Политическое представительство женщин в государственных органах власти Кыргызской Республики

Таким образом, мы не можем говорить о росте интенсивности политических действий женщин, и их политическая мобильность остается невысокой, по сравнению с мужчинами. В какой-то степени это можно объяснять и тенденцией выталкивания и полного игнорирования женщин, начавшейся после событий 2005 года Особенно тревожной тенденцией среди указанных факторов можно назвать четко выраженную антигендерную установку некоторых властных лиц, в реализацию и распространение которой включились наиболее массовые средства информации. Часто в СМИ стала звучать патриархатно-националистическая, мусульманская риторика, которая обвиняет в распаде нравственности и морали, в снижении авторитета семьи и государства именно женщин, отступивших от традиционных ролей хранительниц очага. Ошибки и злоупотребления политического режима Акаева подменяются «вредным» воздействием на «мягкотелого феминизированного ученого» его «эмансипированных жены и дочери». Все чаще и чаще в СМИ слышны откровенные призывы оградить дочерей и жен от «заразы» феминизма и восстановить традиции и заветы отцов, чтобы спасти будущее нации и государства. При этом в публичном пространстве присутствовали и традиционно стереотипные заявления об исконной свободе и демократичности жизни кыргызских женщин, риторика продвижения достойных кандидатов и неготовность женщин-лидеров включиться сегодня в управление страной» / Цит. по: Отчет «Итоги выборов глав местного самоуправления 2005 г.: гендерный анализ» Агентство Социальных технологий. - Бишкек: Кыргызстан, 2006. - С. 5 . и нежеланием самих женщин противостоять устойчивым институциональным барьерам.

С другой стороны, институциональные концепции признают, что это создает дополнительные трудности для женщин, интересующихся политикой. Данный подход рассматривает как социальные (особое влияние социализации и интериоризации), так и политические факторы объяснения низкой представленности женщин в политике. То есть институциональный подход объясняет разрывы в количественном представительстве женщин и мужчин в политической сфере структурными, ситуационными и культурными факторами.

Институциональный подход также акцентирует внимание на том факте, что политическая сфера в большей степени толерантна к мужчинам, чем к женщинам Гендерная реконструкция политических систем. Под ред. Степановича Н. М., Кочкина Е. В.,Санкт-Петербург: Алтея. 2004. С. 713., что проявляется в виде барьеров для политического участия - правил или предрассудков против женщин в политике. Респонденты говорили о том, что мужчины испытывают некоторую боязнь допустить женщин в институты власти, поскольку они могут разрушить гегемонию и изменить существующие партии, голосуя внутри партий против партийной линии. Поэтому мужчины-политики используют различные электоральные правила с тем, чтобы ограничить возможности избрания женщин-кандидатов, например, помещая имена женщин в конец партийных списков, или выдвигая женщин на посты, являющиеся непривлекательными для мужчин в силу отсутствия материальной и политической власти.

2.1.2 Женщины в исполнительных органах власти

На сегодняшний день в Кыргызстане подтверждается общемировая тенденция к сильной вертикальной и горизонтальной сегрегации, при которых женщин на высших должностях мало, а на низших - много, а также существуют отраслевые барьеры для женщин.

Характер служебного положения женщин - это главный фактор, препятствующий занятию ими высших постов. На уровне младшего управленческого звена женщинам обычно поручают функции, которые считаются «нестратегическими». Функции руководителей основных подразделений и начальников - посты, через которые пролегает путь наверх - остаются за мужчинами. Часто это усугубляется отрывом женщин от формальных и неформальных связей, необходимых для продвижения внутри организаций. Для женщин с семейными обязанностями это может быть затруднено еще и необходимостью сочетать работу с заботами о семье.

Профессиональная сегрегация выражается и в том, что женщины-руководители сосредоточены в определенных секторах. В случаях, когда женщины добиваются министерских постов, чаще всего это министерства здравоохранения, образования, социальной защиты (в этом смысле Кыргызстан сегодня представляет собой типичный пример для иллюстрации этого явления). В тех организациях, где женщины добились высоких управленческих должностей, часто речь идет о менее важных и менее стратегических функциях. Женщинам по-прежнему трудно пробиться в стратегической области, а затем и вверх по основному руслу до главных постов в пирамидальной структуре, характерной для организаций. Именно такие барьеры именуют «стеклянными стенами».

Распределение государственных служащих, занятых в органах государственной власти и управления на 1 октября 2010 г.

Государственная структура	Всего	Высшие
	жен.	муж.	жен.	муж.
Администрация Президента КР	24,3	75,7	7,1	92,9
Аппарат Премьер-министра КР	33,6	66,4	-	100,0
Министерство финансов	52,6	47,4	-	100,0
Министерство иностранных дел	45,3	54,7	25,0	75,0
Министерство здравоохранения	64,4	35,6	25,0	75,0
Министерство образования и науки	66,2	33,8	25,9	75,0
Министерство юстиции	63,8	36,2	-	100,0
Министерство транспорта и коммуникаций	38,1
Министерство сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности	31,0	69,0	-	100,0
Министерство труда и социального развития	60,1	39,9	66,7	33,3
Министерство экологии и чрезвычайных ситуаций	38,9	61,1	-	100,0
Министерство экономики и развития торговли	30,2	69,8	-	100,0

Динамика представительства женщин на руководящих должностях (особенно высшего уровня) с начала 2000-х годов была стабильно отрицательной. Изменения (на короткое время) наблюдались в 2005 г. когда произошло увеличение числа женщин в органах управления. Это, в частности, было связано с реформами в госуправлении, начатым пришедшим к власти в ходе мартовских событий 2005 г. президентом К. Бакиевым.

Диаграмма 1

Динамика численности мужчин и женщин, занятых на руководящих должностях (2005-2010 гг.)

Источник: Материалы отчета «Исследование современного состояния гендерной политики Кыргызстана и разработка рекомендаций по внедрению гендерных подходов в деятельность государственных организаций» / Центр гендерных исследований, Кыргызстан, апрель 2011.

