Шляхи вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні

З часу прийняття Конституції України і Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” до кінця не врегульованим (в основному в практичному плані) залишається питання взаємовідносин сільських, селищних, міських рад (міст районного та обласного значення) з відповідними районними та обласними радами. Останні при вирішенні багатьох питань місцевого значення на практиці традиційно залишаються “вищестоящими”, нерідко у тій чи іншій формі допускають втручання у справи окремих територіальних громад, їх органів, посадових осіб, не зважаючи на те, що відповідно до Конституції України, Закону про місцеве самоврядування їх роль в основному зводиться до представлення спільних інтересів територіальних громад, здійснення щодо інших розташованих на відповідній території органів місцевого самоврядування певних координаційних функцій. Найважливіші питання, зокрема, пов'язані із об'єктами спільної власності територіальних громад, створенням спеціальних вільних та інших зон, змінами у їх статусі, проведенням на відповідній території консультативних опитувань, районні та обласні ради можуть вирішувати лише за дорученням чи за пропозицією сільських, селищних, міських рад, що знаходяться на відповідній території (ст.43 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”). З огляду на сказане, на нашу думку, необхідно, з одного боку, уточнити і доповнити відповідні положення Закону про місцеве самоврядування, а з іншого - удосконалювати державний контроль за дотриманням законодавства.

Важливою проблемою, пов'язаною з поглибленням демократичних процесів, що відбуваються в Україні, зокрема з розвитком місцевого самоврядування, є подальша децентралізація влади, більш чітке розмежування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Відповідні повноваження органів державної влади, зокрема місцевих державних адміністрацій, повинні обмежуватись лише здійсненням контролю за дотриманням законодавства, виконанням делегованих органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади і не призводити до втручання у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Питання може бути вирішено шляхом внесення відповідних доповнень і уточнень, перш за все, до розділу ІІІ (“Компетенція місцевих державних адміністрацій”) Закону “Про місцеві державні адміністрації”, кращого узгодження положень цього Закону із нормами Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Не завжди обґрунтованому втручанню районних та обласних державних адміністрацій у справи місцевого самоврядування сприяє здійснення держадміністраціями функцій виконавчих органів районних та обласних рад. Не випадково питання про необхідність створення виконавчих органів у цих радах неодноразово порушувалось депутатами, в тому числі і рядом народних депутатів України, але поки що не вирішено.

Практика незаперечно доводить необхідність кращого законодавчого врегулювання питань, пов'язаних із проведенням зустрічей депутатів, посадових осіб місцевого самоврядування із населенням, громадських слухань, реалізацією громадських ініціатив, розглядом звернень громадян, підвищенням відповідальності депутатів, керівників органів місцевих рад за невиконання вимог закону, здійснення наданих їм повноважень.

Органами місцевого самоврядування України щорічно приймаються тисячі нормативних актів. Навіть звичайне ознайомлення з матеріалами, що друкуються у пресі, оприлюднюється іншими засобами масової інформації, дає підстави говорити, що певна частина рішень рад, їх виконавчих органів не узгоджується з чинним законодавством, а отже, є неправомірною. На нашу думку, є кілька причин такого стану. Одна з них - недосконалість наших законів, неузгодженість, а в окремих випадках - пряма суперечливість законодавчих норм, нечіткість формулювань, що допускає двозначне їх тлумачення. До цього варто додати нестабільність - численні зміни, що весь час вносяться до законодавства. Іншою причиною є недостатня обізнаність із законами депутатів, посадових осіб місцевого самоврядування. На жаль, у багатьох випадках це пояснюється не їх небажанням підвищувати рівень правових знань, а нерідко банальною неможливістю більш-менш детально ознайомитись хоча б з основними законами, що регулюють діяльність місцевого самоврядування. Згадані закони практично неможливо побачити на полицях книжкових магазинів навіть у великих містах, не говорячи вже про маленькі населені пункти, і це тоді, коли понад 90 % органів місцевого самоврядування знаходяться в селах і селищах.

Отже, крім усього зазначеного, сьогодні є нагальна потреба у збільшенні тиражів відповідних видань, оскільки питання місцевого самоврядування стосуються буквально кожної людини. Потрібно постійно вдосконалювати навчання депутатів усіх ланок рад, працівників органів місцевого самоврядування, громадського активу, посилити увагу до проблем правового виховання населення.

Розділ 2. Аналіз сучасного стану формування, діяльності та взаємодії органів місцевого самоврядування та системи органів державного управління

2.1 Служба в органах місцевого самоврядування: самостійний вид органів публічної влади

Демократична держава, якою є Україна, не може функціонувати без місцевого самоврядування. Цей принцип зазначається у Європейській Хартії місцевого самоврядування [18]. Стаття 7 Конституції України проголошує, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування [25].

Нормальне функціонування органів місцевого самоврядування неможливе без встановлення належних конституційно-правових засад та формування служби в органах місцевого самоврядування як одного з новостворених інститутів конституційного права.

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 140 Конституції України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Служба в органах місцевого самоврядування (муніципальна служба) - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом (ст. 1 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування»).

Служба в органах місцевого самоврядування з січня 1994 року регулювалась Законом України «Про державну службу». Спочатку постановою Верховної Ради України від 16 грудня 1993 року, а з травня 1997 року відповідно до перехідних і прикінцевих положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дія Закону України «Про державну службу» поширювалася на працівників органів місцевого самоврядування, - їх було прирівняно до відповідних категорій посад державних службовців.

