Большую роль в развитии досуга и массового спорта и в привлечении жителей района к занятием физкультурой и спортом, обеспечение условий укрепления здоровья и всестороннего физического развития, пропаганды здорового образа жизни, профилактики безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних играют досуговые, социально-воспитательные, спортивно-массовые мероприятия, проводимые специалистами муниципалитета Очаково-Матвеевское. Районные досуговые и спортивные праздники проводятся для всех социальных и возрастных категорий населения, посвященные различным знаменательным датам: Дню физкультурника, Дню защиты детей, Дню матери, Дню семьи, Дню города, Дню Победы, Дню пожилого человека, Дню инвалида и т.д. В таких мероприятиях число жителей может приближаться к тысячи человек, каждый участник от мала до велика получает призы, грамоты, сувениры с символикой муниципалитета.

На территории района также имеются досуговые и спортивные учреждения, которые также ведут работу с населением, такие как: муниципальное учреждение Подростково - молодежный центр «Диалог», Территориально-клубная система «Планета» (в нее входят 7 клубов по месту жительства), две библиотеки («Семейный круг», детская библиотека №88), Центр эстетического воспитания детская музыкальная школа №37.

2.3 Организационно-экономический анализ деятельности органов местного самоуправления

2.3.1 Анализ основных показателей, характеризующих уровень деятельности органов местного самоуправления

Понятие экономической основы местного самоуправления дано в ст. 49 Закона о местном самоуправлении 2003 г.: «Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований».

Европейская хартия местного самоуправления (ст. 9) Европейская Хартия местного самоуправления // Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных актов. М., 1998. - С. 89. отражает принцип соответствия ресурсов местного самоуправления исполняемым функциям. Данный принцип означает, что государство берет на себя обязанность по созданию экономических условий для развития местного самоуправления.

В связи с этим Европейская хартия, в частности, устанавливает:

- органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

- по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

- финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий;

- защита более слабых в финансовом плате органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов, неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащего на них бремени расходов;

- предоставляемые местным органам самоуправления субсидии по возможности не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов;

- для займа средств на капиталовложения местные органы самоуправления должны с учетом законодательства иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.

Понятие экономической основы местного самоуправления шире понятия муниципальной собственности, так как включает различные виды собственности, которой органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются (ст. 132 Конституции РФ) Конституция Российской Федерации: (принята на всенар. голосовании 12 дек. 1993 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1994. - № 1. - Ст. 1. и за счет которой решаются вопросы местного значения.

Муниципальная собственность представляет собой отдельную форму собственности, существующую параллельно с государственной. Соответственно, право муниципальной собственности должно рассматриваться как самостоятельное право собственности. По своему характеру и юридической природе оно находится в одном ряду с правом государственной собственности. Их сближает то, что посредство органов публичной власти оба названных права призваны обеспечивать общественные, а не частные интересы. Но между ними имеются и значительные различия. Если субъектами права государственной собственности являются государство и государственные образования как публично-властные структуры, отделенные от гражданского общества, то в качестве субъектов муниципальной собственности выступают городские и сельские поселения, другие муниципальные образования, т.е. население, проживающее на территории данных поселений и образований, наделенное правом на местное самоуправление и осуществляющее функции публичной власти через систему избираемых ими органов местного самоуправления Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. Часть первая / Под ред. Т.Е. Абовой и А.Ю. Кабалкина. М., 2003. - С. 112.

.

Правовой режим муниципальной собственности в общем виде определяется ст. 215 ГК РФ. Данная статья относит к муниципальной собственности имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Под другими муниципальными образованиями следует понимать городские округа, муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения.

От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления.

Имущество, являющееся объектом права муниципальной собственности, подразделяется на те же группы, что и государственное имущество:

1) имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на режиме права хозяйственного ведения и права оперативного управления;

2) имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющее муниципальную казну соответствующего поселения или иного муниципального образования. Имущество первой группы имеет в основном социальное (образование, медицина, культура) и производственное значение. Имущество второй группы призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории соответствующего поселения или иного муниципального образования, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, по своему видовому, количественному и стоимостному состоянию, естественно, не совпадает с тем имуществом, которое является объектом права государственной собственности. По указанным параметрам оно более ограниченное, поскольку предназначено для решения функционально отличных от государственных задач местного значения Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. Часть первая / Под ред. Т.Е. Абовой и А.Ю. Кабалкина. М., 2003. - С. 114..

