Шляхи вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні

Очевидно, що акти Президента і Кабінету Міністрів будуть доповнювати окремі положення Закону про місцеві державні адміністрації, пристосовуючи структури місцевих органів виконавчої влади до нових потреб державного управління. Ці акти можуть знімати частину питань, внесуть певний порядок у розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Але вони можуть, як це показує досвід 1992-1996 рр., породжувати і нові питання у цій сфері.

У цілому нормативно-правові методи розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування є ефективними, коли мова йде про масові, тобто типові явища [22].

У той же час, коли потрібно вирішити якийсь конкретний казус, який винник у відносинах двох органів влади на місцях, необхідно вдаватися до інших методів розмежування їх функцій і повноважень: судових, договірних тощо

Найдосконаліше законодавство не виключає компетенційних суперечок (спорів) між органами. Тому компетенційні суперечки між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування у певній частині є об'єктивними і до них слід ставитися як до природних явищ: їх треба розуміти і використовувати для суспільного блага. Компетенційні спори не можна розглядати як зло, якого слід уникати. Вони можуть бути важливим стимулом прогресу в правовому регулюванні суспільних відносин. Якщо суперечка не пов'язана з амбіціями чи іншими суб'єктивними факторами у діяльності, наприклад, чиновників, то вона свідчить щодо виникнення якоїсь нової суспільної реальності, яка потребує урегулювання з урахуванням чинного законодавства, його принципів тощо.

Найефективнішим засобом вирішення компетенційних спорів між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування є судовий розгляд справ з даного приводу. Конституція і законодавство передбачають можливість звернення до суду цих органів з вимогою скасувати незаконні акти один одного.

На жаль, судова практика компетенційних суперечок між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування ще не узагальнена і належним чином не вивчена. Ця практика робить тільки перші кроки та свідчить про те, що й в умовах України судово-правові методи розмежування функцій і повноважень органів влади на місцях можливі, а їх розширення є перспективним.

Конституційний Суд має право тлумачити Конституцію та закони України, а з часом може стати важливим джерелом розмежування функцій й повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Він також здійснює контроль за відповідністю Конституції, актів державної влади: Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, в тому числі щодо конституційного розмежування функцій і повноважень влади на місцях. Самі місцеві адміністрації чи органи місцевого самоврядування не можуть звертатися до Конституційного Суду з приводу їх компетенційних спорів, але вони можуть до нього направляти свої подання щодо тлумачення компетенційних норм Конституції у разі порушення їх конституційних функцій і повноважень. Конституційний Суд зобов'язаний розглянути ці подання і прийняти відповідний акт тлумачення стосовно конфліктної ситуації.

На практиці існують також інші способи розмежування функцій і повноважень між органами влади на місцях. Перспективним слід визнати спосіб укладання договорів та угод щодо спільної діяльності у відповідних галузях суспільного життя. Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування мають право укладати такі договори, які можуть конкретизувати відповідно до закону їх взаємні права та обов'язки. Договорами та угодами можна також вирішувати компетенційні спори (суперечки) між цими органами. Практика таких договорів тільки починає складатися в Україні. Але враховуючи, що договір має глибоку традицію в українській історії, можна очікувати, що він знайде належне місце у розмежуванні функцій і повноважень органів влади на місцях.

Компетенційні суперечки можна також погоджувати на різних нарадах, в спеціально створюваних комісіях, шляхом особистих контактів представників місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Такі поза правові методи вирішення компетенційних суперечок є часом більш ефективні, аніж правові.

Враховуючи вищенаведене зроблене наступні висновки. В структурі органів місцевого самоврядування можна виділяти первинні і вторинні суб'єкти. Первинним суб'єктом місцевого самоврядування є територіальна громада, яка має пріоритетне значення.

Всі інші елементи місцевого самоврядування є похідними і вторинним, утворюються як наслідок волевиявлення територіальної громади. До них відносяться: сільська, селищна, міська рада, сільський, селищний, міський голова, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради, районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, органи самоорганізації населення.

Вторинні (похідні) органи місцевого самоврядування поділяються загалом на дві групи: представницькі органи місцевого самоврядування; тобто ті, що обираються територіальною громадою, і ті, що громадою безпосередньо не обираються.

Органи місцевого самоврядування наділені компетенцією вирішувати питання місцевого життя. При цьому функції органів місцевого самоврядування є у достатній мірі розмежованими, що сприяє їх належному функціонуванню.

Проблемним є питання про розмежування функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування. Вказане питання виникає тому, що ці органи часто вступають у конфлікти між собою через різне розуміння межі здійснення ними функцій та повноважень. Такі питання виникають між районними державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування сіл, селищ і міст (районного підпорядкування), районними радами; між обласними державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування міст (обласного підпорядкування) і обласними радами. Причинної виникнення конфлікту на нашу думку є те, що компетенція як органів місцевого с самоврядування так і державних адміністрацій побудована за одним і тим самим галузевим. Принципом. В зв'язку з цим, надто значною є сфера суміжної компетенції, що робить практично неможливим усунення компетенційних спорів.

Розділ 3. Шляхи вдосконалення правового регулювання та реформування місцевого самоврядування в Україні

3.1 Проблеми правового регулювання діяльності виконавчих органів місцевих рад

Проведення муніципальної реформи в Україні можливе лише шляхом забезпечення достатньої правової основи діяльності територіальних громад та її органів. Право відіграє роль ефективного інструментарію для впровадження політичної волі, урахування світового та європейського досвіду в організації місцевого самоврядування, а також опрацювання кращої вітчизняної практики діяльності місцевих рад.