4 липня 2001 року введено в дію Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування». З прийняттям цього Закону керівні працівники і спеціалісти органів місцевого самоврядування набули статусу посадових осіб. Прийняття зазначеного Закону обумовлене, зокрема, вимогами статті 38 Конституції України, яка передбачає рівне право доступу громадян як до державної служби, так і до служби в органах місцевого самоврядування.

Враховуючи те, що протягом шести років статус працівників органів місцевого самоврядування визначався законодавством про державну службу, у Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування» збережено норми щодо відповідності категорій посад та рангів працівників місцевого самоврядування категоріям посад та рангам державних службовців. Передбачено єдиний підхід до вирішення питань, пов'язаних з обмеженнями при прийнятті на посади та проходженні служби, в оплаті праці, соціальному забезпеченні, а також з інших питань проходження служби.

Відтепер законодавець розрізняє поняття «державна служба» та «служба в органах місцевого самоврядування».

Виходячи з положень Конституції України (ст.ст. 5, 19, 38 тощо), можна визначити такі специфічні риси органу місцевого самоврядування (як самостійного виду органів публічної влади):

1) орган місцевого самоврядування не входить до системи органів державної влади, він виступає самостійним (організаційно відокремленим) елементом системи місцевого самоврядування;

2) орган місцевого самоврядування утворюється з метою виконання завдань та функції місцевого самоврядування (як самостійної форми публічної влади);

3) орган місцевого самоврядування становлять фізичні особи, які наділяються згідно з законом спеціальним статусом - депутата місцевої ради або службовця органів місцевого самоврядування;

4) владними повноваженнями орган місцевого самоврядування наділяється з метою вирішення питань місцевого значення (самоврядні повноваження). При цьому, свої владні самоврядні повноваження орган місцевого самоврядування здійснює в інтересах територіальної громади та від її імені;

5) фінансування діяльності органу місцевого самоврядування здійснюється з бюджету місцевого самоврядування, з районного, обласного бюджету [14].

Так, посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які обираються територіальною громадою (сільський, селищний, міський голова); виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою (голови та заступники голови районної, районної у місті, обласної ради тощо); посади, на які призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України (керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради; заступники голови районної адміністрації; керівники відділів та інших структурних підрозділів районних адміністрацій) [15].

Стаття 5 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» визначає: право на службу в органах місцевого самоврядування мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території. На посаду можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку, володіють державною мовою в обсягах, достатніх для виконання службових обов'язків [47].

Правове регулювання проходження служби в органах мiсцевого самоврядування неможливе без визначення змiсту понять «посада» i «посадова особа». Адже характерною особливiстю будь-якого органу мунiципальної влади є її склад -- наявнiсть певного набору посад. Саме посада, як первинна структурна одиниця органiзацiйної структури, визначає службове мiсце й становище учасникiв процесу мунiципального управлiння. Тобто посада є однiєю з ознак органiзацiйного та правового положення мунiципального службовця.

Посадовими особами вiдповiдно до частини другої статтi 2 Закону України «Про державну службу» вважаються керiвники та заступники керiвникiв державних органiв та їх апарату (iншi державнi службовцi, надiленi державно-владними повноваженнями), на яких законами або iншими нормативними актами покладено здiйснення органiзацiйно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцiй, дiяльнiсть яких має владно-розпорядчий характер i спрямована на органiзацiю й забезнечення ефективної працi пiдпорядкованих їм органiв, структурних пiдроздiлiв, службовцiв [42].

Аналогiчно, згiдно зi статтею 2 Закону України «Про службу в органах мiсцевого самоврядування» (далi - Закон про мунiципальну службу) посадовою особою мiсцевого самоврядування є особа, яка працює в органах мiсцевого самоврядування, має вiдповiднi посадовi повноваження щодо здiйснення організаційно - розпорядчих та консультативно-дорадчих функцiй i отримує заробiтну плату за рахунок мiсцевого бюджету.

Як видно з наведених визначень, термiн «посадова особа» зумовлюється не поняттям «посада», а пов'язується з наявнiстю особливих, посадових повноважень. Це означає, що посадовi особи мають право здiйснювати в межах своєї компетенцiї владно-розпорядчi дiї, що породжують юридичнi наслiдки.

В Законi про мунiципальну службу термiн «посадова особа» вже поширюється на всiх працiвникiв органiв мiсцевого самоврядування, якi займають посади в апаратах мiсцевих рад. Вiдомо, що в Законi України «Про державну службу» для позначення «посадових осiб» вживається термiн «державний службовець». В Законi про мунiципальну службу для працiвникiв органiв мiсцевого самоврядування вводиться термiн «посадова особа мiсцевого самоврядування».

Сьогоднi в теорiї публiчної служби (публiчна служба об'єднує державну i мунiципальну службу), поряд з поняттям «державний службовець» («державна служба») використовується поняття «мунiципальний службовець» («мунiципальна служба» або «служба в органах мiсцевого самоврядування»). І хоча цi термiни українським законодавством не вживаютъся, вони ввiйшли в науковий обiг разом iз розвитком законодавства про мiсцеве самоврядування, розробкою теорії мунiципального права [31]. Тому, при розробцi нової редакцiї Закону України «Про службу в органах мiсцевого самоврядування», на нашу думку, для всiх працiвникiв органiв мiсцевого самоврядування замiсть термiну «посадова особа мiсцевого самоврядування» доцiльно було б ввести поняття мунiципальний службовець», що мало б унiфiкувати термiнологiю у рiзних публiчних службах.