Период 2005-2008 гг. также отмечен позитивными изменениями. На уровне политических и специальных должностей в 2005 г. женщины занимали 18:% мест, а уже в 2007 г. - 26%. Это повышение как раз связано с появлением женщин-парламентских депутатов и назначением женщин на ряд государственных должностей самого высокого уровня. На высших административных должностях иx представительство также увеличилось с 10 до 17% случаев См. подробнее в отчете ПРООН «Гендерный анализ в сфере государственной службы». 2008 г..

Таблица 4

Распределение государственных служащих, занятых в органах государственного управления, по занимаемым должностям (в %) Реестр государственных должностей периодически меняется, что осложняет процесс сбора сопоставимых данных. Например, в соответствии с УП КР от 27 августа 2007 г. № 385 действует новый Реестр государственных должностей, по которому число политических и специальных должностей увеличилось за рассматриваемый период более чем на четверть.

Годы	Высшие	Главные	Старшие	Младшие
	жен.	муж.	жен.	муж.	жен.	муж.	жен.	муж.
2005	14.7	85.3	27.4	72.6	48.4	51.6	51.1	48.9
2006	21.8	78.2	17.3	82.7	35.1	64.9	37.4	62.6
2007	21.8	78.2	17.3	82.7	35.1	64.9	37.4	62.6
2008	18.4	81.6	20.5	79.5	33.6	66.4	42.9	57.1
2009	14.4	85.6	29.7	70.3	38.5	61.5	45.4	54.6
2010	9.9	90.1	34.4	65.6	38.7	61.3	44.8	55.2

Источник: АДГС, 01.10. 2010.

На текущий момент среди политических и специальных должностей, кроме депутатов Жогорку Кенеша, женщины занимают позиции:

- Президента Кыргызской Республики (Отунбаева Р.)

- министра социальной защиты населения (Рыскулова А.),

- Генерального прокурора КР (Салянова А.),

- и.о. председателя Верховного суда (Джамашева Ф.).

Для сравнения: В странах Юго-Восточной Европы в правительстве женщины составляют менее 10% от общего числа членов.

Таблица 5

Представительство женщин и мужчин на разных должностях в органах государственного управления в 2010 году

	Женщины (%)	Мужчины (%)
Государственные должности	26,1	73,9
Политические и специальные должности	213	602
Административные должности:
высшие	17,2	82,8
главные	32	68
средние	43,1	56,9
младшие	43,3	56,7
Всего количество/%	6265/42	8703/58

Источник: НСК, данные на 01.01.2011 г.

Среди губернаторов областей (всего 7 позиций) нет ни одной женщины. Как правило, «потолок» для женщин - это должность заместителя губернатора. За весь переходный период только единожды женщина становилась губернатором области. Нет женщин в составе глав районных государственных администраций (всего позиций 40). Хотя среди заместителей глав администраций районного уровня женщины составляют около 45 процентов. Женщины не представлены в числе мэров городов и почти нет женщин на уровне председателей местных советов депутатов. Среди глав айыльных округов (сельских администраций) уровень женского представительства составляет только 4,4% (20 из 459).

2.1.3 Женщины в законодательном органе власти

На парламентских выборах в октябре 2010 г., чтобы получить право участвовать в распределении мест, партии должны были преодолеть 5% порог на общенациональном уровне, рассчитываемый исходя из общего числа зарегистрированных избирателей в целом по стране. Система партийных списков с учетом гендерной квоты В каждом списке не должно быть более 70% кандидатов одного пола при разнице очередности между полами не превышающей трех позиций. Также партии должны были учитывать не менее 15% представительство молодежи и этнических меньшинств (Кодекс о выборах, п. 3,ст.72). впервые была использована на парламентских выборах 2007 года.

Следует отметить, что, несмотря на принятие квот и последующее повышение представительства женщин в политике, дискуссии о квотировании не утихают и сегодня. Всего по результатам парламентских выборов 2010 г. женщины получили 26 из 120 (для сравнения: в 2007 г. - 24 из 90, или 26,6% Представительство женщин-кандидатов доходило до 33%, однако женщины были сконцентрированы в конце выборных списков. ) возможных депутатских мандатов, что составило 21,6%. Это самый высокий показатель на всей (постсоветской) Центральной Азии.

Для сравнения: Средний процент участия женщин в работе национальных парламентов мира составляет 17,2%. Самый высокий рейтинг представленности женщин в парламенте Швеции - 50%, в Европарламенте женщины составляют 40,2%, среди депутатов парламента Франции женщин только 12,3%. В России женщин в парламенте - 8%, в Турции - 4,4%, Болгарии - 22% Бейгельдиева Н. Женщины Кыргызстана стремятся во власть / ИСАП КРСУ. - Бишкек, 2007. - С. 4..

Таблица 6

Представительство женщин в Жогорку Кенеше IV созыва по политическим партиям

Партия	«Ак-Жол»	СДПК	Партия коммунистов
всего представителей	71	11	8
женщины	18	3	2
мужчины	53	8	6

Источник: собственное исследование по материалам официального сайта Жогорку Кенеша

Среди руководящих позиций в структуре Жогорку Кенеша IV созыва (2007-2010 гг.) женщины занимали в пост заместителя торага (спикера) ЖК. (Баекова Ч.Т.), две позиции глав парламентских комитетов - председателя Комитета по обороне, безопасности, правопорядку и судебно-правовой реформе (Сыдыкова Л.Ч.) и председателя Комитета по труду, социальной политике и здравоохранению (Мамасейитова Б.У). Также женщины имеют четыре позиции заместителей председателей комитетов - Комитета по земельно-аграрным вопросам и экологии (Сидоренко Р.В.), Комитета по образованию, науке, культуре и информационной политике (Куликова Г.А.), Комитета по молодежи, гендерной политике, физической культуре и спорту (Абдуллаева Ч.Г.), Комитета по этике и регламенту ЖК КР (Молдошева Д.А.), лидер фракции СДПК Р. Отумбаева После событий 7 апреля 2010 года - председатель Временного правительства КР.. Показательно, что среди лидеров не было ни одной женщины в таких комитетах, как Комитет по экономике, бюджету и финансам и Комитет по развитию промышленности, торговли, туризма, малого, среднего бизнеса, транспорта, коммуникации, строительства и архитектуры. В свою очередь, мужчины-депутаты не были представлены среди членов Комитета по молодежной и гендерной политике, физической культуре и спорту, хотя председателем комитета является мужчина.

