Кодифікація земельного законодавства України

Таким чином, вперше, з моменту прийняття Декрету про землю, кодифікований акт, що регулює земельне законодавство, проголосив юридичну демонополізацію земельної власності. Земельний фонд країни перестав бути виключною власністю держави .

Досвід створення кодифікованих актів, що повинні регулювати земельні відносини, вказує на те, що такі акти повинні містити повну, логічно і юридично виважену систему земельно-процесуальних норм, що забезпечують реалізацію земельних норм матеріального права. Натомість Земельного кодексу 1990 року (з 118 статей кодексу лише близько шостої частини є процесуальними).

Від 20.12.2001 було прийнято новий Земельного кодексу України та існуючі альтернативні проекти не містять такої системи. Саме системи, бо тільки в єдиному узгодженому між собою вигляді земельно-процесуальні норми будуть являти той важіль, який дасть можливість якісно реалізовувати норми матеріального права.

Конституція України закріпила основи регулювання земельних відносин, серед яких можна виділити наступні:

конституційні положення, що встановлюють основи правового режиму землі як природного об'єкта і природного ресурсу:

земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси є об'єктами права власності Українського народу;

земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави;

право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

конституційні положення, що встановлюють право громадян на землю:

ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним;

примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості;

кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю;

власність зобов'язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.

використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі;

громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом;

іноземці та особи без громадянства користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.

У статті 8 Конституції України передбачено, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй. Ця вимога обумовила внесення кардинальних змін у чинне законодавство, у тому числі - земельне. [130, с 93-98.] Тому з прийняттям нової Конституції України законодавча і підзаконна нормотворчість, а також розвиток земельних правовідносин отримали новий позитивний імпульс, що знайшов своє втілення в цілому ряді новітніх законів і підзаконних актів, спрямованих на врегулювання земельних відносин. Так було прийнято нову редакцію закону "Про плату за землю" та Закон "Про оренду землі". [23, с 46-47.] Вказаними законами було кодифіковано інститути плати за землю та оренди землі згідно з вимогами Конституції України.

Закон "Про оренду землі" є комплексним законодавчим актом, який детально регулює всі види земельно-орендних відносин. З його прийняттям фактично втратили чинність ст. 8 Земельного кодексу ("Оренда землі"), постанова Кабінету Міністрів України від 17 березня 1993 року та значна частина норм Указу Президента України від 12 липня 1995 року. [73, с 424.] Закон "Про плату за землю" (в редакції від 19 вересня 1996 року) також є комплексним законодавчим актом, який визначає розміри та порядок плати за використання земельних ресурсів, а також напрями використання коштів, що надійшли від плати за землю, відповідальність платників та контроль за правильністю обчислення і справляння земельного податку.

Обидва закони, втілюючи в життя положення Конституції, "яка заклала принципово новий підхід до регулювання економічних, в тому числі і земельних, відносин в умовах ринкової економіки", [81, с 224.] дозволили використовувати оренду землі та плату за землю в якості інструментів здійснення земельної реформи та заклали підвалини для загальногалузевої кодифікації земельного законодавства. Ці акти на сьогоднішній день є єдиними кодифікованими земельно-правовими актами, норми яких в цілому відповідають вимогам Конституції і ефективно діють на практиці.

Ефективність і життєздатність цих законів є прикладом, який допомагає уяснити можливі варіанти здійснення загальногалузевої кодифікації земельного законодавства. Мова йде про внутрішньогалузеву кодифікацію земельного законодавства, тобто кодифікацію законодавства за його інститутами. На наш погляд, кодифікація земельного законодавства за його інститутами (за допомогою окремих кодифікаційних актів - законів) є одним з пріоритетних варіантів кодифікації земельного законодавства України на сучасному етапі його розвитку. Прийняття "пакету законів", які б кодифікували земельні відносини за окремими інститутами, є можливим та доцільним, тим більше, що для повної ефективності дії майбутнього загальногалузевого кодифікованого акта, яким має стати новий Земельний кодекс, необхідно буде приймати цілу низку законів, які б конкретизували, розвинули його положення, визначили (окреслили) механізми реалізації його норм.