Ефективне функцiонування системи мунiципального управлiння залежить не тiльки вiд її органiзацiйної структури, але й вiд особистих характеристик персоналу (розум, культура, характер, мораль, рiвень нацiональної свiдомостi тощо). Саме тому такою важливою проблемою є залучення на службу в органи мiсцевого самоврядування висококвалiфiкованих фахiвцiв, порядних та патрiотично налаштованих громадян.

Кадри - це обличчя мунiципальної влади, специфiчний iнструмент ефективної i послiдовної реалiзацiї мунiципальної полiтики держави та мiсцевої полiтики органiв мiсцевого самоврядування [51,56]. Тому стратегiя кадрового забезпечення служби в органах мiсцевого самоврядування на сучасному етапi розвитку суспiльства базується на стратегiї кар'єрного зростання мунiципального службовця. Прийняття на службу в органи мiсцевого самоврядування, просування по нiй службовцiв, стимулювання їх працi, вирiшення iнших питань, пов'язаних зi службою, проводиться в Українi вiдповiдно до категорiй посад службовцiв, а також згiдно з рангами, якi їм присвоюються. Тому просування по службi, що вiдбувається в межах посад, категорiй i рангiв, складає в сукупностi службову кар'єру мунiципального службовця [47]. Поняття «службова кар'єра» є новим для офiцiйної мунiципальної термiнологiї i може розглядатись як позитивний фактор, спрямований на розвиток професiйних засад у сферi державної служби. Порядок проходження служби в органах мiсцевого самоврядування є складовою кар'єрного зростання мунiципального службовця. Кожен мунiципальний службовець проходить свiй службовий шлях, тобто має свою iндивiдуальну кар'єру. Службова кар'єра починається iз вступу на службу в органи мiсцевого самоврядування, що передбачає певний порядок. Саме слово «порядок» можна визначити як етапнiсть процесу здiйснення певних послiдовних дій.

Беручи до уваги статтю 1 Закону України «Про службу в органах мiсцевого самоврядування», служба в органах мiсцевого самоврядування -- це професiйна, на постiйнiй основi дiяльнiсть громадян України, якi займають посади в органах мiсцевого самоврядування, що спрямована на реалiзацiю територiальною громадою свого права на мiсцеве самоврядування та окремих повноважень органiв виконавчої влади, наданих законом. У взаємозв'язку цiєї служби зi словом «порядок» одержимо наступне: порядок вступу на службу в органи мiсцевого самоврядування - це процес оцiнки професiйних якостей кола претендентiв, визначення придатностi кожного з них для виконання посадових обов'язкiв. Згiдно з пунктом 10 частини третьої статті 42 та частиною третьою статтi 54 Закону України «Про мiсцеве самоврядування в Українi» 1997 р. - керiвники вiддiлiв, управлiнь та iнших виконавчих органiв ради призначаються на посаду i звiльняються з посади сiльським, селищним, мiським головою одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням з вiдповiдними органами виконанчої влади. Те ж визначено пунктом 9 частини шостої статтi 55 цъого Закону -- голова районної, обласної, районної у мiстi ради призначає i звiльняє керiвникiв та iнших працiвникiв структурних пiдроздiлів її виконавчого апарату ради. Частиною першою статтi 10 Закону про мунiципальну службу визначено порядок такого призначення, зокрема, прийняття на службу в органи мiсцевого самоврядування на посади керуючого справами виконавчого апарату обласних i районних рад, керiвникiв вiддiлiв, управлiнь та iнших працiвникiв органiв мiсцевого самоврядування здiйснюється шляхом призначення вiдповiдно сiльським, селищним, мiським головою, головою районної, районної у мiстi, обласної ради на конкурснiй основi чи за iншою процедурою, передбаченою законодавством України. Вiдповiдно до частини другої статтi 10 Закону України «Про службу в органах мiсцевого самоврядування» проведення конкурсу при прийняттi на службу в органи мiсцевого самоврядування здiйснюється в порядку, визначеному законодавством України про державну службу. Разом з тим, в Законi України «Про службу в органах мiсцевого самоврядування» немає чiткого перелiку випадкiв i пiдстав прийняття на службу в органи мiсцевого самоврядування та призначення на посади керiвникiв вiддiлiв, управлiнь та iнших виконавчих органiв сiлъської, селищної, мiської ради одноособово, без проведення конкурсного вiдбору. Всi вони викладенi в окремих нормативних актах, що утруднює їх практичне застосування та викликає численнi звернення органiв мiсцевого самоврядування до вiдповiдних органiв державної влади з проханням роз'яснити цi випадки.

Спробуємо розглянути та узагальнити всi можливi випадки та пiдстави прийняття та призначення на службу в органи мiсцевого самоврядування без проведения конкурсного вiдбору. Зокрема, згiдно з частиною третьою статтi 10 Закону «Про мунiципальну службу» - у разi необхiдностi, за згодою сторiн, посадова особа мiсцевого самоврядування може бути переведена на рiвнозначну чи нижчу посаду або посаду радника чи консультанта без конкурсного вiдбору. Крiм того, слiд зазначити, що частиною четвертою статтi 10 цього Закону визначено, що голови районних, районних у мiстах, обласних рад, Київський та Севастопольський мiський голова та мiськi голови (мiст обласного i республiканського, в Автономнiй Республiцi Крим, значення), мають право самостiйно (без конкурсу) обирати та приймати на службу своїх помiчникiв, радникiв (патронатну службу).