В соответствии с ч. 1 ст. 50 Закона о местном самоуправлении 2003 г. в собственности муниципальных образований может находиться:

- имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;

- имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;

- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В собственности муниципальных образований могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным законом. Кроме того, в собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами Кокотов А.Н. Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. -М.: Юристъ, 2005. - С. 122..

С вступлением в силу Закона о местном самоуправлении 2003 г. в РФ появляются несколько видов муниципальных образований, каждый из которых реализует свойственные именно ему вопросы местного значения. В силу этого Закон отдельно закрепляет перечень муниципального имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов.

Городские округа на своей территории решают все вопросы местного значения, предусмотренные для поселений и муниципальных районов. В силу этого в собственности городских округов могут находиться все виды имущества, указанные выше.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. вводит принципиально новое положение: «В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо для осуществления вопросов местного значения, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению».

В соответствии с п. 4 ч. 8 ст. 85 Закона о местном самоуправлении 2003 г. отчуждение или профилирование должно быть закончено до 1 января 2009 г.

Как уже отмечалось выше, органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, что не делает их его собственниками.

Основные (базовые) правомочия органов местного самоуправления в этой сфере указаны в ст. 51 Закона о местном самоуправлении 2003 г.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами Кокотов А.Н. Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. -М.: Юристъ, 2005. - С. 126..

В соответствии с ч. 3 ст. 215 Гражданского кодекса РФ имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом (ст. 294 ГК РФ). Муниципальные предприятия и учреждения осуществляют права владения, пользования и распоряжения в отношении закрепленного за ними имущества в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

Органы местного самоуправления также могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (с послед. изм.) предусмотрено создание муниципальных унитарных предприятий следующих видов:

- муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (муниципальные предприятия);

- муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенные предприятия).

Согласно ст. 8 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» основаниями для создания муниципального предприятия могут являться:

- необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

- необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам);

Казенное предприятие может быть создано в случае:

- если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования;

- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена;

- необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

- необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств.

В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, а также заслушивают отчеты об их деятельности.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субссидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Доходы от использования муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Одним из важных источников пополнения местных бюджетов является приватизация муниципального имущества. Порядок и условия приватизации муниципального имущества осуществляются нормативно правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано его собственником, в частности муниципальным образованием, в собственность гражданам и юридическим лицам в порядке, предусмотренном законами о приватизации муниципального имущества (ст. 217 ГК РФ).

На федеральном уровне в настоящее время действует Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» ФЗ от 21.12.2001г. № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (ред. от 13.05.2008г.)//СЗ РФ. - 2002. - № 4. - Ст. 251.. Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и юридических лиц (ст. 1 Закона о приватизации). В соответствии с ч. 3 ст. 2 ФЗ РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества» приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Приватизация муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей муниципального имущества и открытости деятельности органов местного самоуправления. Муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и юридических лиц только на возмездной основе или посредством передачи в муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится муниципальное имущество.

Статья 13 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» ФЗ от 21.12.2001г. № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (ред. от 13.05.2008г.)//СЗ РФ. - 2002. - № 4. - Ст. 251. устанавливает следующие способы приватизации муниципального имущества:

1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

2) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;

3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

4) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;

5) продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;

6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;

7) продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;

8) продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;

9) внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Решение об условиях приватизации федерального имущества принимается в соответствии с прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества.

В решении об условиях приватизации федерального имущества должны содержаться следующие сведения:

- наименование имущества и иные позволяющие его индивидуализировать данные (характеристика имущества);

- способ приватизации имущества;

- нормативная цена;

- срок рассрочки платежа (в случае ее предоставления);

- иные необходимые для приватизации имущества сведения.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации соответственно государственного и муниципального имущества.

