Кодифікація земельного законодавства України

В історії України 20-і роки характеризувалися безупинною зміною характеру земельних відносин. Незабаром після прийняття першого Земельного кодексу радянський уряд намітив серйозні зміни у формах і методах землекористування і землевпорядження. Рішення ІІІ з'їзду Рад СРСР (травень 1925 року), VIII і ІХ Усеукраїнських з'їздів Рад (січень 1924 року і травень 1925 року) визначили ряд завдань, спрямованих на внесення змін у земельне законодавство. Необхідно було остаточно покласти кінець частим зрівняльним переділам і закріпити існуюче фактичне беззаперечне землекористування. Як вказує у своїй роботі І. Б. Усенко, слід було змінити положення Кодексу, розрахованого в основному на общинне землекористування, відповідно до більш розповсюдженого в Україні дільнично-черезсмужного землекористування, врегулювати взаємини держави, земельного товариства й окремого землекористувача. Однак найголовнішим завданням намічених змін у земельному законодавстві звичайно ж було створення умов для розвитку колективізації.

У червні 1925 року при управлінні меліоративних і земельних робіт Наркомзема УСРР була створена комісія з перегляду земельного кодексу. Комісією були вироблені пропозиції щодо змін і доповнень більш як 60-ти статей Земельного кодексу 1922 року. Ці пропозиції були надіслані на відгук місцевим земельним органам. Отримані висновки були використані при продовженні роботи з перегляду земельного кодексу.

Зміни в Земельний кодекс вносилися до 1927 ріку включно. [54, с 395.] Усього було змінено 111 статей ЗК УСРР. Зокрема, був продовжений до 12 років термін оренди землі, полегшена її реєстрація. Наймана праця вже не обмежувалася складом родини чи сезоном робіт (однак було потрібно, щоб усі працездатні члени родини працювали). Земельні товариства відповідно до нової редакції Кодексу повинні були зосередити увагу не на переділах землі, а на реконструкції сільського господарства, підвищенні врожайності землі. Істотно спростився землевпорядний процес, а також був посилений вплив сільських рад і райвиконкомів на земельні товариства.

2.2 Тенденції розвитку і кодифікації земельного законодавства України в період з 1928 до 1970 року

З утворенням Союзу РСР земельне законодавство стало удосконалюватися не тільки як республіканське, але і як загальносоюзне. Перша Конституція СРСР 1924 року віднесла до ведення Союзу РСР встановлення загальних засад землекористування і землевпорядження, а також користування надрами, лісами і водами на всій території СРСР. На думку професора Панкратова І.Ф., даний кодифікований акт закріплював право виключної державної власності на землю. Слід зазначити, що ця думка є помилковою, тому що сам термін "виключно державна власність" уперше зустрічається в ст. 1 Загальних засад землекористування і землевпорядження 1928 року. Конституційно виключна державна власність на землю була закріплена лише Конституцією СРСР 1936 року.

Нові кодифікаційні роботи були започатковані в зв'язку з прийняттям ЦВК СРСР 15 грудня 1928 року. Загальних засад землекористування і землевпорядження. У цьому акті знайшов відображення курс Радянської влади на подальший розвиток колективізації селянських господарств і соціалістичних форм землекористування.

Закон складався з тринадцяти глав ("Основні положення", "Права трудящих на землю", "Землевпорядження", "Переселення", "Заходи заохочення колективних і інших товариських форм землекористування", "Радянські господарства", "Оренда землі трудового користування", "Про найману працю в сільському господарстві", "Земельне товариство і сільська рада (чи відповідні їм об'єднання й органи)", "Землі спеціального призначення", "Міські землі", "Землі державного запасу", "Вирішення спорів, що виникають при землевпорядженні і землекористуванні") і 63 статей. На відміну від республіканських земельних кодексів, що діяли на той час, Загальні засади приділяли основну увагу не питанням одноосібного трудового землекористування, а громадському соціалістичному землекористуванню.

