческой деятельности в системе образования состоит из следующих, сменяющих друг друга, этапов:

- анализ и оценка сложившейся образовательной практики;

- планирование - разработка модели её оптимального состояния и системы мер по её воплощению;

- документирование - подготовка, принятие и оформление управленческих решений и нормативных актов, обеспечивающих их выполнение;

- организация согласованной деятельности субъектов, причастных к выполнению поставленных задач;

- содействие успешному разрешению возникающих проблем; финансовое и иное обеспечение;

- контроль, обеспечивающий коррекцию поставленных целей и путей их достижения.

Государственное управление системой образования в России является процессом сложным и многогранным и на современном этапе сталкивается с серьёзными трудностями, вызванными необходимостью коренных преобразований системы. С одной стороны, являясь государственным приоритетом и важнейшим фактором развития экономики страны и ее конкурентоспособности, сфера образования всегда находилась под жёстким государственным контролем. Государство регулировало систему образования посредством законодательных, бюджетно-налоговых, административных и других рычагов. С другой стороны, развитие рынка образовательных услуг, становление образования как отрасли экономики, развитие рыночных механизмов управления сферой образования повлекли за собой изменения в государственном управлении данной сферой и наметили тенденцию сокращения государственного вмешательства. «Главная задача, стоящая перед государством сегодня - разработать такую стратегию управления системой образования, в которой был бы отражен оптимальный баланс между возможностями рыночного регулирования сферы образования и необходимым уровнем государственного контроля» [85].

Особенность положения органов государственного управления образованием состоит в том, что они обязаны формировать направления образовательной политики, выделяя ее многомерный характер, и определять направления, которые соответствующие органы управления обязуются реализовывать [63].

В целях сбалансированной работы всех органов управления образованием законодательством Российской Федерации предусмотрено разграничение компетенции по вопросам образования между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерацией и муниципальными образованиями.

Начало этому разграничению было положено нормами, закрепленными в статьях 71-73, 130, 132, 133 Конституции Российской Федерации. Логическим продолжением четкого распределения полномочий между органами публичной администрации, представленными в сфере образования, явились такие акты, как Закон об образовании; Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон от 06.10.2003 № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный уровень обеспечивается федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в сфере образования. К ним относятся:

- федеральный орган исполнительской власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно- правовому регулированию в сфере образования (Министерство образования и науки Российской Федерации - Минобрнауки России [4]);

- федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования (Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки - Рособрнадзор [6]);

- федеральные государственные органы, имеющие в своем ведении образовательные организации.

Полномочия Министерства образования и науки Российской Федерации в сфере образования очень обширны. Министерство образования и науки РФ осуществляет функции по научной, научно-технической и инновационной деятельности, нанотехнологий, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, в сфере воспитания, опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся образовательных организаций. В соответствии со ст.85 Закона об образовании федеральный орган исполнительской власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования обеспечивает координацию деятельности в сфере образования федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных субъектов системы образования. Министерство имеет право разрабатывать и вносить в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы; самостоятельно принимать подзаконные нормативные актов по вопросам, регулирующим функционирование российской системы образования. В ведении Минобрнауки России находятся Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки и Федеральное агентство по делам молодежи. Полномочия Рособрнадзора утверждены постановлением Правительства РФ от 15.07.2013 № 594 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки».

Система органов управления образованием субъектов Российской Федерации (на начало 2016 года в РФ 85 субъектов) состоит из нескольких органов государственной власти. Как правило, компетенцией в сфере образования наделены представительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высший орган исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В Законе об образовании закреплены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования (ст. 7), а также полномочия Российской Федерации в сфере образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ (ст. 6). Также (п. 4 и 5 ст. 4) установлен принцип соответствия регионального законодательства Закону об образовании - нормы, регулирующие отношения в сфере образования и содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Закону об образовании и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными Законом об образовании.

В работах Д.А. Новикова, посвящённых исследованию проблем управления образовательными системами, под региональной образовательной системой понимается «совокупность образовательных учреждений, совместно реализующих преемственные образовательные программы и государственные образовательные стандарты различного уровня и направленности, а также органов управления образованием». Управление развитием региональной системой образования - это деятельность по формированию представлений о смысле и миссии системы образования в регионе и превращение этих представлений в концептуальные ориентиры, необходимые для осуществления конкретной управленческой деятельности [71].

