Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования. В Российской Федерации одна из наиболее актуальных задач - модернизация системы общего образования, которая является фундаментом российской образовательной системы. Этот процесс предполагает, прежде всего, поиск эффективных подходов к обеспечению оптимального баланса между федеральной, региональной и локальной (местной) составляющими системы общего образования. Одним из возможных способов обеспечения этого баланса является разработанная в 1990-е гг. трехкомпонентная модель построения Государственного образовательного стандарта общего образования (включает три компонента в их целостном единстве - федеральный, региональный и компонент образовательного учреждения). Научное осмысление этой проблемы и дискуссии по ее основным аспектам продолжаются.

Для Российской Федерации (далее по тексту РФ), провозгласившей курс на модернизацию и перевод экономики на инновационный путь развития, особую значимость приобретает качество человеческого капитала, уровень которого непосредственно зависит от уровня образованности граждан. По словам бывшего Президента России Д.А. Медведева, «никакая модернизация не возможна без квалифицированных специалистов, талантливых ученых, без качественного образования и постоянного профессионального обучения».

Переход РФ к рыночной экономике сопровождался рядом отрицательных последствий в сфере высшего образования. К ним относятся: ухудшение материально-технического обеспечения учебного процесса и прогрессирующий износ основных фондов вузов; кризис вузовской науки, прежде всего, в области фундаментальных наук; снижение престижа научно-педагогической работы.

Главная причина - проблемы финансирования высшего образования, которые в свою очередь, обусловлены с одной стороны - введением элементов рыночных отношений в сферу образования и с другой - снижением доли бюджетного финансирования. Отсутствие достаточного бюджетного финансирования привело к необходимости привлечения внебюджетных средств - т.е. к фактической коммерциализации системы образования.

Успешность модернизации образования в РФ в значительной степени зависит от обеспечения оптимального соотношения между федеральными и региональными компонентами системы образования.

В современной России необходимо определить роль регионализации системы образования, ее соотношения с федеральными основами для обеспечения стабильности многонационального государства.

Степень разработанности проблемы определяется значительным интересом отечественных исследователей к финансовым проблемам государственного образования, что привело к появлению работ, посвященных различным аспектам сферы высшего образования. Имеются работы отечественных ученых, посвященные исследованию проблем функционирования отраслей социальной сферы и образования в условиях модернизации экономики в нашей стране. Теоретической основой исследования послужили научные труды отечественных ученых, внесших значительный вклад в формирование и развитие экономики образования: Абалкина Л.И., Дайновского А.Б., Дятлова С.А., Жамина В.А., Жильцова Е.Н., Зуева В.М., Калинкина Е.В., Макашиной О.В., Панкрухина А.П., Поляка Г.Б., Солянниковой С.П., Струмилина С.Г., Филиппова B.C., Чебунина В.П., Шленова Ю.В., Щетинина В.П., а также работы зарубежных авторов - Ф. Котлера, К. Макконелла, А. Маршалла, П. Самуэльсона.

В то же время отсутствуют работы по проблеме формирования в системе государственного образования новой системы финансового планирования - программно-целевого бюджетирования. Ряд исследований, посвященных проблемам уровня образования, не дают рекомендаций, которые можно было бы также эффективно применять в региональных системах образования. Более того, заимствование таких рекомендаций затрудняет функционирование и развитие региональных моделей управления системой образования в новых социально-экономических условиях.

Все вышеизложенное обусловливает актуальность изучения темы дипломной работы.

Целью написания работы является анализ управления системой образования в регионе и разработка рекомендаций по его совершенствованию.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- определить понятие и дать общую характеристику региональных образовательных систем;

- исследовать особенности функционирования и развития региональных моделей управления системой образования в новых социально-экономических условиях;

- выделить актуальные проблемы управления качеством образования в Красноярском крае;

- дать общую характеристику деятельности Управления образования администрации Северо-Енисейского района Красноярского края;

- провести анализ управления системой образования в Красноярском крае;

- выделить недостатки и определить перспективные черты управления образованием в регионе;

- создать оптимальную модель управления системой образования в Северо-Енисейском районе Красноярского края;

- произвести расчет экономической эффективности внедрения предложенных мероприятий.

В этой связи в качестве объекта нашего исследования выступает региональная (и с этой точки зрения специфическая) образовательная система Красноярского края на примере Северо-Енисейского района.

Предмет исследования - система социально-психологических и психолого-педагогических условий, определяющих процесс формирования региональной политики как комплекса деятельностей, обеспечивающих функционирование и развитие образовательной системы.

Теоретико-информационную базу исследования составили современные государственные образовательные стандарты и система управления образованием, стратегии и основные направления образовательной политики Министерства образования и науки РФ; нормативные правовые акты органов власти Красноярского края; информационно-аналитические и обзорные материалы общероссийских и региональных научных конференций, публикации в общеэкономических и финансовых периодических изданиях по исследуемой проблематике, Интернет-ресурсы.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что в ней проведен теоретический анализ существующих образовательных стандартов и системы регионального управления образованием в Красноярском крае, изучены модели управления системой образования в Северо-Енисейском районе.