У той же час правове регламентування діяльності публічних інституцій є необхідною умовою становлення правової держави, розвитку демократизму й інститутів громадянського суспільства. Конституція України (ч.2 ст. 19) встановила позитивний принцип правового регламентування функціонування владних інституцій, закріпивши, що органи державної влади й органи місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі своїх повноважень, у їх межах та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України.

На відміну від цього, Європейська хартія місцевого самоврядування (ст.4) виходить з негативного принципу юридичного встановлення компетенції, адже місцеві власті в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання не вилучене зі сфери їхньої компетенції й розв'язання якого не доручено ніякому іншому органу.

З'ясування можливості органів місцевого самоврядування встановлювати правовідносини, які не передбачені законодавством щодо регламентування діяльності власних адміністративних структур, є метою цієї роботи.

Аналіз положень про виконавчі органи місцевих рад, окреслення кола проблем правового регулювання відділів, управлінь та інших виконавчих органів і шляхів її вирішення складають завдання роботи.

Питаннями правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування, зокрема, виконавчих органів, у вітчизняній науці займаються В.О. Григор'єв, М.І. Корнієнко, В.В. Кравченко, М.В. Пітцик, П.М. Любченко, Ю.М. Тодика, О.Ф. Фрицький та інші вчені. Відповідно до ст.54 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні" сільська, селищна, міська, районна у місті рада в межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Положення про відділи, управління, інші виконавчі органи затверджуються відповідною радою. Форма та зміст положень про такі органи не мають однакових і обов'язкових для всієї країни встановлень, в результаті чого не існує єдиного підходу в підготовці проектів відповідних рішень місцевих рад. Залежно від ресурсного забезпечення діяльності представницького органу, юрисдикційної практики, опрацювання вимог наукової організації управлінської праці тощо у правовій дійсності сучасного розвитку інституту місцевого самоврядування мають місце якісно різні локальні правові акти, що визначають правовий статус виконавчих органів.

У практиці діяльності місцевих рад України створюються виконавчі органи за галузевою і функціональною ознаками, а також допоміжні виконавчі органи, що належать до апарату місцевої ради та її виконавчого комітету. За назвою вони можуть різнитися, але за правовим статусом охоплюються єдиним законодавчо визначеним поняттям “виконавчі органи місцевих рад”. Законодавець не виокремлює виконавчі структури за групами, тому положення про орган є необхідною умовою для його правоздатності незалежно від набуття статусу юридичної особи.

За своєю структурою положення про виконавчий орган містить норми, що окреслюють його місце й роль в управлінському процесі місцевої ради, визначають правовий статус та основи організації роботи.

У міських радах такі нормативні акти становлять розділи про загальні положення, мету й завдання, юридичний статус і майно, повноваження, структуру органу, керівництво, прикінцеві положення. Розглянемо зміст лише окремих розділів, які, на нашу думку, мають дискусійний характер з юридичної точки зору.

Загальні положення про орган є важливою частиною акта, в якому визначаються питання про правонаступництво, підпорядкування, правову основу діяльності й місцезнаходження. Наступництво прав та обов'язків є необхідною умовою для цивільно-правової право - й дієздатності управління (відділу, департаменту, адміністрації) у разі його реорганізації (приєднання, перейменування, виділення тощо). Лише в разі створення нової організаційної структури норма про правонаступництво не потрібна.

Разом із тим в Україні склалася практика, що рішення, які визначають правовий статус та організацію роботи органів місцевого самоврядування, приймаються з обмеженням дії в часі.

Регламент місцевої ради та її виконавчих органів, положення про структурні утворення завжди містять указівку на те, якого скликання є відповідна рада. Отже, затверджуючи положення про органи (незалежно від їх реорганізації) завжди необхідно регулювати наступництво прав та обов'язків.

Підпорядкування органів також є важливим складником такого акта, бо при цьому окреслюється взаємовідносини координації й субординації у структурі муніципального управління. За ст.54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відділи, управління та інші виконавчі органи є підзвітними й підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної в місті ради. Ця норма забезпечує баланс у діяльності системи виконавчих органів, закріплює організаційні відносини між її основними елементами. Як вбачається, цю норму закону потрібно тлумачити буквально і не поширювати її зміст на випадки забезпечення технологічної сторони процесу управління.

У законодавстві немає офіційного роз'яснення поняття “підпорядкування". Згадка про нього міститься в Концепції адміністративно-правової реформи в Україні, де йдеться про те, що підпорядкованість органів влади характеризує, як правило, найвищу організаційну залежність органу нижчого рівня від вищого. Водночас підпорядкованість може мати різні ступені повноти.

Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у вищого органу всіх або переважної більшості важелів керуючого впливу, включаючи:

а) вирішення щодо підлеглого органу установчих питань, його правового статусу;

б) вирішення кадрових питань;

в) здійснення контролюючих функцій;

г) отримання звітності;

д) застосування заходів відповідальності та ін.

Підпорядкованість може бути частковою, якщо в організаційних відносинах наявні лише деякі із зазначених важелів. Проте в положеннях про виконавчі органи норму Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» про відносини підпорядкування було розтлумачено більш широко.

Одна група виконавчих органів є також підпорядкованою секретареві міської ради, інша - голові, а за його відсутності - секретареві. При цьому не робиться посилання на ч.1 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Крім того, суб'єктом у відносинах підпорядкування зазначаються перший заступник і заступники міського голови з питань діяльності виконавчих органів.

