Освобождение от административной ответственности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

CУРГУТСКИЙ ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ, УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВА

Выпускная квалификационная работа

ОСВОБОЖДЕНИЕ ОТ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Выполнил О.В.Кудинова

Научный руководитель И.П.Бакулина

Сургут 2014

СОДЕРЖАНИЕ

Список сокращений

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы административной ответственности

1.1 Понятие и сущность административной ответственности

1.2 Основания наступления административной ответственности

Глава 2. Обстоятельства, при которых лицо освобождается от административной ответственности

2.1 Малозначительность административного правонарушения

2.2 Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности

2.3 Замена административной ответственности на дисциплинарную

2.4 Особенности освобождения несовершеннолетних от административной ответственности

2.5 Амнистия и отмена закона, установившего административную ответственность

2.6 Особые случаи освобождения от административной ответственности

Заключение

Список использованных источников

Приложения

Список сокращений

РФ-Российская Федерация

а?бз. - а?бза?ц

г. - го?д

до?п. - до?по?лнения

др. - другие

изм. - изменения

Ко?нституция РФ - Ко?нституция Ро?ссийско?й Федера?ции

п. - пункт

п.п. - по?дпункт

по?д ред. - по?д реда?кцией

с. - стра?ница?

со?ст. - со?ста?вители

ст. - ста?тья

т.д. - та?к да?лее

т.е. - то? есть

т.к. - та?к ка?к

т.п. - то?му по?до?бно?е

ч. - ча?сть ста?тьи но?рма?тивно?-пра?во?во?го? а?кта?

Введение

Актуальность проблемы исследования: несмотря на большое количество привлекаемых к административной ответственности физических и юридических лиц, предписания, касающиеся обстоятельств, при которых лицо не подлежит административной ответственности и освобождается от нее, практически не учитываются. Подобная практика обусловлена моментами как объективного, так и субъективного характера. К числу моментов объективного характера, которые не позволяют учитывать весь спектр обстоятельств, смягчающих административную ответственность, относится тот факт, что данные обстоятельства не дифференцированы, зачастую отсутствует механизм их реализации. Есть и чисто субъективные моменты, способствующие игнорированию учета обстоятельств, при которых лицо не подлежит административной ответственности и освобождается от нее. Названные и ряд других положений обусловливают определенные сложности при определении учета и реализации обстоятельств, при которых лицо не подлежит административной ответственности и освобождается от нее, в деятельности органов исполнительной власти. Как показывает практика, игнорирование обстоятельств, при которых лицо не подлежит административной ответственности и освобождается от нее, влечет за собой нарушение прав граждан, к которым применяются административные наказания. Кроме того, нарушаются общие правила назначения административных наказаний, определенных КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности.

Несмотря на то, что институт обстоятельств, при которых лицо не подлежит административной ответственности и освобождается от нее, в административном праве отчасти исследован, говорить о том, что в имеющихся работах решены все теоретические и практические проблемы, пока нельзя. В этой связи исследование института обстоятельств, при которых лицо не подлежит административной ответственности и освобождается от нее представляется актуальным и своевременным.

Объектом дипломного исследования являются общественные отношения в области административной ответственности.

Предметом исследования является законодательство об административной ответственности и практика его применения.

Целью выпускной квалификационной работы является разработка предложений по совершенствованию норм, закрепляющих основания и порядок освобождения от административной ответственности на основе исследования законодательства и практики его применения.

Задачи дипломного исследования:

- раскрыть понятие и сущность административной ответственности;

- изучить основания наступления административной ответственности;

- изучить малозначительность административного правонарушения, как основания освобождения от административной ответственности;

- раскрыть проблему истечения сроков давности привлечения к административной ответственности;

- изучить проблему замены административной ответственности на дисциплинарную;

- определить особенности освобождения несовершеннолетних от административной ответственности;

- охарактеризовать амнистию и отмену закона, установившего административную ответственность, как условие отмены административной ответственности;

- изучить особые случаи освобождения от административной ответственности.

Состояние научной разработанности темы исследования. На сегодняшний день вопросам освобождения от административной ответственности в юридической литературе уделено неоправданно мало внимания. В последние годы на ниве проблем, связанных с малозначительностью деяния, защищены следующие диссертации: Багиров Ч.М. «Малозначительность деяния и ее уголовно-правовое значение», 2005, специальность 12.00.08, 21.Денисенко В.В. «Системный анализ административно-деликтных отношений», Дугенец А.С. «Административная ответственность в российском праве», а также Степанов В.В. «Малозначительность правонарушения в российском праве», 2009, специальность 12.00.01. Кроме того, теоретической основой исследования явились труды И.А.Галагана, Т.А. Гуменюк, Т.П. Зюрина, С. Д. Князев и др. Между тем, в настоящий момент отсутствуют научные исследования, посвященные вопросам комплексного исследования административно-правовой малозначительности, а так же иных оснований освобождения от административной ответственности. Исследуемая проблематика существует всего лишь в форме научных монографий, статей, личных мнений юристов-практиков, тогда как результаты указанных выше исследований вряд ли смогут найти практическое применение в деятельности административных органов.

Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, нормы международного права, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств в области административной ответственности.

Методологическую основу исследования составили сравнительно-исторический, сравнительно-правовой методы и метод системного анализа.

Структура работы определяется целями, задачами и логикой исследования и состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников.

Глава 1. Теоретико-правовые основы административной ответственности

1.1 Понятие и сущность административной ответственности

Важнейшую роль в регулировании общественных отношений в российском обществе играет институт юридической ответственности. Лица, допустившие нарушение установленного государственной властью порядка, претерпевают определенные лишения. Без должной дисциплины и прочного общественного порядка невозможно построить правовое государство. Институт юридической ответственности является одним из эффективных средств достижения указанной конечной цели.

Анализ концепции административной ответственности и ее соотношения с другими видами юридической ответственности немыслимо без выяснения сути последней. По общему правилу, юридическая ответственность является одной наиболее эффективных форм социальной ответственности.

В специальной юридической литературе справедливо отмечается, что в настоящее время в Российской Федерации «наблюдается отсутствие общего представления, а тем более единого определения юридической ответственности».

Энциклопедический юридический словарь трактует юридическую ответственность как «предусмотренную нормами права обязанность субъекта правонарушения претерпевать неблагоприятные последствия». Здесь же приводятся ее основные принципы: ответственность только за противоправное поведение; ответственность лишь при наличии вины в действиях правонарушителя; законность; справедливость; целесообразность; неотвратимость наказания.

Анализ изложенной трактовки приводит к определенным сомнениям. Проблема, по нашему мнению, видится в употреблении авторами словаря словосочетания «... обязанность субъекта правонарушения претерпевать неблагоприятные последствия».

В данном случае не совсем верно определено предназначение юридической ответственности. Она не может быть обязанностью, исходящей от соответствующего субъекта правоотношений. Следуя логическому смыслу указанного определения - это правонарушитель. В условиях действия российских правовых норм изложенное обстоятельство противоречит закону, например, КоАП России, нормы которого допускают освобождение от административной ответственности.

При малозначительности совершенного административного правонарушения (ст. 2.9 КоАП России). При наличии «обязанности ... претерпевать...» излишней воспринимается содержательная часть статей главы 30 КоАП. Для реализации «обязанности ... претерпевать...» необходимы юрисдикционные полномочия, т.е. право назначения наказаний, предшествующее исполнению обязанности. Нет сомнений, что подобным правом правонарушитель не обладает.

Более приемлемой представляется иная редакция определения понятия юридической ответственности. «Юридическая ответственность - государственное принуждение к исполнению требований права, правоотношение, каждая из сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной, государством и обществом».

По-разному трактуется указанное определение в учебниках теории государства и права, где утверждается, что юридическая ответственность рассматривается как «применение к лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном для этого процессуальном порядке».

Безупречное, с нашей точки зрения, определение дано в работах С. С. Алексеева и Н. А. Стручкова: «ответственность - государственное принуждение, выраженное в праве, выступает как внешнее воздействие на поведение, основанное на организованной силе государства, на наличии у него «вещественных» орудий власти и направленное на внешнее безусловное (непреклонное) утверждение государственной воли».

В трудах современных административистов подтверждается вышеизложенная точка зрения. Например, Б.В. Российский отмечает, что «ответственность выражается в назначении органом или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, наказания лицу, совершившему правонарушение».

Заслуживает внимания позиция авторов, верно считающих, что административная ответственность - это разновидность государственного принуждения. Волеизъявление при применении любого вида ответственности должно исходить от органов и должностных лиц органов государственной власти. В условиях сложной системы правовых отношений высокоразвитого государства исполнение обязанности является, скорее всего, правом, может быть, в обозримом будущем склонным тяготеть к обязанностям. В настоящее время юридическая ответственность, как отмечалось ранее, является разновидностью государственного принуждения.

Проблемы сущности административной ответственности постоянно находятся в центре внимания ученых-правоведов, причем отмечается отсутствие единообразного доктринального понимания обозначенного направления правовой деятельности. Свидетельством этого является различный подход к их исследованию.

Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает четыре вида юридической ответственности: уголовная; административная; гражданско-правовая; дисциплинарная.

По общему правилу все виды юридической ответственности имеют общие объективные и субъективные основания, какими являются противоправность, действия (бездействие), вина, причинная связь между действием (бездействием) и наступившими нежелательными последствиями.

