Административная реформа в программе преобразований П.А. Столыпина

а) земельный сход (распорядительный орган), состоящий из всех членов данного общества, и

б) земельный староста (исполнительный орган), избираемый сходом.

Компетенция земельного схода ограничивалась исключительно хозяйственными функциями, а земельный староста, помимо выполнения решений схода, исполнял: а) поручения участкового комиссара и земских учреждений по делам, касающимся исключительно благоустройства и благосостояния селения, и б) распоряжения по подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии).

Поселковое управление возлагалось на волостные общества лишь в тех волостях, в состав которых входило только одно сельское населенное место.

Собственно поселковое управление возлагалось на поселковые общества, состоящие из лиц и учреждений, владеющих недвижимыми имуществами, либо содержащих торговые, промышленные или ремесленные заведения в черте усадебной оседлости сельского населенного места. Обладая правом юридического лица, поселковое общество могло приобретать и отчуждать как движимое, так и недвижимое имущество, распоряжаться своими имуществами и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, а также обращаться в судебные инстанции через своих поверенных.

Учреждениями управления поселкового общества являлись: а) поселковый сход (распорядительный орган) и б) поселковый староста (не моложе 25 лет), утверждаемый в должности участковым комиссаром: помощники старосты: поселковый писарь и вспомогательные должностные лица - составляли исполнительный орган.

Поселковый сход состоял из всех членов общества, владеющих лично не менее одного года, в пределах поселкового общества:

а) усадебными местами с жилыми постройками, либо

б) иного рода недвижимым имуществом, а также торговыми, промышленными или ремесленными заведениями, обложенными земскими сборами в сумме не менее двух рублей в год. Лица женского пола участвовали в сходе через уполномоченных, а лица, не достигшие 21 года - через опекунов и попечителей.

Не имели права участия в сходе: 1) иностранные подданные; 2) монашествующие; 3) чины общей полиции; 4) осужденные и состоящие под следствием; 5) подвергавшиеся, по судебным приговорам за преступные деяния, лишению или ограничению прав состояния, либо исключению из службы; 6) объявленные несостоятельными должниками; 7) лишенные духовного сана или звания за пороки; 8) исключенные из среды обществ и дворянских собраний; 9) состоящие под гласным надзором полиции.

Поселковые гласные (в составе не более 60 человек) избирались на трехлетний срок путем тайного голосования. В компетенцию поселкового схода входил широкий круг проблем, связанных с жизнедеятельностью и жизнеобеспечением поселкового общества:

· избрание исполнительных органов поселкового общества, членов сельского совета и общественных ссудно-сберегательных касс;

· запрещение и разрешение открытия в пределах общества частных питейных заведений;

· рассмотрение строительного плана селения;

· устройство и содержание ночных караулов, пожарных обозов, дорог, улиц, площадей, сточных труб, прудов, колодцев, канав, мостов, гатей, переправ;

· выдача пособий из общественных средств на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных учебных заведений, больниц, богаделен, приютов;

· назначение и раскладка между членами общества денежных сборов на общественные потребности;

· установление и раскладка между членами общества натуральных повинностей;

· распоряжение общественными имуществами и капиталами;

· заключение займов на нужды общества в размере не свыше общей суммы годовой сметы общества;

· подача жалоб по делам общества через уполномоченных и поверенных.

Достаточно широким был круг обязанностей должностных лиц поселкового общества, которые все время должны были посвящать выполнению своих функций. Недаром в законопроекте «Положение о поселковом управлении» специально подчеркивалось, что должности поселкового старосты и его помощников не могут быть совмещаемы ни с какими иными общественными должностями, кроме должностей земельного старосты, а также волостного старшины. Характерно также, что должности старосты и его помощников не могли в одно и то же время занимать лица, находящиеся в родстве или свойстве с ним, а также участники в одном торговом, промышленном или ремесленном предприятии. Староста и его помощники на время исполнения службы освобождались от исполнения всяких натуральных повинностей. Сумма содержания поселковым должностным лицам определялась поселковым сходом на трехлетний срок и не могла быть уменьшаема, без их согласия, до истечения этого срока.

На поселкового старосту возлагались следующие обязанности:

· созыв и роспуск поселкового схода;

· приведение в исполнение приговоров схода;

· сношения по делам общества с подлежащими учреждениями;

· заведование общественными имуществами, капиталами и заведениями;

· наблюдение за исправным поступлением общественных сборов, а также за исполнением общественных натуральных повинностей;

· производство расходов из общественных средств по указанию схода; наблюдение за исполнением обязательных постановлений, действующих в пределах общества;

· привлечение к ответственности виновных в нарушении этих постановлений;

· исполнение поручений участкового комиссара, а также земских учреждений по делам, касающимся общественного благоустройства и благосостояния;

· распоряжение в подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии и т.п.).

Как должностное лицо поселковый староста имел право подвергать виновных в нарушении обязательных постановлений схода денежному штрафу в размере не свыше 3-х рублей. В свою очередь, за проступки по службе поселковые должностные лица могли быть подвергнуты наказанию участкового комиссара: староста и его помощники - замечаниям и выговорам, а остальные должностные лица - выговорам и денежным штрафам в размере до 3-х рублей.

Поселковым обществам предоставлялось право, по приговорам сходов, объединяться между собой, а также с частными владельцами в сельские союзы для совместной деятельности по отдельным предметам местного благоустройства и благосостояния, относящихся к ведению поселковых сходов. Заведование делами сельского союза возлагалось на сельский совет, который должен был состоять не менее как из 12-ти членов, избираемых на трехлетний срок.