Як бачимо, існування в вищезазначеному та Законі України “Про службу в органах місцевого самоврядування” посади заступника голови з питань діяльності виконавчих органів характеризує місце заступників голови у структурі місцевої ради. Останні реалізують окремі права й обов'язки голови, що становлять похідні правомочності від загальних його повноважень (“організація”, “вирішення питань", “забезпечення", “сприяння”).

Установленням посад заступників, діяльність яких окреслено виключно питаннями виконавчих органів, законодавець обмежив випадки фактичної заміни діяльності обраної посадової особи. У разі дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови чи неможливості їх виконання ним, ці повноваження переходять до секретаря відповідної сільської, селищної, міської ради, який тимчасово їх здійснює до моменту вступу на посаду новообраного голови відповідно до закону.

Повноваження секретаря місцевої ради визначені у ст.50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Їх характеристика дає підстави стверджувати, що реалізація прав та обов'язків секретаря спрямована на забезпечення діяльності представницького органу, постійних комісій і депутатів ради.

Виходячи з цього, можна вести мову про часткове підпорядкування лише окремих виконавчих органів, що виконують апаратні функції ради. Більше того, така підлеглість має бути чітко окреслена шляхом установлення прав, про які йшлося вище. “У разі відсутності" й “у разі дострокового припинення повноважень чи неможливості” - це різні категорії - як семантично, так і за юридичним навантаженням. Ось чому їх ототожнення й закріплення в положеннях є порушенням чинного законодавства України.

Правова основа функціонування за їх видовою ознакою актів також закріплена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст.24): органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України, у своїй діяльності керуються ними, актами Президента, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради й Ради міністрів АРК, прийнятими в межах їхньої компетенції.

Зазначена норма забезпечує автономність діяльності органів місцевого самоврядування, неможливість втручання інших суб'єктів владних відносин. Правові акти центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій мають рекомендаційний характер, якщо інше прямо не встановлено законом, актами Президента або Уряду.

Включення до переліку рішень органів державної влади ще й постанов Верховної Ради України, обмежує самостійність у діяльності органів самоврядування.

Розділ про юридичний статус і майно має місце в положеннях про виконавчі органи, які є юридичними особами. Це норми, що закріплюють можливості ведіння самостійного балансу, відкриття реєстраційних рахунків в установах Державного казначейства України й у межах своїх повноважень укладати від свого імені договори й угоди з юридичними та фізичними особами, мати майнові й особисті немайнові права, нести обов'язки, бути позивачем або відповідачем у судах. Крім того, передбачаються атрибути юридичної особи, а також режим володіння комунальним майном (оперативне управління).

Кількість виконавчих органів окремих територіальних громад може набувати значного числа. Для організації управління за лінійним, функціональним, лінійно-функціональним принципами створюються органи, що мають багатофункціональний, міжгалузевий напрямок діяльності (головні управління, департаменти).

У свою чергу, до їх структури входять відділи й управління, що здійснюють певний напрямок діяльності. Незалежно від цього вони наділяються правами юридичної особи.

Окремі вчені вважають, що входження однієї юридичної особи до складу іншої створює непрозору систему взаємовідносин, перешкоджає викриттю осіб, які звинувачуються в порушеннях, притягненню їх до відповідальності, і як результат - не сприяє контролю територіальної громади за діяльністю виконавчих органів.

Однак практично всі органи влади побудовані за такими принципами. Для публічних юридичних осіб не заборонено створювати у своїй структурі інші, зі статусом юридичної особи. У той же час, відокремленість за змістом і формою дає можливість органу діяти незалежно в межах своїх повноважень. Проблема притягнення до відповідальності більшою мірою залежить від належної змістовної організації органу, визначення через функції й компетенцію його місця й ролі, виключності його повноважень.

Найбільшим за обсягом є розділ про повноваження виконавчих органів, у якому ньому передбачаються права й обов'язки, що мають місце в чинному законодавстві. Також ця частина містить повноваження, що є похідними від загальних управлінських функцій. Закріплення зазначених елементів правового статусу мають різне значення для діяльності певної адміністративної структури. Так, якщо йдеться про допоміжний або функціональний орган місцевої ради, повноваження мають складати виключний перелік, у той час як зробити це для галузевих органів управління практично неможливо.

Компетенція галузевих відділів та управлінь, як правило, постійно змінюється, уточнюється, доповнюється законодавчими актами. Провести фіксацію компетенції відповідних галузевих органів не тільки неможливо, а й недоцільно. Тому їх повноваження не містять виключного переліку, а забезпечення виконання прав та обов'язків у відповідній сфері місцевого господарства провадиться за допомогою закріплення мети, завдань, функцій і предметів відання певного органу.

Такий порядок окреслення повноважень потребує постійного моніторингу реалізації прав галузевими виконавчими органами, адже розвиток законодавства може призвести до їх дублювання або, навпаки, незабезпечення реалізації прав і свобод членів територіальної громади.

Створення виконавчих органів місцевої ради виключно за функціональною ознакою вбачається одним із найоптимальніших шляхів закріплення й реалізації їх повноважень.

Таким чином, правове регулювання діяльності виконавчих органів має суттєве значення як для їх організації, так і належного функціонування. Для розвитку теорії і практики місцевого самоврядування потребують подальшого аналізу локальні правові акти, що визначають статус цих органів, а також опрацювання рекомендацій щодо їх розробки і прийняття.