На местном (муниципальном) уровне функционируют районные и городские органы управления образованием (управления образованием при местных администрациях). Основной целью управления образованием является проведение на территории муниципального образования образовательной политики, направленной на обеспечение прав граждан на получение общедоступного и качественного образования и обеспечение эффективного функционирования и развития муниципальной системы образования.

Правовой основой деятельности органов местного самоуправления является ст. 9 Закона об образовании, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как закрепление полномочий исполнительных органов местного самоуправления в сфере образования исходит из наличия собственных полномочий, осуществляемых по вопросам ведения муниципальных образований, и отдельных передаваемых полномочий, осуществляемых по вопросам ведения государственных органов исполнительной власти. К вопросам местного значения относятся:

- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам;

- организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования;

- организация отдыха детей в каникулярное время и т. д.

По вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Таким образом, нормы образовательного законодательства могут содержаться в нормативных правовых актах, принимаемых на муниципальном уровне.

Таким образом, полномочия муниципальных органов по управлению сферой образования весьма ограничены. Многое определяется структурой субъекта РФ и волей субъекта о делегировании тех или иных полномочий по управлению сферой образования.

Делегирование полномочий - право на выполнение конкретных действий, проведение определенной образовательной политики может быть передано с одного уровня управления, обладающего этими полномочиями, на другой уровень управления, который пока такими полномочиями не обладает.

В работах В.С. Лазарева, А.М. Цирульникова отмечается особая важность изучения проблем регионального и муниципального управления, имеющих своим объектом не образовательные учреждения, а образовательные системы. Организационно-педагогические факторы (нормативно-правовые научно-методические, организационно-управленческие, психологические диагностические, рефлексивные) обеспечивают взаимодействие регионального и муниципального органов управления образованием [71].

В настоящее время также произошло разграничение компетенций между местными (муниципальными) органами управления и органами управления образовательными организациями, составляющими самое многочисленное звено всей системы образования. Управление образовательной организацией осуществляется на основе сочетания принципов единоначалия и коллегиальности. В различных моделях управления, реализующихся в образовательных организациях, отмечается повышение уровня автономности, появление возможности формулировать свою миссию, стратегию, переходя от позиции пользователя действующих систем управления к позиции проектировщика и создателя новых систем, развитие инновационного потенциала работников образования. Ряд образовательных организаций, реализуя планы собственного развития, перестраивают структуру управления на основе поиска «золотой середины» между централизацией и децентрализацией управления.

В современных условиях управление образованием - это, прежде всего, управление его развитием. Появление новых правовых актов, новых задач и ряда показателей, которых необходимо достигнуть, требует от органов управления системой образования принятия эффективных управленческих решений и совершенствования деятельности по следующим направлениям:

- развитие общественно-государственных форм управления образованием;

- переход от директивного управления системой образования к регулирующему;

- уточнение компетенции, полномочий и ответственности органов управления образованием всех уровней, в том числе регулирование отношений на уровне образовательных организаций, и обеспечение их эффективного взаимодействия;

- дальнейшее расширение автономии образовательных организаций с одновременным повышением их ответственности за конечные результаты деятельности.



1.2 Нормативно-правовое регулирование управления системой среднего профессионального образования

профессиональный образование административный правотворчество

Среднее профессиональное образование России сегодня находится в процессе динамических изменений, формируются новые цели и ценностные ориентации, социальный заказ профессиональным образовательным организациям рассматривается как совокупность запросов различных социальных групп. В этих условиях по-новому ставятся вопросы управления профессиональной образовательной организацией. Становится актуальной «проблема разработки эффективных технологий управления и их оценки, нормативно-правового аспекта деятельности, создания современных моделей управления развитием системы среднего профессионального образования и каждого отдельного учебного заведения» [67]. Вопросам правового регулирования системы образования, в том числе среднего профессионального образования, посвящены труды В.М. Боер, Н.А. Бокатюк, В.Е. Бородкина, В.В. Спасской и др.