Таблица 7

Представительство женщин в Жогорку Кенеше V созыва по политическим партиям

Партия	Ата-Журт	СДПК	Республика	Ар-Намыс	Ата-Мекен
всего представителей	29	25	24	26	16
женщины	5	6	5	6	4
мужчины	24	19	19	20	12

Источник: собственное исследование по материалам официального сайта Жогорку Кенеша



В Парламенте V созыва (2010 г.) - заместителем торага является представительница партии «Ата-Мекен» Сасыкбаева А.; председателем парламентских комитетов являются: комитет по конституционному законодательству, госустройству, законности и местному самоуправлению - Скрипкина Г.А. (СДПК); Комитет по образованию, науке, культуре, информационной и религиозной политике - Джолдошова Ж.А. (Ата-Журт), заместитель председателя Комитета - Акназарова Р.К. (Республика); Комитет по здравоохранению, социальной политике, труду и миграции - Ниязалиева Д.А. (СДПК); заместители председателя Комитета - Омурбекова А.С. (Республика), Асымбекова Г.У (Ар-Намыс); Комитет по молодежной политике, развитию физической культуры и спорта - Султанбекова Ч.А. (Республика); заместитель председателя комитета- Кадыралиева Ы.К. (СДПК); Комитет по правам человека, равным возможностям и общественным объединениям - заместители председателя Жамгырчиева Г.О. (СДПК), Айтматова Ш. (Ата-Мекен); Комитет по регламенту Жогорку Кенеша и этике государственных служащих - заместитель председателя Талиева К.А. (Ар-Намыс).

Таблица 8

Сравнительные данные по представительству женщин на руководящих позициях в Жогорку Кенеше 2007 и 2010 гг.

Позиции	Торага Жогорку Кенеша (спикер парламента)	Заместители торага	Председатели комитетов	Заместители председателей комитетов
	2007	2010	2007	2010	2007	2010	2007	2010
Всего позиций	1		2	2	12	16	12	16
женщины	-		1	1	2	4	4	7

Источник: собственное исследование

Из 26 женщин-депутатов 2 являются депутатами IV созыва (Ниязалиева А.А.(СДПК), Карамушкина И.Ю. (СДПК), и 2 депутатами городского (Акназарова Р.К. (Республика) и местного кенеша Алайского района Ошской области (Нарматова Н. (Ата-Журт). Характерной чертой последнего состава женщин депутатов является то, что в этой в группе представлено много новых лиц, в том числе и молодых лидеров. Среди сфер, которые представляют женщины-депутаты, по количеству представителей выделяются:

органы государственного управления (государственные администрации, аппарат бывшего правительства и президента периода правления К. Бакиева);

образование (управления органов образования, академия);

международные проекты развития;

неправительственные организации;

бизнес;

здравоохранение (управления органов здравоохранения).

Возраст. Наибольший процент в группе женщин составляют депутаты возрастной категории старше 50 , в то время как в группе мужчин эта категория от 41 до 50 лет. Следует отметить, что группа депутатов от партии «Республика» отличается от других партийных фракций относительно высоким представительством молодых депутатов (до 30 лет), в том числе и среди женщин.



Таблица 9

Возрастной состав женщин-депутатов Жогорку Кенеша 2010 г.

Источник: собственное исследование

Важно в связи с этим также подчеркнуть, что влияние изменений качественного состава депутатов на деятельность Жогорку Кенеша, по мнению экспертов, необходимо рассматривать в комплексе факторов - гендерный, молодежный и этнический.

Этнический состав. В группе женщин-депутатов процент представительства представителей этнических меньшинств меньше, чем в группе мужчин-депутатов (из 26 женщин-парламентариев - 4 рус., 1 узб., 1 татарка).

Образование. Из 26 женщин - 24 имеют дипломы о высшем образовании; дипломы научных степеней: доктора экономических наук - 2 (Акназарова Р.К. (Республика), Джумалиева Э.Б. (Республика); доктора медицинских наук -1 (Асымбекова Г.У. (Ар-Намыс).

Политический и управленческий опыт. Как отмечалось выше, в женской группе депутатов более половины представляют государственные управленческий и бюджетный сектора (ОсОО «Автотранстрой», ОсОО «УНГа», Авторемонтный завод, Аламединское управление по землеустройству). Следующая по количеству группа - это руководители НПО (Ассоциация НПО Ошской области), международных проектов (Фонд «Сорос-Кыргызстан»). Показательными также являются данные по представительству в составе Парламента депутатов прошлых созывов. Представители данной категории составляют в группе женщин-депутатов 15,3%.

Семейное положение является одним из наиболее чувствительных гендерных показателей при оценке представительства женщин и мужчин в политике. Как правило, процент незамужних среди женщин-политиков существенно выше, чем процент неженатых мужчин-политиков. Так, ситуация по этому показателю в группе депутатов не отличается от традиционной - 26% и 4,6% соответственно.

В целом картина женской группы депутатов по качественному составу не отличается от традиционного положения на других уровнях принятия решений:

- женщины гораздо позже достигают высоких управленческих и политических должностей;

- среди женщин-политиков/руководителей по сравнению с мужским сообществом гораздо меньше представителей бизнеса;

- среди женщин-политиков/руководителей выше процент незамужних (что отражает неравенство в распределении семейных обязанностей, которое ограничивает возможности, прежде всего, женщин).