Доходы от продажи муниципального имущества поступают в местные бюджеты Кокотов А.Н. Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. -М.:Юристъ, 2005. - С. 126..

Муниципальная собственность в соответствии с законодательством признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности. Можно выделить два основных способа защиты муниципальной собственности:

1) административный;

2) судебный.

Основными способами защиты муниципальной собственности российское законодательство признает:

- признание недействительным акта государственного органа, не соответствующего закону или иным правовым актам и нарушающего права и охраняемые законом интересы населения муниципального образования; признание актов государственных органов недействительными осуществляется как общими, так и арбитражными судами;

- возмещение убытков в случае принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности населения муниципального образования; убытки, причиненные населению муниципального образования в результате принятия такого акта, в том числе стоимость имущества, возмещаются государством, а все споры о возмещении убытков разрешаются судом.

местный самоуправление правовой орган

2.3.2 Анализ бюджетных направлений поддержки муниципального развития

Муниципальная бюджетная политика - деятельность по формированию и регулированию доходов и расходов местного сообщества. Ее целью является достижение равновесия между доходами и расходами, потребностями и средствами их удовлетворения в пределах муниципального хозяйства и в течение заданного периода времени Кокотов А.Н. Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. -М.:Юристъ, 2005. - С. 130..

Финансовые средства муниципального образования, т.е. совокупность денежных средств, находящихся в его распоряжении, включают: а) средства местного бюджета; б) муниципальные внебюджетные средства; в) финансовые ресурсы муниципальных предприятий; г) средства, заимствуемые на финансовом рынке (ссуды, займы, кредиты и т.д.)

Управление муниципальными финансами состоит из трех стадий: финансового планирования, бюджетного процесса и оценки результатов. На каждой стадии работают специальные органы: финансовые, бюджетные и контрольные. На стадии планирования определяются приоритеты развития и по срокам они подразделяются на краткосрочные (годовые), среднесрочные (на срок полномочий муниципальных органов) и долгосрочные (до 20 лет).

Логическим завершением, обеспечивающим формирование местных финансов, является бюджетный процесс. Бюджетный процесс - регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность органов местного самоуправления по составлению, утверждению и исполнению местного бюджета, а также отчету о его исполнении Кокотов А.Н. Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. -М.:Юристъ, 2005. - С. 134..

Бюджетная муниципальная политика в экономической сфере направлена прежде всего на: 1) стабилизацию экономического положения и совершенствование структуры градообразующей базы муниципального образования; 2) использование местных и региональных ресурсов для развития в муниципальном образовании эффективной социально-ориентированной экономики и укрепления социальной сферы; 3) формирование в муниципальном образовании механизма саморазвития; 4) формирование рыночной инфраструктуры, обеспечивающей эффективное производство в условиях рынка; 5) создание системы финансово-экономических мер, стимулирующих развитие производственных сил муниципального образования, реализацию его ресурсного, кадрового, социального и природного потенциала; 6) реализация правовых и экономических мер, содействующих укреплению местного бюджета, расширению базы поступления доходов; 7) развитие малого предпринимательства; 8) реализация системы правовых, финансово-экономических, организационных, и социально-психологических мер, стимулов, обеспечивающих создание предпринимательской среды и т.д.

Бюджетные правоотношения на территории муниципального образования регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, Уставом внутригородского муниципального образования, решениями муниципального Собрания о бюджете муниципального образования на соответствующий финансовый год и иными федеральными законами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Бюджет муниципального образования - форма образования и расходования фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения муниципального образования. Ведомственная классификация расходов бюджета муниципального образования утверждается в составе ведомственной структуры расходов решением муниципального Собрания о бюджете на соответствующий финансовый год.

Формирование и исполнение бюджета муниципального образования основывается на общих принципах бюджетной системы: 1) единства бюджетной системы Российской Федерации; 2) разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; 3) самостоятельности бюджетов; 4) полноты отражения доходов и расходов бюджетов; 5) сбалансированности бюджета; 6) эффективности и экономности использования бюджетных средств; 7) общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; 8) гласности; 9) достоверности бюджета; 10) адресности и целевого характера бюджетных средств.