До вступления в силу Закона об образовании отечественная система профессионального образования включала начальное, среднее, высшее и послевузовское профессиональное образование. На основе положений Конституции Российской Федерации и с учетом Болонской декларации, Международной стандартной классификации образования (далее - МСКО- 2011) Закон об образовании устанавливает следующие уровни профессионального образования:

1) среднее профессиональное образование (далее - СПО);

2) высшее образование - бакалавриат;

3) высшее образование - специалитет, магистратура;

4) высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации.

Среднее профессиональное образование направлено на решение задач интеллектуального, культурного и профессионального развития человека и имеет целью подготовку квалифицированных рабочих или служащих и специалистов среднего звена по всем основным направлениям общественно полезной деятельности в соответствии с потребностями общества и государства, а также удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования (ч.1 ст. 68 Закона об образовании). Оно выступает в качестве важного звена в целенаправленном образовательном процессе развития и профессиональной подготовки кадров, а в соответствии с МСКО- 2011 приравнивается к профессионально-техническому образованию (послесреднему нетретичному образованию).

Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает ряд нововведений, касающихся СПО и обусловленных необходимостью модернизации управления системы образования в современных условиях. Так, в настоящее время в классификации уровней подготовки специалистов отсутствует начальное профессиональное образование. Его замещают вводимые в СПО две программы, позволяющие сочетать формирование у обучающихся навыков в области начального профессионального образования со знаниями и навыками, необходимыми для выполнения работ, требующих уровня среднего профессионального образования. В итоге основные программы среднего профессионального образования подразделяются на программы подготовки квалифицированных рабочих и программы подготовки специалистов среднего звена, и в условиях развития производства, внедрения новых наукоёмких технологий система начального профессионального образования фактически приобретает новое правовое оформление. При этом, согласно п. 36 Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам СПО, утверждённым приказом Минобрнауки РФ от 14.06.2013 № 464, если федеральным государственным образовательным стандартом СПО в рамках одного из видов профессиональной деятельности предусмотрено освоение основной программы профессионального обучения по профессии рабочего, то по результатам освоения профессионального модуля, обучающийся получает свидетельство о профессии рабочего, должности служащего с присвоением разряда или класса, что совпадает с требованиями ч. 10 ст. 60 Закона об образовании [24]. Присвоение квалификации по профессии рабочего проводится с участием работодателей. Критерии отнесения профессий рабочих и должностей служащих к профессиональным квалификационным группам утверждены Приказом Минздравсоцразвития РФ от 06.08.2007 № 525 [35]. Такая перестройка в системе профессионального образования отвечает требованиям трудового законодательства и расширяет возможности подготовки кадров по профессиям рабочих и должностям служащих.

Закон об образовании устранил существовавшее ранее противоречие по вопросу общедоступности среднего профессионального образования. В Российской Федерации гарантируются (ч.2 ст. 43 Конституции РФ) общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Соответственно, получение среднего профессионального образования в настоящий момент отнесено к государственным гарантиям для любого гражданина и является общедоступным (ч.4 ст.68 Закона об образовании).

До принятия Закона об образовании основные направления деятельности образовательных организаций регулировались соответствующими типовыми положениями об образовательных учреждениях, являвшимися примерными для негосударственных образовательных организаций и обязательными для государственных и муниципальных образовательных организаций. В настоящее время типовые положения утратили силу, и основными подзаконными нормативными актами, регулирующими процессы управления системой среднего профессионального образования, являются Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам среднего профессионального образования и Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по основным программам профессионального обучения [19, 24]. Необходимо отметить, что указанные документы обязательны для применения всеми образовательными организациями. Перечень профессий и специальностей среднего профессионального образования утверждён приказом Минобрнауки РФ от 29.10.2013 № 1199 [32]. Управленческая деятельность в части организация приёма студентов на обучение по образовательным программам среднего профессионального образования регулируется следующими нормативными правовыми актами:

- Приказ Минобрнауки РФ от 23.01.2014 № 36 «Об утверждении порядка приёма на обучение по образовательным программам среднего профессионального образования»;

- Приказ Минобрнауки РФ от 30.12.2013 № 1422 «Об утверждении перечня вступительных испытаний при приёме на обучение по образовательным программам среднего профессионального образования по профессиям и специальностям, требующим у поступающих наличия определенных творческих способностей, физических и (или) психологических качеств».