Обобщая обзор оценок парламентской деятельности в связи с приходом женщин в парламент можно выделить следующие моменты:

Позитивная оценка	Критика
Расширение социальной повестки Парламента	Женщины ограничиваются гендерными вопросами. Женщины пока озвучивают чужие интересы. Женщины не участвуют в принятии решений, их роль остается второстепенной. Низкое участие женщин в обсуждении вопросов экономики, финансов.
Женщины тщательно относятся к своим обязанностям и более дисциплинированные	Много работают сверхурочно, потому что малопрофессиональны
Повысилась культура проведения заседаний (“раньше были даже драки”, депутаты мужчины нецензурно выражались)	К женщинам относятся снисходительно. Сексизм является скорее нормой, чем исключением (как среди женщин, так и мужчин)
Со временем женщины стали более уверенными и активными. Женщины проявляют солидарность и тесно связаны с гражданскими организациями	Низкий уровень подготовки депутатов, слабые сетевые экспертные связи
Больше, чем другие ориентированы на обучение	Обучение женщин-депутатов носит односторонний характер (только по гендерным вопросам)

Характер женского лидерства. Сравнивая данные по представительству женщин в Парламенте, а также вышеприведенные субъективные мнения экспертов можно сказать, что, несмотря на заметные успехи женщин-депутатов, высокий уровень их активности, характер и оценка женского лидерства, в целом, остаются традиционными:

во-первых, это вторичность женского лидерства. Сохраняющееся традиционное разделение сфер политики - женщинам - социальные проблемы, мужчинам - ресурсы, не позволяет произвести переоценку традиционных представлений о политическом лидерстве, которое продолжает оцениваться как чисто мужская сфера;

во-вторых, распространенность женского фаворитизма как подхода к оценке женского лидерства. Этот подход, опирающийся на идеологию особого предназначения женщин в политике, определяет такую распространненую модель женского лидерства как «женщина - как украшение политики». Такая модель держится на риторике гендерной сегрегации, на утверждении, что женщины могут быть более чистыми политиками, лучше заботиться о людях в силу каких-то природных свойств. Подобная риторика одновременно используется как для объяснения особой роли женщин, без которой политика не может быть полноценной, так и для оправдания низкого уровня политических амбиций женщин, расцениваемый как естественный, поскольку главное предназначение женщин это семья и дети. Другая часто практикуемая женщинами-депутатами модель «я профессионал», является также уязвимой. Внешне противоположная типу «женщина - украшение политики», на самом деле эта модель выстраивается на тех же противоречивых полаганиях - с одной стороны, на отрицании всего женского, а с другой - на убеждении, что именно женщины способны своим естественным трудолюбием справиться с нагрузками, обусловленных более высокими требованиями по отношению к женщинам. В этом смысле модель «я - профессионал» является скорее не альтернативой, а продолжением традиционного набора женских ролей в политике.

В заключение рассматриваемого вопроса представляется важным выделить следующие положения:

1. Позитивные изменения, связанные с приходом женщин-депутатов в Жогорку Кенеш, имеют как количественное, так и качественное измерение. Однако традиционные гендерные представления типа женщин нет в политике, потому что они не имеют достаточного профессионального опыта, других капиталов, что женщины сами не хотят идти в политику и пр., показывают, что господствующим в оценках этого опыта остается подход, когда проблемой рассматривается не система гендерного неравенства, а прежде всего, сама женщина.

2. Практикуемые модели женского политического лидерства только подчеркивают неравное положение женщин и господство политики двойных стандартов в отношении политического участия женщин. Неслучайно в этих условиях как бы политическая женская критика не выходит за пределы этических упреков в адрес оппонентов, а борьба за равенство сводится к достижению приемлемого уровня политической корректности.

3. Необходимые изменения в развитии женского политического лидерства требуют постановки новых вопросов, которые очевидно лежат за границами темы формального квотирования мест женщин в руководящих органах. Дискуссия о политическом представительстве женщин нуждается в расширении с точки зрения переосмыления перспектив женского политического лидерства и изменения самих установок этой рефлексии.



2.2 Гарантии гендерного равенства в управлении государством

Гендерная концепция в Кыргызской Республике стала разрабатываться в последнее десятилетие прошлого столетия, когда на мировой арене все активнее стали актуализироваться гендерные проблемы. Именно на этот период пришло прохождение ряда значимых международных форумов и конференций, затрагивающих проблемы гендера: Каирская международная конференция по народонаселению и развитию 1994 года, Пекинская Четвертая Всемирная конференция по положению женщин 1995 года, Копенгагенский Всемирный саммит по социальному развитию 1995 года, Гамбургская Пятая Международная конференция ЮНЕСКО по образованию для взрослых 1997 года и др. Женское образование и гендерное равенство в образовании получили высокий приоритет на национальном уровне.

Демократический путь развития, избранный Кыргызской Республикой и закрепленный на основе Конституции страны, предполагает равенство прав и возможностей граждан. В основном достижение гендерного равенства в Кыргызстане рассматривается с точки зрения улучшения положения женщин, защиты их прав, в том числе защиты от насилия. Как известно, права человека состоят из политических, экономических, социальных и культурных аспектов, и все эти права универсальны. И в этом направлении за 19 лет независимости Кыргызстана было принято и осуществлялось значительное количество государственных концепций, стратегий и программ в сфере социально-экономического и политического преобразования.

До 1995 г. в республике не существовало единой концепции в отношении улучшения положения женщин, и большинство мероприятий носило временный характер. Особая активность гендерной проблематики приходится на 1996 год, который был объявлен в Кыргызстане годом женщин. Кыргызстан стал разрабатывать реальную программу по гендерному равновесию. Постепенно реализовывалась принятая Кыргызстаном стратегия в отношении достижений целей равенства между мужчинами и женщинами. В этот период в стране было сделано очень много по институциональной поддержке женщин: создана Государственная комиссия по делам женщин, семьи и молодежи (1996); проведены парламентские слушания по положению женщин (1996); была утверждена и начала реализовываться Национальная программа по улучшению положения женщин «Аялзат» (1996-2000). В 1997 г. Кыргызстан принял национальную стратегию по устойчивому человеческому развитию и вошел в число 10 пилотных стран, где были взяты на вооружение решения Всемирной конференции ООН по положению женщин, прошедшей в Пекине в 1995 г.