Ще однією сучасною концепцією кодифікації земельного законодавства є концепція, яка передбачає прийняття міжгалузевого кодифікованого акта. Ця концепція бере свій початок ще з 20-х років, коли згідно програми кодифікації законодавства передбачалося створення повного Зводу законів про землю у складі уложень (кодексів): 1) земельного; 2) водного; 3) лісового; 4) про сільське господарство. Сучасний варіант цієї концепції розробляється провідним російським вченим О.К. Голічєнковим і передбачає створення акта міжгалузевої кодифікації - Екологічного кодексу, який має бути прийнятий замість галузевих природоресурсових кодексів. За словами вченого "Экологический кодекс мыслится как кодекс в самом прямом смысле этого слова - как свод законов, природоохранительных и природоресурсных. С существующей системой законодательства он в случае его принятия будет соотноситься как часть и целое. Следовательно, при всей необычности предлагаемого кодекса это одна из форм законодательных актов, а его разработка - одна из форм кодификации". [157, с 146.]

Причини, що породили потребу нинішньої земельно-правової кодифікації, очевидні. Насамперед, це потреби соціально-економічного порядку, пов'язані з кардинальною зміною суспільного й економічного ладу України ще на початку 90-х років. Перехід від одержавленої, планово-адміністративної до ринкової економіки, природно, вимагав зміни правових інструментів господарювання, причому не окремих їхніх різновидів, а всієї сукупності. [155, с 3.] Саме тому діючий ЗК, вже незабаром після свого прийняття, багато в чому перестав задовольняти практичні потреби в належному регулюванні земельних відносин. Аналіз діючого законодавства показує, що двадцять чотири статті Земельного кодексу України, більшість з яких є основоположними, суперечать нормам Конституції України, обмежують коло суб'єктів, які можуть бути власниками землі. Окрім цього, ще 19 інших нормативних актів не відповідають Конституції. [156, с 3-5.] Окремі закони, що приймалися в процесі проведення реформи, скасовували ті чи інші старі законоположення і проголошували нові, але звичайно не містили розгорнутого механізму їхньої реалізації і, як правило, не узгоджувалися між собою. Прийняття цих нормативних актів носило здебільшого хаотичний характер, значна частина норм земельного законодавства залишилася не кодифікована, а багато істотних прогалин і суперечностей так і не були усунені.

По-друге, необхідність кодифікації викликана й тим, що поряд із законами у власному розумінні слова рівної їм, а подекуди і переважаючої їх сили набули ще й президентські укази. Вони оперативно і за необхідності (хоча далеко не завжди кваліфіковано) вирішували і вирішують багато важливих питань правового оформлення реформ, що здійснюються. Але , як правило, часто не враховують діючого законодавства і вносять до нього тим самим нові важко вирішувані суперечності. [112, с 74-82.] Внаслідок цього склався багаторівневий із значними нашаруваннями масив актів земельного законодавства (нормативні акти, в тому числі діючий ЗК, що були прийняті до 28 червня 1996 року; президентські укази з питань земельної реформи; нові українські закони, прийняті після 28 червня 1996 року). Такий стан чинного земельного законодавства дуже ускладнює правозастосовчу практику. Самі учасники земельних відносин, враховуючи таку ситуацію, ще більше, ніж до цього, зневажають правила діючого законодавства, що посилило правовий нігілізм у суспільстві. Таким чином, саме стан земельного законодавства сам сприяє чи не найбільшому гальмуванню реформ. Кодифікація діючого земельного законодавства, перетворення останнього в цілісну систему, вільну від суперечностей, та повернення до кодифікованого стану стали головною метою нової кодифікації. Напевне в сучасних умовах жоден закон сам по собі не здатен привести до кардинального покращання соціально-економічної ситуації. Це тим більш вірно щодо земельного закону, багато норм якого мають диспозитивний характер. Але він в змозі запропонувати учасникам земельного обігу цільну і несуперечливу систему правил, дотримуючись яких в нормальній ситуації можна домогтися необхідного результату і отримати судовий (державний) захист їх інтересів.