Передбачалося, що союзні республіки оновлять своє земельне законодавство відповідно до Загальних засад. З цією метою Наркомзем УСРР підготував проект нового кодексу, що складався з 417 статей. Цей проект передбачав низку нових положень, що повинні були регулювати питання вилучення земель, обмеження трудового землекористування, а також проведення меліоративних робіт. Він був опублікований і з 6 квітня до 21 травня обговорювався в ПК РНК УСРР. За підрахунками вчених у проект було внесено понад 250 змін. 4 червня 1929 року для складання погодженого тексту проекту РНК УСРР утворив комісію. Результати роботи комісії 20 липня 1929 року були затверджені РНК УСРР.

Загальні засади стали першим загальносоюзним земельним законом, що визначив концепцію розвитку земельного законодавства, який встановив, що суб'єктом права власності на землю є виключно СРСР. У відповідності зі ст. 1 Загальних засад приватна власність на землю скасовувалася назавжди і встановлювалася виключно державна власність Союзу РСР.

До головних вад Загальних засад вчені відносять: відсутність регламентації правового режиму земель лісового та водного фондів; вкрай недостатнє регулювання правового режиму земель спеціального призначення (на час прийняття Загальних засад в законодавчому порядку був врегульований лише правовий режим земель наданих для потреб транспорту та земель наданих для гірничих розробок; відсутність визначення єдиного на всій території СРСР правового режиму окремих категорій земель, в залежності від їх господарського призначення та цілей використання, встановлення форм і видів землекористувань та визначення їх призначення; відсутність конкретної схеми розмежування компетенції СРСР та союзних республік щодо регулювання земельних відносин; відсутність правової регламентації компетенції автономних республік та місцевих органів влади щодо регулювання земельних відносин. Загальні засади не вирішували питання про встановлення єдиної загальносоюзної системи обліку земель та реєстрації землекористувань, а також не торкалися питань, пов'язаних з плануванням використання земель на території окремих союзних республік, і не встановлювали порядку розподілу цих земель серед окремих галузей народного господарства та землекористувачами тощо.

Подальший розвиток союзного і республіканського законодавства відбувався по лінії удосконалювання сформованих внаслідок націоналізації землі основних земельно-правових інститутів: права виключної державної власності, права землекористування і його різновидів, правового режиму різних категорій земель, землевпорядження й ін. Здійснення земельної політики відповідно до соціалістичних принципів зіткнулося з великими труднощами, викликаними тим, що виробники сільськогосподарської продукції виключалися з механізму відносин власності. У регулюванні земельних відносин переважали адміністративні методи керування, характерними рисами яких були примус і апелювання до свідомості суб'єктів правовідносин тощо. Саме цим обумовлювалися складності у правотворчій роботі по вдосконаленню земельного законодавства. Так з моменту прийняття Загальних засад землекористування і землевпорядження у 1928 році і до моменту прийняття Основ земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік у 1968 році жодних кодифікованих актів, що мали б врегулювати земельні відносини, не приймалося. Хоча розробка Основ земельного законодавства почалася ще в 1948 році.

13 грудня 1968 року приймаються Основи земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік. Новий загальносоюзний земельний закон був введений у дію з 1 липня 1969 року. По своїй суті Основи покликані були кодифікувати лише найважливіші земельно-правові норми й інститути. Тому характерною рисою Основ був винятково високий рівень узагальнення нормативно-правового матеріалу; вони містили найбільше число норм-принципів, норм-понять. Поєднувані в них правові приписи вимагали подальшої конкретизації і деталізації. Тому, як і Загальні засади, Основи земельного законодавства були концептуальним, програмним актом, у відповідності і на основі якого повинні були прийматися союзні і республіканські закони. У ст. 2 Основ прямо закріплювалося правило, що всі інші акти Союзу РСР і союзних республік, що регулюють земельні відносини, видаються відповідно до Основ. Усі раніше прийняті нормативні приписи зберігали дію лише в тому випадку, якщо вони не суперечили Основам (п.1 Указу "Про порядок введення в дію Основ земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік"). [56, с 214.]