Для обоснования результатов работы в дипломе использован анализ нормативных актов, методы исследования, такие как: статистический, финансового анализа, сравнительного анализа, экспертных оценок.

Практическая значимость работы заключается в том, что спроектированная в работе региональная система управления качеством образования для Управления образования администрации Северо-Енисейского района Красноярского края может применяться в других районах Красноярского края и других регионах РФ при разработке и формирования региональных образовательных систем управления качеством образования.

1. Теоретические основы и основные задачи управления образования в системе местного самоуправления

1.1 Понятие, сущность и основные направления местного самоуправления

Конституция Российской Федерации целей перед системой образования прямо не ставит. Можно считать, конечно, что доступность и бесплатность образования в определенных пределах и есть цель. Но это будет не совсем точно, ведь доступным и бесплатным может быть и некачественное образование, которое не будет нужным учащимся. В конечном итоге для людей важно в первую очередь качество образования, а затем уже доступ к нему и затраты на его получение. Причем именно в указанном порядке, поскольку за качественное образование люди готовы платить (не все, конечно). Хотя, на каком-то этапе можно, по всей видимости, мириться с не очень качественным, но общедоступным образованием.

Обращаясь к законодательному регулированию (в широком толковании) деятельности органов местного самоуправления в образовательной сфере, можно отметить, что в конституционных нормах не находит отражения компетенция местного самоуправления в сфере образования - это имеет место в текущем законодательстве, и в первую очередь в двух основополагающих законах - Закон РФ от 10.07.1992 №3266-1 «Об образовании» (далее по тексту Закон №3266-1) и Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту Закон №131-ФЗ). Так, в новой редакции п. 6-1 ч. 1 ст. 29 Закона №3266-1 устанавливается, что субъекты РФ обязаны выделять субвенции местным бюджетам. Но громоздко сформулированная норма в итоге сводится к частичному финансированию из бюджетов субъектов РФ только муниципальных образовательных учреждений в части реализации ими основных образовательных программ, а дошкольное и дополнительное образования оказалось вне этих гарантий.

Местное самоуправление - это «организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления. Одной из таких важнейших основ является правовая основа местного самоуправления.

Сущность муниципального управления раскрывается и реализуется во взаимодействии органов местного самоуправления (далее по тексту ОМС) с населением, в том, что и как они делают по упорядочению и совершенствованию частной, коллективной и общественной деятельности людей.

Основные нормы полномочий ОМС закреплены в п. 11 ч. 1 ст. 15 и п. 13 ч. 1 ст. 16 Закона №131-ФЗ (применительно соответственно к муниципальному району и городскому округу). Закон №131-ФЗ дает совершенно одинаковые формулировки. Но, как показывает территориальная организация сельских и городских поселений в России, наблюдается нередко огромная разница в потенциале разных поселений, и особенно это заметно, когда происходит изменение статуса муниципальных образований (далее по тексту МО). Целесообразно, чтобы городские и сельские поселения также имели собственные полномочия в решении вопросов местного значения, связанных с организацией предоставления общедоступного и бесплатного общего образования.

В соответствии с требованиями Закона №131-ФЗ (п. 11 ст. 15 и п. 13 ст. 16) полномочиями в области образования наделяются ОМС муниципальных районов и городских округов. К числу такого рода полномочий, которые носят государственный характер, указанный Закон относит их полномочия по:

- организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

- организации предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории МО.

Более подробно полномочия ОМС в области образования регламентируются в Законе №3266-1. При этом в указанном Законе закреплены не только такие же полномочия, которые носят государственный характер, но и полномочия ОМС муниципальных районов и городских округов, связанные с их самостоятельной деятельностью по управлению соответствующей муниципальной системой образования (далее по тексту МСО), в которую включаются местные (муниципальные) органы управления образованием и муниципальные образовательные учреждения.

Определение качества образования - это сложная и самостоятельная задача. Для целей будем считать, что качество это признание полученного образования в тех сферах, где собирается трудиться или продолжать обучение обученный или выученный человек. Иногда говорят, что чем лучше человек выучен, тем легче ему адаптироваться в различных сферах деятельности, но это уже относится, скорее, к содержанию образования.

Отсюда можно предположить, что основной целью функционирования системы образования является приведение ее в такое состояние, при котором качественное образование доступно всем, кто желает его получить. Вряд ли такое состояние достижимо, но цель может и не достигаться, система будет постепенно приближаться к ней, двигаясь в нужном направлении и, добавим, достигая при этом движении некоторых важных (или не очень) промежуточных результатов. Разумеется, движение подобного рода следует понимать как процесс постепенного изменения системы, количественного и (или) качественного.