Общая продолжительность бюджетного процесса по местному бюджету составляет 1 год 8 месяцев, в том числе:

а) первый этап - прогнозирование доходной и расходной частей бюджета на очередной финансовый год на основе анализа финансово - экономического положения муниципального образования в текущем финансовом году; формирование проекта местного бюджета на очередной финансовый год (сентябрь-октябрь текущего года);

б) второй этап - рассмотрение и утверждение бюджета на очередной финансовый год (ноябрь-декабрь текущего года);

в) третий этап - исполнение бюджета муниципального образования (январь-декабрь отчетного года);

г) четвертый этап - завершение операций по исполнению бюджета, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета за отчетный год (январь-апрель года, следующего за отчетным).

Участниками бюджетного процесса - субъектами бюджетных правоотношений на территории муниципального образования являются: а) руководитель муниципального образования; б) муниципальное Собрание; в) Руководитель муниципалитета; г) финансовый орган муниципалитета; д) органы, уполномоченные осуществлять сбор доходов бюджета; е) иные органы, на которые законодательством Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия Багаутдинова Ю.Б., Малько А.В. Муниципально правовая политика: понятие и особенности. //Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 5. - С. 82..

Участниками бюджетного процесса также являются муниципальные бюджетные учреждения, муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств.

Главным распорядителем средств бюджета муниципального образования является муниципалитет в лице руководителя муниципалитета, который вносит на обсуждение муниципального Собрания: а) проекты местного бюджета и отчеты о его выполнении; б) проекты программ и планов социально-экономического развития территории муниципального образования; в) проекты нормативно-правовых актов, требующих утверждения муниципальным Собранием; г) текущие планы работы муниципалитета и сметы расходования денежных средств из бюджета муниципального образования.

В исключительном ведении муниципального Собрания находятся рассмотрение и утверждение бюджета муниципального образования и отчета о его выполнении. Муниципалитет составляет бюджетную роспись, смету доходов и расходов и исполняет бюджет муниципального образования.

Руководитель муниципалитета вносит проект бюджета муниципального образования на рассмотрение муниципального Собрания, которое рассматривает проект бюджета в двух чтениях и принимает решение о местном бюджете на очередной финансовый год:

в первом чтении - не позднее 01 декабря года, предшествующего планируемому;

во втором чтении - не позднее 13 декабря года, предшествующего планируемому.

Предметом рассмотрения проекта бюджета в первом чтении является прогноз социально-экономического развития муниципального образования на очередной финансовый год и основные характеристики местного бюджета, к которым относятся:

а) доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов Российской Федерации;

б) дефицит бюджета на очередной финансовый год и источники его финансирования;

в) общий объем расходов бюджета на очередной финансовый год.

В случае отклонения проекта решения о бюджете в первом чтении муниципальное Собрание вправе принять решение о направлении проекта в муниципалитет на доработку Багаутдинова Ю.Б., Малько А.В. Муниципально правовая политика: понятие и особенности. //Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 5. - С. 85..

Предметом рассмотрения во втором чтении проекта решения о бюджете муниципального образования является утверждение (в пределах сумм, утвержденных в первом чтении) расходов (по разделам, подразделам, целевым статьями и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов) и ведомственной структуры расходов местного бюджета. В случае отклонения (непринятия) муниципальным Собранием решения о бюджете указанный проект передается в муниципалитет для доработки и преодоления возникших разногласий с последующим принятием муниципальным Собранием. В случае, если решение о бюджете муниципального образования не вступило в силу с начала финансового года, при расходовании бюджетных средств муниципалитет руководствуется нормами, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Решение муниципального Собрания о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год вступает в силу со дня опубликования в районных средствах массовой информации.

Организация бюджетного процесса в части исполнения бюджета муниципального образования, взаимодействия с участниками бюджетного процесса, ведение бухгалтерского учета, составление и представление в установленном порядке отчета об исполнении бюджета обеспечивается муниципалитетом. В Приложении 1 мы видим Отчет об исполнении бюджета внутригородского муниципального образования Очаково-Матвеевское в городе Москве за 1 квартал 2009 года и в приложении 2 находится Отчет об исполнении бюджета внутригородского муниципального образования Очаково-Матвеевское в городе Москве за 2 квартал 2009 года.