В ряду указанных видов юридической ответственности, по нашему мнению, наиболее распространенной является административная ответственность. Данная позиция определяется не только общим многомиллионным количеством фактов привлечения к ней, но и тем, что к ней привлекаются виновные органами и множественными должностными лицами административной юрисдикции. Нельзя не учитывать также, что правовой нигилизм, о чем свидетельствуют результаты изучения правоприменительной практики, наиболее характерен для административно-деликтных отношений.

Такое обстоятельство предопределило выбор института административной ответственности в качестве объекта настоящего исследования.

Изучение специальной юридической литературы позволяет судить о проблемах как теоретического, так и организационного характера. Данный правовой институт не был подвергнут широкому всестороннему научному исследованию. Обращает особое внимание, что сложившаяся крайне нежелательная ситуация в важнейшем направлении правоприменительной деятельности государственных органов прослеживается на протяжении многих десятилетий несмотря на обоснованное беспокойство ученых-административистов.

В науке административного права не проявляется должное отношение к фундаментальным научным исследованиям. Анализ их содержания позволяет утверждать об отсутствии единой согласованной авторской позиции ученых по рассматриваемым вопросам. В отдельных работах отмечается поверхностный подход, заключающийся в описательности изложения без должного теоретического и правового анализа института административной ответственности.

Представляется, что одно из ведущих мест в ряду ученых-административистов как советского, так и российского периода по праву занимает И. А. Галаган, автор двух монографий «Административная ответственность в СССР», посвященных материально-правовому и процессуальному исследованию проблем административной ответственности. Проведенное им исследование феномена административной ответственности отличается всесторонним рассмотрением роли, места, содержания, правового, политического и социального предназначения изучаемого правового института. Результаты академического исследования И.А. Галагана продолжают сохранять свою содержательность, необходимость и в современных условиях российской действительности. Следует отметить, что теоретические разработки И.А. Галагана сохраняют особую актуальность и значимость и в условиях коренной смены политического и социально-экономического строя в Российской Федерации.

На протяжении многих лет научные достижения ученого в области административно-правовых отношений остаются непревзойденными в работах его учеников и последователей, не подвергаются научному сомнению. Воздавая должное ученому-административисту, многие правовые положения настоящего диссертационного исследования, посвященного административной ответственности, автор базируется на результатах фундаментальных научных разработок профессора И.А. Галагана.

Прежде всего, обратимся к его определению административной ответственности: «применение в установленном порядке, уполномоченными на то органами и должностными лицами административных наказаний, сформулированных в санкциях административно-правовых норм, к виновным в совершении административных проступков, содержащее государственное и общественное осуждение, порицание их личности и противоправного деяния, выражающееся в отрицательных для них последствиях, которые они обязаны исполнить и преследующие цели их наказания, исправления и перевоспитания, а также охраны общественных отношений в сфере государственного управления».

Обращает внимание системный подход И.А. Галагана к рассматриваемой теме, он не только дал определение административной ответственности, но и развил его, предложив в развитие темы определение института административной ответственности: «совокупность административно-правовых и административно-процессуальных норм, регулирующих общественные отношения, связанные с осуществлением компетентными органами и должностными лицами своих полномочий по непосредствен ному установлению факта и состава административного проступка, личности виновного и применению к нему конкретного взыскания (или освобождению невиновного от него), а также отношения, связанные с процедурой возбуждения и рассмотрения дел, вынесением, обжалованием, пересмотром и исполнением решений о наказании».

В целях уяснения рассматриваемого вида юридической ответственности представляется необходимым проанализировать позиции ученых поданному вопросу. Например, О.М. Якуба под административной ответственностью понимала «ответственность граждан и должностных лиц перед органами государственного управления, а в случаях, определенных законом, перед судом (судьями), а также перед общественными организациями за виновное нарушение общеобязательных административно-правовых норм, выраженную в применении к нарушителям установленных административных санкций».

Подобное понимание рассматриваемого института содержится в работах Б. В. Российского: «административная ответственность - это вид юридической ответственности, которая выражается в назначении органом или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, административного наказания лицу, совершившему правонарушение».

Немногословно определение административной ответственности у А.Б. Агапова: «административная ответственность представляет собой особую разновидность юридической ответственности», после чего следует обширное изложение ее характерных особенностей.

Думается, что приведенные определения О.М. Якубы, Б.В. Российского, А.Б. Агапова и других ученых заслуживают признания и использования в научном обороте, но все они содержательно в значительной степени уступают определению административной ответственности, данному И.А. Галаганом. Они содержат декларирование возможности назначения наказания, но, представляется, не охватывают всего правового многообразия возможных административно-правовых действий соответствующих органов административной юрисдикции, верно подмеченных И. А. Галаганом. Прежде всего в критикуемых определениях не просматривается личность виновного лица, возможность неприменения к нему административного наказания, что очень важно в условиях построения правового государства; не находим там также указания на необходимость установления факта и состава проступка. Без этого получается - наказание ради наказания. Думается, что при подобном подходе к понятию, роли и месте института административной ответственности в системе общественных отношений он не сможет в полном объеме выполнить свое основное предназначение - надлежащее правовое регулирование сложившихся в стране общественных отношений.