Женская проблематика была также включена и в ряд других национальных программ, работающих в области здравоохранения, образования, культуры, преодоление бедности и увеличение занятости. В эти же годы появились свыше 100 неправительственных женских организаций, начата гендерная экспертиза законодательства Кыргызской Республики и подготовка новых, с учетом гендерного компонента.

В основных документах, определяющих стратегию развития Кыргызской Республики на среднесрочную и длительную перспективу, - Комплексной основе развития до 2010 года и Национальной стратегии сокращения бедности, - повышение внимания к гендерным проблемам рассматривается как важный элемент демократического строительства, усиления возможностей нашей страны по борьбе с бедностью и по стимулированию социального и экономического развития Кыргызстана. Достижение гендерного паритета в образовании и культуре является одним из стратегических направлений Национального плана действий по достижению гендерного равенства в Кыргызской Республике на 2002-2006 годы (5), утвержденного указом Президента КР от 2 марта 2002 г. Закон Кыргызской Республики «Об основах государственных гарантий обеспечения гендерного равенства», принятый Законодательным собранием Жогорку Кенеша Кыргызской Республики 31 января 2003 года, «регулирует отношения по предоставлению равных прав и возможностей лиц разного пола в социальной, политической, экономической, культурной и иных областях жизнедеятельности человека» (3, с.25).

Рассмотрим, какой законодательный массив имеется на сегодняшний день в Кыргызстане.

Конституция КР, принятая на референдуме 27 июня 2010 года, содержит несколько основополагающих стандартов в сфере гендерного равноправия. Приведенные ниже нормы являются отражением идеи равенства по признаку пола.

Статья 23 часть 1 - Граждане Кыргызской Республики имеют право: избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Принципы равенства и свободы заложены как базовые ценности в большинстве современных конституций. Современные общества принимают их как основополагающие, и государства стремятся поддерживать их как стандарты отношений.

Статья 13 часть 3 - Все в Кыргызской Республике равны перед законом и судом. Никто не может подвергаться какой-либо дискриминации, ущемлению прав и свобод по мотивам происхождения, пола, расы, национальности, языка, вероисповедания, политических и религиозных убеждений или по каким-либо иным обстоятельствам личного или общественного характера.

Статья 13 часть 4 - В Кыргызской Республике мужчины и женщины имеют равные свободы и права, а также равные возможности для их реализации.

Закрепление Конституцией КР равных возможностей в осуществлении прав и свобод означает, что государство обязуется гарантировать эти равные возможности осуществлять политику, направленную на устранение неравенства и дискриминации по какому-либо признаку, в том числе и по признаку пола. Но самое главное, пожалуй, состоит в том, что на конституционном уровне закреплен сам принцип не только равных прав и свобод, но и равных возможностей для мужчин и женщин.

Такая постановка вопроса в Конституции КР дает основание полагать, что заложен краеугольный камень в основу целостной политики равных прав и возможностей для двух полов, т.е. гендерно сбалансированной политики.

Для женщин такая политика означает создание условий, позволяющих ей наравне с мужчинами пользоваться своими правами человека и основными свободами. Акцент делается не столько на закреплении равноправия, сколько в реализации, осуществлении практическом воплощении в жизнь прав, которые содержит законодательство. Равенство возможностей достижимо при условии разрушения традиции неравенства двух полов в обществе, а также стереотипов, которые стали частью обыденной жизни. Эти стереотипы проявляются в культуре, обычаях, свойственных для нашего общества. Они распространены в общественном сознании. Они используются как сила, закрепляющая патриархальный стиль жизни общества. Задача государства - не закреплять, а разрушать стереотипы и нормы неравенства.

Говоря о конституционном уровне регулирования правового статуса женщин, необходимо отметить две конституционные нормы.

Статья 16 часть 2 содержит следующую норму: «Семья - исток общества; семья, отцовство, материнство и детство - предмет заботы всего общества и преимущественной охраны закона; забота о детях, их воспитание - естественное право и гражданская обязанность родителей...». Часть 3 этой же статьи гласит: «Государство обеспечивает содержание, воспитание, обучение детей-сирот и детей, лишенных родительского попечения».

На практике, к сожалению, государство пока в силу экономической несостоятельности не способно поддерживать достойное социальное обеспечение, например, на уровне хотя бы минимальной заработной платы.

Недостаточно просто закрепить равенство полов в Конституции, необходимо и реальное положение дел в достижении принципа равенства двух полов. Из этого следует, что закрепление в Конституции КР лишь равных прав недостаточно. Возможности для двух полов в реализации равных прав остались различны. Это касается политической, экономической жизни. Закрепление равенства полов не всегда однозначно приводит к тому результату, который планирует законодатель.

Необходимо создать условия для того, чтобы равные права стали реальностью. Исходя из этого и стоит решать проблемы равенства возможностей как необходимое условие реализации прав мужчин и женщин.

Двуединые стандарты включены в раздел II в статью 13 часть 4 Конституции КР: мужчина и женщина имеют равные права и свободы, а также равные возможности для их реализации. В принципе равенства была заключена одна единственная идея: сделать людей равными независимо от пола, выровнять фактическое положение двух полов во всех сферах жизни общества. Эта идея была интерпретирована в Конституции равных прав и равных возможностей. Содержание принципа носит антидискриминационный характер. Стандарты, закрепленные в Конституции, являются абсолютно единообразными для двух полов. И они приняты за основу.