Основи Земельного законодавства 1968 року складалися з Преамбули, одинадцяти розділів ("Загальні положення", "Землі сільськогосподарського призначення", "Землі населених пунктів (міст, селищ міського типу і сільських населених пунктів)", "Землі промисловості, транспорту, курортів, заповідників і іншого несільськогосподарського призначення", "Землі державного лісового фонду", "Землі державного водного фонду", "Землі державного запасу", "Державний земельний кадастр", "Державне землевпорядження", "Вирішення земельних спорів", "Відповідальність за порушення земельного законодавства") і 50 статей.

У зв'язку з прийняттям Основ 30 травня 1969 року був прийнятий Указ Президії Верховної Ради СРСР "Про визнання такими, що втратили силу законодавчих актів СРСР у зв'язку з введенням у дію Основ земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік". [57, с 206.] До Указу додавався перелік законодавчих актів, що цілком чи частково втратили силу, який складався з 30 пунктів.

В Основах знайшло своє відображення закріплене в Конституції СРСР 1936 року право виключної державної власності на землю (ст. 3 Основ). Закон продовжив політику жорсткої централізації і командного керування сільським господарством, проголошену Загальними засадами землекористування і землевпорядження 1928 року. Ґрунтуючись на принципах, закладених Загальними засадами землекористування і землевпорядження 1928 року, Основи містили низку положень, що зробили величезний вплив на подальший розвиток земельного законодавства. Так була проголошена концепція матеріальної зацікавленості колгоспів, радгоспів, селян у більш ефективному використанні й охороні земель, що, однак, не була підкріплена належним господарським механізмом. Основами не регламентувалися питання використання найманої праці, а згідно ст. 50 заборонялися купівля-продаж, застава, дарування, оренда й інші угоди, які у прямій чи прихованій формі порушували право державної власності на землю.

Підтвердивши заборону оренди землі, введену у 1930 році. [58, с 108.] Основи закріпили таку форму використання землі, як тимчасове землекористування, у рамках якого відповідні ради надавали земельні ділянки громадянам і юридичним особам у користування на певний строк. Це нововведення також не сприяло матеріальної зацікавленості суб'єктів земельних правовідносин, тому що при наданні землі в тимчасове користування права землекористувача визначаються в рішенні органу, що надає землю, тоді як при наданні землі в оренду орендар і орендодавець спільно обумовлюють порядок і межі використання землі орендарем і закріплюють свої домовленості в договорі.

Новелою стало також введення вторинного землекористування, при якому колгоспи, радгоспи, інші державні сільськогосподарські і несільськогосподарські підприємства, установи й організації могли надавати невикористовувані ними землі в тимчасове користування іншим землекористувачам у порядку і на умовах, встановлених законодавством. Основи проголосили принцип безкоштовності користування землею, що зводив нанівець таку корисну правову вимогу, як недопущення "розбазарювання" цінних угідь.

Вперше у вітчизняному земельному законодавстві були визначені загальні правила встановлення приміських зелених зон, а також врегульовані питання земельного кадастру (ст. 46 Основ). Практика землекористування показувала, що відсутність кадастрових даних про землю, зокрема порівняльної (бонітування), якісної оцінки земель, перешкоджає її правильному господарському використанню. Ведучі вчені-юристи відзначали, що наявність кадастру надала можливість успішно вирішувати питання раціонального розміщення і спеціалізації сільського господарства, визначити розміри державних закупівель сільськогосподарських продуктів у районах і господарствах, розробити системи ефективного ведення господарства, скласти перспективні організаційно-господарські плани, вирішити питання аналізу й оцінки виробничої діяльності колгоспів і радгоспів і т.п. [63, с 120.]

На базі й у розвиток Основ 8 липня 1970 року приймається новий Земельний кодекс УРСР. [51, с 664.] Він був введений у дію 1 січня 1971 року. [60, с 18.]