Конкурсный механизм возможен только в случае обучения по специальностям, требующим наличия у поступающих определенных творческих способностей, физических и (или) психологических качеств, а также в случае превышения поступающими имеющегося количества мест, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В этом случае при поступлении в учреждения СПО учитываются результаты по освоению образовательной программы основного общего или среднего общего образования, указанные в соответствующих документах об образовании.

Необходимо отметить, законодательство не содержит каких-либо указаний о преимущественных правах отдельных категорий граждан при поступлении в учебные заведения системы СПО. В ч.5 ст.68 Закона об образовании уточняется, что получение среднего профессионального образования по программам подготовки специалистов среднего звена впервые лицами, имеющими диплом о среднем профессиональном образовании с присвоением квалификации квалифицированного рабочего или служащего, не является получением второго или последующего среднего профессионального образования повторно. Это означает, что в случае освоения программы специалиста среднего звена лицом, уже освоившим данную программу, либо освоение программы подготовки квалифицированного рабочего лицом, уже освоившим программу специалиста среднего звена, получение такого образования признается повторным. В этом случае правило общедоступности не должно распространяться на такого обучающегося. Также законодательство об образовании не содержит ограничений по приёму на обучение по программам СПО на базе основного общего образования для лиц, имеющих среднее общее образование. Данные лица поступают на общих основаниях и, в случае если численность поступающих превышает количество мест, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет соответствующих бюджетов, приём на обучение осуществляется на основе результатов освоения поступающим именно образовательной программы основного общего образования, указанных в аттестате об основном общем образовании. Впоследствии студенту в соответствии с пунктами 3 и 7 ч. 1 ст. 34 Закона об образовании могут быть зачтены результаты освоения учебных предметов, обеспечивающих получение среднего общего образования в пределах соответствующей образовательной программы среднего профессионального образования, на основании его аттестата о среднем общем образовании, а также установлен индивидуальный учебный план.

Получение среднего профессионального образования на базе основного общего образования осуществляется с одновременным получением среднего общего образования. В настоящее время у обучающегося имеется возможность пройти итоговую аттестацию по программе среднего общего образования в профессиональной образовательной организации (ч. 6 ст. 68 Закона об образовании). Итоговая аттестация может проводиться в форме государственного выпускного экзамена или в форме единого государственного экзамена (ч. 13 ст. 59 Закона об образовании, Приказ Минобрнауки России от 26.12.2013 № 1400 «Об утверждении Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования»). Получение среднего общего образования подтверждается аттестатом о среднем общем образовании [48].

Лица, освоившие образовательную программу среднего профессионального образования, в соответствии с Приказом Минобрнауки РФ от 16.08.2013 № 968 проходят государственную итоговую аттестацию [28]. Впервые для медицинских специальностей, основной формой государственной итоговой аттестации стала защита выпускной квалификационной работы. Определен порядок создания государственных экзаменационных комиссий для проведения государственной итоговой аттестации; согласно требованиям к проведению государственной итоговой аттестации по основным профессиональным образовательным программам привлекаются представители работодателей или их объединений. Диплом о среднем профессиональном образовании согласно ч.7 ст. 60 Закона об образовании подтверждает получение профессионального образования и выдаётся в порядке, утверждённом приказом Минобрнауки РФ от 25.10.2013 № 1186 [31]. Лицам, не прошедшим итоговой аттестации или получившим на итоговой аттестации неудовлетворительные результаты, а также лицам, освоившим часть образовательной программы и (или) отчисленным из организации, осуществляющей образовательную деятельность, выдается справка об обучении или о периоде обучения по образцу, самостоятельно устанавливаемому организацией, осуществляющей образовательную деятельность (ч. 12 ст. 60 Закона об образовании).

Особенности реализации профессиональных образовательных программ медицинского и фармацевтического образования рассматриваются в ст. 82 Закона об образовании, а также подзаконных актах:

- Приказ Минздрава РФ от 03.09.2013 № 620н «Об утверждении Порядка организации и проведения практической подготовки обучающихся по профессиональным образовательным программам медицинского образования, фармацевтического образования»;

- Приказ Департамента здравоохранения г. Москвы от 30.08.2013 № 858

«О производственной профессиональной практике студентов государственных образовательных учреждений среднего профессионального образования Департамента здравоохранения города Москвы».