Денежные средства бюджета муниципального образования хранятся в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и иных кредитных организациях в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Бюджетные средства, аккумулированные на банковском счете, являются собственностью муниципального образования. Остатки неиспользованных по окончанию года средств на счете бюджета переходят на следующий год и расходуются в соответствии с решением муниципального Собрания. Не допускается осуществление операций по доходам и расходам бюджета муниципального образования минуя банковский счет бюджета муниципального образования, кроме случаев, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации.

Кассовое обслуживание исполнения бюджета муниципального образования уполномоченным органом включает в себя открытие счета бюджета муниципального образования в учреждениях Центрального Банка России или иных кредитных организациях, ведение лицевых счетов для учета операций администраторов доходов, распорядителей и получателей бюджетных средств бюджета муниципального образования, осуществление платежей от имени и по поручению получателей средств бюджета муниципального образования. Порядок организации работы по кассовому обслуживанию исполнения бюджета муниципального образования, а также порядок открытия и ведения лицевых счетов распорядителей и получателей средств муниципального образования определяется уполномоченным органом.

Для покрытия временных кассовых разрывов финансирования и дефицита бюджета муниципального образования могут быть привлечены ссуды или иных источников, не противоречащих законодательству Российской Федерации. Предоставление кредитов, субсидий, субвенций, дотаций, трансфертов или иной финансовой помощи из бюджета муниципального образования допускается только по решениям муниципального Собрания в случаях, предусмотренных федеральными законами Багаутдинова Ю.Б., Малько А.В. Муниципально правовая политика: понятие и особенности. //Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 5. - С. 87..

Исполнение расходов бюджета муниципального образования осуществляется на основании сводной бюджетной росписи. Сводная бюджетная роспись составляется муниципалитетом (или иным уполномоченным органом муниципалитета) на основе бюджетных росписей распорядителей средств бюджета муниципального образования и утверждается руководителем муниципалитета (или иным уполномоченным органом муниципалитета) в сроки, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации. Утвержденная сводная бюджетная роспись представляется в согласованные сроки в орган, уполномоченный осуществлять кассовое обслуживание муниципального бюджета, и направляется для сведения в муниципальное Собрание.

Бюджетная роспись распорядителей средств бюджета муниципального образования составляется по подведомственным получателям бюджетных средств, на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджета с поквартальной разбивкой и представляется в муниципалитет (иной уполномоченный орган муниципалитета) в сроки, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации. Порядок доведения показателей сводной бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей средств бюджета муниципального образования определяется муниципалитетом.

Если решение муниципального Собрания о бюджете не вступило в силу с начала финансового года, при расходовании бюджетных средств применяются нормы, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Учет доходов и расходов бюджета муниципального образования ведется в разрезе кодов бюджетной классификации Российской Федерации с учетом кодов детализации муниципального бюджета. Наглядно весь этот процесс мы можем увидеть в Приложении 3.

Бюджетные организации, учрежденные органами местного самоуправления, учитывают средства, полученные от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности, в порядке, определяемом муниципалитетом.

В случае обнаружения фактов не целевого использования получателем бюджетных средств и нарушения сроков возврата средств в бюджет муниципального образования, к нарушителям применяются меры принуждения в порядке, определенном законодательным актом. Административная ответственность руководителей за нарушение бюджетного законодательства определяется законом.

Годовые отчеты об исполнении местного бюджета представляются финансовым органом муниципалитета в муниципальное Собрание в форме проекта решения об исполнения бюджета. Составление отчета об исполнении бюджета муниципального образования за прошедший финансовый год осуществляется на основании отчетов главного распорядителя и получателей средств местного бюджета.

Сбор, свод, составление и представление отчетности об исполнении местного бюджета осуществляется муниципалитетом, который на основании указанных сведений готовит проект решения об исполнении бюджета муниципального образования за прошедший финансовый год.