3.2 Реформування місцевого самоврядування - проблеми та їх шляхи розв'язання

Останнім часом набула особливої гостроти проблема територіального устрою України. Розроблення пропозицій стосовно його реформування займаються правознавці, економісти, соціологи, історики, філософи - це є свідченням важливості та актуальності цього питання для подальшого розвитку суспільства. Довгий час правова думка і відповідно чинне законодавство приділяло недостатню увагу проблемам територіальної організації публічної влади. Але нині стало зрозумілим, що подальший розвиток держави, місцевого самоврядування значною мірою залежить від розв'язання проблеми інноваційного реформування територіального устрою країни. Дана реформа не може носити суто "косметичний" характер чи бути спрямованою виключно на зміцнення управлінських систем публічної влади. Вона має здійснюватися відповідно до конституційних принципів, мати інноваційний характер й орієнтуватися на потреби людини, територіальних громад і суспільства в цілому.

Існуюча в Україні система адміністративно-територіального устрою, сформована ще за радянських часів, значно застаріла і характеризується громіздкістю, неефективністю влади і відсутністю дієвої системи громадського контролю, що призводить до того, що вона не відповідає сучасним завданням державотворення та суспільного розвитку. Крім того, фактичні витрати суспільства на утримання органів управління (бюджетне фінансування і грошові кошти, які службовці одержують крім оплати праці в тій чи іншій формі) значно перевищують дані, що фіксуються офіційною статистикою. Очевидним є те положення, що дана реформа покликана не лише сприяти вдосконаленню системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а й створити передумови соціально-економічного і культурного розвитку відповідних територій, сприяти підвищенню добробуту конкретного мешканця села, селища, міста, забезпеченості прав і свобод людини, захищеності її інтересів.

Слід враховувати, що зведення територіального устрою до розподілу території є спрощенням і не забезпечує розв'язання ключових проблем, реформування територіальної організації країни та територіальної дії державної влади, її структурної організації, співвідношення з недержавними публічними структурами, населенням. Поділ країни на адміністративно-територіальні одиниці не приводить до автоматичного виникнення в них самоврядування, а тому реформа територіального устрою може як позитивно, так і негативно вплинути на розвиток місцевого самоврядування. Ефективність самоорганізації населення може мати тенденцію до зниження у разі, якщо адміністративні межі територіальних одиниць визначатимуться довільно і не збігатимуться з межами реально існуючих на місцевому рівні соціально-економічних спільнот. Негативним чинником є як надмірне розділення систем водо-, тепло-, енергозабезпечення, транспорту, так і надто широкі адміністративні межі, коли відповідний нижчий рівень само організаційних одиниць не сформовано (наприклад, надмірна централізація надання послуг у сільській місцевості). Територія - це основа консолідації, інтеграції соціальних суб'єктів із політичними структурами, плацдарм, де переплітаються й пов'язуються в тугий вузол територіальні й загальнодержавні інтереси.

Тому необхідний зважений підхід до визначення оптимальної територіальної організації місцевого самоврядування. При визначенні кордонів кожної територіальної одиниці важливо враховувати не лише розміри території та кількість населення, а й можливості ефективного управління суспільними справами, наявність комунальної власності, що забезпечить фінансову автономію місцевого самоврядування, інші чинники об'єктивного і суб'єктивного характеру.

Досить часто у публікаціях висловлюється думка щодо неможливості його ефективного функціонування без докорінного реформування адміністративно-територіального устрою країни, яке передбачає укрупнення адміністративно-територіальних одиниць.

Але досвід розвитку місцевого самоврядування у країнах Європи показує, що безпосередня залежність рівня розвитку місцевого самоврядування від розміру та кількості адміністративно-територіальних утворень відсутня. Територіальний устрій кожної країни формується під впливом об'єктивних чинників та історичних традицій, і тому універсальні, стандартні підходи, які можна було без змін перенести в Україну, відсутні.

Одним із можливих шляхів реформування територіального устрою України є укрупнення територіальних громад. Пропозиції щодо імперативного скорочення кількості сільських територіальних громад за рахунок їх об'єднання потребують ґрунтовного аналізу. Історичний досвід засвідчує про те, що надмірне адміністративне укрупнення адміністративно-територіальних одиниць, здебільшого, закінчувалося зворотнім процесом розукрупнення. За радянських часів територіальна основа сільських рад формувалася значною мірою з урахуванням потреб сільськогосподарського виробництва. Нинішня ситуація, коли в середньому три села обирають одну сільську раду, є результатом "кампанії" щодо укрупнення колгоспів і радгоспів. Примусове укрупнення громад у результаті адміністративно-територіальної реформи дещо нагадує минулі часи. Переваги такого укрупнення не видаються переконливими, чим і пояснюється відсутність підтримки запропонованих змін територіального устрою серед більшості населення.

Нині в Україні не може йтися про масштабне об'єднання територіальних громад, оскільки їх представницькі й управлінські організації не мають сформованого спільного економічного інтересу - основи для такого об'єднання. Укрупнення територіальних громад повинно мати здебільшого господарче підґрунтя - раціоналізація управління комунальною власністю та фінансами територіальної громади, досягнення спільних господарчих цілей. М. Кулеша вважає, що в Україні не слід ліквідовувати малі територіальні громади, але треба так чи інакше їх об'єднати на ґрунті співпраці. Скажімо, вони могли б делегувати певні повноваження найближчій більшій громаді, але при цьому не втратили б свого статусу. Реформи впроваджуються в інтересах людей, місцевих громад, і аж ніяк не на шкоду їм. Необхідно створити механізми, які б стимулювали об'єднання територіальних громад, а не укрупнювали територіальні громади адміністративним рішенням.