Лицам, получившим среднее профессиональное медицинское или фармацевтическое образование в Российской Федерации, профессиональными образовательными организациями выдается также сертификат специалиста [16].

Закон об образовании продолжает политику по обеспечению информационной открытости образовательных организаций путем публикации сведений о них в информационно-телекоммуникационной сети

«Интернет». Согласно ч. 3 ст. 29 Закона об образовании образовательная организация размещает и обновляет на своем официальном сайте в сети «Интернет» целый ряд информации и документов, в течение десяти рабочих дней со дня их создания, получения или внесения в них соответствующих изменений.

Правила размещения на официальном сайте образовательной организации в сети «Интернет» и обновления информации об образовательной организации установлены постановлением Правительства РФ от 10.07.2013 № 582 [5, 44]. Во многом данное постановление Правительства РФ воспроизводит ст. 29 Закона об образовании. Вместе с тем, оно устанавливает и ряд новых требований. Ранее на уровне федерального законодательства размещение информации о персональном составе педагогических работников, с указанием конкретной информации о каждом работнике, не предусматривалось. В связи с этим данная информация отсутствует на многих сайтах образовательных организаций, поскольку ранее для размещения данных, которые являются персональными данными, требовалось согласие работников. Также пользователю официального сайта должна быть предоставлена наглядная информация о структуре официального сайта, включающая в себя ссылку на официальный сайт Минобрнауки России в сети «Интернет».

Информационная открытость позволяет обеспечить и независимую оценку качества образования, которая должна проводиться в соответствии со ст. 95 Закона об образовании. Независимая оценка качества образования - оценочная процедура, которая направлена на получение сведений об образовательной деятельности организаций, о качестве подготовки обучающихся и реализации образовательных программ, улучшения информированности потребителей о качестве работы образовательных организаций.

Проблемы независимой оценки качества профессионального образования рассмотрены в работах М.А. Измайловой, Ю.А. Читаевой, П.Н. Новикова, А.Г. Мустафаева, Т.В. Никулиной. Результаты независимой оценки качества образования могут быть востребованы различными группами пользователей, в том числе коллегиальными органами управления организациями, осуществляющими образовательную деятельность; федеральными и региональными органами исполнительной власти в целях принятия управленческих решений и др.

В перечень нормативных правовых и инструктивно-методических материалов для формирования и развития независимой оценки качества образования входят:

- Постановление Правительства Российской Федерации от 05.08.2013

№ 662 «Об осуществлении мониторинга системы образования»;

- Приказ Минобрнауки России от 14.06. 2013 № 462 «Об утверждении порядка проведения самообследования образовательной организации» (результаты самообследования профессиональной образовательной организации оформляются в виде отчета по состоянию на 1 апреля текущего года, включающего аналитическую часть и результаты анализа показателей деятельности организации);

- Приказ Минобрнауки России от 10.12.2013 № 1324 «Об утверждении показателей деятельности образовательной организации, подлежащей самообследованию»;

- Приказ Минобрнауки России от 05.12.2014 № 1547 «Об утверждении показателей, характеризующих общие критерии оценки качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность».

Рассматривая вопросы управления и организации образовательного процесса, необходимо также отметить, что в современном законодательстве выделены такие понятия как электронное обучение и дистанционные образовательные технологии. На современном этапе реализация электронного обучения и дистанционных образовательных технологий по мнению Е.Ю. Грабко, Т.А. Лавиной затруднена, так как отмечаются «недостаточные первоначальные знания преподавательского состава в области применения информационных и коммуникационных технологий; недостаточное техническое оснащение образовательных организаций; недостаточная мотивация преподавателей к организации дистанционного обучения; новизна методов и приёмов, применяемых в ходе дистанционного учебного процесса» [68]. Специальности среднего профессионального образования в системе здравоохранения, такие как Лечебное дело, Акушерское дело и Сестринское дело, в соответствии с Приказом Минобрнауки РФ от 20.01.2014 № 22 относятся к специальностям СПО, реализация образовательных программ по которым не допускается с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий [37]. Однако, электронное обучение и дистанционные технологии, по нашему мнению, могут применяться для изучения целого ряда дисциплин профессиональной образовательной программы (история, философия, иностранный язык и др.).