Научно-теоретическая ценность сконструированного И.А. Галаганом определения понятия административной ответственности заключается в том, что она позволяет акцентировать внимание на то, что при ее определении как правоотношения создаются предпосылки для понимания административной ответственности не только как ретроспективной, но и позитивной, имеющей предупредительно-профилактическую, превентивную направленность.

Анализ некоторых современных работ, а также действующего российского законодательства об административной ответственности порождает серьезные размышления. Подобное утверждение появляется при обращении, например, к широкодоступным для граждан юридическим словарям, в большинстве которых можно прочитать, что «административная ответственность - одна из форм юридической ответственности граждан и должностных лиц за совершение ими административного правонарушения. Лаконичность определения не дает полного понятия, содержания, правового и социального назначения данного вида юридической ответственности.

Вызывает сожаление, что редкие высоконаучные теоретические разработки прошлых лет оказались не востребованными не только некоторыми учеными-административистами, но и, к сожалению, нынешними российскими законодателями.

КоАП России, к большому сожалению, также не дает понятия административной ответственности. Статья 2.1 четко определяет понятие административного правонарушения. Статьи 2.4 - 2.6 и 2.10 разъясняют особенности правового статуса некоторых субъектов административной ответственности (должностные лица, военнослужащие, иностранные граждане и лица без гражданства, юридические лица). Представляется, что отсутствие нужной, консолидирующей дефиниции в кодифицированном акте является его существенным недостатком.

Следующим важным моментом рассматриваемого правового института является вопрос о содержании и характере ответственности. Содержание административной ответственности определяется сферой общественных отношений, в которых совершено противоправное действие (бездействие). Характер ответственности определяется способом воздействия субъекта административной юрисдикции и зависит от степени общественной опасности проступка.

Административная ответственность как, впрочем, и иные виды юридической ответственности, призвана регулировать общественные отношения в российском обществе. Возникает вопрос о пределах различных видов ответственности, их соотношении и разграничении. Анализ специальной юридической литературы свидетельствует об отсутствии единообразного понимания вопроса. Например, в работах О.Э. Лейста утверждалось, что различные виды юридической ответственности различаются между собой по: видам правонарушений и характеру применяемых санкций; порядку применения санкций; субъектам правонарушения; способам возникновения и осуществления; характеру возложения на правонарушителя обязанности.

Административная ответственность отграничивается от других видов юридической ответственности совокупностью всех указанных критериев. Необходимо четко определить соотношение института административной ответственности с иными институтами юридической ответственности. Прежде всего, следует отметить, что административная отличается от уголовной ответственности по органам, ее применяющим. Меры уголовной ответственности применяются только судом, а административной - множественными органами и должностными лицами, указанными в ст. 23.1-23.63 КоАП России.

Административная ответственность отличается от уголовной и спецификой правовых последствий применения наказаний. Уголовная ответственность, в отличие от административной, неизбежно влечет наступление судимости. Более того, меры административной ответственности в большинстве своем даже не предусматривают изоляцию правонарушителя от общества (предупреждение, административный штраф, лишение специального права и др.).

Административная ответственность отличается от уголовной также кругом субъектов ответственности -- к уголовной привлекаются по российскому законодательству лишь физические лица, к административной, кроме указанных, - еще и юридические лица (ст. 2.10 КоАП России).

Административная ответственность отличается от гражданско-правовой процедурой применения. Первая в отличие от второй может наступать как в судебном, так и во внесудебном порядке. Во внесудебном порядке возместить имущественный ущерб при совершении административного правонарушения возможно лишь при условии отсутствия спора между сторонами возникшего правоотношения; второй особенностью является то обстоятельство, что решение о возмещении ущерба производится одновременно назначением административного наказания (ст. 4.7 КоАП России).

Отличие административной ответственности от дисциплинарной проводится, прежде всего, по органам, их применяющим. Первая назначается в отношении неподчиненных органов и должностных лиц, вторая - только в отношении подчиненных физических лиц. Существенно отличаются и правовые последствия их применения. Назначение административного наказания не влечет увольнения с работы или иного ущемления служебного положения правонарушителя по месту работы, учебы или жительства. Применение же дисциплинарного взыскания влечет существенные последствия служебного характера - указанный юридический факт препятствует положительной служебной аттестации, служебному повышению, направлению на учебу. Существенно отличие собственно административных и дисциплинарных мер воздействия, первые из которых носят, например, материальную составляющую, а вторые характеризуются моральным воздействием (выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и др.).

Фактические основания наступления административной и дисциплинарной ответственности находятся в различных сферах общественных отношений. Объектом административного правонарушения являются общественные отношения, возникающие в сфере исполнительно-распорядительной деятельности.