Невідкладність реформи територіального устрою зумовлюється високим рівнем конфліктності у цій сфері. Відсутність чіткого правового регулювання питань територіального устрою веде до ускладнення взаємовідносин у системі органів місцевого самоврядування. Зокрема відомо, що в межах 83 міст загальнодержавного, обласного та республіканського (Автономна Республіка Крим) перебувають 36 міст, 218 селищ міського типу, 91 селище та 157 сіл, а в межах адміністративних кордонів міст районного значення - 249 селищ міського типу, близько 1150 селищ та сіл. Тобто в рамках однієї територіальної громади існують інші громади, які мають власні органи місцевого самоврядування. Населення одночасно входить до складу одразу до кількох територіальних громад, чим порушується принцип територіальності, який в національному законодавстві не закріплений, але вважається пріоритетним для розвитку місцевого самоврядування в інших країнах.

Дана проблема може бути вирішена шляхом прийняття таких рішень:

1) про позбавлення сіл, селищ, міст, які перебувають у межах адміністративних кордонів, інших населених пунктів статусу самостійних адміністративно-територіальних одиниць;

2) або про розмежування територій відповідних адміністративно-територіальних одиниць. У першому випадку населення відповідних сіл, селищ, міст входить до складу територіальної громади іншого населеного пункту, а органи місцевого самоврядування ліквідуються, у другому - чітко визначаються адміністративні кордони для кожного населеного пункту, в межах яких функціонують відповідні територіальні громади, їх органи і посадові особи. Прийняття таких рішень сприятиме скороченню кількості територіальних громад та їх органів.

Потребують наукового дослідження і практичної апробації пропозиції щодо створення міських та сільських округів - певної території в межах якої має здійснюватися місцевого самоврядування. До міського округу можуть входити територія міста і прилеглі території, економічний, соціальний та інший розвиток яких залежить від міста. У сільські округи можуть бути об'єднані території декількох сіл.

Узагальнюючи існуючі в науковій літературі позиції, слід відзначити, що концепція реформи територіального устрою України формується під впливом двох основних значною мірою взаємно суперечливих моделей територіальної організації місцевого самоврядування. Характерною ознакою першої є створення великої кількості територіальних громад (в кожному місті, селищі, селі незалежно від кількості населення, яке там проживає), що послаблює фінансову базу місцевого самоврядування ("розпорошення" бюджетних коштів між великою кількістю органів, які часто неспроможні вирішувати питання місцевого значення), не забезпечує комплексний територіальний розвиток, віддаляє органи місцевого самоврядування від органів державної влади, ускладнює контроль за їх функціонуванням з боку держави.

Друга модель позбавлена наведених недоліків. Для неї характерним є створення відносно великих муніципальних утворень (3-4 в існуючих сьогодні районах), що віддаляє місцеву владу від населення і наближає її до органів державної влади, обмежує можливості ефективного впливу громади на органи місцевого самоврядування і полегшує контроль за їх діяльністю з боку держави, ускладнює самостійне вирішення питань місцевого значення мешканцями окремих населених пунктів. Характерною ознакою другої моделі є більш висока ефективність управлінської діяльності, раціональне використання матеріальних і фінансових ресурсів; однак віддаленість органів місцевого самоврядування від населення і відносно висока їх залежність від державної влади значною мірою нівелюють її переваги.

Запровадження першої моделі, незважаючи на її громіздкість та нижчий рівень ефективності, значно більш сприятиме формування і розвитку місцевого самоврядування як потужного інституту громадянського суспільства.

З метою розвитку місцевого самоврядування реформа територіального устрою України має включати такі напрямки:

· визначення основних засад реформування територіального устрою;

· розроблення механізмів формування самодостатніх територіальних громад сіл, селищ, міст, які мали б необхідні фінансові і матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних та громадських послуг;

· відмова від адміністративного втручання в процес укрупнення територіальних громад, розроблення економічних та інших механізмів, які б стимулювали їх об'єднання;

· вивчення переваг і недоліків моделі, де територіальна громада визначається як низова ланка адміністративно-територіального устрою країни;

· позбавлення статусу самостійних адміністративно-територіальних одиниць таких сіл, селищ, міст, які розміщуються на території інших населених пунктів;

· урахування принципу територіальної доступності громадських послуг, що надаються в системі місцевого самоврядування, при визначенні адміністративних меж територіальної громади;

· проведення робіт з визначення меж усіх адміністративно-територіальних одиниць та підготовка відповідної документації;

· створення належних умов, спрямованих на організацію та розвиток міжрегіонального, прикордонного чи прибережного співробітництва;

· вивчення зарубіжного досвіду формування територіальної основи місцевого самоврядування та розв'язання проблем у цій сфері.

3.3 Адміністративна реформа, як напрямок реформування правого регулювання місцевого самоврядування в Україні

Адміністративна реформа є складовою державної, економічної, соціальної реформи, які відбуваються в країні. Вона передбачає докорінні зміни в організації практичного виконання завдань держави і суспільства.

Необхідність проведення адміністративної реформи виникла не сьогодні. Фактично вона почалася, коли було створено інститут Президента України та його адміністрація. Але зміни, які з часом відбувалися в державному управлінні, пізніше не обґрунтовувались науково, вносились безсистемно, без належної програми. В результаті - цілковита нестабільність у системі органів виконавчої влади. Шість нових урядів, шість нових підходів до вирішення проблем.

У червні 1995 року Президія Верховної Ради доручила комісії з питань правової політики і судово-правової реформи підготувати проект Концепції адміністративної реформи.

Концепцію адміністративної реформи підготував колектив авторів, проте вона не була прийнята. Одна з причин -бракувало на той час нової Конституції України.

7 липня 1997 Указом Президента України “Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи” створена комісія на чолі з Л.М. Кравчуком.