Второй ступенью местного управления являлось волостное управление, которое распространялось на сплошные округа (волости), образуемые из находящихся вне городских поселений всякого рода владений казны, обществ, учреждений и частных лиц и на всех проживающих в пределах этих округов лиц, без различия состояний, а также на все находящиеся в них имущества и заведения.

Волостное управление возлагалось на волостные общества, в состав которых входили все лица, учреждения и общества, владеющие в пределах волости недвижимыми имуществами. Являясь юридическим лицом, волостное общество имело право приобретать и отчуждать как движимые, так и недвижимые имущества, распоряжаться своими имуществами и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, выступать в суде через своих поверенных.

Распорядительным органом волостного общества являлось волостное собрание, состоящее:

· из волостных гласных, избираемых земельными обществами и поземельными товариществами, приобретшими землю с содействия Крестьянского банка, а также частными учреждениями и лицами, владеющими не менее одного года недвижимыми имуществами в пределах волости;

· из представителей, находящихся в пределах волости, владений церквей, монастырей, казны и уделов.

Общее число волостных гласных определялось уездным советом в количестве 30-50 человек, в зависимости от численности населения волости.

Волостные гласные избирались на трехлетний срок раздельно:

· земельными обществами и поземельными товариществами, приобретшими землю с содействием Крестьянского банка;

· волостным избирательным собранием, состоящим из частных владельцев, не принадлежащих к составу владений земельных обществ, поземельных товарищей, церквей, монастырей, казны и уделов, недвижимых имуществ, которые обложены земскими сборами в сумме не менее двух рублей в год.

Избрание волостных гласных производилось посредством закрытой баллотировки.

В компетенцию волостного собрания входило:

· избрание волостного старшины и его помощников, назначение им содержания;

· рассмотрение и утверждение отчетов старшины;

· избрание гласных в уездное земское собрание;

· устройство и содержание начальных одноклассных школ, приемных покоев, амбулаторий, богаделен и приютов;

· выдача пособий на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных учебных, лечебных и благотворительных заведений, существующих и учреждаемых в пределах волости;

· устройство и содержание дорог местного пользования и местных почтовых сообщений;

· устройство общественных учреждений мелкого кредита, а также сельскохозяйственных и кустарных складов;

· раскладка между земельными обществами и поземельными товариществами, а также между частными владельцами, натуральных земских повинностей;

· назначение денежных сборов на волостные расходы;

· распоряжение общественными имуществами и капиталами;

· заключение займов на общественные нужды в размере не свыше общей годовой сметы волости.

Волостной исполнительный орган состоял из волостного старшины (не моложе 30 лет, владеющей грамотой) и его помощников, волостного писаря, сотских, вспомогательных должностных лиц. Как и поселковый староста, волостной старшина не мог занимать иных общественных должностей, всецело посвящая себя выполнению широкого круга обязанностей.

В компетенцию волостного старосты входили дела:

· общего управления (объявление законов и распоряжений правительства и исполнение поручений участкового комиссара);

· земского управления (участие в заведовании находящимися в пределах волости земскими заведениями и исполнение поручений земских управ и собраний);

· волостных учреждений (созыв и роспуск волостного собрания, и приведение в исполнение его приговоров);

· по охране порядка и безопасности (принятие мер к восстановлению нарушенного порядка и задержанию виновных в преступлениях и проступках);

· сельскохозяйственной полиции (освидетельствование потрав и других повреждений сельскохозяйственной собственности);

· задержание пригульного скота и распоряжения при пожарах и наводнениях;

· воинской и военно-конской повинности (ведение посемейных списков, распоряжения о призыве к исполнению воинской повинности);

· по взиманию окладных сборов (рассылка окладных листов и наблюдение за поступлениями окладных сборов);

· по паспортной части - выдача видов на жительство и т.д.

Старшина имел право подвергнуть виновных штрафу в размере не свыше 10 рублей в пользу волостных сумм. В своих действиях волостной старшина подчинялся руководству участкового комиссара земских учреждений. Размер его содержания определялся волостным собранием на трехлетие.

Местное управление (поселковое и волостное) носило демократический, коллегиальный характер, обеспечивало общественный контроль за действиями должностных лиц. Представляется, что разрабатывая реформу местного управления, П.А.Столыпин стремился учитывать вековые национальные традиции и ментальность большинства населения, решительно выступая за ликвидацию сословных перегородок и сословных учреждений особого управления крестьян (земские начальники, уездные съезды и губернские присутствия). П.А.Столыпин тем самым создавал (прежде всего, среди основной массы российского населения - крестьянства) предпосылки для формирования базовых элементов гражданского общества. Значительно расширяя гражданские права крестьян, он рассчитывал привлечь к управленческому процессу основную массу населения, приучая его к ответственности за выработку и принятие решений, от качества которых непосредственно зависело благосостояние и благополучие земельных, поселковых и волостных обществ. По сути, поселковое и волостное управление представляло собой местное самоуправление, хотя формально и не существовало законодательство о низовом местном самоуправлении.

Настаивая в своих законопроектах на ликвидации должностей уездного предводителя дворянства и земского начальника, которые по преимуществу отстаивали сословные интересы землевладельческого класса - поместного дворянства, сковывали местную инициативу, П.А.Столыпин предложил заменить их правительственными чиновниками (участковый комиссар). По замыслу П.А.Столыпина, правительственный участковый комиссар, являясь представителем общей правительственной власти, должен быть связующим звеном между поселковым волостным и уездным управлением, осуществлять надзор за их деятельностью. Городские общественные учреждения и чины общей полиции не входили в его компетенцию. Участковый комиссар назначался министром внутренних дел из лиц, достигших25-летнего возраста, имеющих диплом об окончании высшего или среднего учебного заведения и соответствующий административный опыт. Он не имел права совмещать должность с какими-либо иными должностями по правительственной или общественной службе.