Следующим моментом является отсутствие при этом производственных, служебных или образовательных отношений. Административные проступки, как правило, совершаются вне места работы, учебы - в общественных местах. О противоправном поведении лица в трудовом коллективе информацией могут и не располагать. Административное наказание устанавливается путем принятия соответствующего постановления органом или должностным лицом.

Изложенное позволяет выделить ряд основополагающих положений, суть которых заключается в том, что административная ответственность представляет собой сложный социально-правовой феномен, исследование которого позволяет выделить следующие ее характеристики:

- она является основной формой и отражением потребности гражданского общества в защите социально значимых интересов;

- она является юридическим выражением административной политики государства;

- она - одна из основных форм противодействия административной деликтности; .

- в содержательном плане состоит в установлении и применении мер административного наказания за противоправные деяния;

- реализуется в форме демократического административно-юрисдикционного процесса.

Административная ответственность является отражением потребности государства и общества в противодействии деструктивной системе -административной деликтности.

1.2 Основания наступления административной ответственности

Важнейшей составляющей административно-правовых отношений, какой, являются основания наступления административной ответственности, наступающей в случаях совершения установленного законом административного правонарушения.

Применительно к понятийному аппарату в юридической литературе имеется существенное замечание О. М. Якубы, много лет назад отметившей, что «определение понятия административного правонарушения, его характерных признаков и отличий от других правонарушений имеет наряду с теоретическим интересом немаловажное практическое значение в деле укрепления правопорядка, выбора наиболее правильных методов борьбы с административными правонарушениями, обеспечения законности в сфере государственного управления и охраны прав личности».

По данному вопросу выявляется великое множество точек зрения ученых-административистов. Например, С.С. Студеникин под административным правонарушением понимал «нарушение административно-правовой нормы, наказание за которое налагается властью органа государственного управления, а не в судебном порядке». Подобный лаконизм понятия административного правонарушения характерен и для В.А.Юсупова, по мнению которой под административным правонарушением понимается «нарушение или неисполнение административно-правовых норм, устанавливающих определенные правила в различных отраслях управления и снабженных административной санкцией».

Приведенные определения характеризуются смысловой незавершенностью, в них отсутствует ряд важный правовых компонентов. В их поиске полезны научные труды других ученых. Интересным представляется определение понятия административного проступка В.А. Мельниковым: «общественно вредные действия или бездействия, нарушающие предписания административно-правовых норм, обеспеченных санкциями в виде конкретных наказаний, и регулируемые ими общественные отношения в сфере государственного управления, которые отличаются от преступлений меньшей степенью общественной опасности, а потому и влекут за собой административную ответственность».

Сравнение изложенных определений с большой уверенностью позволяет выделить среди них последнее. В.А. Мельников сумел предусмотреть практически все важнейшие правовые особенности изучаемого правового явления. Это:

- наличие административно-правовых санкций;

- их предназначение регулировать общественные отношения;

- самое главное - обозначена степень общественной опасности, что в корне отличает их от уголовно наказуемых деяний.

Отметим, прежде всего, что значимость административных правонарушений объясняется рядом существенных обстоятельств. Данные проступки затрагивают, главным образом сферу исполнительно-распорядительной деятельности. Они выражаются в нарушении установленных государством правил возможного или должного поведения субъектов общественных отношений в различных отраслях указанного управления. Несоблюдение установленных норм поведения отрицательно сказывается на эффективной деятельности государственных органов, может оказать отрицательное влияние на организацию государственного управления на всех уровнях исполнительной власти.

В специальной юридической литературе последних лет вопросы института административной ответственности не стали первостепенным объектом фундаментальных исследований, многие важнейшие составляющие данного правового явления остаются за пределами внимания некоторых современных административистов. При рассмотрении административного правонарушения как основания наступления юридической ответственности в значительной степени остаются предпочтительными результаты исследований Д.Н. Бахраха.

В первую очередь необходимо выяснить актуальный вопрос административного права - на чем же в действительности административная ответственность основана? Методологической основой разрешения данного вопроса является представление о юридической ответственности как о правоотношении, что позволит более глубоко и всесторонне охарактеризовать комплексный характер оснований административной ответственности.

Субъектами данных правоотношений являются две стороны, первая - государство и его компетентные органы и должностные лица. Второй стороной является лицо, совершившее противоправное деяние, то есть правонарушитель. Особенность возникающих в данном случае правоотношений.