2 жовтня 1997 Указом Президента України затверджено Положення про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи.

Основні завдання Комісії: розроблення концепції адміністративної реформи, визначення організаційно-правових засад, стратегії і тактики її проведення; розроблення механізмів і строків проведення; підготовка пропозицій щодо радикальної зміни державного управління.

Реформа потребує певних витрат. Є домовленість зі Світовим Банком, що на цю справу буде виділено 200 млн. доларів США з суми, передбаченої на погашення дефіциту бюджету 1998 року. Створена комісія вже працює. Концепція реформи розроблена.

22 липня 1998 Президент України підписав Указ “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”.

Необхідно розглянути адміністративну реформу в контексті основних її напрямів проведення, мета і її зміст.

Реформа має радикально змінити систему державного управління всіма сферами суспільного життя, перетворити її в один з визначальних чинників економічних та соціальних реформ.

Зрозуміло, що реформа проводиться відповідно до Конституції України. Передусім треба створити законодавчу базу, прийняти закони, які передбачені у Конституції.

Криза в економіці і соціальній сфері, криза влади, зокрема виконавчої, потребують державного регулювання. Не можна нормально проводити реформу, наприклад, без Закону про Кабінет Міністрів, який досі не прийнято з політичних мотивів.

Загалом, створення належної законодавчої бази - це складна проблема. Закони, прийняті в Україні в останні роки, не є ефективними і стабільними. Їх зміни відбуваються настільки часто, що не кожний юрист в них орієнтується. До того ж вони часто суперечать Конституції України та іншим законам і в результаті - закони не виконуються.

Було б доцільно об'єднати зусилля юристів Президента України, Кабінету Міністрів і Верховної Ради України до розробки і попереднього обговорення проектів законів перед їх розглядом у Верховній Раді України і тим самим унеможливити або хоча б зменшити практику накладення вето Президентом України на закони, прийняті Верховною Радою, і звернення обох сторін до Конституційного Суду (після затвердження нової Конституції України було прийнято 178 законів. До 37 застосовано вето Президента України). Це питання можна урегулювати в Законі про закон. Доцільно також прийняти Закон про державне управління. Багато проблем треба вирішити, реформуючи систему та структуру органів виконавчої влади. Немає заперечень у тому, що виконавча влада має бути сильною, але вона зобов'язана бути ще й ефективною, забезпечувати людям добробут, безпеку, цілісність, стабільність існування.

Система і структура органів виконавчої влади повинна бути скерована на виконання цих завдань, і в цьому напрямі дещо вже зроблено. Зокрема, скорочено кількість міністерств, впроваджується ідея створення секторних відомств, а державні Комітети перетворюються в регулюючі органи, їх керівники не входять до складу Уряду. 15 грудня 1999 р. Указом Президента України “Про систему центральних органів виконавчої влади” та “Про склад Кабінету Міністрів України” уточнено правове положення міністерств, державних комітетів інших центральних органів виконавчої влади (останні одержали назву “Центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом”).

До складу Кабінету Міністрів України входить 20 осіб. Діяльність Кабінету Міністрів України забезпечується Секретаріатом, який очолює урядовий секретар.

Постановою Кабінету Міністрів України від 17 лютого 2000 року утворено чотири урядових комітети. Ці робочі органи мають підвищити ефективність роботи Уряду та координацію зусиль центральних органів виконавчої влади у формуванні та здійсненні державної політики.

11 лютого 2000 року Президент України видав Указ “Про вдосконалення діяльності державних органів роботи державних органів, роботи державних органів, роботи державних службовців та підвищення ефективності використання бюджетних коштів”, яким зобов'язано керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади здійснити протягом 2000 року конкретні заходи щодо вдосконалення структури і мережі своїх органів.

Черговий раз скорочуються штати апарату виконавчої влади (порівняно з 1990 роком апарат виконавчої влади в центральних органах збільшився у 1,9 рази, а на місцях - у 3,5 рази).

Указом передбачено скорочення бюджетних видатків на утримання органів виконавчої влади не менш як на 40 відсотків.

Одним із шляхів вдосконалення роботи міністерств є перетворення їх з галузевих у функціональні. По відношенню до Міністерства фінансів і Міністерства економіки це вже зроблено.

Чимало питань потребує невідкладного вирішення, серед інших - усунення двовладдя у виконавчій сфері. Фактично в Україні два Уряди, Адміністрація Президента України і Кабінет Міністрів України. Адміністрація ухвалює рішення, а відповідальність несе Кабінет Міністрів, що не сприяє нормальній роботі.

У Законі про Кабінет Міністрів України належить чітко визначити повноваження Прем'єр-міністра України, зробити оптимальною структуру апарату Кабінету Міністрів, усунути підрозділи, які дублюють підрозділи Адміністрації Президента.

Реформуючи центральні органи виконавчої влади, необхідно визначити правове положення не лише міністерств, але й державних комітетів і відомств, бо кожний з них має свої особливості. Замість Загального Положення про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади має бути Закон.

Крім того, назви правових актів виконавчої влади центральних органів мають бути уніфіковані і повністю визначені в межах у кожної ланки. Практика видання цих актів не повинна виходити за межі, встановлені у законодавстві.

Важливою проблемою є визначення повноважень місцевих державних органів виконавчої влади і органів самоврядування та їх взаємодія.

Враховуючи тенденцію децентралізації виконавчої влади, доцільно розробити положення про укладення адміністративних угод (договорів) між місцевими органами державної влади і самоврядування.