В круг компетенции участкового комиссара входило:

· ведение дел по земельному, поселковому и волостному управлениям, в том числе утверждение в должностях лиц поселкового и волостного управления, контроль за правильностью их распоряжений и наложение на них дисциплинарных изысканий, вплоть до отстранения от должности;

· участие в завершении поземельного устройства сельских обывателей;

· заведование делами по взиманию окладных сборов;

· заведование делами по военной и военно-конской повинностям;

· исполнение поручений правительственных учреждений;

· распоряжения при чрезвычайных обстоятельствах.

Действия участкового комиссара могли быть обжалованы в уездном совете.

Определенные изменения в сфере управления предусматривались на уездном и губернском уровнях. В каждом уезде учреждалась должность начальника уездного управления, который являлся представителем общей правительственной власти в пределах уезда. Начальник уездного управления назначался царем по представлению министра внутренних дел из числа лиц, занимавших должности вице-губернатора, предводителя дворянства, непременного члена губернского по крестьянским делам присутствия, председателя уездного съезда, председателя губернской или уездной земской управы. Его должность не могла быть совмещена ни с какими иными должностями по государственной и общественной службе.

Начальнику уездного управления подчинялись (в порядке руководства, надзора и ревизии) все уездные правительственные учреждения и должностные лица МВД, а также участковые правительственные комиссары. Кроме того, он, по поручению губернатора, мог производить ревизии всех земских и городских учреждений, присутствовать в заседаниях земского собрания и городской думы, не участвуя, однако, в разрешении дел.

Начальник уездного управления являлся председателем уездного совета во всех его присутствиях и осуществлял руководство его занятиями и делопроизводством. В компетенцию уездного совета входило осуществление распорядительных, административно-судных и дисциплинарных функций. В порядке своей деятельности начальник уезда подчинялся руководству и надзору губернатора, представлял ему ежегодные отчеты о состоянии дел в уезде и о деятельности правительственных и общественных учреждений уезда.

Управление губернией возлагалось на губернатора, кандидатура которого утверждалась царем по представлению министра внутренних дел и одобрения Совета министров. Состоя в ведомстве МВД, губернатор являлся главным представителем высшего правительства в губернии. Он осуществлял наблюдение за точным исполнением законов и распоряжений правительства, обеспечивал общественное спокойствие и безопасность, заботился о благосостоянии вверенной его управлению губернии. Губернатору принадлежит надзор за всеми находящимися в губернии гражданскими ведомствами, правительственными и общественными учреждениями и должностным лицами, исключая судебные установления, учреждения государственного контроля, Государственного банка и высших учебных заведений.

Губернатор являлся председателем губернского совета, осуществляя руководство через его структуры (общее, распорядительное адмнистративно-судное и дисциплинарное присутствия).

Таким образом, начиная с участкового и заканчивая губернским уровнями, создавалась единая и взаимосвязанная система управления, которую осуществляли правительственные чиновники-профессионалы, имеющие высокий социальный и административный статус, управленческий опыт. Рассчитывая сосредоточить в рамках возглавляемого им Министерства внутренних дел подбор и расстановку управленческих кадров различного уровня, П.А.Столыпин пытался сформулировать и отладить эффективную систему местного управления, которой и предстояло инициировать и стимулировать проведение реформ в регионах. Вполне понятно, что П.А.Столыпин стремился подбирать и расставлять такие кадры, которые разделяли его программу преобразования России и выражали готовность активно участвовать в реализации реформ.

Второй составляющей столыпинской реформы управления, начиная с уездного уровня, было урегулирование отношений между органами местного управления и самоуправления. В «Главных началах преобразования земских и городских общественных управлений» содержалась продуктивная мысль о необходимости создания в уездах и губерниях смешанных коллегий (губернские и уездные советы), состоящих на паритетных началах из правительственных должностных лиц и представителей местного самоуправления. Такие коллегии должны были четко определить и разграничить компетенцию и функции тех и других органов, а также выработать конкретные предложения по всему периметру совместно решаемых проблем.

В целях устранения обособленности между органами управления и самоуправления предлагались следующие меры:

· преобразовать Совет по делам местного хозяйства на началах участия в нем выборных от земств и городов для предварительного обсуждения дел, как законодательного свойства, так и распорядительных мер общего характера в области земского и городского хозяйства;

· расширить компетенцию земских и городских учреждений в областях:

· общественного призрения;

· народного здравия;

· ветеринарного, продовольственного, строительного, пожарного, страхового дела;

· путей сообщения и средств связи;

· издания обязательных постановлений о развитии земледелии, торговли и промышленности.

Все эти мероприятия были направлены на создание предпосылки для продуктивной работы органов местного управления и самоуправления, которым и предстояло совместными усилиями проводить в жизнь системные реформы.

2.3 Чиновничий аппарат

Чиновничий аппарат - особый тип рациональной организации административной власти. По мнению П.А. Столыпина, строгая бюрократическая иерархия и развитая система самоуправления - два взаимодополняющих и основополагающих элемента государственной жизни. Причем деградации хотя бы одного из них может иметь трагические последствия для страны. Так, при разрушении сложившегося бюрократического аппарата может быть утрачен всякий контроль за ходом событий, что неизбежно повлечет за собой анархию и революционные потрясения Соловьев К.А. Взаимодействие представительной и исполнительной властей в 1906-1917 гг. и Основные государственные законы 23 апреля 1906 г. / К.А. Соловьев // История государства и права. 2006. № 11. С. 36 - 38. -С. 36.. Вместе с тем абсолютное доминирование бюрократии приводит к экономическому и социальному регрессу, снижению эффективности политической системы. Именно по этой причине Столыпин настаивал на реформе институтов земского самоуправления при одновременном развитии системы правительственных агентов на местах (например, предполагавшихся правительством участковых комиссаров).