Верно отметил М. Н. Марченко: «государство при этом является управомоченной стороной, а правонарушитель - обязанной». Указанные стороны в рассматриваемых правоотношениях характеризуются наличием административно-правового статуса - комплексом прав и обязанностей. В данном случае важно отметить, что совокупность возникающих и реализуемых в административно-деликтных отношениях прав и обязанностей четко регламентируется действующим законодательством, то есть имеет четкую нормативную правовую основу. Современный российский законодатель принял верное направление, что на федеральном уровне все нормы, регламентирующие виды наказуемых проступков и наказаний, основания, порядок применения ответственности должны быть сконцентрированы в одном кодифицированном правовом акте - Кодексе об административных правонарушениях. Регламентация административной ответственности региональными законами во многом носит переходный характер.

Отсутствие нормативной основы исключает какую-либо противоправность, наличие самого административного правонарушения. То или иное действие или бездействие становится противоправным элементом состава правонарушения лишь тогда, когда оно запрещено нормой права, и таковым оно будет вплоть до полной отмены данной нормы. Следовательно, административная ответственность как правоотношение и как явление существует только при условии ее нормативного правового обоснования.

Но соответствующие правовые нормы предполагают всего лишь возможность применения административной ответственности за совершенное противоправное поведение. Важным условием применения ответственности является юридический факт - конкретные жизненные обстоятельства, с которыми законодатель связывает возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей правоотношения субъектов. В правовой науке такая совокупность юридических фактов называется фактическим составом. Только они могут влечь административную ответственность. Это обстоятельство позволяет утверждать о наличии второй группы оснований наступления административной ответственности - фактических.

В условиях построения правового государства исключительно важным моментом является механизм правового регулирования административной ответственности. Применение административной ответственности должно четко регламентироваться законом. Важным условием при этом является круг субъектов, в установленном порядке наделенных юрисдикционными полномочиями. КоАП России содержит перечень органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и применять соответствующие административные наказания (глава 23).

Административно-юрисдикционные полномочия исходят от государства, в связи с чем выделяется группа государственно-правовых оснований применения мер административной ответственности.

Следовательно, административная ответственность может быть реализована только при наличии трех оснований - нормативных, фактических и государственно-правовых. Компетентное должностное лицо или орган правомочны применить меры административной ответственности только при выявлении и оформлении фактически совершенного противоправного деяния, запрещенного законодательной властью под страхом наказания.

Особенностью административных правонарушений является то, что они, как правило, не влекут серьезных вредных последствий. Подавляющее их большинство является нарушениями установленных государством правил должного или возможного поведения в целях недопущения вредных последствий.

По общему правилу основанием применения административной ответственности могут выступать действия (бездействие), совершение/несовершение которых не повлекло наступление вредных, нежелательных для российского общества последствий. Например, управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения (ст. 12.8 КоАП России).

Объектом данного административного правонарушения являются общественные отношения в сфере безопасности дорожного движения. Учитывая повышенную общественную опасность ненадлежащего управления автомобилем, возможность наступления вредных последствий законодатель с учетом результатов правоприменительной практики установил запрет на управление транспортным средством в состоянии любого опьянения. Под воздействием опьяняющих средств или их препаратов значительно снижается внимание водителя, увеличивается время необходимой реакции, ухудшается координация движений соответствующего лица. В целях недопущения вредных последствий поскольку их совершение неизбежно влечет нарушение установительных и охранительных административно-правовых норм, призванных должным образом регулировать общественные отношения.

Составляющим элементом административной ответственности является вина соответствующего лица. Правонарушение может быть совершено умышленно или по неосторожности. В соответствии со ст. 2.2 КоАП России административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало их наступления или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. Наличие умышленной вины необходимо во всех случаях, когда лицо привлекается к ответственности за правонарушение, совершаемое только по умыслу.

В статьях КоАП России прямо указывается ряд составов административных правонарушений, наказуемость за которые наступает лишь при наличии умышленной вины (умышленное уничтожение или повреждение печатных материалов, относящихся к выборам (ст. 5.14 КоАП), умышленное повреждение или срыв печати (ст. 19.2 КоАП России) и др.). Авторы комментариев к административному законодательству отмечают: «о совершении правонарушения умышленно свидетельствуют такие слова диспозиций статей Особенной части Кодекса, как «сокрытие», «уклонение», «отказ», «принуждение», «самовольное вовлечение», «изготовление», «распространение», «сбыт», «воспрепятствование», «подкуп», «заведомо ложное», «неповиновение», «вмешательство». Статья 2.2 КоАП России содержит еще одну важную норму, определяющую понятие иной формы вины - правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без должных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

В КоАП России очень мало норм, в которых указывается, что могут совершаться по неосторожности, например, небрежное хранение пользователем материалов и данных государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации, повлекшее утрату таких материалов и соответствующих данных (ст. 7.26 КоАП РФ). Если же норма Особенной части Кодекса не содержит разграничение форм вины, имеется в виду любая из них.