5 листопада 1996 Указом Президента України “Про заходи щодо підвищення ефективності роботи і відповідальності територіальних підрозділів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та забезпечення їх взаємодії з місцевими державними адміністраціями” встановлено, що керівники територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади (управління і відділи Міністерства внутрішніх справ, Державного Комітету у справах захисту справ споживачів, Державної податкової адміністрації та інших, крім Служби Безпеки України) підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій з питань, що віднесені законодавством до компетенції місцевих державних адміністрацій.

Призначення керівників територіальних підрозділів проводиться за обов'язковим погодженням з головами відповідних місцевих державних адміністрацій. Відносини, які виникають у зв'язку з Указом між зазначеними органами, не чітко визначені і потребують додаткового урегулювання. Практична діяльність органів виконавчої влади - це діяльність людей державних і муніципальних службовців. Від них залежить ефективність державного апарату.

Кадрова політика повинна передбачити розмежування інститутів державної служби та політичної діяльності.

Життя потребує прийняття основ законодавства про державну службу, класифікації службовців і визначення правового положення всіх категорій службовців, а не лише державних органів і апарату державного управління. Теоретично не вирішено остаточно і не закріплено в законі питання про посадову особу.

Актуальними є питання підвищення професійного рівня службовців, відповідальності службовців, зокрема розробка ефективних заходів боротьби з корупцією та бюрократизмом і прийняття морального Кодексу державного службовця.

З метою підвищення ефективності державної служби, її реформування Указом Президента України від 11 лютого 2000 року “Про підвищення ефективності системи державної служби” утворена Координаційна рада з питань державної служби при Президентові України, а Головне управління державної служби України отримало спеціальний статус центрального органа виконавчої влади підконтрольним і підзвітним Президентові України.

Складовою ланкою адміністративної реформи є проблема забезпечення законності в державному управлінні. Відомі два основних способи її забезпечення - контроль і нагляд. Усього в Україні близько 90 видів контролю і нагляду. Проте, немає єдиного контрольного державного органу, який би координував діяльність інших контролюючих органів.

Верховна Рада в 1996 прийняла Закон «Про Рахункову Палату» як вищого органу фінансового контролю, але Конституційний Суд України залишив за нею лише право контролю за видатками державного бюджету. А Верховна Рада України змушена була внести зміни в Конституцію, щоб надати право Рахунковій Палаті здійснювати контроль і за доходами державного бюджету. Інших повноважень вона була позбавлена [46].

23 грудня 1997 прийнято Закон України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” [50]. Уповноважений здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав та свобод людини і громадянина. Закон є, але представників Уповноваженого не призначено і тому він ефективно не діє.

Припинилась діяльність відомчого контролю і це негативно вплинуло на стан підприємств, установ та організацій, значно збільшилась кількість правопорушень. Поновлення відомчого контролю об'єктивно необхідне для проведення адміністративної реформи.

Дійовим засобом забезпечення законності в державному управлінні, захистом прав і свобод громадян може служити адміністративна юстиція - складова судової системи. Створення адміністративних судів передбачає не тільки законодавчої розробки обсягу їх юрисдикційних повноважень та механізму прийняття і виконання рішень, але й фінансового забезпечення цих органів. Тому практична реалізація створення адміністративних судів, мабуть, буде відкладена на кінець проведення реформи.

Окремим підрозділом Концепції адміністративної реформи може бути інститут адміністративної відповідальності.

Розробка і прийняття нового Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також Кодексу про адміністративне провадження в справах про адміністративні проступки (Адміністративно-процесуального Кодексу про адміністративні правопорушення) мають забезпечити необхідну систематизацію законодавства в галузі адміністративної відповідальності.

Оновлення Кодексу України про адміністративні правопорушення треба проводити шляхом вирішення питань про суб'єкти адміністративних правопорушень, бо ними фактично є не тільки фізичні, але й юридичні особи; визначення органів, які мають право розглядати справи про адміністративні правопорушення та їх повноважень; удосконалення видів адміністративних стягнень та ін.

В адміністративно-процесуальному кодексі про адміністративні правопорушення необхідно ввести принципи впровадження і особливості проваджень окремими органами виконавчої влади; визначити стадію порушення справи, вдосконалити порядок виконання постанов про накладення адміністративних стягнень.

У сфері державного управління велику роль відіграє інформація. У багатьох випадках володіння ситуацією залежить від наявності інформаційного матеріалу. Інформаційні відносини охоплюють наявність інформаційної інфраструктури управління, відповідних технологій, правового урегулювання цих відносин і, безперечно, підготовлені кадри.

Розділ 4. Охорона праці та безпека у надзвичайних ситуаціях

4.1 Опис робочого місця

Важливою умовою життєдіяльності людей є праця, тобто діяльність, спрямована на створення матеріальних цінностей. Праця становить єдність двох функцій: засобу до життя і сферу ствердження особи. Перша з цих функцій знаходить своє відображення в орієнтуванні працівника на зміст праці, її відповідність його внутрішнім запитам, моральне задоволення роботою. Наука про охорону праці тісно пов'язана з іншими науками. Вона широко використовує найновіші досягнення науки і техніки, базується на теоретичних розробках з фізики, хімії, математики, електроніки, медицини, економіки тощо. Важливе місце в розробці питань охорони праці займають такі наукові дисципліни, як ергономіка, інженерна психологія і фізіологія праці, технічна естетика. Але завжди слід знати ті фактори і чинники які впливають на здоров'я і самопочуття персоналу організації, підприємства, установи, тощо.