Можно в качестве цели определить и некие конкретные параметры нового состояния системы образования:

- способность обучать не менее 500 студентов на 10 тыс. человек населения (в Законе №3266-1 не менее 170);

- обеспечить качественное, на уровне современных требований обучение всех детей в школе не менее 12 лет;

- сделать так, чтобы математическая подготовка в городских школах была лучшей в мире и т.д.

Главное, чтобы эта цель ставилась перед той частью системы или всей системой, которой она напрямую касается. Не следует относить, например, к цели всей системы образования поголовный охват детей дошкольным воспитанием, поскольку эта цель касается только части системы.

Цель, таким образом, должна быть сформулирована, количественно и качественно определена, обозначена, представлена на уровне понимания. Управление должно обеспечить изменение состояния системы, т.е. согласованную деятельность всех ее элементов, обеспечивающую движение к заданной цели и ее достижение.

Важной характеристикой управления является то, что это обособленный вид деятельности, реализуемый отдельно от образовательного процесса. Это означает, что для управления системой образования создаются специальные организации со своей системой взаимоотношений, решаемых задач и осуществляемых видов действий структура управления с определенной соподчиненностью, распределением между подразделениями функций управления.

Структура управления образованием в РФ сформирована по так называемой линейно-функциональной схеме, которая характеризуется следующими основными чертами:

- наличие нескольких уровней, в которых каждый нижестоящий уровень находится в административном ведении вышестоящего решения вышестоящих органов являются обязательными для нижестоящих;

- ограничение административного подчинения нижестоящих уровней управления вышестоящим отдельными функциями или некоторым их набором вышестоящий орган может принимать обязательные для нижестоящего решения по ограниченному кругу вопросов;

- возможность для органа управления управлять только теми организациями, которые находятся в его непосредственном административном ведении.

Обобщенная структура управления образованием изображена на рис. 1.1.

Рис. 1.1 - Обобщенная структура управления образованием в Российской Федерации

После изменений в структуре органов государственной власти и управления России в апреле 2004 г. федеральный уровень управления образованием представляют Министерство образования и науки Российской Федерации, которое является центральным органом управления образованием в России, и находящиеся в его ведении государственные органы управления.

Для образовательных учреждений федерального ведения выстроена «трехзвенная» структура управления: от министерства через агентство к образовательному учреждению. По существу, агентство представляет собой промежуточное звено, транслирующее распоряжения министерства образовательным учреждениям посредством реализации отдельных управленческих функций. Подобные преобразования в структуре управления экономикой осуществлялись и раньше, когда из министерств выделялись главные управления (главки) для руководства подотраслями экономики. Затем это расценивалось как создание излишних управленческих звеньев, и главки ликвидировались.

Для образовательных учреждений регионального и муниципального ведения создана комбинированная двух-, трехзвенная структура управления, когда между образовательным учреждением и органом управления образованием нет промежуточных звеньев (двухзвенная) или такое звено представлено муниципальным органом управления образованием (трехзвенная).

С учетом же федеральной составляющей управления образованием для учебных заведений муниципального уровня выстроена четырехзвенная структура управления:

Министерство образования и науки Российской Федерации > орган управления образованием субъекта Российской Федерации > орган власти муниципального образования > учебное заведение.

Региональный уровень управления образованием представлен управлениями (министерствами, комитетами, главными управлениями и т.д.) образования субъектов Российской Федерации. Основное их отличие от федеральных органов состоит в том, что они по большей части не имеют в своем непосредственном ведении образовательных учреждений, осуществляя, таким образом, преимущественно функциональное управление системой образования в пределах региона.

Муниципальный уровень управления образованием представлен отделами народного образования (или просто отделами образования, название особого значения не имеет), созданными соответствующими муниципальными органами власти. На эти органы возложена основная нагрузка по осуществлению управления учебными заведениями общего образования, основная масса которых сосредоточена на муниципальном уровне.

В этой связи хочется отметить одну весьма важную особенность управления образованием. Если посмотреть на структуру управления, то нетрудно видеть, что основная масса учебных заведений относится к муниципальному уровню управления. Известно также, что муниципальный уровень вообще и муниципальные органы управления (далее по тексту МОУ) в частности не являются государственным управлением. Отсюда следует, что муниципальные учебные заведения также формально не являются государственными. Государственные гарантии, провозглашенные Конституцией, таким образом, реализуются через сеть формально негосударственных учебных заведений.

В таком построении управления образованием можно усмотреть несоответствие конституционной норме, которая должна реализоваться через сеть государственных учебных заведений.

Представленная структура управления предъявляет весьма высокие требования к взаимодействию между уровнями и субъектами управления, распределению между ними функций управления.

Исходя из определения, управление есть деятельность по координированию, согласованию работы других. Характер такой деятельности, безусловно, зависит от того, какую именно деятельность приходится координировать и согласовывать. В нашем случае речь идет о координации нескольких видов деятельности:

- подведомственных учебных заведений;

- подведомственных организаций, не осуществляющих образовательный процесс;

- органов управления образованием.