У зв'язку з цим, найбільш актуальною є потреба проведення комплексної загальногалузевої кодифікації земельного законодавства, яке, з огляду на вищезазначені факти, на жаль, не є кодифікованим.

Справа в тім, як слушно відзначає О.К. Голічєнков, що, по-перше, неможливо кодифікувати нестабільне законодавство чи, принаймні, дуже складно робити це. Передумовами виникнення нестабільності законодавства є поспішність у створенні нормативних актів, часті зміни їх змісту та поверхове ставлення до розроблення правових положень. [140, с 17-23.] Так протягом останніх десяти років земельне законодавство України базувалося на трьох принципово різних кодифікованих актах земельного законодавства: Основи земельного законодавства 1990 року, ЗК УРСР 1990 року і діюча сьогодні редакція ЗК України 1992 року.

В Україні з 1991 по 2005 рр. форми власності на землю змінювалися кілька разів. У 1992 році був прийнятий Закон України "Про форми власності на землю", яким було визначено, що в Україні разом з державною вводяться колективна і приватна форми власності на землю. У зв'язку з цим у Земельний кодекс були внесені відповідні зміни. У 1995 році в статті 5 Конституційного договору між Верховною Радою та Президентом України "Про основні засади організації та функціонування державної влади, місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України" [1, с 141.] були визначені такі форми власності: загальнодержавна, комунальна, колективна та приватна. Аналізуючи зміст статей 13, 14 та 41 діючої Конституції України, можна дійти висновку, що у державі існує приватна, державна, комунальна власність, у тому числі і на землю. Така практика, на думку вчених, невідома світовому досвіду законотворчості [140, с 23-25.] і є дуже небезпечною, як для земельного законодавства зокрема, так і всього законодавства України в цілому.

Другий критерій, який виділяється О.К. Голічєнковим, також надзвичайно важливий для проведення кодифікації земельного законодавства. Адже, якщо система земельного законодавства не має внутрішньої єдності, тобто не має певної ієрархії нормативних актів, системи супідрядності норм і системи їхньої взаємодії, "где каждый высший элемент имеет высшую юридическую силу (данную ему органом, его издавшим), а каждый низший должен ему соответствовать", то її важко назвати системою і відповідно практично неможливо кодифікувати. Нагадаємо, що в Україні сьогодні усі відносини, пов'язані з прискоренням і поглибленням земельної реформи, врегульовані переважно указами Президента, що здебільшого носять характер політичних документів і входять у суперечність один з одним, а також з нормами Конституції, Земельного кодексу й інших нормативних актів вищої юридичної сили. У Росії донедавна спостерігалася схожа ситуація. Там до 20 вересня 2001 року, тобто до моменту прийняття нового Земельного кодексу Російської Федерації, указами Президента було визнано недійсними цілу низку норм "старого" ЗК.

Третій з вищевказаних критеріїв передбачає максимальну відповідність системи земельного законодавства системі земельного права. Глибока розробка системи земельного права має велике значення для кодифікації законодавства, тому що допомагає вирішити питання про обсяг і характер регульованих кодексами відносин.

Відомо, що в 1938 році була запропонована наукова класифікація галузей права. З того часу пройшло більш 60-ти років, але ніхто не займався глибоким дослідженням питання про те, наскільки запропонована теоретиками система права життєздатна, наскільки вона відповідає потребам практики законодавчої діяльності держави.

Сьогодні навіть серед юристів, що спеціалізуються в галузі земельного права, немає єдиної думки про предмет цієї галузі. Саме питання про визнання земельного права самостійною галуззю та про його місце в правовій системі України є дискусійним. Не говорячи вже про те, що багато цивілістів взагалі заперечують існування земельного права, як загальновизнаної галузі зі своїм чітко визначеним предметом, з основними інститутами, належність яких до цієї галузі права не заперечується. У цій ситуації учасники кодифікаційного процесу "должны понимать, что они записывают в новый кодекс не только конкретные правила, призванные регулировать поведение людей в конкретной ситуации, но и обязаны выработать общие принципы, приоритеты, конституциировать новые правовые институты и дать новый импульс развития институтам традиционным".