З метою набуття практичного досвiду, перевiрки професiйного рiвня i дiлових якостей працiвникiв, якi претендують на зайняття посад в органах мiсцевого самоврядування, призначення на якi здiйснюється сiльським, селищним, мiським головою, головою районної, районної у мiстi, обласної ради, може проводитись їх стажування термiном до двох мiсяцiв. Вiдповiдно до частини другої статті 10 Закону «Про мунiципальну службу», проведення стажування при прийнятi на службу в органи мiсцевого самоврядування здiйснюється в порядку, визначеному законодавством України про державну службу. Органи мiсцевого самоврядування при проведеннi стажування мають керуватися Положенням про порядок стажування у державних органах, затвердженим постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 01.12.1994 року №804 [56], з урахуванням особливостей проходження служби в органах мiсцевого самоврядування, визначених Законом про мунiципальну службу.

Вiдбiр кандидата на стажування проводиться з iнiцiативи вiдповiдного органу мiсцевого самоврядування, де має вiдбутися стажування. Для цього необхiдна письмова заява самого стажиста, згода керiвникiв за мiсцем його основної роботи та сiльського, селищного, мiського голови, голови районної, районної у мiстi, обласної ради за мiсцем стажування. Працiвники, якi досягли встановленого Законом про мунiципальну службу граничного вiку, до стажування не залучаються. Зарахування на стажування, термiни та змiни порядку його проходження оформляються розпорядженням сiльського, селищного, мiського голови, голови районної, районної у мiстi, обласної ради, де проводиться стажування.

Посадова особа мiсцевого самоврядування або державний службовець пiсля успiшного закiнчення стажування можуть бути переведенi на службу в органи мiсцевого самоврядування за рiшенням сiльського, селищного, мiського голови, голови районної, районної у мiстi, обласної ради без конкурсного вiдбору або можуть бути зарахованi до кадрового резерву посадових осiб вiдповiдної ради.

Одним iз можливих шляхiв просування по службi в органах мiсцевого самоврядування є проходження посадовими особами мiсцевого самоврядування атестацiї. Ця процедура для посадових осiб мiсцевого самоврядування проводиться вiдповiдно до статтi 17 Закону про мунiципальну службу та Положення про проведення атестацiї, яке затверджується сiльським, селищним, мiським головою, головою районної у мiстi, районної, обласної ради. Типове положення про проведення атестацiї посадових осiб мiсцевого самоврядування затверджене постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 26 жовтня 2001 року №1440.

Атестацiя проводиться з метою пiдвищення ефективностi дiяльностi посадових осiб мiсцевого самоврядування один раз на 4 роки, пiд час якої оцiнюються результати роботи, дiловi та професiйнi якостi, виявленi працiвниками при виконаннi обов'язкiв, визначених типовими професiйно- квалiфiкацiйними характеристиками посад i вiдображених у посадових iнструкцiях, що затверджуються сiльським, селищним, мiським головою, головою районної у мiстi, районної, обласної ради. Термiн проведення чергової атестацiї посадових осiб мiсцевого самоврядування (4 роки) є надто великим для реального впливу на якiсть роботи цих осiб. Його треба, як мiнiмум, вдвiчi скоротити.

Для органiзацiї та проведения атестацiї утворюється за рiшенням сiльського, селищного, мiського голови, голови районної у мiстi, районної, обласної ради атестацiйна комiсiя у складi голови комiсiї, секретаря та членiв комiсiї. Головою атестацiйної комiсiї призначається секретар сiльської, селищної, міської ради, заступник голови районної у мiстi, районної, обласної ради. У випадку, коли у сiльських, селищних радах нечисленнi виконавчi органи (до 5 осiб) атестацiю може проводити сiльський, селищний голова. Вiдповiдно до свого висновку атестацiйна комiсiя може пропонувати сiльському, селищному, мiському головi, головi районної у мiстi, районної, обласної ради зарахувати посадову особу до кадрового резерву або призначити її на вищу посаду. За результатами атестацiї сiльський, селищний, мiський голова, голова районної у мiстi, районної, обласної ради видає вiдповiдне розпорядження. Для зайняття посад i просування по службi, за рiшенням органу мiсцевого самоврядування створюється кадровий резерв, який затверджується сiльським, селищним, мiським головою, головою районної, районної у мiстi, обласної ради. до кадрового резерву зараховуються особи, якi виявили бажання зайняти посаду в органах мiсцевого самоврядування i мають вiдповiдну квалiфiкацiю та освiту або здобувають її. На нашу думку, цих вимог для зарахування до кадрового резерву в органи мiсцевого самоврядування дуже мало. Коло цих вимог повинно включати й iншi моральнi, культурнi та iншi вимоги. Порядок формування та ведення кадрового резерву посадових осiб визначається вiдповiдною радою. Типовий порядок формування кадрового резерву в органах мiсцевого самоврядування затверджений постановою Кабiнету Мiнiстрiв України вiд 24 жовтня 2001 року №13864. Зарахування до кадрового резерву проводиться за згодою особи, яка виявила бажання зайняти посаду в органах мiсцевого самоврядування. Про зарахування до кадрового резерву повiдомляється керiвництво за мiсцем роботи такої особи. Кадровий резерв на виборнi посади, на якi особи обираються територiальною громадою або вiдповiдною радою, згiдно iз Законом України «Про мiсцеве самоврядування в Україні» не формується. На посади iнших посадових осiб органiв мiсцевого самоврядування кадровий резерв формується з такого розрахунку: на посади керiвникiв вiддiлiв, управлiнь та iнших виконавчих органiв сiльських, селищних, мiських, районних у мiстах рад та на посади керiвникiв вiддiлiв, управлiнь виконавчого апарату районної i обласної ради - не менше двох осiб; на посади спецiалiстiв цих органiв - не менше однiєї особи з урахуванням фактичної потреби, про що складаються списки осiб, зарахованих до кадрового резерву.