На основе представленной на рис. 1.1 структуры управления образованием можно предположить, что разные уровни управления осуществляют практически одинаковые виды координации за исключением муниципального уровня, на котором осуществляется координация только и непосредственно деятельности подведомственных учебных заведений. Тем не менее конкретное содержание одинаковых видов координации должно различаться в зависимости от того, на каком уровне управления она осуществляется.

Для описания различных видов управленческой деятельности используется термин «функция управления». Строгого определения этого термина не выработано, но обычно сходятся на том, что функция управления - это некий отдельный типовой вид управленческой деятельности, своего рода элементарная управленческая операция, которую можно выделить, точнее отделить от других операций. В частности, можно выделить в качестве отдельного вида деятельности «создание организации», поскольку эта деятельность может быть отделена от других видов, например, от «ликвидации организации», так как предполагает определенный набор действий по своему выполнению.

Аналогичным образом можно выделить и другие функции управления - планирование (хотя иногда эту деятельность отделяют от управленческой), подготовку отчетных документов, работу с обращениями граждан и т.п.

Такое выделение носит, как правило, достаточно условный характер, поскольку каждая такая функция может быть разделена на составные части, которые могут рассматриваться как «более мелкие», но тоже функции управления. Может показаться, что такая работа носит формальный характер, но это не так, поскольку определение функций управления очень важно с точки зрения круга прав и обязанностей того или иного субъекта управления, пределов его компетенции.

Иначе говоря, определение функций управления показывает, что может, а что не может делать субъект управления. А применительно к текущему моменту с какими вопросами и проблемами и к какому именно начальству следует обращаться, чтобы иметь возможность получить от него решение по ним.

На муниципальном уровне ОМС ответственны за реализацию права граждан на получение установленного законом обязательного основного общего образования; ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях. Таково требование Закона №3266-1, и можно еще раз убедиться в том, что государство уже на уровне распределения управленческих полномочий переложило ответственность за реализацию важнейшей конституционной гарантии на формально негосударственные органы власти и управления, т.е. практически перевело осуществление государственной гарантии почти на уровень общественного самоуправления.

Можно выделить основные направления деятельности ОМС по участию в реализации системы образования

1. Создание для всех жителей МО равных возможностей для получения соответствующих материальных и духовных благ, развития творческого, научного потенциала вне зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

2. Реализация на местном (муниципальном) уровне социальных минимумов, определяемых в соответствии с государственными стандартами в тех сферах, где социальные услуги обеспечены гарантиями Конституции РФ. Это, прежде всего: воспитание, образование, здравоохранение.

Особая защита, поддержка и обеспечение социально незащищенных групп населения, которые в силу физических, психических, иных недостатков, а также возрастных особенностей, объективных жизненных обстоятельств не могут в полном объеме создать для себя достойные условия жизни.

Основой деятельности ОМС в данной области является муниципальная собственность, которая позволяет развивать как муниципальные системы и структуры в области образования.

На основании Закона №. 3266-1 под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучении в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).

В РФ установлены следующие образовательные уровни (образовательные цензы): основное общее образование, среднее (полное) общее образование, начальное профессиональное образование, среднее профессиональное образование, высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование.

Под получением гражданином образования понимается достижение и поддержание им определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом.

Из приведенного перечисления полномочий, которые и определяют необходимые функции управления на муниципальном уровне, видно, что деятельность ОМС направлена на конкретную реализацию прав граждан в области образования: организацию обучения, создание и поддержание необходимых для этого материальных условий. Следует учесть также, что большинство учебных заведений находятся в ведении муниципальных органов управления, осуществляющих свою деятельность в условиях ограниченных ресурсов.

Содержание образования является одним из факторов экономического и социального прогресса общества и должно быть ориентировано на обеспечение самоопределения личности, создание условий для самореализации, развитие общества, укрепление, совершенствование правового государства.

Своим содержанием образование должно обеспечивать: адекватный мировому уровень общей и профессиональной культуры общества, интеграцию личности в национальную и мировую культуру, формирование человека и гражданина, интегрированного в современное ему общество, воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества.

В пределах своих полномочий ОМС предоставляют установленные льготы и помощь, связанные с охраной материнства и детства, улучшением условий жизни многодетных семей, а также принимают меры по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьи граждан, назначают опекунов и попечителей, контролируют выполнение ими своих обязанностей, решают вопросы усыновления (удочерения).

Базовыми компонентами развития МСО выступают:

- инновационная деятельность муниципальной системы образования;

- профессиональная компетентность педагогических кадров;

- личностная ответственность руководителей образовательных учреждений за обеспечение качества образования;

- сетевая модель интеграции имеющихся ресурсов отдельных образовательных учреждений;

- открытый характер деятельности системы образования, обеспечивающий социальное партнерство.