Земельний кодекс 1970 р. складався з 173 статей, об'єднаних у 28 глав і 11 розділів ("Загальні положення", "Землі сільськогосподарського призначення", "Землі населених пунктів (міст, селищ міського типу і сільських населених пунктів)", "Землі промисловості, транспорту, курортів, заповідників і іншого несільськогосподарського призначення", "Землі державного лісового фонду", "Землі державного водного фонду", "Землі державного запасу", "Державний земельний кадастр", "Державне землевпорядження", "Вирішення земельних спорів", "Відповідальність за порушення земельного законодавства"). Основні принципові положення кодексу відбиті в 20 статтях першого розділу. У статті 2 ЗК 1970 року вперше надається законодавче визначення поняття "земельне законодавство", як сукупності правових актів, що регулюють земельні відносини. [130, с 85-89.]

У Кодексі прослідковується наступність ряду норм попереднього Земельного кодексу, зокрема визначення земельного фонду як виключної власності держави і заборона цивільно-правових угод щодо відчуження земельних ділянок. Разом з тим, на відміну від ЗК 1922 року, ЗК 1970 року не передбачав волі вибору форм господарювання в сільському господарстві. Для ведення товарного сільськогосподарського виробництва землі могли надаватися тільки "соціалістичним" підприємствам - колгоспам і радгоспам. Діяльність селянських господарств, які до примусової колективізації 1929-1932 рр. були основною формою господарювання в селі, фактично заборонялася. Хоча Кодекс мав ряд особливостей у порівнянні з Основами земельного законодавства 1968 року, усе-таки він майже цілком відтворив зміст останніх.

2.3 Кодифікація земельного законодавства України в період з 1970 до 1990 року

28 лютого 1990 року, тобто через 20 років після прийняття ЗК 1970 року, Верховна Рада СРСР прийняла Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю, [143, с 481.] які з 15 березня того ж року набрали законної сили. [61, с 130.] Новий кодифікований акт замінив Основи земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік, що діяли раніше, і які були затверджені ще в 1968 році. У зв'язку з цим 14 березня 1990 року на позачерговому ІІІ З'їзді народних депутатів СРСР відповідні зміни були внесені й у Конституцію СРСР.

Вперше, на відміну від колишнього законодавства, Основи відмовилися від терміна "державна власність на землю", проголосивши землю надбанням народів, що проживають на даній території (ст. 3). Таким чином, із прийняттям Основ 1990 року був зроблений перший крок на шляху роздержавлення земельної власності, до подолання негативних економічних і соціальних наслідків відчуження землі від безпосереднього виробника. Сам факт проголошення землі народним надбанням, звичайно ж, не ніс чисто юридичного навантаження, однак був, проте, дуже істотним моментом для вирішення юридично вагомих питань. Так, з врахуванням цього Основами передбачалось, що в місцях проживання і господарчої діяльності нечисленних народів і етнічних груп законодавством союзних і автономних республік може бути встановлений особливий режим використання всіх категорій земель, зазначених у ст. 2 розглянутого акта.

Іншим юридичним наслідком визнання землі надбанням народів, що проживають на даній території, на думку вчених, стало підвищення екологізації земельного законодавства. [142, 5.] У ньому тепер виділялася нова категорія земель - природоохоронного призначення. На відміну від Основ 1968 року, в Основах 1990 року питанням охорони земель приділявся спеціальний розділ, що висував істотні вимоги до землекористувачів щодо охорони навколишнього середовища.

Наступною новелою Основ 1990 року було наділення Рад народних депутатів правомочностями щодо розпорядження землею, тобто по її наданню і вилученню. Нагадаємо, що до прийняття Основ 1990 року надання і вилучення землі було прерогативою виконавчих органів. Основи надали зазначені права в загальному плані Радам усіх рівнів, делегуючи республіканському законодавству розмежування їхньої компетенції в цій сфері діяльності, а також встановлення порядку, за яким вона буде здійснюватися.