Зарахування до кадрового резерву затверджується розпорядженням сільського, селищного, міського голови, голови районної, районної у мiстi, обласної ради. Якщо для призначення на посади, на які формується кадровий резерв, передбачається погодження кандидатур з вiдповiдними органами виконавчої влади, зарахування до резерву проводиться після такого погодження. Якщо посада, до кадрового резерву на яку зараховано працівника, стає вакантною, він, за наявності рівних даних, має переважне право на її заміщення під час проведення конкурсу. Просування по службі посадової особи місцевого самоврядування, зарахованої до кадрового резерву, може здійснюватися за рішенням сільського, селищного, міського голови, голови районної, районної у мiстi, обласної ради поза конкурсом.

Але існують певні обмеження. Відтак не можуть бути прийняті на службу в органах місцевого самоврядування особи, які: визнані судом недієздатними; мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку; позбавлені, відповідно до закону, права займати посади в органах державної влади та їх апараті або в органах місцевого самоврядування протягом установленого строку; будуть, у разі прийняття на муніципальну службу, безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, що є близькими родичами чи свояками.

Отже, інститут місцевого самоврядування характеризується множинністю суб'єктів, які його здійснюють. У сукупності ці суб'єкти утворюють цілісну і функціонально впорядковану систему місцевого самоврядування. Базовим елементом цієї системи Конституція України називає територіальну громаду, яка має важливе значення для розвитку всіх інших інститутів самоврядування.

2.2 Взаємовідносини між місцевими держадміністраціями та місцевим самоврядуванням та структурно-функціональне забезпечення реалізації влади на рівні району

Становлення і розвиток державного управління та органів місцевого самоврядування є одним з найважливіших напрямів будівництва демократичної держави, утвердження громадянського суспільства.

Проблема вибору моделі управління в України, що прагне стати демократичною, правовою і соціальною державою, є надзвичайно складною, оскільки потребує поєднання двох протилежних начал - державного (централізованого) управління і управління в децентралізованій формі, тобто розвитку самоврядування. Перед державою стоїть завдання досягти рівноваги між центральною і місцевою владою, між центральним і місцевим управлінням, рівноваги політично-інституційних повноважень у державі.

Актуальність даної проблематики полягає в тому, що система державного управління досі ще потребує вдосконалення у сфері розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, фактично немає чіткого механізму розподілу державних та самоврядних послуг і при цьому обидва владні центри є відповідальними перед мешканцями регіону, і це примушує їх шукати певних форм і методів співпраці.

Питання про розмежування функцій і повноважень та напрямки взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування виникають тому, що ці органи часто вступають у конфлікти між собою через різне розуміння межі виконання своїх функцій та повноважень.

Головна мета полягає у спробі вивчення проблеми взаємовідносин органів виконавчої влади та місцевого самоврядування на регіональному рівні, визначення шляхів вирішення цієї проблеми.

Треба зазначити, що дана тематика розглядається широким колом дослідників з різних вимірів регіонального управління: політичного, економічного, культурного тощо. Зокрема дослідженнями цієї сфери займаються В.С. Куйбіда [49], що займається місцевою складовою формування економічної політики, П.І. Надолішній [26], який займається культурним, етнічним аспектами та розробляє шляхи вдосконалення взаємодії органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, О.Ю. Лялюк [33, 34], В. Нудельман [37], які займаються розробкою реформування адміністративно-територіального устрою України.

Також у статті використано аналіз нормативно-правових документів, які є однією з основ функціонування органів, що розглядаються: Закон України "Про місцеві державні адміністрації" [45], Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" [44].

Забезпечення оптимальної взаємодії місцевих органів влади й органів місцевого самоврядування є одним із пріоритетних напрямів організації публічної влади на місцях, воно має істотне значення для ефективного вирішення проблем на регіональному рівні.

Взаємний зв'язок органів виконавчої влади обласного рівня з органами місцевого самоврядування очевидний насамперед тому, що в сукупності вони виконують загальну, єдину функцію - управління на регіональному рівні в Україні. Для ефективного здійснення цієї функції необхідна взаємна підтримка цих органів, погодженість і єдина спрямованість їхніх дій. Тільки в цих умовах можливе демократичне управління територією. Таким чином, під взаємодією органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування ми розуміємо визначену та регламентовану законодавством діяльність самостійних органів публічної влади, що спрямована на взаємну підтримку, кооперацію зусиль по узгодженому, дійовому й ефективному управлінню на регіональному рівні.

Коли вирішення значної частини місцевих справ покладається на населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць та обрані ними демократичним шляхом органи, діє демократична система управління, яка й дістала назву місцевого самоврядування. А коли управління здійснюється призначеними урядом органами чи їхніми посадовими особами, діє система прямого державного управління. Методологічну продуктивність такого розуміння взаємин між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на обласному рівні аналізує у своїх працях А.Р. Крусян, яка розглядає їх як "взаємний зв'язок місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, очевидний уже внаслідок того, що в сукупності вони є органами публічної влади, які виконують спільну функцію управління на місцях" і пропонує використовувати єдину дефініцію "місцеве управління", що містить в собі як "місцеве самоврядування", так і "державне управління".