1.2 Нормативно-правовые акты, регулирующие систему местного самоуправления в РФ

образовательный управление региональный социальный

Процесс модернизации российского образования выступает составной частью социально-экономической модернизации страны, что определило системообразующие принципы новой организационно-экономической модели образования: сокращение государственного присутствия, формирование рынка образовательных услуг и конкурентной среды в сфере образования, максимально возможная в настоящее время либерализация не только сферы профессионального, но и общего образования.

При том, что законодательно выделены и закреплены три уровня управления образованием - федеральный, субъектов Федерации, местный (муниципальный) и уровень образовательных учреждений, оформлено базовое разграничение их полномочий, процесс институциализации проводимых преобразований на каждом уровне управления ни юридически, ни фактически не завершен.

Если региональный уровень, представляя и реализуя, в первую очередь, государственную политику в области образования, юридически закрепляет и методически конкретизирует централизованно внедряемые новации (в частности, определяет нормативы финансирования, разрабатывает региональные модели оплаты труда педагогов), то муниципальный уровень управления образованием, выделенный в рамках местного самоуправления, должен обеспечивать сочетание отраслевых и территориальных интересов в решении вопросов развития МОУ и всей системы образования территории.

В то же время МОУ образованием в большей степени отождествляют себя с ведомственными структурами управления и выступают, прежде всего, звеном в цепочке доведения и исполнения федеральных решений по реформированию российского образования.

Определяя ОМС как субъекты образовательных полномочий, как было указано ранее, полномочия таковых в сфере образования последовательно нормативно закреплены на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. При этом, в системе законодательства об образовании, базирующегося на принципах верховенства и прямого действия конституции РФ, муниципальные нормы права об указанных полномочиях имеют лишь относительную самостоятельность, проявляющуюся, главным образом, в их предметно-методологическом обособлении от норм иных уровней.

Муниципально-правовые нормы и институты призваны в наиболее полной мере воплощать, развивать и конкретизировать конституционное, федеральное и региональное законодательство об образовании. Данный факт определяет значимость правового установления норм о полномочиях органов местного самоуправления в сфере образования на различных уровнях, и, соответственно, роль указанных органов в их практической реализации.

Нормативно-правовая база, регулирующая отношения в сфере образования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, насчитывает сегодня уже не сотни, а тысячи актов.

Что касается муниципального уровня нормативно-правового регулирования деятельности ОМС в сфере образования, то оно осуществляется в весьма небольшом объеме, поскольку основной акцент делается не на нормативной регламентации, а на правоприменении.

Кроме того, нужно иметь в виду, что федеральный законодатель в указанных выше законах, постановлениях Правительства, других документах нормативно отрегулировал все основные вопросы, связанные с деятельностью органов местного самоуправления в сфере образования.

Акты, принимаемые на муниципальном уровне, решают, как правило, вопросы организации и управления муниципальной системой образования, экономики муниципальных образовательных учреждений и социальных гарантий, предоставляемых отдельным участникам образовательных правоотношений (более подробно эти акты анализируются при исследовании отдельных организационно-правовых аспектов деятельности органов местного самоуправления в сфере образования).

Управление развитием и стабильным функционированием муниципальной системы образования осуществляется на основе Закона Красноярского края «Об образовании».

Целью Закона является обеспечение доступности и высокого качества образования, адекватного социальным запросам и потребностям инновационной экономики России и Красноярского края, на основе повышения эффективности деятельности муниципальной системы образования.

Это означает, что развитие муниципальной системы образования направлено:

- на внедрение многоуровневой внутренней системы оценки результатов и условий образовательной деятельности, адекватным требованиям государственного образовательного стандарта, представленного в государственных и муниципальных заданиях образовательным учреждениям;

- на стимулирование системы образования к внедрению образовательных инноваций, обеспечивающих формирование конкурентоспособной личности в условиях инновационной экономики и современного общества;

- на более полное удовлетворение в образовательной деятельности МСО индивидуальных потребностей учащихся, выявление и поддержку талантливых детей, социально-педагогическую поддержку детей с ОВЗ;

- на повышение доступности образовательных ресурсов городской системы образования в рамках создания новых форм образовательных сетей;

- на повышение самостоятельности образовательных учреждений в соответствии с развивающейся законодательной базой в сфере образования, которое повысит эффективность использования бюджетных средств и позволит сделать систему образования инвестиционно более привлекательной.

Для достижения поставленной стратегической цели решаются следующие задачи:

1. Обеспечение дальнейшего развития многоуровневой системы управления качеством в деятельности МСО.

2. Создание условия для повышения эффективности инновационной деятельности образовательных учреждений Красноярского края.

3. Совершенствование механизмов координации и интеграции сетевого взаимодействия образовательных учреждений края для расширения познавательного, творческого, исследовательского потенциала субъектов воспитательно-образовательного процесса.

4. Осуществлять воспитательную деятельность МСО в соответствии с социально-экономической политикой Красноярского края.

5. Создание условий для оптимизации образовательной среды города на основе расширения самостоятельности образовательных учреждений, обеспечения доступности качественного образования.