Проект решения об исполнении местного бюджета должен быть составлен в соответствии со структурой и бюджетной классификацией, применяемой при утверждении решения о бюджете муниципального образования. Одновременно с проектом решения об исполнении местного бюджета в муниципальное Собрание представляются: а) отчет о расходовании средств резервного фонда муниципального образования; б) отчет о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, кредитов из бюджета муниципального образования. По итогам рассмотрения проекта решения об исполнении местного бюджета муниципальное Собрание принимает решение об утверждении либо отклонении этого решения. В случае непринятия решения об исполнении бюджета муниципальное Собрание принимает решение, устанавливающее последствия этого непринятия.

2.4 Анализ проблем в деятельности органов местного самоуправления

Проблемы, возникающие в процессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Начиная с 2000 г. органы государственной власти Российской Федерации проводят коренную реорганизацию управления на местах, создавая при этом, по сути, новую систему институтов местного самоуправления в Российской Федерации. Эти преобразования проводятся на основе статей Конституции Российской Федерации, гарантирующих самостоятельность местного самоуправления и его отделение от системы государственной власти. На практике они ведут к большей степени «встраивания» системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, подчинению местного самоуправления государству. Но в ст. 12 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации: (принята на всенар. голосовании 12 дек. 1993 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1994. - № 1. - Ст. 1. содержатся принципиальные положения о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства. Данные нормы не могут быть изменены иначе как посредством принятия новой Конституции Российской Федерации. И это означает, что государство принимает на себя обязательства по обеспечению всех необходимых условий для развития местного самоуправления. Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости от государственных органов системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия ее нормального развития должны обусловить единственный способ влияния государства на деятельность органов местного самоуправления - правовое воздействие. Используя его, государство в настоящее время преобразует систему отношений с местным самоуправлением, создавая модель, с помощью которой делается попытка сохранения определенной степени самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем существенно повышается степень влияния органов и должностных лиц государственной власти на организацию и функционирование местной власти. Уяснение возможностей этой, по сути новой, модели, ее особенностей, тенденций ее развития нуждается во всестороннем изучении на уровне как теории, так и практики осуществления государственной деятельности. Необходима также правовая оценка тех инструментов, посредством которых она вводится, установление степени их соответствия нормам Конституции Российской Федерации. Необходимо определить, позволяет ли эта модель обеспечить самостоятельность местного самоуправления, создает ли она муниципальным образованиям возможность продолжать решать вопросы местного значения на основе принципов самоорганизации, саморегулирования и самоконтроля, с одной стороны, и приведет ли она к образованию единого механизма управления в масштабе государства - с другой.

В целом, моделирование представляет собой способ конструирования взаимоотношений государства и местного самоуправления на основе принципа системности, учитывающий особенности взаимодействия субъектов государственной и муниципальной власти как в целом, так и на отдельных территориях. Оно позволяет выявить пробелы в регулировании взаимоотношений, преодолеть противоречия. Моделирование следует рассматривать и как метод научного изучения особенностей организации взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, способствующих выявлению условий их реализации в конкретных обстоятельствах, с учетом интересов населения каждого муниципального образования, субъекта Российской Федерации и государства в целом. Научное моделирование при этом может выходить за пределы существующего правового пространства, позволяя определить перспективы развития модели взаимоотношений государства и местного самоуправления Соболева Л.Б. Место исполнительных органов власти местного самоуправления в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 1. - С. 90..

Изучение возможностей совершенствования взаимоотношений государства и местного самоуправления представляет актуальную проблему правовой науки. Исследование комплекса вопросов, связанных с правовым регулированием модели взаимоотношений государства и местного самоуправления, также является важной научной проблемой, имеющей большое значение для гармонизации отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой, становления реального местного самоуправления и реализации принципа ответственности органов местного самоуправления за свою деятельность.

В свете проводимой реформы местного самоуправления становится актуальным вопрос о выявлении на теоретическом уровне всех возможных моделей взаимоотношений государства и местного самоуправления, установление особенностей российской модели, определение путей ее реформирования. Новое федеральное законодательство, регулирующее местное самоуправление, должно быть подвергнуто тщательному исследованию с точки зрения определения тех или иных элементов, влияющих на эволюцию модели взаимоотношений государства и местного самоуправления.