Основи ввели нову юридичну підставу (юридичний титул) господарського використання землі - володіння землею. Раніше радянським законодавством цей титул був скасований, а закріплювалася лише одна юридична підстава господарського використання землі - право землекористування. Головна відмінність двох даних юридичних титулів полягає в тім, що володіння в більшості випадків поширюється на всіх громадян, а також на тих юридичних осіб, що використовують землю як засіб виробництва (наприклад, у сільському і лісовому господарстві). Виключення склала оренда землі, а також використання землі спільними підприємствами (ст. ст. 5, 6, 7). У постійне користування земля надавалася в основному юридичним особам для несільськогосподарських цілей. Усе тимчасове використання землі також здійснювалося на праві землекористування.

Ще одним нововведенням, що впроваджувалося Основами 1990 року у земельне законодавство, стало встановлення титулу довічного успадкованого володіння землею. Основи не врегулювали право приватної власності на землю, однак закріплення титулу довічного успадкованого володіння стало першим кроком на шляху визнання за громадянами права володіти, користуватися та розпоряджатися належною їм землею. Проголошення громадянина довічним володарем землі з передачею її в спадщину сприяло зміцненню гарантій стійкості (сталості) земельних прав приватних землевласників і землекористувачів.

Після заборони в 1930 році Основи відновили право користування землею на умовах оренди. Оренда землі була відроджена Указом Президії Верховної Ради СРСР від 7 квітня 1989 року "Про оренду й орендні відносини в СРСР" і одержала остаточне закріплення в ст.1 Основ законодавства про оренду. [143, с 481.]

Основи виділили також зовсім нових суб'єктів земельних правовідносин - громадян, що ведуть селянське господарство. Згідно ст.25 земля надавалася громадянам за їхнім бажанням у довічне успадковуване володіння або в оренду. Причому виділялася земельна ділянка саме громадянину, а не селянському господарству. У випадку втрати працездатності громадянин, що вів селянське господарство, міг передати право володіння ділянкою або віддати її в тимчасове користування одному з членів родини, що вів разом з ним селянське господарство, а при відсутності таких - й іншим особам.

Основи ввели таким чином нове поняття - землеволодіння громадян, що ведуть селянське господарство, і закріпили правове положення останнього. Визначалося воно як переважно сімейне трудове господарство, засноване на особистій праці його членів. У даному випадку чітко прослідковується наступність норм Основ 1990 року, які сприйняли положення земельного законодавства періоду НЕПу (Розділ V Земельного Кодексу УСРР 1922 року), що регулювало правове положення трудового землеробського господарства (двору). Значну увагу Основи приділили практичній реалізації права громадян на ведення селянського господарства. Так у відповідності зі ст.26 земля для ведення селянського господарства надавалася рішенням районної Ради народних депутатів за поданням сільської Ради. Для реалізації цього положення постановою Верховної Ради СРСР від 28 лютого 1990 року "Про введення в дію Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю" Верховним Радам союзних і автономних республік було доручено розробити порядок надання і вилучення земель, а також передбачити конкретні терміни оформлення прав землеволодіння і землекористування, а Раді Міністрів СРСР - забезпечити систематичне виявлення невикористовуваних і нераціонально використовуваних земель.

Вперше в земельному законодавстві була передбачена можливість виходу членів колгоспів і інших сільськогосподарських кооперативів, працівників сільськогосподарських підприємств із їхнього складу і надання їм ділянок, що вилучалися із земель зазначених підприємств для ведення селянського господарства. При цьому їм повинна була виділятися ділянка, кадастрова оцінка якої, як правило, була на рівні середньої у господарстві.

Як зазначалося вище, у нормативний акт було введене поняття "володіння землею". Однак мова не йшла про власність, оскільки купівля-продаж, дарування, застава, самовільний обмін земельних ділянок згідно ст.53 Основ були недійсні. Основи також ввели низку обмежень щодо спадкування земельної ділянки. Так у відповідності зі ст.25 заборонявся її розділ, що, однак не означало, що спадкоємці не мали права одержати свою частку в натурі або в грошовій сумі. Також при вирішенні питання про спадкування слід було виходити з того, що переважне право на одержання земельної ділянки закріплювалося за особами, що мають досвід роботи в сільському господарстві, необхідну кваліфікацію, з урахуванням інших умов і факторів, обумовлених законодавством союзних і автономних республік.