Политические стандарты были безоговорочно признаны едиными для всех полов. Например, право избирать и быть избранным в системе политических прав не имеет никаких оговорок в отношении женщин или мужчин не сделано. Единственным исключением является право и обязанность нести воинскую службу (текст ст. 24 Конституции КР), исходя из традиционного представления о том, что нести военную службу могут лишь мужчины.

В Конституции КР закреплены стандарты прав человека. Идея прав человека - это идея развитой демократии, где равенство - составная часть демократии. Права человека - это структура стандартов, где есть политические и гражданские, экономические, культурные и социальные права. И эти права рассматриваются с позиции равенства.

В Конституции КР закреплены стандарты прав человека в социальном государстве с учетом статуса женщины-матери в обществе. Женщина имела и имеет одну изначально ей присущую функцию - быть силой, воспроизводящей жизнь. Статус матери особый, и он косвенно нашел свое закрепление в статье 16, указанной выше, которая может косвенно интерпретирована как дань уважения к женщине-матери. Было введено такое понятие, как родительство (семья). Оно было принято как конституционный стандарт. Эта конституционная норма защищает также и отцовство, мужчин-отцов, которые были дискриминированы, т.е. отец имеет такие же права на ребенка, как и мать. Но практика опять же подтверждает иное: преимущественное право на воспитание ребенка в случае развода родителей имела и имеет мать, а не отец.

Рассматривая сквозь призму гендерного подхода другие конституционные нормы, следует отметить применение лингвистических стереотипов, с которыми особенно трудно бороться. Речь идет об общепринятом и укоренившемся в общественном сознании понятии «гражданин». Статья 24 часть 1 гласит, что «Защита Отечества - святой долг граждан Кыргызской Республики». В русском языке существует и иная лингвистическая форма - «гражданка». И в соответствии с законодательством как гражданин, так и гражданка могут нести и несут службу в армии. Однако это не принято во внимание. Выбор такой лингвистической нормы связан с состоянием общественного сознания. Еще предстоит соотнести языковую форму с социальными функциями.

Статья 13 часть 3 Конституции КР закрепила принцип равенства всех людей перед законом и судом. Равенство граждан утверждается как общая конституционная норма.

Конституция КР гарантирует равенство прав и свобод человека независимо от пола, расы, национальности, языка. Устанавливается запрет на любые формы ограничения прав по указанным основаниям.

Часть 3 комментируемой статьи определяет, что мужчины и женщины имеют равные права и свободы, что соответствует ст. 3 Международного пакта о гражданских и политических правах. Она указывает также на равные возможности мужчин и женщин для реализации своих прав.

После присоединения в 1996 г. более чем к 30 международным Конвенциям, Кыргызская Республика Законом Кыргызской Республики №72 от 23 апреля 2002 г. присоединилась к Факультативному протоколу к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, предоставляющему возможность подачи индивидуальных жалоб при нарушении прав женщин в одноименный комитет ООН.

Правительство Кыргызской Республики совершило значительный прогресс в направлении восстановления и продвижения статуса женщин законодательным путем. Разработаны законопроекты и концепции, учитывающие государственную политику в области обеспечения гражданских и политических прав. Законодательство Кыргызской Республики по вопросам прав и интересов женщин заключено в следующих документах:

· Конституция Кыргызской Республики в редакции от 27 июня 2010 г.;

· Трудовой кодекс Кыргызской Республики от 4 августа 2004 года № 106;

· Семейный кодекс Кыргызской Республики от 30 августа 2003 года № 201;

· Гражданский кодекс Кыргызской Республики от 5 января 1998 года № 1;

· Уголовный кодекс Кыргызской Республики от 1 октября 1997 года № 68;

· Закон Кыргызской Республики «О государственных пособиях семьям, имеющим детей» от 5 марта 1998 года № 15;

· Закон Кыргызской Республики «Об охране здоровья граждан» от 9 января 2009 года № 6.

Блоку социальных законов Жогорку Кенеш (Парламент) и Правительство Кыргызской Республики придают первостепенное значение, среди которых особое внимание уделено международным правовым Конвенциям. Парламент Кыргызской Республики ратифицировал 5 международных Конвенций по устранению дискриминации в отношении женщин:

· Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 года;

· Конвенцию о политических правах женщин от 31 марта 1953 года;

· Конвенцию о согласии на вступление в брак, брачном возрасте и регистрации брака от 10 декабря 1962 года;

· Конвенцию о гражданстве замужней женщины от 20 февраля 1957 года;

· Конвенцию об охране материнства от 28 июня 1952 года № 103.

Одним из основных достижений по праву является присоединение Кыргызской Республики к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Конвенция является одной из наиболее эффективных документов ООН в целях содействия равенству между мужчинами и женщинами. После ратификации конвенции была внесена поправка в Уголовный Кодекс, который теперь предусматривает наказание за нарушение равноправия граждан в зависимости от пола (ст. 134).

Закон Кыргызской Республики «Об основах государственных гарантий обеспечения гендерного равенства» регулирует отношения по предоставлению равных прав и возможностей лицам разного пола в социально, политической, экономической, культурной и иных областях жизнедеятельности человека и призван оградить мужчин и женщин от дискриминации по признаку пола. Соответствующие гендерные разделы включены в Комплексные основы развития Кыргызской Республики до 2010 года; в основу развития села до 2010 года; в Концепцию национальной политики занятости населения Кыргызской Республики до 2010 года.

Закон Кыргызской Республики «О социально-правовой защите от насилия в семье» регулирует отношения в области социально-правовой защиты потерпевших от насилия в семье, а также определяет профилактическую деятельность субъектов по предупреждению насилия в семье. Поскольку Закон вносился методом народной инициативы, процесс сбора подписей неправительственные организации использовали для разъяснения сути закона широким слоям населения, женщинам и мужчинам.