Багатоаспектність проблеми розмежування функцій та повноважень вимагає додаткових наукових системних досліджень, а також змін до нормативно-правових актів. Це передусім стосується законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації", в тому числі і в питаннях виникнення суперечок між суб'єктами місцевої влади. Науковцями розглядаються різні засоби вирішення таких спорів. Цікавою є точка зору В. Карнауха про способи вирішення компетенційних спорів шляхом укладання договорів та угод про спільну діяльність у різних сферах життя, які можуть конкретизувати відповідно до закону їхні взаємні права та обов'язки. Компетенційні суперечки можна також погоджувати на різних нарадах, утворення спеціальних комісій для узгодження спірних питань, здійснення особистих контактів посадових осіб місцевих державних адміністрацій та представників територіальних громад, тобто налагоджування певних відносин між цими системами. Організаційні форми вирішення компетенційних суперечок є найбільш ефективними та доцільними.

Формат співпраці органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування автор хоче навести на прикладі Миколаївської області. У 1994 році за ініціативи обласної державної адміністрації була створена координаційно-консультативна рада у складі керівництва облдержадміністрації та міськвиконкому. Метою створення цієї ради було узгодження спільних дій у вирішенні соціально - економічних та суспільно-політичних проблем. Затверджувався план щомісячних засідань ради, відпрацьовувались відповідні протокольні доручення структурним підрозділам. Ця діяльність висвітлювалась у засобах масової інформації. Функціонування ради впродовж п'яти років дало змогу уникати конфліктних ситуацій між гілками влади та сприяло більш стабільному розвитку регіону в цілому.

На сьогодні органи державної влади активно використовують різноманітні форми співробітництва, консультацій з органами місцевого самоврядування, їх асоціаціями та громадськими організаціями з метою вироблення більш ефективних механізмів для здійснення державної політики у галузі місцевого та регіонального розвитку.

Закон України "Про місцеві державні адміністрації" передбачає, що для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації й органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати загальні органи й організації (ч. 4 ст. 35). Практика взаємодії місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування має у своєму розпорядженні приклади створення спільних органів, які можна назвати координаційними, тому що деякі аспекти їхньої діяльності носять характер узгодження дій у визначених сферах (економіка, фінанси і та ін.) [45].

Можна констатувати, що взаємодія органів виконавчої влади обласного рівня з органами місцевого самоврядування протікає в різних формах, але кожна з них обумовлена характером та змістом завдань, що вирішуються особливостями об'єкта управління, стадією управлінського процесу тощо. Під формою взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування обласного рівня слід розуміти зовнішньо виражену владну дію, яка здійснюється у межах компетенції цих органів, і спрямована на реалізацію їх завдань та функцій [17]. Отже, форми взаємодії місцевих органів державної влади й місцевого самоврядування є за своєю суттю формами реалізації їх повноважень. Зокрема, вони мають бути демократичними, забезпечувати права і свободи людини та громадянина, науково обумовленими, застосовуватись компетентно, мати правову визначеність, постійно вдосконалюватись тощо.

Проблема вдосконалення місцевого управління, зокрема взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування, сьогодні залишається актуальною. Для ефективного розв'язання питань місцевого значення потрібна модель, яка б забезпечувала необхідну єдність державної влади з одночасною самостійністю територіальних громад. У суспільстві мають бути визначені не максимальні, а граничні можливості самоврядування з метою розвитку демократії та забезпечення суверенітету народу, і оптимальне співвідношення державного управління і самоврядування, їх співвідношення на місцевому рівні. В умовах реформування українського суспільства вирішення цієї проблеми є надзвичайно важливим.

Згідно з Концепцією державної регіональної політики, оптимізація територіальної організації державної влади та місцевого самоврядування має забезпечити підвищення ефективності управління процесами розвитку регіонів шляхом: децентралізації та деконцентрації повноважень центральних органів виконавчої влади; удосконалення розподілу повноважень та функцій між територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування з метою уникнення дублювання, спрощення системи управління, її фінансового забезпечення та економії бюджетних коштів [65].

Згідно з Конституцією, гарантом дотримання закріплених у ній прав та свобод людини і громадянина є держава. А з погляду управлінської теорії в одній цілісній динамічній соціальній системі, до якої належить територіальна громада, повинен бути один головний суб'єкт управління, наділений повноваженнями щодо вирішення соціально - економічного та культурного розвитку певного регіону. Ймовірно, органи місцевого самоврядування, обрані населенням регіону, ради та їх виконавчі органи мають бути таким суб'єктом, оскільки суть регіональної політики полягає у наближенні влади до людей. Інші суб'єкти управління, представляючи на відповідній території главу держави, уряд і всі центральні органи виконавчої влади, здійснювали б контрольно-наглядові функції стосовно органів місцевого самоврядування. Нині обласні ради позбавлені права створювати власні виконавчі органи, а значна частина самоврядних повноважень делегована відповідним місцевим державним адміністраціям (ст. 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

У загальному вигляді на нинішньому етапі необхідно розширити функції та повноваження місцевого самоврядування, а до функцій органів виконавчої влади на місцях віднести в поєднанні з контрольно-наглядовими ті, що не можуть бути передані до органів місцевого самоврядування.