Столыпин признавал, что эволюция управленческих механизмов должна была сопровождаться и улучшением состава бюрократических учреждений. При этом в отличие от господствовавших в общественной среде настроений он считал недопустимым предвзятое отношение к бюрократическому аппарату, представители которого также принадлежали к обществу, как члены оппозиционных партий и участники революционного движения. Следовательно, чиновников нужно было оценивать, исходя из личных и деловых качеств правительственных агентов, а не их профессиональной принадлежности. Выступая в Государственной Думе 11 января 1911 г., Столыпин доказывал депутатам: «Чиновник может быть и плох, может быть и хорош, а я думаю, что чиновник часто не меньше, а, может быть, и больше других трудится на пользу и на славу России. И, право, горько и больно слышать, когда рисуют по обычному шаблонному трафарету образ чиновника, стремящегося исключительно захватывать чины, ордена, оклады и лишенного всякого нравственного чувства» Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. М., 1991. - 416 с. - С. 321.

П.А. Столыпин, также считал, что нельзя давать оценку чиновнику, имея ввиду лишь его идеологические пристрастия, что часто имело место в различных общественных кругах. Бюрократическая работа не может быть в полной мере подчинена программным установкам какой-либо партии, так как она, прежде всего, заключается в служении государственным интересам, которые могут динамично меняться, а реализация, которых может требовать гибких, дифференцированных подходов «Ошибочно, господа, точно так же подходить к каждому вопросу, примеряя его к существующим образцам - либеральным, реакционным или консервативным. Наша оппозиция привыкла прикасаться к каждому правительственному законопроекту особой лакмусовой бумажкой и затем пристально приглядываться - покраснела она или посинела. Напрасно. Меры правительства могут быть только государственными, и меры эти, меры государственные, могут оказаться консервативными, но могут быть и глубоко демократичны» Там же. - С. 322.

По мнению Столыпина, коренная проблема русской бюрократии как раз заключалась в том, что она часто упускала из вида интересы государства как единого целого. Решая важные частные вопросы, она не обращала внимания на стратегические задачи развития России. Соответственно, ее вполне оправданная беспартийность часто приводила к аполитичности, которая не позволяла рассчитывать на согласованность усилий правительственных учреждений. Более того, в условиях острого политического кризиса столь идеологически дезориентированный чиновничий аппарат оказался подверженным революционной агитации и пропаганде. В феврале 1907 г. в интервью журналисту П.А. Тверскому Столыпин рассказывал о событиях недавнего прошлого: «Невозможно отрицать и не следует упускать из виду, что в последнее время анархия овладела у нас не только народом и обществом, но и персоналом правительственной власти. Это ведь корь или скарлатина в своем роде. И этот персонал был дезорганизован донельзя, как и все остальное. Вся страна сошла с рельсов. Ведь всего год тому назад в большей части провинций не было никакой власти» Документальный сборник: «П.А. Столыпин: Грани таланта политика». М., 2006. - 623 с. - С. 495-496.

П.А. Столыпин подчеркивал, что у чиновника те же недостатки, что и у любого представителя общества. Следовательно, чиновничий аппарат в России мог существенно измениться лишь тогда, когда претерпело бы значительные преобразования и само общество. По его мнению, на это можно было рассчитывать лишь в отдаленной перспективе. В настоящих же обстоятельствах следовало полагаться на уже имевшийся кадровый потенциал, учитывая все его достоинства и многочисленные недостатки. Столыпин признавался, что это понимание проблемы у него сложилось под влиянием революционных событий 1905-1906 гг., когда нельзя было рассчитывать на безусловную надежность даже высших чиновников и вместе с тем приходилось на них опираться: «Всюду шли грандиознейшие экспроприации и политические убийства, а справляться со всем этим приходилось с таким персоналом власти, который был или открыто на стороне «товарищей», или, как во многих местах, почти целиком сбился по гостиницам губернских городов и по полугоду не выезжал в свои участки? Все было расшатано и распущено… Ведь их, начиная с губернаторов - в числе которых были и «товарищи», и бежавшие с мест - десятки, сотни тысяч»Там же. - С. 496.

По словам Столыпина, состав бюрократических учреждений неизбежно накладывал свой отпечаток и на приемы правительственной работы. В частности, этим объяснялось исключительное положение, к которому прибегали на большей части Российской империи. Чиновничество, не умевшее вести диалог с различными группами населения, учитывать общественные настроения, предупреждать возникавшие проблемы, а не только на них реагировать, предпочитало обращаться к репрессиям как к самому простому приему управления. «И если этот персонал и в обыкновенное-то время, до смуты 1905-го года, не умел управлять страной без исключительных положений, что мы могли бы с ними предпринять, внезапно отменив их, когда вся Россия была в огне? Ведь он бы весь сбежал и попрятался, ведь в его глазах это была бы невозможная бессмыслица» Документальный сборник: «П.А. Столыпин: Грани таланта политика». М., 2006. - 623 с. - С. 496.

Столь критичная оценка чиновников в значительной мере объяснялась тем, что П.А. Столыпин, даже будучи премьер-министром, чувствовал свою связь с общественными учреждениями и местным самоуправлением и даже сам себя относил к общественным деятелям Там же. - С. 493. Это позволило ему беспристрастно оценить сложившийся чиновничий аппарат и в соответствии с этим проводить прагматичную правительственную политику, учитывавшую реальное состояние чиновничества в России.