В течение 2002-2010 гг. в Кыргызской Республике существенно расширилась существующая нормативно-правовая база. Так, во исполнение Указа Президента Кыргызской Республики №52 «О национальном плане действий по достижению гендерного равенства в Кыргызской Республике на 2002-2006 гг.», Постановлением Правительства КР №395 от 21.07.02 был принят Комплекс мер по его осуществлению для министерств, ведомств, государственных комитетов, областных, районных, городских администраций и органов местного управления с определением источников финансирования и ожидаемых результатов.

Гарантии гендерного равенства в управлении государством и прохождении государственной службы (глава II), а также механизм обеспечения соблюдения гендерного равенства (глава V), путем гендерного квотирования, содержится в принятом в марте 2003 г. Законе КР «Об основах государственных гарантий обеспечения гендерного равенства». Законом оговариваются принятие Жогорку Кенешом КР, в пределах своей компетенции с учетом представительства не более 70% лиц одного пола: судей Конституционного и Верховного судов, состава Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов КР и аудиторов Счетной Палаты.

В законе КР «О государственной службе», принятом в редакции от 5 августа 2003 г. №190, предусмотрены меры, обеспечивающие равный доступ граждан к государственной службе, включая организацию конкурса на вакантные должности.

Необходимость соблюдения представительства интересов женщин в политике, на всех уровнях принятия решений и реализации конкретных мер по достижению гендерного баланса в кадровом составе органов управления - отмечена в разделе 12 - «Гендерная политика» - Национальной стратегии сокращения бедности в КР на 2003-2005 гг.

Большой вклад в развитие женского движения в Кыргызстане вносят такие неправительственные организации, как Центр помощи женщинам, Ассоциация независимых ученых-юристов Кыргызстане, общественное движение «Заветы Манаса - XXI век» и др. Многие неправительственные организации (далее НПО) взяли на себя ведущую роль в поддержке и защите гендерного равенства и демократического управления в Кыргызстане. Они внесли значительный вклад в подготовку проектов закона «О равных правах и возможностях» и в политическом избирательном образовании населения. Однако несмотря на значительные проделанные неправительственным сектором мероприятия, недостаточное гендерное образование и владение общей ситуацией развития женского и общественного движения, нескоординированность совместных усилий в достижении гендерного равенства с деятельностью других секторов общества, недооценка важности работы с мужчинами - эти и многие другие нерешенные вопросы делают работу неправительственных организаций весьма непродуктивной.

Помимо НПО на территории Кыргызстана действуют различные международные организации, так или иначе через свои грантовые программы поддерживающие идею гендерного равенства. К числу таких программ стоит отнести программу ООН.

ООН стала первой международной организацией, обозначившей проблемы женщин в Кыргызстане. Под основой этой организации были разработаны основы содействия ПРООН в Кыргызстане, в которых в качестве приоритетных направлений были выделены - расширение возможностей женщин и поддержка гендерного равенства.

В соответствии с рекомендациями Пекинской Платформы действий в Кыргызстане с конца 1995 года для скоординированной работы по женской проблематике было образовано Бюро «Женщины в развитии», которое в 1998 году было переименовано в «Гендер в развитии». Это Бюро сегодня оказывает всестороннее содействие достижению гендерного равенства в Кыргызстане, предоставление женщинам возможности развивать свой потенциал и участвовать в устойчивом развитии.

Через Бюро «Гендер в развитии» ПРООН оказывает адекватную помощь как государственным, так и неправительственным организациям. В частности, по проекту «Развитие потенциала женских организаций» поддержку в виде технических ресурсов и обучения гендерным вопросам сотрудников получила Государственная комиссия по делам семьи, женщин и молодежи. С помощью проекта были созданы филиалы центра «Аялзат» по всем шести областям республики. 45 женских НПО получили грантовую поддержку при помощи которых они оказали поддержку более 3000 женщин по всей стране.

Другой проект - «Поддержка женского лидерства» - направлен на формирование гендерного сознания в обществе через семинары, диалоги с населением, средства массовой информации и повышение лидерского потенциала 200 активных женщин из государственных и общественных организаций путем обучения лидерским качествам и управленческим навыкам. В рамках этого проекта Бюро «Гендер в развитии» оказывает техническое содействие и консультации национальному совету по гендерной политике.

Наряду с ПРООН поддержку республике оказывают другие международные организации: международная организация миграции, ТАСИС, международный корпус милосердия, Хельветас (Швейцария), Национальная комиссия ЮНЕСКО, фонд Конрада Аденауэра. Этот фонд начал свою деятельность в Кыргызстане с 1996 года, который ежегодно организовывает цикл семинаров и тренингов по теме «женщина и политика». Семинары этой же тематики систематически проводит и другая международная организация - Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). В представительстве ОБСЕ имеется советник по человеческому измерению, который отвечает за гендерную политику в этой организации. Национальный демократический институт (США) также оказывает всемерную поддержку продвижению кыргызских женщин в политику.

Однако, несмотря на то, что многие международные организации рассматривают решение проблем женщин в рамках своей деятельности, только немногие из них считают действительно важным вопрос внедрения гендерной перспективы в процессы развития в Кыргызстане.

В апреле 1999 г. на специальном заседании Комиссии ООН по положению женщин Кыргызстан был назван в числе первых десяти государств, успешно выполняющих обязательства, принятые на Четвертой Всемирной конференции в Пекине, где в частности была принята Пекинская платформа действий, являющаяся самым значительным заявлением международного сообщества о необходимости обеспечения гендерного баланса в процессе принятия решений. Пекинская платформа действий прямо нацелена на достижение гендерного баланса во всех сферах жизни общества, а содержащийся в ней анализ придает первостепенную важность обеспечению всестороннего участия женщин в процессе принятия решений.