Робоче місце і взаємне розташування всіх його елементів повинне відповідати антропометричним, фізичним і психологічним вимогам. Велике значення має також характер роботи. Зокрема, при організації робочого місця посадової особи місцевого самоврядування, враховуючи роботу на комп'ютері, повинні бути дотримані наступні основні умови: оптимальне розміщення устаткування, що входить до складу робочого місця і достатній робочий простір, що дозволяє здійснювати всі необхідні рухи і переміщення.

Ергономічними аспектами проектування робочих місць, зокрема, є: висота робочої поверхні, розміри простору для ніг, вимоги до того, що розташовує документів на робочому місці (наявність і розміри підставки для документів, можливість різного розміщення документів, відстань від очей користувача до екрану, документа, клавіатури і т.д.), характеристики робочого крісла, вимоги до поверхні робочого столу, можливість регулювання елементів робочого місця. Головними елементами робочого місця є стіл і крісло. Основним робочим положенням є положення сидячи.

Робоча поза сидячи викликає мінімальне стомлення. Раціональне планування робочого місця передбачає чіткий порядок і постійність розміщення предметів, засобів праці і документації. Те, що потрібне для виконання робіт частіше, розташоване в зоні легкої досяжності робочого простору.

На робочому місці повинні бути передбачені заходи захисту від можливої дії небезпечних і шкідливих чинників виробництва. Рівні цих чинників не повинні перевищувати граничних значень, обумовлених правовими, технічними і санітарно-технічними нормами. Ці нормативні документи зобов'язують до створення на робочому місці умов праці, при яких вплив небезпечних і шкідливих чинників на працюючих або усунений зовсім, або знаходиться в допустимих межах.

Рисунок 1

1 - сканер, 2 - монітор, 3 - принтер, 4 - поверхня робочого столу

5 - клавіатура, 6 - маніпулятор типу «миша».

Науково-технічний прогрес вніс серйозні зміни в умови виробничої діяльності працівників розумової праці. Їх праця стала більш інтенсивною, напруженою та вимагає значних витрат розумової, емоційної і фізичної енергії. Це зажадало комплексне рішення проблем ергономіки, гігієни і організації праці, регламентації режимів праці і відпочинку.

В даний час комп'ютерна техніка широко застосовується у всіх областях діяльності людини. При роботі з комп'ютером людина піддається дії ряду небезпечних і шкідливих виробничих чинників: електромагнітних полів (діапазон радіочастот: ВЧ, УВЧ і СВЧ), інфрачервоного і іонізуючого випромінювань, шуму і вібрації, статичної електрики і ін.

Робота з комп'ютером характеризується значною розумовою напругою і нервово-емоційним навантаженням, високою напруженістю зорової роботи і достатньо великим навантаженням на м'язи рук при роботі з клавіатурою ЕОМ. Велике значення має раціональна конструкція і розташовує елементів робочого місця, що важливе для підтримки оптимальної робочої пози.

Колір приміщень і меблів повинен сприяти створенню сприятливих умов для зорового сприйняття та гарного настрою.

Джерела світла, такі як світильники і вікна, які дають віддзеркалення від поверхні екрану, значно погіршують точність сприйняття знаків на екрані монітору чи клавіатури і спричиняють за собою перешкоди фізіологічного характеру, які можуть виразитися в значній напрузі, особливо при тривалій роботі. Віддзеркалення, включаючи віддзеркалення від вторинних джерел світла, повинне бути зведено до мінімуму. Для захисту від надмірної яскравості вікон можуть бути застосовані штори і екрани.

Правильно спроектоване і виконане виробниче освітлення покращує умови зорової роботи, знижує стомлюваність, сприяє підвищенню продуктивності праці, благотворно впливає на виробниче середовище, надаючи позитивну психологічну дію на працюючу, підвищує безпеку праці і знижує травматизм.

Недостатність освітлення приводить до напруги зору, ослабляє увагу, приводить до настання передчасної стомленості. Надмірно яскраве освітлення викликає засліплення, роздратування і різь в очах. неправильний напрям світла на робочому місці може створювати різкі тіні, відблиски, дезорієнтувати працюючого. Всі ці причини можуть привести до нещасного випадку або профзахворювань, тому такий важливий правильний розрахунок освітленості.

Існує три види освітлення - природне, штучне і комбіноване (змішане, тобто природне і штучне разом).

Природне освітлення - освітлення приміщень денним світлом, що потрапляє через світлові отвори в зовнішніх захищаючих конструкціях приміщення. Природне освітлення характеризується тим, що міняється в широких межах залежно від часу дня, пори року і ряду інших чинників.

Штучне освітлення застосовується при роботі в темний час доби і вдень, коли не вдається забезпечити нормовані значення коефіцієнта природного освітлення (похмура погода, короткий світловий день). Освітлення, при якому недостатнє по нормах природне освітлення доповнюється штучним, називається змішаним освітленням.

Штучне освітлення підрозділяється на робоче, аварійне, евакуаційне, охоронне. Робоче освітлення, у свою чергу, може бути загальним, або комбінованим. Загальне - освітлення, при якому світильники розміщуються у верхній зоні приміщення рівномірно, або відносно того, як розташоване устаткування.

Комбіноване - освітлення, при якому до загального додається місцеве освітлення.

Обчислювальна техніка є джерелом істотних тепловиділень, що може привести до підвищення температури і зниження відносної вогкості в приміщенні. В приміщеннях, де встановлені комп'ютери, повинні дотримуватися певні параметри мікроклімату. В санітарних нормах встановлені величини параметрів мікроклімату, що створюють комфортні умови. Ці норми встановлюються залежно від пори року, характеру трудового процесу і характеру виробничого приміщення.