Вчені відзначали, що ціла низка питань, що стосуються регулювання землеволодіння селянського господарства Основами не була врегульована. Серед них, наприклад, питання, пов'язані з гарантіями прав громадян на земельну ділянку, з відмовою у його наданні й оскарженням такої відмови в судовому порядку (ст.26 Основ). Була потреба в уточненні і питання щодо передачі земельної ділянки іншим громадянам при відсутності спадкоємців або за інших обставин. [144, с 13-14.]

Основні зміни в правовому положенні земель населених пунктів зводилися до уніфікації їхнього правового статусу і передачі всієї повноти влади по розпорядженню міськими, селищними й іншими землями відповідним Радам народних депутатів. Основи ввели поняття "території населеного пункту" як земель, що знаходяться в межах міста (селища). При цьому поняття селищної межі визначалося вперше.

У зв'язку з прийняттям Основ повинне було переоформлятися право користування громадян земельними ділянками, наданими під індивідуальну забудову або такими, що знаходилися під будівлями, які їм належали. Таке землекористування громадян повинне було переоформлятися головним чином у володіння їхньою земельною ділянкою. У володіння повинні були надаватися і земельні ділянки під комунальними будівлями, проданими у власність громадян.

Основи закріпили зв'язок правового положення нерухомості і земельної ділянки, на якій вона розташована. Згідно ст.10, при переході права власності на будівлю і споруди, разом з цими об'єктами до нового власника переходило і право володіння чи користування земельною ділянкою.

В Основах 1990 року був відсутній розподіл земель міст на землі: міської забудови; загального користування; сільськогосподарського використання; зайняті міськими лісами; залізничного, водного, повітряного транспорту й інші. Врегулювання цих питань було віднесено до республіканського законодавства. Основи вперше в історії земельного законодавства виділили в особливу категорію землі для потреб оборони (ст.31). Згідно закону до них відносилися землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин і установ, прикордонних, внутрішніх і залізничних військ. Порядок надання таких земель визначався тепер законодавством не тільки Союзу РСР, але й союзних і автономних республік.

Підвищення уваги законодавця до економічних, рекреаційно-оздоровчих проблем і культурно-історичних пам'ятників вилилося у включення до змісту Основ 1990 року зовсім нового розділу - "Землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного й історико-культурного призначення". Поняття "землі природоохоронного призначення" значно ширше за змістом, ніж термін "землі заповідників", який вживався в Основах 1968 і ЗК 1970 років. У відповідності зі ст. 32 Основ до охоронних стали відноситися землі заповідників, національних і дендрологічних парків, ботанічних садів, заказників, пам'ятників природи. З охоронних об'єктів були виключені мисливські заказники.

На відміну від попереднього законодавства, що забороняло будь-яку діяльність, яка порушує природні комплекси чи загрожує збереженню природних об'єктів, новий акт забороняв діяльність, що шкідливо впливає на забезпечення дотримання їхнього режиму.

Оскільки Основи проголосили землю не державним, а народним надбанням, тож і поняття "державний лісовий фонд" і "державний водний фонд" в них були відсутні.

Певних змін зазнала регламентація правового положення земель запасу, що після прийняття Основ 1990 року перестали іменуватися землями запасу і являли собою не закріплені за власниками і користувачами земельні ділянки. До категорії земель запасу Основи віднесли також землі, право володіння і користування якими припинено у відповідності зі ст. 9 Основ. Загальним призначенням цих земель, згідно закону, було їхнє використання в майбутньому переважно для сільськогосподарських цілей.