Достигнутый прогресс в улучшении положения женщин позволил Кыргызстану провозгласить на следующее пятилетие более глобальную стратегию - достижение гендерного равенства. Политическая воля государства в данной сфере была подкреплена институциональными реформами: реорганизацией ранее действовавших структур в Национальный совет по вопросам женщин, семьи и гендерного развития при Президенте Кыргызской Республики с рабочим органом - Секретариатом, а также принятием «Национального плана действий по достижению гендерного равенства в Кыргызской Республике на 2002-2006 годы». В нем определены стратегические направления реализации гендерной политики в Кыргызской Республике на ближайшие годы. Кроме того, стратегические цели и задачи национального плана содержат пункт, направленный на достижение соблюдения гендерного баланса на всех уровнях принятия решений.

На протяжении всего постсоветского периода Кыргызстан последовательно проводит политику признания прав женщин, как неотъемлемую часть прав человека. Основные права и свободы получили свое закрепление в Конституции Кыргызской Республики. Кыргызстан также ратифицировал значительное число международных конвенций, которые последовательно проходят процедуру внедрения во внутреннее законодательство страны.

Важно отметить, что в 2003 г. был принят Закон «Об основах государственных гарантий обеспечения гендерного равенства в Кыргызской Республике», в котором существует специальная глава: «Гарантии гендерного равенства в управлении государством и прохождении государственной службы».

По инициативе женского движения 21 июня 2005 г. Президентом был издан Указ об утверждении должности Специального представителя в Жогорку Кенеше по вопросам гендерного развития. Установление института CПП рассматривается как специальная мера поддержки продвижения гендерного равенства на уровне законодательной власти, связанная с ситуацией отсутствия пропорционального представительства обоих полов в составе Жогорку Кенеша.

С целью улучшения гендерной ситуации, расширения возможностей участия женщин в формировании и реализации государственной политики 20 марта 2006 г. вышел Указ президента Республики К.С. Бакиева «О мерах по совершенствованию гендерной политики», в котором говориться о том, что анализ ситуации в республике показывает, что структурные изменения в политике и экономике являются не в полной мере позитивными с точки зрения гендерного равенства, не созданы достаточные условия для реализации прав и свобод женщин наравне с мужчинами. Далее в Указе отмечается о целесообразности обеспечения не менее 30-процентного представительства женщин в государственных органах и органах местного самоуправления, в том числе и на уровне принятия решений. Однако закрепленные документально концепция достижения гендерного равенства находится в ярко выраженном противоречии с социальной практикой.

В целом, среди факторов, препятствующих адекватному представительству женщин в сферах политики и управления, целесообразно выделить:

- социокультурные стереотипы, ориентирующие женщину на семью, воспитание детей и в значительно меньшей степени - на участие в политике;

- низкую степень самооценки, отсутствие в жизненной стратегии большинства женщин притязаний на карьеру политика или руководителя;

- кризисную ситуацию в экономике страны, падение жизненного уровня большинства семей, разрушение социальной инфраструктуры;

- жесткую конкуренцию со стороны мужчин в борьбе за значимые посты во властных структурах, отсутствие у большинства женщин необходимых навыков, деловых контактов и финансовых средств для полноправного участия в этой борьбе.

Таким образом, практика и анализ участия женщин Кыргызстана в политике, очевидно, нуждается в постановке ряда новых вопросов в отношении стратегий равенства. В частности, в какой степени продвижение и увеличение представительства женщин внутри традиционных структур власти может воздействовать на разрушение механизмов подчинения женщин? Как это может повлиять на изменения самого характера власти и на возможности ставить под сомнение ценность этой власти? И какой, собственно, есть у женских инициатив и организаций выбор? Существует ли в нашем обществе реальная потребность в участии женщин в политике?

На наш взгляд, в социальном пространстве Кыргызстана имеется несколько «сред», каждая из которых предполагает свою стратегию для политического участия женщин.

Исходя из этого можно рекомендовать принятие следующих мер по обеспечению равного политического представительства полов в государственном секторе:

· формирование и четкая постановка в стратегических планах и программах развития государства цели достижения равного представительства женщин и мужчин в правительственных органах и комитетах, административных образованиях, включая установление конкретных целевых показателей и принятие мер для значительного увеличения числа женщин, при необходимости путем квотирования;

· контроль и оценка прогресса в деле представленности женщин на основе регулярного сбора, анализа и распространения количественных и качественных данных о женщинах и мужчинах на всех уровнях руководящих должностей и ежегодное распространение этих данных;

· организация процесса публичной и регулярной отчетности по выполнению Национального плана действий по достижению гендерного равенства, разработка единых стандартов отчетности и совершенствование гендерной статистики;

· создание системы поощрительных мер для финансируемых правительством организаций за недискриминационную политику и практику увеличения числа женщин в организациях и повышении их престижа;

· принятие мер по формированию из числа женщин «критической массы» лидеров, администраторов и управленцев, формирование резерва кадров; обеспечение равного доступа женщинам к источникам подготовки и переподготовки кадров управленческого, руководящего звена, включая подготовку без отрыва от производства;

· обзор критериев набора и назначения на руководящие органы и продвижения на старшие должности в государственных структурах на предмет прозрачности и недискриминационного характера по отношению к женщинам;

· поддержка инициатив НПО и международных организаций по обучению государственных служащих концепции гендерного равенства и повышению гендерной чувствительности; включение вопросов на гендерную чувствительность в списки Аттестационных Комиссий для госслужащих;

· разработка и внедрение санкций, связанных с гендерной дискриминацией в государственных структурах, процедур подачи и рассмотрения жалоб, мер наказания для руководителей в случае гендерной дискриминации;

· соблюдение гендерного баланса при формировании национальных правительственных делегаций для участия в региональных международных форумах;

· проведение национальных и местных информационных кампаний в поддержку женщин во время выборов.

Таким образом, возможные действия и инициативы для достижения равенства полов в управлении государством и обществом можно разделить на три группы. Наиболее смелые - те, что касаются изменения структурных условий. Они предполагают осуществление перемен с помощью законодательства, изменений в процедурах выборов и выдвижения кандидатов, нормативных актов о введении квот или других формах позитивного действия, а также с помощью установления обязательных разнарядок для обеспечения более высокого процента вовлеченных женщин.