В отличие от органов государственной власти, деятельность которых направлена на выработку политики, законодательных основ в области образования, сущности ее администрирования, органы местного самоуправления обеспечивают практическую реализацию положений политики и соблюдение законодательства в рассматриваемой сфере на своей территории посредством целенаправленной организационно-управленческой деятельности.

При этом принципиально меняется характер управления в сфере образования. Если на уровне субъектов РФ управление носит преимущественно административный характер, определяющий построение образовательных отношений на основе прямого подчинения и отчетности, то на уровне местного самоуправления возникают, прежде всего, отношения взаимодействия, соорганизации в рамках образовательного процесса, а управление выступает как необходимое средство, механизм их регулирования.

Можно отметить недостатки регионального законодательства в сфере образования. Таковым является закрепление компетенции не только ОМС, но и МОУ образованием, которые формируются ОМС. Таким образом, региональный законодатель вмешивается в деятельность местного самоуправления, так как распределение компетенции между ОМС должно осуществляться ими самими в соответствии с уставом МО. Еще одним недостатком является полное или частичное дублирование норм федерального закона, установивших компетенцию ОМС. Поскольку нормы федерального закона действуют на всей территории РФ, их дублирование в региональных законах не имеет позитивного юридического значения, напротив, является нарушением правил законодательной техники.

Базовыми нормативными актами, определяющими задачи ОМС в области образования, является ст. 43 Конституции РФ, Федеральный закон №131-ФЗ, Закон РФ №3266-1, Федеральные законы от 10.04.2000 №51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования», от 21.12.1996 №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечительства родителей», нормативные акты Министерства образования и науки Российской Федерации, Нормативные правовые акты Министерства образования и молодежной политики Красноярского края, Постановления и приказы Главы Администрации города Красноярск и Северо-Енисейск, Устав города Северо-Енисейск и другие правовые акты.

Многие региональные законодательные акты устанавливают формы социальной поддержки, дополнительные социальные и иные льготы участникам образовательных отношений, например, Закон Республики Алтай от 12 января 2006 года №7-РЗ «О социальной поддержке студентов и обучающихся государственных образовательных учреждений профессионального образования Республики Алтай».

Подзаконные акты, принимаемые органами исполнительной власти субъекта РФ, развивают и дополняют положения соответствующих региональных законов. В ряде случаев органы исполнительной власти осуществляют нормативную функцию в силу непосредственного предписания, содержащегося в региональном законе.

Но при этом в любом случае они могут принимать нормативные правовые акты в соответствии с закрепленными за ними полномочиями и в соответствии с установленным распределением полномочий между органами государственной власти субъекта РФ по регулированию отношений в области образования.

В целом же проблема правового регулирования образовательных отношений на различных уровнях в строгом соответствии с действующим законодательством об образовании, в том числе, в пределах компетенции, установленной Законом №3266-1, является довольно острой.

Ее характерное проявление - принятие региональных нормативных правовых актов с превышением компетенции, предоставленной субъекту РФ. Такая практика неправомерна и порождает огромное количество противоречий, не способствующих сбалансированности и эффективности трехуровневой системы российского законодательства об образовании.

Следует отметить также особенности разграничения компетенции в области образования между региональным и муниципальными уровнями власти. Так, несмотря на то, что ОМУ принимают нормативные правовые акты в развитие федеральных законов и нормативных правовых актов субъекта РФ, наблюдается нарушение иерархической связи между нормативными правовыми актами ОМС и вышестоящими актами, издающими данные акты: государственные органы субъектов РФ принимают нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции ОМС, тогда как последние принимают акты, противоречащие предписаниям федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Однако проблема устранения данных противоречий в настоящее время на федеральном уровне не решается.

При определении компетенции субъектов РФ и МО следует иметь в виду также следующее. Собственные полномочия субъектов РФ в сфере образования перечислены в подпHYPERLINK «consultantplus://offline/ref=F5C986FF722FF4DB91B7472F370D8CE585C220C33A3A32BD65AD1AC7969FE28C68740135ADL». 13, 13.1, 13.2, 14, 14.1 п. 2 ст. 26.3 ФЗ от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее по тексту Закон №184-ФЗ). В соответствии с п. 6 ст. 26.3 указанные полномочия могут передаваться ОМС, за исключением полномочия, предусмотренного п. 13 ст. 26.3 вышеуказанного ФЗ.