На відміну від попереднього земельного законодавства новий кодифікований акт встановлював три різних порядки вилучення земельних ділянок. По-перше, це загальний порядок вилучення земель для державних і громадських потреб (частини 1-6 ст. 11 Основ). Він передбачав необхідність згоди землеволодільця чи узгодження з землекористувачем відповідного рішення Ради народних депутатів, можливість оскарження цього рішення в судовому порядку; встановлював обмеження для вилучення деяких видів земель (сільськогосподарських угідь, земель приміських і зелених зон і т.п.); визначав категорії земель, вилучення яких взагалі не допускалося тощо.

По-друге, це особливий порядок надання і вилучення земель (за результатами референдуму за згодою відповідних Рад народних депутатів), що встановлювався стосовно земель у місцях проживання і господарської діяльності нечисленних народів і етнічних груп у випадках, коли земля вилучалася для цілей, не пов'язаних з господарською діяльністю зазначених народів і груп (ч. 2 ст. 2, ч.3 ст. 4 Основ).

Основи відмовилися від поняття "вторинне землекористування", а випадки, що охоплювалися цим поняттям, були виділені в окремі статті. Так відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 16, п. 6 ч.1 ст. 17 Основ землеволодільці і землекористувачі могли передавати в тимчасове користування земельну ділянку або його частину у випадках і порядку, передбачених Основами, законодавством союзних і автономних республік: для городництва, сінокосіння і випасу худоби громадянами (ст. 21), під службові земельні наділи (ст. 22), для сільськогосподарських цілей (ст. 30).

Найважливішим нововведенням Основ стало виділення спеціального розділу присвяченого питанням охорони земель. Згідно ст. 41 охорона земель містила систему заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню їх із сільськогосподарського обігу, захист від шкідливих антропогенних впливів, а також на відтворення і підвищення родючості ґрунтів, продуктивності земель лісового фонду. На відміну від попередніх Основ поняття "охорона земель" одержало більш широке тлумачення. Так, поряд з турботою про ґрунтовий покрив, охорона земель мала на увазі також обмеження впливу на рослинний і тваринний світ, геологічні породи й інші компоненти навколишнього середовища.

Основи підвищили екологічні вимоги до розміщення, проектування, будівництва і введення в експлуатацію нових та реконструйованих об'єктів, будівель і споруд, а також до впровадження нових технологій, що негативно впливають на стан земель. У відповідності зі ст. 43 у перерахованих випадках обов'язково повинні були передбачатися і здійснюватися заходи щодо охорони земель. У протилежному випадку введення в експлуатацію об'єктів і застосування нових технологій заборонялися. Вперше земельне законодавство зобов'язувало погоджувати розміщення об'єктів, що впливають на стан земель, із землевпорядними, природоохоронними й іншими органами.

Закон поставив за обов'язок землевласникам і землекористувачам, у тому числі орендарям, здійснення раціональної організації території, захист земель від селів, підтоплення, заболочування, висушування, забруднення відходами виробництва, інших процесів руйнування і т.д (ст. ст. 16, 17, 42). На думку вчених, одним з достоїнств Основ стало введення в них норм про економічне стимулювання раціонального використання й охорони земель (ст. 44). Тому що зазначене стимулювання тісно пов'язане із введенням плати за землю і спрямоване на підвищення зацікавленості землевласників і землекористувачів, у тому числі орендарів, у збереженні і відтворенні родючості ґрунтів, на захист земель від негативних наслідків виробничої діяльності. [145, с 8.]

Основи виділили в окремий розділ положення, що стосуються контролю за використанням і охороною земель. Попередні Основи 1968 року присвячували питанням контролю за використанням земель лише одну статтю. Згідно ст. 46 Основ зазначений державний контроль вівся Радами народних депутатів і спеціально уповноваженими органами. [145, с 10-13.]