Отже, місцеві державні адміністрації мають бути звільнені від реалізації значної частини економічних і соціальних функцій, які делеговані їм органами самоврядування. Також законодавчо мають бути врегульовані питання деконцентрації та децентралізації повноважень центральних органів виконавчої влади. Це обумовлене тим, що органи місцевого самоврядування більш наближені до місцевих проблем, аніж місцеві органи виконавчої влади, які у своїх діях керуються певними установками і вказівками з центру, та мають змогу набагато краще й ефективніше вирішувати нагальні питання з соціально-економічного та політичного життя регіону враховуючи місцеві особливості.

Якщо визначити основні напрями оптимізації взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, то вони можуть мати таку черговість:

· посилення ролі органів місцевого самоврядування з метою їх більшої дієздатності. Утворення власних виконавчих комітетів обласних та районних рад з одночасним наданням органам місцевого самоврядування реальних повноважень; внесення відповідних змін до законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" і "Про місцеві державні адміністрації";

· одночасне запровадження бюджету місцевого самоврядування з бюджетами області та району. Останні мають входити до складу Державного бюджету. Формування бюджетів місцевого самоврядування за рахунок власної доходної бази, загалом, напрямами бюджетної політики має стати децентралізація загальнодержавних податків і збільшення частки місцевих податків у бюджетах на місцях.

Держава насамперед повинна закріпити за собою функцію контролю, рішення з найважливіших питань стратегії та тактики економічних реформ, координувати й узгоджувати з регіонами діяльність централізованих загальнодержавних органів виконавчої влади, в інтересах розвитку територій здійснювати контроль за дотриманням законності дій виконавчої влади на регіональному рівні. У випадку відхилень результатів діяльності окремих регіонів від критеріїв сталості або відхилення регіональної системи від досягнення цільових орієнтирів сталості розвитку держава повинна здійснювати певний вплив шляхом державного регулювання регіонального розвитку.

Практика свідчить, що важливо не тільки чітко окреслити повноваження всіх державних управлінських установ і органів місцевого самоврядування, але й зробити так, щоб вони не перетиналися. В демократичних державах, визнаючи за територіальними колективами різних рівнів право на самоврядування та самостійне вирішення питань свого життя, активно сприяючи реалізації цього права через децентралізацію внутрішньодержавного територіального управління, тримають в своїх руках.

Сьогодні на всіх рівнях територіального управління гостро стоїть питання взаємодії його державних структур з органами місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування значною мірою зберігає декларативний характер через недосконалість наявної законодавчої бази. Тому необхідно докласти максимум зусиль для усунення деяких розбіжностей у частині розподілу повноважень між сільськими, селищними, міськими головами та відповідними радами, їх виконавчими органами, врегулювання прав районних і обласних рад, визначення обсягу повноважень, делегованих відповідним державним адміністраціям, правового забезпечення діяльності рад у районах і містах. Взаємодію між державними органами управління та місцевим самоврядуванням доцільно здійснювати на системній постійно діючій основі

2.3 Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування: взаємодія і проблеми розмежування повноважень

Конституція України закріпила дві системи влади на місцях: місцеві державні адміністрації, які є місцевими органами виконавчої влади, та місцеве самоврядування, як публічну владу територіальних громад. Це різні за своєю юридичною природою системи місцевої влади, насамперед за функціями та повноваженнями. Конституція України гарантує місцеве самоврядування і тим самим не допускає можливості його підміни місцевими державними адміністраціями.

Однак, питання про взаємовідносини органів самоврядування з місцевими державними адміністраціями досить складне. Залежно від політичних тенденцій в тому чи іншому суспільстві змінювалися погляди на самоврядування.

Взаємовідносини місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні будується на відповідній нормативно-правовій основі. Конституція допускає делегування повноважень місцевих державних адміністрацій виконкомам сільських, селищних і міських рад, а також обласних і районних рад обласним і районним державним адміністраціям. Законодавство України встановлює межі такого делегування, а також інші форми взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Очевидно, що місцеві державні адміністрації є провідниками внутрішньої політики держави на місцях і вживають заходи для її забезпечення у діяльності органів місцевого самоврядування. Проте муніципальна політика виконавчої влади має базуватися на правових засадах і методах її здійснення, але не може спиратися на командно-адміністративні методи як це було у радянські часи. Сфери взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування найрізноманітніші економічні, соціальні. культурні, екологічні, релігійні, національно-побутові та ін.

Однак на практиці реалізація функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування призводить не тільки до погоджених дій, але нерідко породжує різні питання щодо встановлення меж їх функцій та повноважень, способів вирішення компетенційних спорів тощо. Після прийняття Верховною Радою України законів про місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядування В Україні ці питання отримали правову основу їх вирішення.

Межі здійснення функцій і повноважень влади на місцях є практично в усіх демократичних, правових державах. Законодавець не може раз і назавжди закріпити ці межі, так як розвиток суспільних відносин часто породжує нові проблеми, які не можуть бути вирішені в рамках існуючого законодавчого розмежування функцій і повноважень органів влади. З іншого боку, законодавець не може займатись окремими дрібними питаннями розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях і тому допускає інші, крім законодавчого, способи цього розмежування.