Далее, ст. 29 Закона №3266-1 перечисляет полномочия субъектов РФ, и по смыслу Закона подразумевается, что это собственные полномочия субъектов РФ по данному предмету совместного ведения. Однако этот перечень не в полной мере соответствует положениям п. 2 ст. 26.3 Закона №184-ФЗ. Исходя из п. 7 ст. 26.3 указанного Закона, если другими ФЗ за субъектами закрепляются полномочия, не перечисленные п. 2 ст. 26.3, они рассматриваются как делегированные федеральные полномочия, и такие полномочия могут передаваться ОМС только в случае, если соответствующими ФЗ такая передача допускается. Закон №3266-1 не упоминает о возможности передачи субъектами РФ полномочий, перечисленных в ст. 29, на местный уровень. Поэтому, до приведения во взаимное соответствие названных Законов следует исходить из того, что нет правовых оснований для передачи субъектами РФ МО тех полномочий из числа названных в ст. 29 Закона №3266-1, которые не упомянуты в п. 2 ст. 26.3 Закона №184-ФЗ. Так, аттестация педагогических работников с этих позиций не подлежат передаче на местный уровень.

Акты, принимаемые на муниципальном уровне, решают, как правило, вопросы организации и управления МСО, экономики МОУ и социальных гарантий, предоставляемых отдельным участникам образовательных правоотношений (более подробно эти акты анализируются при исследовании отдельных организационно-правовых аспектов деятельности ОМС в сфере образования).

Кроме того, из ряда документов, в частности типовых положений об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утвержденных Правительством РФ, вытекает ряд других полномочий меньшего масштаба, которые детализируют основные полномочия - в работе они также рассматриваются (среди них, в частности, планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования; регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования; назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием и др.). Такого рода полномочия целесообразно закреплять в нормативно-правовых актах субъектов РФ и в муниципальных правовых актах. Указанные полномочия определенным образом находят развитие в муниципальных правовых актах, однако они там лишь дублируются и уточняются с точки зрения перераспределения отдельных полномочий между различными органами и управленческими структурами муниципальных образований.

1.3 Функционирование и развитие региональных моделей управления системой образования в новых социально-экономических условиях

Образование - это важнейшая составляющая качества жизни человека. Органы управления образовательной системой как в целом в РФ, так и в субъектах должны обеспечить единое образовательное пространство с соответствующим качеством и доступностью, что позволит повысить уровень жизни населения.

Концепция регионального образовательного пространства предполагает при изучении проблем образования принимать во внимание территориальную организацию общества, как один из определяющих факторов развития образования. Территориальность, пространственно-территориальное устройство общества, была на протяжении всей истории, и остается таковой сегодня, важнейшим фактором развития человечества. Территориальная организация - универсальная форма существования любого общества: от примитивного племени до современного государства.

Перед сферой образования стоят задачи, которые должны решаться единообразно во всех муниципальных образованиях. Они, по существу, сводятся к формированию такой системы образования, которая позволила бы обеспечить достижение государственного стандарта образования, осуществление единой государственной политики на всей территории РФ. Подобная модель управления реализуется на территории Красноярского края путем создания обособленных территориальных структурных подразделений Министерства образования и науки Красноярского края - территориальных управлений, которым делегированы полномочия Министерства образования и науки Красноярского края на отдельных участках региона (образовательных округах).

Функционирование системы образования в прежних условиях предполагало высокую степень централизации, что находило свое отражение на всех уровнях и структурах образования. В определенном смысле этот способ организации системы образования как нельзя лучше соответствовал заказу на образование, который требовал воспитания в стенах учебных заведений определенного типа личности. Данная личность должна была быть готова к жизни в условиях господства тоталитарной системы, когда отсутствие демократии и гражданского общества компенсировалось разработанными стереотипами поведения и идеологизированными формами мышления. Это, безусловно, приводило не только к унификации учебных заведений, но к тому, что все образование пронизывалось духом единообразия.

Новая система управления образованием позволила укрупнить единицы управляемой системы, уменьшить их количество, приблизить государственный орган управления образованием к территориям. Можно выделить следующие основные показатели эффективности деятельности образовательных округов:

- снижение общего количества звеньев управления по сравнению с прежней оргструктурой более чем в четыре раза;

- исключение дублирования функций в управлении образованием между муниципальным и региональным уровнями управления;

- сокращение более чем в 4 раза расходов бюджетов всех уровней на заработную плату сотрудников аппарата управления по отношению к расходам регионального бюджета на зарплату работников подведомственной системы;

- повышение эффективности взаимодействия с общественностью через создание Межмуниципальных общественных советов и Межмуниципальных советов по кадровой политике;

- повышение охвата детей дошкольным и дополнительным образованием;

- уменьшение степени влияния межмуниципальных границ при организации перевозки учащихся;

- обеспечение ориентации территориальных систем образования на местные рынки труда.

Создание модели управления образованием на основе образовательных округов не является единственным направлением в развитии образовательной системы, также разработана новая система оплаты труда работников общеобразовательных учреждений, реализуется комплексная целевая программа по информатизации образовательных учреждений всех уровней т.д. Реорганизацию системы управления образованием на территории региона необходимо рассматривать как процесс создания уровня управления образованием, который можно обозначить как субрегиональный. Введение этого уровня позволяет укрупнить масштабность объектов управляемой системы, тем самым уменьшая количество субъектов управления, приблизить государственный орган управления образованием (со всеми его функциями или их частью) к территориям.