2.4 Институт административной юстиции в планах административной реформы П.А. Столыпина

Параллельно с преобразованиями гражданской администрации П.А. Столыпин планировал реорганизацию полиции. Полицейский фундамент Империи находился в архаическом состоянии и уже события 1905 года показали, что он плохо приспособлен к новым требованиям. Численность полиции была далеко недостаточной.

Сообразуясь с размерами страны, она была в пять раз малочисленнее, чем во Франции, и в семь раз малочисленнее, чем в Англии. В отсталом состоянии полиция находилась в области технических средств, и здесь планировались определенные меры. Намечалось создание военно-полицейских подразделений (по современной терминологии - «внутренние войска»), которые могли бы более профессионально и решительно бороться с массовыми беспорядками Столыпин П.А. Нам нужна великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. М., 1991. - 416 с. - С. 21-23..

Составной частью «административного строя» Российской империи в планах П.А. Столыпина являлся институт административной юстиции. По словам С.Е. Крыжановского, П.А. Столыпин постоянно думал об установлении в государстве «правильной системы административной юстиции» Воспоминания: из бумаг С. Е. Крыжановского, последнего государственного секретаря Российской империи/Подгот. текста, вступ. ст., коммент.: А. В. Лихоманов.-- СПб., 2009.-- 228 c. - С.137.. Выступая во второй Государственной Думе 6 марта 1907 года и указывая на значение административной юстиции, П.А. Столыпин говорил: «В губернском и уездном управлении получает осуществление принцип возможного объединения всех гражданских властей, всех отдельных многочисленных ныне присутствий и главным образом осуществление начала административного суда. Таким путем все жалобы на постановления административных и выборных должностных лиц и учреждений будут, согласно проекту, рассматриваться смешанной административно-судебной коллегией с соблюдением форм состязательного процесса» Столыпин П.А. Нам нужна великая Россия// Полное собрание речей в Государственной думе и Государственном Совете. 1906-1911. М., 1991. - 416 с. - С.56..

Какой же орган в губернии должен был выполнять функции административного суда? По этому вопросу по поручению П.А. Столыпина известным ученым-правоведом И.Я. Гурландом в 1908 году была составлена записка. В записке указывалось, что подобные функции на губернском уровне должно было выполнять специальное административно-судебное присутствие губернского совета. Автор записки полагал, что такое присутствие должно было включать в свой состав: 1) представителей администрации во главе с губернатором; 2) представителей «общественного элемента», в частности земских деятелей, представителей от дворянства, городов; 3) представителей специальных знаний, т.е. специалистов по различным отраслям управления.

В записке подчеркивалась роль специалистов в различных отраслях управления, т.к., их показания при рассмотрении жалоб на административные распоряжения являются крайне ценными для административно-судебного органа.

В записке достаточно обстоятельно говорилось о правовом обеспечении прав и интересов частного лица - жалобщика или истца. Эти права и интересы обеспечиваются тем, что гражданин: имеет право лично или через своего представителя давать объяснения на заседаниях административно-судебного присутствия; имеет право требовать от административно-судебного присутствия копию его постановления, если данным постановлением жалоба отклонена в целом или в определенной части Корф С.А. Административная юстиция в России. Книга первая. Очерк исторического развития власти надзора и административной юстиции в России. - СПб., 1910, - 536 с. - С.473..

В записке немало внимания уделялось «процессуальным формам» рассмотрения дела по жалобе в административно-судебном присутствии. В частности, устанавливались определенные сроки обжалования административных актов. Если действующее законодательство устанавливало для этого сроки в 7 дней, 2 недели, один и два месяца, то в записке предлагалось для некоторых исключительных случаев сохранить существующие краткие сроки, для всех же прочих дел установить общий месячный срок. Началом течения срока записка предлагала считать «момент объявления распоряжения, а в случаях, когда распоряжение не объявляется - момент приведения его в исполнение». Во всех других случаях относительно «процессуальных форм» записка предлагала согласовывать их с гражданско-процессуальными формами Там же. С. 473-474..

В записке особое внимание уделялось распоряжениям губернатора, нарушающим права и интересы частных лиц. Так как губернатор является «главным представителем высшего правительства в губернии», записка предлагала установить для обжалования его распоряжений одну административно-судебную инстанцию - Сенат.

Планировавшаяся одновременно с губернской реформой реформа уездного управления предусматривала также устройство органов административной юстиции в уездах. Уездные органы административной юстиции строились по образу губернских: в состав уездного совета в качестве структурного подразделения входило административно-судебное присутствие. Данное присутствие рассматривало дела по жалобам на постановления и действия должностных лиц уезда.

В записке можно встретить рассуждения теоретического характера, имеющие прямое отношение к административной юстиции и касающиеся таких понятий, как «административная неправда», «административный иск» и др. Интересной являлась трактовка автором записки административного иска. Административный иск определялся как жалоба частного лица или коллективного органа на распоряжения должностных лиц и мест (органов), признаваемые властями правомерными, но со стороны жалобщика - как акты, нарушающие его права и интересы.

Автор записки, давая обзор административной юстиции в западноевропейских странах и отмечая особенности этого института в каждой из европейских стран, справедливо указывал на то, что Россия, как и любая другая страна, должна исторически выработать свою систему этого института. «Как вывод из общего строя администрации, организация административной юстиции должна быть столь же национальной, как национальна и организация этого общего строя» Корф С.А. Административная юстиция в России. Книга первая. Очерк исторического развития власти надзора и административной юстиции в России. - СПб.: Типография Тренке и Фюсно, 1910. - 536 с -. С.468., - говорилось в записке, подготовленной И.Я. Гурландом по указанию П.А. Столыпина.