Закладене в Основах "розмаїття" земельних відносин, їхня принципова відмінність від попереднього земельного законодавства створили передумови для виникнення на практиці складних конфліктних ситуацій, пов'язаних із встановленням, зміною і припиненням прав на землю, їхнім здійсненням, обмеженням майнових інтересів землеволодільців і землекористувачів, невиконанням покладених на них законом обов'язків. На характері цих конфліктів і формах їх розгляду не могли не позначитися радикальні зміни в правовому режимі використання земель. Земля поступово починала повертатися в сферу майнового обігу, перетворюючись в один із видів майна (п. 1 ст. 3 Закону "Про власність у СРСР", [146, с 71.] права на який захищаються так само, як і права власника (п.1 ст. 32 названого Закону). [148, с 3.] У результаті земельні спори виявилися дуже подібними до типових цивільно-правових майнових спорів, стали особливим їх різновидом, що характеризується наявністю значного числа адміністративно-правових, державно-правових і навіть конституційно-правових елементів, які визначають специфіку підстав і способів встановлення і припинення прав землеволодільців і землекористувачів, умови обмеженого розпорядження цими правами, збереження принципу цільового використання земель тощо.

Розділ 3. Розвиток і кодифікація земельного законодавства України сучасного періоду

3.1 Розвиток і кодифікація земельного законодавства в період з 1990 року до прийняття нової Конституції України 28 червня 1996 року

Розвиток вітчизняного земельного законодавства і його кодифікація на сучасному етапі пов'язані, насамперед, з економічними і політичними процесами, що проходять в Україні. 16 липня 1990 року була прийнята Декларація про державний суверенітет України. [62, с 499.] Серед головних її положень є таке: земля є власністю українського народу. [149, с 37.] З цього випливало, що необхідність проведення земельної реформи в нашій державі набула особливої актуальності. Сам термін "реформа" походить від латинського "reformo" і означає перетворення, зміну, перебудову будь-якого аспекту громадського життя (порядків, інститутів, установ), без знищення засад існуючої соціальної структури. [150, с 66-77.]

Початком проведення земельної реформи в Україні можна вважати 15 березня 1991 року, коли набрали чинності прийняті Верховною Радою 18 грудня 1990 року Земельний кодекс і постанова "Про земельну реформу". [150, с 66-107.] Дані законодавчі акти створили основу реформи, визначивши її головні засади: земельна реформа є складовою частиною економічної реформи, оскільки без здійснення її неможливий перехід до ринкових відносин; усі землі України з 15 березня 1991 року є об'єктом земельної реформи. Ці та інші положення названих актів, як вважають вчені, обумовили економічний, соціальний, політичний і правовий зміст реформи. [149, с 37.] На думку Н.І. Титової, радикальна новація земельного законодавства України, до певної міри, почалася ще в надрах старого режиму на базі Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю 1990 року і Закону "Про власність у СРСР" від 6 березня 1990 року. Даними нормативно-правовими актами була ліквідована монополія виключної державної власності на землі, дещо розширено земельні права союзних республік, відроджена оренда земель. [151, с 68-73.]

Метою земельної реформи, відповідно до постанови "Про земельну реформу" від 18.12.90 р., був перерозподіл земель з одночасним наданням їх у приватну і колективну власність, а також у користування підприємствам, установам і організаціям з метою створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, формування багатоукладної економіки, раціонального використання й охорони земель.

Прийняття нового Земельного кодексу в Україні 18 грудня 1990 року повинне було сприяти створенню правової бази для проведення земельної реформи. Розвиваючи положення Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю 1990 року, новий ЗК вводив інститут постійного успадковуваного володіння землею. Даний інститут передбачав можливість передачі наданих громадянам у постійне успадковуване володіння ділянок у спадщину. Новим Земельним кодексом був також введений інститут землеволодіння і землекористування селянських (фермерських) господарств. Причому запровадження даного інституту було тоді досить прогресивним кроком по реформуванню земельних відносин, оскільки цим порушувалася монополія великих сільськогосподарських підприємств - колгоспів і радгоспів - у сфері товарного виробництва продовольчої та сировинної продукції, створювалося конкурентне середовище у цій сфері і закладалися підвалини багатоукладності у сільському господарстві країни. [73, с 424.] Статтею 8 ЗК вводилась оренда землі. Окрім того, до шести відомих на той момент категорій земель, на які поділявся земельний фонд країни, було додано ще одну категорію - землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного й історико-культурного призначення.