Таким чином, правильна побудова кодексу, що відповідає особливостям даної галузі права, порядок розташування правових інститутів у кодексі, виділення в ньому загальної частини і встановлення її змісту - усе це аж ніяк не технічні питання. Система кодексу повинна відображати внутрішній зв'язок та відмінності тих суспільних відносин, що регулюються даним кодексом і знаходять своє закріплення в різних правових інститутах, що складають зміст кодексу.

Говорячи про четвертий критерій, слід зазначити, що практика застосування земельного законодавства в Україні звичайно ж існує. Однак об'єктивованих документів, що свідчать про те, як застосовується та чи інша норма законодавства, практично немає. Існують постанова Пленуму Верховного Суду України "Про практику застосування судами земельного законодавств при розгляді цивільних справ" 1996 року, а також роз'яснення Вищого арбітражного суду України "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних із захистом права державної власності на землю" 1994 року і лист Вищого арбітражного суду України "Про Закон України "Про оренду землі" 1999 року. Все-таки на підставі тільки цих документів вкрай важко судити про те, які норми працюють, а які ні. А якщо ми говоримо про те, що кодифікації підлягають, насамперед, правові норми, які показали свою життєздатність, то сьогодні вкрай необхідно, щоб у наявності були узагальнення судової й арбітражної практики застосування земельного законодавства, яка повинна бути належним чином вивчена.

Важливість узагальненої практики застосування земельного законодавства, як однієї з умов його належної кодифікації, підкреслюється також професором В.І. Андрейцевим, на думку якого "Кодекс як особлива форма законодавчого акта з точки зору змісту та законодавчої техніки (про яку чомусь стали потрохи забувати) має включати добірку законодавчих положень або зібрання законів, що містили б норми, спрямовані на врегулювання найбільш сталих земельних відносин, які виправдали себе за практичного застосування, а не "експериментальних відносин" чергового "перехідного періоду", беручи до уваги, що принцип стабільності правового регулювання є неодмінною ознакою правової держави".

Наукова обґрунтованість кодифікації земельного законодавства припускає наявність певних наукових досліджень у цій галузі, визначення концепції розвитку земельного законодавства. Ситуація, що склалася в країні з правовим забезпеченням земельної реформи, саме і є наслідком відсутності такої концепції в Україні. У результаті розвиток земельних відносин, який стимулюється підзаконними актами Президента і Кабінету Міністрів, далеко пішов за рамки норм діючого ЗК. Складається враження, що "мы не только не имеем концепции развития земельного законодательства, но даже понимания того, что такое концепция развития земельного законодательства". [106, с 233-303.]

Законотворча практика радянського періоду припускала юридичне закріплення концепції розвитку тієї чи іншої галузі законодавства у формі Загальних засад чи Основ законодавства. У земельному законодавстві такими концептуальними нормативними актами були Загальні засади землекористування і землевпорядження 1928 року, Основи земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік 1968 року, Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю 1990 року. Цінність даних нормативних актів полягає в тому, що за їх допомогою були оформлені напрямки і критерії розвитку та кодифікації земельного законодавства. Саме на їхній основі кодифікувалося вітчизняне земельне законодавство. Прикладами концептуальних нормативних актів у чинному законодавстві є Основи законодавства України про культуру 1992 року, Основи законодавства про охорону здоров'я 1992 року, Основи законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування 1998 року, Основні напрямки державної політики України в сфері охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки 1998 року, Основні напрямки земельної реформи в Україні на 2001 - 2005 роки.