Российское законодательство об административных правонарушениях предусматривает возможность привлечения к административной ответственности физических лиц, достигших 16-летнего возраста. С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних. При решении данных вопросов необходимо также уточнить статус привлекаемых к ответственности лиц. Очень важно при этом обратиться к уяснению смысла некоторых встречающихся в административно-правовой литературе терминов, имеющих принципиальное правовое значение. Анализ отдельных научных работ выявил неоднозначность толкования и правильного понимания терминов, например, «субъект административного правонарушения», «субъект административной ответственности». В структуре административно-юрисдикционных отношений необходимо точное уяснение их сущности. В.В. Денисенко, один из немногих ученых - административистов, уделил необходимое внимание этому важному вопросу. «Понятие «субъект административной ответственности» необходимо отграничивать от понятия «субъект административного правонарушения», поскольку последний не всегда подлежит административной ответственности. Так, сотрудники органов внутренних дел несут ответственность за административные правонарушения по дисциплинарным уставам, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством.

Круг субъектов административного правонарушения шире, нежели круг субъектов административной ответственности». Вспомним, что к административной ответственности не привлекаются лица, не достигшие 16-летнего возраста (ч. 1 ст. 2.3 КоАП России), к тому же следует иметь в виду, что за некоторые противоправные поступки ответственность может наступить в более позднем возрасте. Например, применение административного наказания, к примеру, за умышленную порчу или уничтожение военного билета возможно лишь к лицам старше 18 лет. Военный билет выдается при призыве граждан на военную службу, а это возможно по общему правилу лишь после исполнения полных 18 лет.

В соответствии со ст. 2.8 КоАП России не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии невменяемости, то есть не могло осознавать фактический характер и противоправность своего поведения) либо руководить им вследствие хронического или временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики. Содержание приведенной правовой нормы при определенном стечении фактических обстоятельств сокращает общее количество субъектов административной ответственности по отношению к субъектам административных правонарушений. Уяснение в практической деятельности изложенного понимания понятийного аппарата будет способствовать исключению ошибок.

Следует отметить также, что действующее законодательство предусматривает ряд специальных субъектов административных правонарушений, к которым российский законодатель отнес должностных лиц, военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов, иностранных граждан, лиц без гражданства. Общие правила применения административной ответственности к указанным специальным субъектам определены главой 2 КоАП России.

Обратимся к понятию административного правонарушения, содержащегося в законе.

В ст. 2.1 КоАП России административное правонарушение определено как «противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность». Практика применения норм действующего административно-деликтного законодательства подсказывает необходимость обратиться к некоторым важным вопросам теоретического характера.

Суть обозначенной проблемы заключается в том, что в ряде случаев. органы правоприменения при составлении протоколов об административных правонарушениях в целях последующего применения административной ответственности не всегда четко представляют различие между совокупностью и повторностью правонарушений, а также между продолжаемыми и длящимися правонарушениями. Изложенное имеет принципиальное значение для правильной квалификации правонарушений, следовательно, и для определения вида и меры назначаемого административного наказания.

Правоприменительной практике известны случаи, когда лицо совершает несколько административно наказуемых деяний, каждое из которых образует самостоятельный состав правонарушения. Данное явление принято называть множественностью административных правонарушений, которая, в свою очередь, имеет несколько форм - совокупность и повторность. Первая форма множественности имеет место, когда лицо совершает несколько административных правонарушений, не привлекаясь к установленной законом административной ответственности. Реальное количество совершенных противоправных действий устанавливается и должным образом документируется после задержания правонарушителя. По каждому факту выявленного и доказанного проступка составляется отдельный протокол об административном правонарушении.

Вторая форма множественности - повторность - проявляется в случаях, когда лицо совершает новый противоправный проступок после привлечения его в установленном порядке к административной ответственности за совершение предыдущего правонарушения.

Анализ отечественного законодательства об административных правонарушениях обнаруживает отсутствие четкого критерия определения повторности, что в значительной степени вызывает затруднения в правоприменительной практике, а при определенном развитии ситуации и нежелательные правовые последствия. По нашему мнению, это объясняется разной конструкцией правовых норм, а именно:

- «повторное совершение однородного административного правонарушения - если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек предусмотренный ст. 4.6 КоАП срок административной наказанности» (п. 2 ст. 4.3 КоАП России);

- «нарушение законодательства о труде и об охране труда лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение» (ч. 2 ст. 5.27 КоАП России) - в данном нет повторности, а совершенные действия следует расценивать как квалифицирующий признак;

- до 1 июля 2002 г. ч. 2 ст. 123 КоАП РСФСР предусматривала «повторное в течение года совершение нарушения».

Приведенные примеры имеют существенное различие - в первом случае законодатель употребил термин «уже подвергалось» и, что важно помнить, - законодатель связывает «с состоянием административной наказанности, предусмотренной ст. 4.6 КоАП», во втором - совершение нового правонарушения лицом, «ранее подвергнутым», при этом не упоминается годичный срок административной наказанности, а в третьем - вообще не связывалось с привлечением к административной ответственности.