Выступая на заседании Совета Министров 20 ноября 1908 года, П.А.Столыпин подчеркнул необходимость реформы губернского и уездного управлений. Изложенная им программа предусматривала: 1) объединение всех губернских органов в единый орган и усиление власти самого губернатора; 2)устранение розни между государственными органами и органами местного самоуправления; 3) создание органов административной юстиции. Третью задачу премьер-министр считал наиболее важной. Однако как П.А. Столыпин, так и другие государственные деятели понимали, что преобразование органов административной юстиции на местах может быть продуктивным при условии, если будут проведены соответствующие преобразования в деятельности 1-го департамента Правительствующего Сената Красильников Н.Д. «П.А. Столыпин и его деятельность в первой, второй и третьей Государственной думе». СПб., 1912. - С. 33..

2.5 Проекты реформ государственного и муниципального управления (нереализованные)

6 мая 1911 года П.А. Столыпин продиктовал своему секретарю, профессору А.В. Зеньковскому, общий проект преобразования государственного управления, в котором планировал создание новых специализированных министерств и реорганизацию уже существующих - для решения назревших к тому времени практических вопросов.

Предусматривалось создание семи новых министерств (труда; местных самоуправлений; национальностей; социального обеспечения; исповеданий; обследования, использования и эксплуатации природных богатств и недр; здравоохранения). В дальнейшем предполагалось сформировать восьмое министерство - переселения (из отдела Министерства земледелия). Однако за конкретными вопросами создания и реорганизации министерств просматривались проблемы функционального разделения полномочий между государственными учреждениями, взаимоотношений государственного управления и местного самоуправления, подготовки кадров для аппарата, изыскания новых финансовых средств для казны и земской системы, предупреждения национальных и социальных потрясений, поднятия экономической и военной мощи государства, повышения уровня жизни населения.

Прежде всего, предполагалось создать ряд министерств, не имевших аналогов в России. Крайне необходимым П.А. Столыпин считал Министерство социального обеспечения, так как рабочие и служащие был совершенно не обеспечены в случае инвалидности, болезни, безработицы. Новое министерство должно было тщательно изучить опыт передовых стран Европы и Америки и представить правительству соответствующий законопроект о социальном обеспечении.

Поскольку в России национальный вопрос всегда был сложным, планировалось создать Министерство национальностей. Предполагалось, что его возглавит пользующийся авторитетом у всего российского населения общественный деятель. В задачи министерства вменялись тщательное изучение культурных, религиозных сообщностей, социальных проблем не русских народов страны, проведение политики равноправия, независимо от национальности и веры, создание условий для культурного и религиозного развития каждого этноса. Это, по мысли Столыпина, должно было сохранить единое государство и не допустить расчленения России. Данное предложение во многом перекликается с идеей «культурно-национальной автономии», которая лежит в основе государственного устройства многих современных многонациональных государств.

В 1912 году планировалось создать Министерство труда, которое должно было заняться проблемами рабочего класса и на основании передового европейского опыта, при участии министерств торговли, промышленности, социального обеспечения, местных самоуправлений и всех земств разработать законопроект об улучшении экономического и культурного положения рабочих. По мнению автора проекта, это могло бы существенно ослабить социальное напряжение в стране.

Важная роль в духовной жизни русского народа и предупреждении социальных конфликтов отводилась Православной Церкви, положение в которой П.А.Столыпин считал неудовлетворительным. Министерство исповеданий, возглавляемое высоко образованными духовными лицами, преданными православию (министр и Совет духовных иерархов), должно было заниматься не только делами Православной Церкви, но и следить за деятельностью других религий. Предполагалось увеличить число духовных училищ, семинарий, академий, расширить их учебную программу, поднять жалованье священников, подготовить восстановление патриаршества, ликвидированного еще Петром I. Последняя идея могла стать шагом к определенной самостоятельности Церкви.

Поскольку страна обладала огромными ресурсами полезных ископаемых, Министерство по обследованию, использованию и эксплуатации богатств и недр России могло бы способствовать увеличению доходов государства и поднятию уровня жизни населения. Для этого настоятельно требовалось развитие железных дорог, привлечение капиталов предпринимателей, создание акционерных банков и концессий. В связи с этим уже существующее Министерство путей сообщения должно было разработать план строительства железнодорожных и шоссейных дорог на период 1913-1930 годов. Дороги военно-стратегического значения планировалось строить за счет государственного бюджета, шоссейные, грунтовые и, по возможности, железные дороги внутри губерний - за счет средств земского самоуправления и частных капиталов на условиях концессии. Предполагалось использование способных еврейских предпринимателей и финансистов, с которых необходимо было снять существующие ограничения. Все это, помысли П.А. Столыпина, могло дать толчок развитию акционерных обществ в промышленности, сохранить импорт, увеличить экспорт и валютные поступления.

Создание Министерства здравоохранения должно было поддерживать развитие земской и не земской медицины путем выделения государственных дотаций на постройку и содержание больниц, развитие медицинской, в том числе бесплатной, помощи населению. Особое внимание министерства и земств обращалось на борьбу с эпидемиями и координацию действий всех медицинских учреждений (проведение всероссийских и областных съездов земских и не земских врачей для разработки программ борьбы с эпидемиями и оказания бесплатной медицинской помощи, организация командировок для изучения зарубежного опыта и т.п.) Столыпин. Жизнь и смерть /1862-1911/:Сборник /Сост. Г.Сидоровнин - 2-е изд., испр. и доп. - Саратов,1997. - 472 с. - С. 402-411.