Одним із першочергових кроків незалежної Української держави стало розмежування влади на місцях: державні функції взяли на себе місцеві органи виконавчої влади в особі представників Президента України та їх місцевих державних адміністрацій. А колективні інтереси населення сіл, селищ, районів у містах, міст, районів та областей взяли на себе органи місцевого та регіонального самоврядування.

Питання розмежування функцій і повноважень гостро диктувалися протягом усього періоду становлення систем місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (1992-1996 рр.). Особливо актуальним було питання про двовладдя на місцях, про авторитаризм місцевих державних адміністрацій, про скасування місцевого самоврядування та ін. Справа ж полягала в тому, що старі механізми розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях не працювали, а нові часто сприймались вороже. По суті проблеми розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях були проблемами психології та культури тих людей, які здійснювали цю владу. Вийшовши з командно-адміністративної системи, вони не могли відразу освоїти культуру державного й місцевого управління, властиву демократичній, соціальній та правовій державі. Потрібен час, а головне створення передумов для формування в органах влади на місцях демократичної правової культури

Важливим фактором формування даної культури є теорія розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях. Розробка такої теорії успішно ведеться українськими вченими-юристами, фахівцями різних галузей права. В її основі ідеї адміністративної та муніципальної реформи, верховенства права, децентралізації, балансу державних і місцевих інтересів тощо. Саме ці ідеї стали орієнтиром авторського бачення питань розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях.

Питання про розмежування функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування виникають тому, що ці органи часто вступають у конфлікти між собою через різне розуміння межі здійснення ними функцій та повноважень. Такі питання виникають між районними державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування сіл, селищ і міст (районного підпорядкування), районними радами; між обласними державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування міст (обласного підпорядкування) і обласними радами.

Конституція України і закони про місцеві державні адміністрації і про місцеве самоврядування в Україні дають можливість виробити ефективний правовий механізм розмежування функцій і повноважень цих адміністрацій та органів самоврядування. Як відомо, донедавна у розмежуванні функцій і повноважень органів влади на місцях головну роль відігравала політична практика, яка складалася на базі фактичного розмежування цих функцій і повноважень. Насамперед шляхом застосування політичних та адміністративних методів, зокрема, з боку місцевих державних адміністрацій.

Вихід на переважно правові методи розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях бажаний і можливий, але в умовах недостатнього розуміння ролі права в громадській думці, ще низької правової культурі державних і муніципальних службовців, є досить складним. Тому не слід очікувати швидких і високих результатів від запровадження чинним законодавством нової системи розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Існуюча система правового забезпечення розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування включає різні юридичні інструменти: нормативно-правові, договірні, судові тощо.

Першоосновою розмежування функцій і повноважень двох гілок місцевої влади є Конституція, яка служить основним засобом їх нормативно-правового закріплення, отже Конституція і визначає принципові межі функцій і повноважень як місцевих державних адміністрацій, так і органів місцевого самоврядування з метою попередження їх змішування чи незаконного здійснення. Тільки поправки до самої Конституції у частині функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування можуть призвести до зміни існуючого конституційного розмежування цих функцій і повноважень. Порушення конституційних меж розподілу функцій і повноважень між двома гілками місцевої влади породжує юридичні наслідки, визначені Конституцією і законами

Другим основним видом нормативно-правового розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні є закони. Відомо, що законодавець після прийняття Закону про місцеві державні адміністрації від 2 квітня 1997 р. вирішив не передавати його на підпис Президенту, а погодити із законом про місцеве самоврядування в Україні, насамперед в частині функцій і повноважень двох гілок місцевої влади. Це було зроблено.

Функції і повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування базуються на принципах галузевої компетенції.

Так, відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації виконують повноваження у таких галузях: соціально-економічного розвитку (ст. 17), в галузі бюджету та фінансів (ст. 18), управління майном, приватизації та підприємництва (ст. 19), містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку (ст. 20), в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля (ст. 21), в галузі науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді (ст. 22), соціального забезпечення та соціального захисту населення (ст. 23), в галузі зайнятості населення, праці та заробітної плати (ст. 24), забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян (ст. 25), міжнародних та зовнішньоекономічних відносин (ст. 26) [45].

Порівнюючи вищезазначений перелік із відповідними сферами повноважень місцевих рад, бачимо їх якщо не ідентичність, то, принаймі надто значну схожість. Це за певних умов може стати на перешкоді переходу виконавчої влади до функціональних засад управління. Галузеву компетенцію можна поділити на три види:

а) виключну компетенцію місцевих державних адміністрацій (наприклад, державний контроль);

б) суміжну компетенцію, коли місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування наділяються повноваженнями в одній галузі суспільного життя, але мають різні предмети відання. Це більшість повноважень обох гілок місцевої влади, які конче потребують розмежування як на законодавчому рівні, так і в процесі право реалізації;

в) виключну компетенцію органів місцевого самоврядування (рад, частково їх виконавчих органів наприклад, управління комунальною власністю).

Фактично законодавець, розмежовуючи функції і повноваження двох гілок місцевої влади, мав на увазі забезпечити умови для роздільного їх функціонування. Але наявність широкої суміжної компетенції робить цей задум законодавця малоефективним. Накладки та дублювання, а відповідно і втручання одних органів у справи інших все ж, на жаль, залишаються. Законодавець недостатньо використав при розробці законів про місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядування досвід зарубіжних країн щодо чіткого розмежування об'єктів управління. Можливо це пов'язано з тим, що в Україні не завершено процес роздержавлення власності.