Во всех указанных случаях должна быть обеспечена правильная квалификация совершенного административного правонарушения, так как при установлении повторности только такого же проступка для правонарушителя могут наступить определенные правовые последствия: как отягчающее вину обстоятельство (напр., п. 2 ст. 4.3 КоАП России);

- до 1 июля 2002 г. рассматривалось как квалифицирующий признак, влекущий состав нового правонарушения, за совершение которого предусматривалось наложение более строгого административного наказания (например, ч. 2 и 3 ст. 162 КоАП РСФСР);

- до 1 января 1997 г. квалифицировалось как уголовно наказуемое деяние (Закон Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с упорядочением ответственности за незаконную торговлю»).

Продолжаемое административное правонарушение состоит из ряда сходных по направленности действий, которые в совокупности образуют единое правонарушение. Длящимся является административное правонарушение, выражающееся в длительном невыполнении обязанностей, за несоблюдение которых установлена административная ответственность.

Некоторые ученые-административисты рассматривают длящиеся правонарушения как непрерывный ряд нарушений, образующих в совокупности противоправное состояние. Такие правонарушения могут длиться много дней, месяцев и даже лет. В качестве примера можно привести ст. 19.15 КоАП России, предусматривающую административную ответственность за проживание граждан Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации. В данном случае в действиях правонарушителя нет квалифицирующего признака, в отличие от повторности правонарушений, а, следовательно, окончанием правонарушения следует считать не момент первого правонарушения, а совершение последнего нарушения определенной правовой нормы.

Рассмотренные варианты квалификации правонарушений необходимо учитывать как при составлении протокола об административном правонарушении, так и при решении вопроса о виде и мере административного наказания.

Решая вопрос о назначении административного наказания при совершении нескольких правонарушений, необходимо установить, не истекли ли по каждому из составов сроки наложения наказания (ст. 4.5 КоАП России), не возбуждено ли по ним или по любому из них уголовное дело, а равно не выносилось ли постановление о прекращении производства по делу (п. 7 ст. 24.5 КоАП России). Подлежит выяснению также, не подвергался ли виновный наказанию за одно из совершенных им правонарушений.

Как отмечалось в первой главе, при реализации административно-юрисдикционных полномочий следует иметь в виду, что в практической деятельности возможны сочетания административной и дисциплинарной ответственности, когда одним проступком виновный совершает действия, ответственность за которые предусмотрена не только КоАП России или законом об административной ответственности субъекта Федерации, но и, например, трудовым законодательством при нарушении правил техники безопасности. Должным образом оформленные документы, закрепляющие факты нарушения административных и трудовых запретов, допущенных лицом единым действием (бездействием), не могут рассматриваться должностным лицом органа административной юрисдикции, так как являются предметом правового регулирования различных отраслей права.

Любое противоправное, виновное деяние, за совершение которого действующим законодательством предусмотрена административная ответственность, может быть признано правонарушением только при наличии в соответствующем деянии определенных признаков (элементов) состава административного правонарушения.

Теория российского права предусматривает четыре элемента состава правонарушения: объект; объективная сторона; субъект; субъективная сторона.

Юридический состав административного правонарушения как объект основательного научного исследования был рассмотрен в немногих работах. Подобное положение отразилось не только на качестве широко доступных научных работ, но и на содержании действующего российского административно-деликтного законодательства, на что неоднократно обращалось внимание в предыдущих разделах настоящей работы.

Первым «базовым» указанным элементом юридического состава административного правонарушения является объект. По общему правилу, объектом административного проступка является то, на что посягает противоправное деяние: государственный или общественный порядок, права и свободы граждан, все формы собственности, установленный порядок управления. Интегрируя изложенное, можно сказать, что все указанные признаки объекта характеризуют определенные группы общественных отношений, складывающихся в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти и местного управления. При этом необходимо существенное уточнение: объектом административного правонарушения могут быть только те общественные отношения, которые в установленном порядке регулируются правовыми нормами. Посредством методов административного права органы государственной власти и местного самоуправления устанавливают правила должного или возможного поведения. Но меры административной ответственности за их нарушение устанавливаются только федеральными и региональными органами законодательной власти. Следовательно, только эти общественные отношения могут быть объектом административного правонарушения.

На основании изложенного делаем вывод, что объектом административного правонарушения являются общественные отношения в сфере государственного управления, урегулированные нормами административного права и охраняемые мерами административной ответственности. При этом важно отметить существенное уточнение Б.В. Российского о том, что «общественные отношения, представляющие собой объект административного правонарушения, регулируются не только нормами административного, но в ряде случаев и нормами конституционного, экологического, трудового, земельного, финансового и других отраслей права. Однако охраняются они только нормами КоАП России и законов субъектов РФ об административных правонарушениях».