П.А. Столыпин, будучи важным государственным чиновником, значительное внимание уделял поддержке и развитию местного земского и городского самоуправления. Эта позиция напрямую была связана с его аграрной реформой и поддержкой крепких крестьян («фермеров»).

В последних проектах 1911 года П.А. Столыпин, считая необходимым сотрудничество государственных ведомств с более эффективной, гибкой и приближенной к населению земской и городской системой самоуправления. Ее эффективность обеспечивалась выборностью «снизу», определенной финансовой независимостью, самостоятельным подбором кадров, отчетностью исполнительных органов перед распорядительными. Не случайно Столыпин отмечал, что служащие самоуправления имеют хорошее жалованье и «на протяжении 47 лет существования земства в России жизнь показала, что в земствах, как и в судебных органах, взяточничество не имело места, что там, где нет земств, медицина находится в плачевном состоянии, им же принадлежит ведущая роль в развитии образования на местах» Там же. - С. 409 - 425.

Столыпин, высоко оценивая реформы императора Александра II, предлагал не только восстановить закон о самоуправлении 1864 года, но и расширить права земств, особенно губернских, до уровня прав штатов США, ввести самоуправление на всей территории страны. Намечалось понижение земского ценза в 10 раз, с тем, чтобы в земском управлении могли принимать участие все лица с 21 года, независимо от национальности и вероисповедания, в том числе - владельцы хуторов и рабочие, владеющие небольшой недвижимостью. Предлагалось создать единую замкнутую систему самоуправления. Ее основными звеньями должны были стать волостные, уездные и губернские земства (собрания и управы), каждое из которых на своем уровне разрешало бы экономические, социальные, культурные нужды населения. При этом губернские земства должны были принять на себя обязанности по страхованию, осуществлению финансовых мероприятий в интересах всех земств, развитию статистики (бюро) для выяснения нужд населения и переоценки недвижимого имущества с целью точного налогообложения, организации съездов земских специалистов, созданию и содержанию высших учебных заведений.

Самоуправление предполагалось вывести из-под опеки Министерства внутренних дел и передать его Министерству местных самоуправлений. Наряду с другими министерствами оно было предназначено помогать земствам в расширении их деятельности, добиваться государственных дотаций, изыскивать новые источники финансирования для поддержки самоуправления и удовлетворения нужд населения.

Устройство всероссийских съездов земских специалистов для координации их работы во всех губерниях страны тоже находилось введении названного Министерства Столыпин. Жизнь и смерть /1862-1911/:Сборник /Сост. Г.Сидоровнин - 2-е изд., испр. и доп. - Саратов,1997. - 472 с. - С. 403-406.

Подобная программа могла укрепить самоуправление, дать толчок развитию провинции, создать более прочную базу для парламентаризма.

В том же 1911 году П.А. Столыпин попытался распространить первый вариант бессословных земств на окраине страны (западные губернии).

Однако дворянство увидело в этом угрозу своей власти на местах и заблокировало все проекты в Государственном Совете Карелин А.П. Россия на рубеже веков: исторические портреты: Сборник. М., 1991. - 388 с. - С. 68 - 70..

Идея замкнутой системы самоуправления лишь после падения монархии в 1917 году была реализована Временными правительствами, которые пошли еще дальше, создав вместо министерства Всероссийский земско-городской союз. Однако большевистский переворот поставил точку на развитии самоуправления Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России//Государство и право. 1996. № 2. - С. 152..

В 1911 году П.А. Столыпин дал ряд рекомендаций и по совершенствованию работы старых министерств. Министерство внутренних дел должно было сосредоточиться на охране правопорядка внутри государства. Министерство земледелия в контакте с земствами должно было поддержать развитие крепких крестьянских хозяйств.

Военное и Морское министерства, чтобы обеспечить победу России в случае войны, должны были разработать подробный план реорганизации армии, особенно ее снабжения, вооружения и строительства стратегических путей сообщения.

Положительно оценивая судебную реформу Александра II, которая дала судам определенную независимость, П.А. Столыпин предложил резко поднять жалованье всех судебных работников, чтобы они не стремились уходить в частную адвокатуру.

Большое значение глава правительства придавал развитию образования и подготовке кадров. Министерство народного просвещения должно было не только озаботиться добыванием (вместе с земствами) ассигнований на развитие низших школ и переход к бесплатному начальному образованию, но и поддержать развитие среднего и высшего образования.

Для этого требовалось организовать подготовку учительских кадров для средних школ и особенно профессоров для высших учебных заведений, число которых планировалось увеличить в 10-12 раз, чтобы заполнить вакансии в вузах, создаваемых губернскими земствами. За 20-25 лет, то есть приблизительно к 1933-1938 годам общее число средних учебных заведений должно было достигнуть пяти, а высших - одной-полутора тысяч. Оплата за учебу должна была быть такая, чтобы малоимущие слои могли дать детям среднее, а по возможности и высшее образование.

Особое внимание уделялось подготовке кадров для центрального и высшего государственного аппарата. П.А. Столыпин считал, что в министерствах должны работать непросто лица с высшим образованием, а способные люди, знающие не менее двух иностранных языков и получившие после вуза специальную подготовку в какой-либо отрасли управления. Для этого министерству просвещения в сотрудничестве с другими предлагалось создать двух-трех годичную академию, состоящую из 11-12 специализированных отделений, которые могли бы готовить высоко квалифицированные кадры для каждого министерства в отдельности. За отделением закреплялся соответствующий вуз, поставляющий кандидатов на обучение из числа выпускников.