При этом следует учитывать то, что местное самоуправление по природе своей предназначено для удовлетворения местных нужд населения, т.е. для решения вопросов местного значения. Отсутствие местного самоуправления ведет к тому, что этими местными вопросами придется заниматься государству, его органам, что оно вряд ли сможет делать эффективно, как показывает весь предшествующий опыт и российской, и зарубежной истории. Из этого следует, что при построении взаимоотношений с местным самоуправлением государство должно создать условия для его развития и активной деятельности Соболева Л.Б. Место исполнительных органов власти местного самоуправления в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 1. - С. 92..

При определенных обстоятельствах нельзя исключать того, что местное самоуправление может выступать как «оппонент» государства: интересы отдельных поселений, территорий и государства могут расходиться. Но, выстраивая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, государство должно исходить из того, что последнее является главным его «союзником» на местах. Реальное, а не фиктивное местное самоуправление оказывает позитивное воздействие на государственную власть. Во-первых, формируемые непосредственно населением и из «своего круга» органы и должностные лица местного самоуправления знают все местные проблемы, принимают на себя обязательства по их решению и несут ответственность за это непосредственно перед своими избирателями. Во-вторых, указанные органы и должностные лица, исполняя делегированные им отдельные государственные полномочия, освобождают государственную власть от решения вопросов государственного значения на местах.

Принятие новых федеральных актов, регулирующих деятельность местного самоуправления, направлено на более четкое определение пределов самостоятельности муниципальной власти. Данные нормы действительно необходимы для создания эффективной системы управления в том числе и на местном уровне, но вместе с тем они порождают и определенные проблемы. Прежде всего эти проблемы связаны с соотнесением соответствующих норм нового законодательства с положениями Конституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Следует помнить о том, что сложившаяся к 2000 г. система взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления основана на нормах Конституции Российской Федерации, поэтому эти положения не могут корректироваться федеральными законами. И в этом заключается одна из самых главных проблем нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ Данный Федеральный закон существенным образом изменяет основы организации местного самоуправления, формы, методы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, и эти изменения могут вступить в коллизию и с нормами Конституции Российской Федерации, и с решениями Конституционного Суда Российской Федерации.

Проблемы возникают и в связи с тем, что интересы государства в целом и отдельных его территорий могут не совпадать (например, территории-доноры заинтересованы в том, чтобы как можно большая часть их доходов оставалась на местах, но государство, учитывая неравномерность развития отдельных своих частей, обязано изымать их у более «богатых» территорий и перераспределять между «бедными»). «Отнимая» у таких территорий часть самостоятельности, их, в сущности, в противоречии с общепризнанными демократическими нормами лишают права на участие в формировании государственной политики, их мнение игнорируется, что в итоге может привести к непредсказуемым социальным последствиям Соболева Л.Б. Место исполнительных органов власти местного самоуправления в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 1. - С. 94..

В Очаково-Матвеевское ЗАО города Москвы можно выделить проблему о необходимости соотнесения права федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, где необходимо определять общие принципы организации и деятельности местного самоуправления с возможностью муниципальных образований самостоятельно определять структуру и компетенцию органов местного самоуправления. Необходимо, в частности, решить вопрос о том, что такое регулируемые государством общие принципы организации местного самоуправления, устанавливаются ли они единственным федеральным законом. Не ясно, с какой степенью детализации должен определять основы местного самоуправления соответствующий федеральный закон. Помимо этого правовые проблемы, связанные с взаимоотношениями государственной власти и местного самоуправления, часто возникают из-за отсутствия системности, согласованности, непротиворечивости в нормативно-правовом регулировании этой сферы.

Ряд проблем со вступлением в силу Федерального закона 2003 г., несомненно, связано с несовпадением толкования Конституционным Судом прав субъектов Российской Федерации в сфере регулирования местного самоуправления и новыми подходами Федерального закона. Все названные противоречия должны быть выявлены, а их причины - проанализированы.