Инерционный потенциал, заложенный в системе управления образовательной системой позволили ей осуществить запуск реформирования образования, который осуществился, прежде всего, через формирование представления о том, что должно менять в содержании образования. Управленцы старой школы оказались способными призвать новое поколение теоретиков и учителей, практикой, сплотить их в творческие объединения и организовать организационно - деловые игры, которые были ориентированы на выработку нового видения образовательной системы. Новая модель сформирована, отдельные ее элементы нашли свое воплощение в конкретной образовательной практике, появились новые типы учебных заведений, новые программы и учебники, новые методы и технологии образования.

Фактически все элементы новой образовательной системы были созданы ранее, тем более, что принципы ее существования также были очевидны: демократизм, децентрализация, общественный контроль за образованием и т.д. Но новая система образования, тем не менее не возникла, поскольку на смену старой модели пришла ее улучшенная версия, которая в конечном итоге обернулась реальным кризисом системы образования. Произошло это частично вследствие ухудшения экономического положения в стране в условиях переходного периода, а частично - потому, что новая идеальная модель образования не была дополнена новыми моделями образовательной системы и управления образовательной системой.

Важнейшей особенностью управленческой деятельности в образовании является необходимость реализации функции проектирования и программирования. В определенном смысле можно сказать, что именно эти функции являются наиболее существенными для управления региональной образовательной системой. В современной научной литературе имеется значительное количество описаний деятельности проектирования применительно к образованию. Можно даже сказать, что именно сфера образования стала объектом и предметом развития дискурса по проектированию.

Анализ опыта разработки стандартов в нашей стране и за рубежом, учет социально-политических и географических особенностей территории России, общих тенденций развития системы отечественного образования позволяют достаточно уверенно выделить ту совокупность норм и ориентиров, которые наиболее важны для представления в качестве нормативов.

Таким образом, региональная образовательная система представляет собой, с одной стороны, взаимоопосредованную связь собственно педагогического процесса, процесса повышения квалификации педагогических кадров и процесса управления образованием, а с другой стороны, сложно организованную практику действующих субъектов, осуществляющих свои функции в рамках различных звеньев системы (образовательного учреждения, методической службы, управленческих структур).

Логика и психология развития региональной образовательной системы на современном этапе отражает последовательность движения от варианта модели, целостность которой обусловлена унифицированными целями, к промежуточному варианту, характеризующемуся рассогласованием связей между звеньями, и к такому варианту модели образовательной системы, целостность которой обусловлена новым качеством связей, ориентированных на цели субъектов педагогического процесса.

Следует также отметить, что на уровне одного муниципального образования, как правило, невозможно реализовать полноценный комплекс образовательных услуг, рационально организовать сеть образовательных учреждений. Происходит либо дублирование образовательных услуг, либо ограничение их объема. Несовпадение территориальных интересов с задачами отрасли приводит к тому, что строительство новых и реконструкция старых зданий образовательных учреждений, осуществленные по запросам муниципальных образований, формируют малоэффективную образовательную сеть, либо не удовлетворяющую в полной мере образовательные запросы, либо избыточную, не использующую свои возможности. Территориальное разграничение системы образования не позволяет использовать возможности учреждений одного муниципального образования в интересах другого.

Основные недостатки функционирования образовательной системы в субъектах РФ можно охарактеризовать следующим образом:

- Перегрузка высшего руководства. Если меры по изменению методов и процедур управления не позволяют уменьшить нагрузку, не приводят к продолжительному облегчению, то весьма эффективным средством решения этой задачи становятся перераспределение прав и функций, корректировки и уточнения в формах учреждения.

- Отсутствие ориентации на перспективу. Будущее развитие образовательного учреждения требует со стороны высших руководителей все большего внимания к стратегическим задачам. В то же время до сих пор многие руководители продолжают уделять основное время оперативным вопросам. Что приведет к простой экстраполяции текущих тенденций в будущем. Высший руководитель должен осознавать, что его важнейшая обязанность заключается в том, чтобы сделать учреждение способным разработать и реализовать стратегическую программу.

- Рост масштаба деятельности. В условиях стабильного образовательного процесса, увеличения размера предприятия появляется необходимость роста масштаба деятельности. И можно приспособиться к небольшим изменениям в структуре, но если основная структура остается без изменений, то от этого ухудшается функционирование учреждения.

- Неудовлетворительное функционирование образовательного учреждения. Наиболее распространенной причиной необходимости разработки нового проекта являются неудачи в попытке снижения роста издержек, повышения производительности. Прежде всего предпринимаются изменения в составе и уровне квалификации работающих, разработка специальных программ. Но причина неудовлетворительной деятельности учреждения заключается в определенных недостатках организационной структуры вышестоящей системы.

- Увеличение разнообразия. Расширение номенклатуры услуг, выход на разнообразные рынки, дополнительное освоение новых образовательных процессов вносят совершенно новые моменты в образовательную систему, вплоть до структурных изменений учреждения.