Например, в отделение по подготовке ответственных чиновников для Министерства народного просвещения принимались выпускники университетов, окончившие историко-филологический или физико-математический факультеты, в отделение по Военному министерству - выпускники Академии Генерального штаба или другой военной академии, в отделение по Министерству финансов, Государственному банку, Государственному контролю, Министерству торговли и промышленности - выпускники коммерческих институтов или экономического отделения Петербургского политехникума. Все это, по мнению автора проекта, могло бы резко улучшить качество управленческих кадров Столыпин. Жизнь и смерть /1862-1911/:Сборник /Сост. Г.Сидоровнин - 2-е изд., испр. и доп. - Саратов,1997. - 472 с. - С. 416-418.

Несмотря на то, что П.А. Столыпин был сторонником сохранения монархии, единой и неделимой России, часто преувеличивал преобразующую роль бюрократии, все же в подходе к государственному управлению он придерживался общеевропейского принципа разделения полномочий между различными частями государственного аппарата.

Это проявлялось в признании необходимости лишить Министерство внутренних дел хозяйственных и административных функций, ограничить прямое вмешательство государственных чиновников в дела самоуправления, в перемещении центра тяжести работы министерств с администрирования на сотрудничество и помощь местным органам.

Того же принципа он придерживался и при формировании правительства. П.А. Столыпин считал, что вся ответственность за работу правительства и его формирование должна лежать на председателе Совета Министров, которого император назначал бы из числа выдающихся государственных деятелей. Министры, в свою очередь, назначались бы не главой государства, а утверждались и отклонялись им по представлению председателя. Все свои действия, даже отчет перед главой государства, министры должны согласовывать с главой правительства Столыпин. Жизнь и смерть /1862-1911/:Сборник /Сост. Г.Сидоровнин - 2-е изд., испр. и доп. - Саратов,1997. - 472 с. - С. 412 - 415. Такой подход мог существенно укрепить исполнительную власть.

Проект обширнейших преобразований требовал увеличения бюджета более чем в 3 раза (с 3 до 10 млрд. руб.). Поэтому Министерство финансов вместе с финансистами, учеными и земскими деятелями должно было изыскать новые источники для казны и местного самоуправления, в частности провести реальную переоценку всего недвижимого имущества (в 1911 году заниженную в 10 раз) с помощью земской и городской статистики. Соответственно, предусматривался ряд мер, в том числе направленных на увеличение прямых налогов, в ведение небольшого налога с оборота, значительное повышение акциза на спиртные напитки.

Последствия неизбежной инфляции должен был устранить прогрессивный налог на крупную промышленность и зажиточные классы. При этом малоимущие могли быть освобождены от всех налогов.

Для точного определения необходимых средств, для содержания служащих специальная комиссия финансистов должна была определить уровень минимальной оплаты труда, исходя из прожиточного минимума семьи из трех человек и параметров возможной инфляции. На основании этого должны быть установлены оклады для более высокооплачиваемых чиновников, для служащих самоуправления, рабочих в промышленности и сельском хозяйстве. Повышение окладов для высших чиновников Столыпин предлагал проводить с большой осторожностью, чтобы не нанести ущерба финансовому положению государства. При этом рост жалованья у железнодорожных и почтово-телеграфных служащих предполагался за счет увеличения железнодорожного тарифа. Дополнительным источником средств могли бы послужить внутренние и внешние займы Столыпин. Жизнь и смерть /1862-1911/:Сборник /Сост. Г.Сидоровнин - 2-е изд., испр. и доп. - Саратов,1997. - 472 с. - С. 412-415.

Таким образом, предложения П.А. Столыпина по преобразованию внутреннего управления в России был и нацелены на более четкое разделение функций и полномочий между различными частями государственного аппарата, создание новых, не имевших еще аналогов министерств, осуществление квалифицированной подготовки управленческих кадров, развитие и поддержку местного самоуправления. Были определены и основные направления деятельности государственных учреждений: стабилизация и укрепление финансовой и судебной систем, науки, образования, транспорта, армии, развитие крестьянских (фермерских) хозяйств, добывающей промышленности и предпринимательства в целом.

Не все предложения П.А. Столыпина можно оценить однозначно, но в целом их реализация могла вывести Россию на обще европейский путь развития, в том числе в сфере государственного управления, превратив ее в развитую державу. Трагедия П.А. Столыпина как реформатора заключалась в том, что в стране с недостаточно развитой социально-экономической структурой и традиционным засильем государственной бюрократии реформы в основном осуществлялись «сверху», а это всегда создавало проблемы при их реализации. Проекты Столыпина встретили сильнейшее сопротивление дворянской олигархии во главе с монархом, непонимание со стороны Государственной Думы и населения, ненависть революционеров. В результате многие предложения остались лишь на бумаге, а начавшиеся реформы после убийства П.А. Столыпина были похоронены аппаратом, мировой войной и последующими социальными потрясениями. Изучение столыпинского наследия свидетельствует о том, что многие проблемы, стоявшие перед страной вначале XX века, по-прежнему остаются актуальными. От того, как они будут решаться, во многом зависит будущее Российского государства.



Заключение

реформа столыпин юстиция самоуправление

Вопреки всем трудностям, возникшим на пути столыпинских реформ в 1906-1911 гг., Россия сделала качественный скачок в своем развитии. Буквально во всех сферах жизни - материальной, культурной и духовной - стали просматриваться контуры нового облика страны, которая с каждым новым годом набирала темпы роста, крепла и преображалась. Об этом убедительно свидетельствуют материалы отечественной статистики и экспертные оценки зарубежных специалистов, зачастивших в Россию с целью осмыслить происходящее в ней и предлагавших своим правительствам отнестись с вниманием к «новостроящейся» стране.