Ряд проблем, связанных с взаимодействием органов государственной власти и местного самоуправления, возникает на практике. Главными из них являются проблемы бюджетного регулирования, вопросы перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Отрасль муниципального права является новой в российской правовой системе, и следовательно, большинство ее институтов до сих пор нуждается в теоретическом осмыслении. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принципиальным образом изменяет взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления, трансформирует систему местного самоуправления, устанавливает новые принципы территориального устройства муниципальных образований, реформирует экономические основы местного самоуправления, а также устанавливает новые принципы взаимодействия в экономической сфере, особенно в области межбюджетных отношений. Вводятся все эти изменения, как представляется, без достаточной теоретической проработки, без детального исследования последствий принятия такого рода изменений. Отсутствие юридического анализа данных вопросов может привести к ряду весьма негативных последствий.

В теории муниципального права не проработан на необходимом уровне вопрос о возможных вариантах взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, не выявлены их сущностные черты, не определена их специфика, не предложена оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления для России. Несмотря на существенную значимость данной проблемы, в юридической литературе должного внимания ей не уделяется. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно- правовой модели. -М.: Статут, 2007. -с. 23.

Так же опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур. Характерной чертой современного этапа развития Российской Федерации является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов. Проблема организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления приобретает особую актуальность, так как формируемая система управления еще не использовала своих потенциальных резервов.

Проблемы, связанные с организационной структурой органов местного самоуправления

В настоящее время дальнейшее развитие местного самоуправления в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует правового, экономического, информационного и методического сопровождения, осуществление которого возможно лишь при эффективной поддержке органами государственной власти на общегородском уровне.

Задача государственной поддержки местного самоуправления установлена законодательством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации Соболева Л.Б. Место исполнительных органов власти местного самоуправления в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 1. - С. 99..

Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предписывает государственным органам субъектов Российской Федерации осуществлять разработку и принятие необходимых законодательных актов по целому ряду вопросов организации местного самоуправления.

Ряд положений федерального законодательства о местном самоуправлении вступает в силу поэтапно, поэтому многие нормы законов субъектов Российской Федерации, в том числе и в Очаково-Матвеевское ЗАО города Москвы, действующие в переходный период, должны быть изменены с вступлением в полном объеме Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и с изменением иных федеральных законов, регламентирующих вопросы местного самоуправления.

В связи с этим в переходный период должны быть обеспечены оперативная организационная и методическая помощь органам местного самоуправления в реализации норм федерального и городского законодательства, обучение кадров и рост их профессионализма.

Должна быть создана система информационного обеспечения местного самоуправления.

Проблема возникает, так же в том, что исключительно сложный Федеральный закон усложнен еще и толкованием его различными именитыми авторами. Эти толкования вносят сумятицу в важнейшем вопросе - в выборах и определении статуса выборных глав вновь образованных муниципальных районов. Почему-то стали утверждать, что избранные прямыми выборами главы в тех районах, где референдум не определил в установленные сроки структуру органов местного самоуправления, чуть ли не являются нелегитимными. Попытка упорядочить это дело путем поправки к Федеральному закону №131-ФЗ оставила проблему такой же открытой, как и до этого. Разница лишь в том, что указали: избранный прямыми выборами глава муниципального образования (там, где структура не определена референдумом) возглавляет представительный орган. Срок действия этого положения в Законе не определили, хотя можно было, и даже следовало бы указать, что «на период переходных полномочий выборного должностного лица». Тогда сразу же была бы устранена неопределенность, с которой, кстати, и боролись, внося поправку. Вместо этого опять внесли запись, из которой следует, что глава возглавляет представительный орган, «если иное не будет установлено уставом муниципального образования».

Таким образом, к основным проблемам реформы можно отнести: неточное распределение полномочий, непродуманность межбюджетных отношений, нехватку квалифицированных кадров и неточность налоговой базы муниципалитетов. Самой серьезной проблемой является обеспечение финансовыми средствами всех организационных изменений в сфере перераспределения и перерегистрации имущества. Необходима целевая финансовая помощь федерального бюджета.