Акт, що відображає концепцію розвитку земельного законодавства, може бути не обов'язково у формі Основ законодавства. Так у Росії професором О.К. Голічєнковим ще в 1996 році була висловлена ідея створення Федерального закону про основи федеральної (державної, національної) політики в сфері регулювання відносин по використанню й охороні земель у Російській Федерації. З точки зору змісту такий закон міг би виступити як закон, насамперед політичного, стратегічного характеру і містити правові норми-принципи, норми-пріоритети, норми-дефініції. Але одночасно у певній частині він міг би включати і конкретні регулятивні та охоронні норми. Насамперед ті, за якими можна досягти згоди, компромісу, що є стабільними, практично діючими. [89, с 448.]

Прийняття концептуального закону надасть можливість закріпити напрямки (концепцію) розвитку і кодифікації земельного законодавства України. Такий закон повинен врегулювати найбільш важливі питання, пов'язані з використанням і охороною земель та визначити єдині принципи їхнього використання й охорони. Це створить основу (належну базу) для розробки і створення кодифікованих актів і розвитку земельного законодавства в цілому.

Такий Закон може складатися з 30 - 40 статей. З огляду на запропоновану зразкову структуру головними завданнями Закону можуть бути: визначення державно-правових, економічних, соціальних та організаційних засад забезпечення належної охорони і використання земель в Україні; встановлення єдиних принципів та засад реалізації суб'єктами земельних відносин своїх законних (конституційних) прав та обов'язків.

Наявність системного підходу, як ще однієї важливої умови, необхідної для проведення кодифікації земельного законодавства, викликана самою сутністю кодифікації як різновиду систематизації. Критерій системного підходу до формування законодавства логічно "випливає" із критерію наукової обґрунтованості кодифікації й полягає в створенні певної правової системи, при якій реформи поєднуються з їхньою державною підтримкою.

Однак створення такої правової системи не може здійснюватися шляхом прийняття розрізнених нормативних актів, що регулюють ті чи інші інститути земельного законодавства чи кодексу, як простого набору правил поведінки, що не мають внутрішньої погодженості. Таку правотворчість не можна назвати кодифікацією. Кодификація припускає створення стрункої як зовні, так і внутрішньо погодженої системи нормативних актів, що кореспондують один одному і ґрунтуються на єдиному (базовому) нормативному акті - кодексі. Таким чином, регулювання земельних відносин в сучасних умовах повинне здійснюватися за допомогою "пакету законів". Так П.Ф. Кулинич, наводячи структуру законодавчого регулювання земельних відносин в Україні, називає 40 законів, які поділяє на 6 груп: закони про землеустрій та облік земель; закони про повноваження органів влади щодо регулювання земельних відносин; закони про ринковий обіг земель; закони про охорону земель; закони про особливості використання сільськогосподарських земель; закони про особливості використання несільськогосподарських земель. [74, с 424] Разом з тим неможливо видавати пакет законів, не маючи базового, стрижневого нормативного акта. Тому що це буде навал, але не система.

Системний підхід до формування законодавства, на наш погляд, припускає також встановлення пріоритетності тих чи інших законопроектів, визначення критеріїв, відповідно до яких прийняття того чи іншого нормативного акта буде вважатися пріоритетним. Зазначимо, що мова іде не про пріоритет одного законодавства перед іншим, а лише про пріоритетність прийняття того чи іншого законопроекту у відповідній ситуації. Наприклад, було б недоцільно приймати новий Земельний кодекс до того, як буде прийнятий новий Цивільний кодекс. На думку ведучих учених-юристів, ЗК за низкою питань є актом, супідрядним стосовно ЦК. Тому що норми ЗК, які визначають правове положення учасників ринку землі, які забезпечують здійснення прав власності й інших речових прав на землю, що регулюють відносини, встановлені договором та іншими зобов'язаннями стосовно до об'єктів земельних прав, будуються виходячи з основних засад цивільного законодавства. [154, с 13-22] Під ринком землі як правовою категорією в сучасній юридичній літературі розуміється коло суспільних правовідносин, що виникають між суб'єктами з приводу прав на землю і не зводяться лише до купівлі-продажу землі.

Відзначу незаперечність того факту, що земельні відносини завжди залишаються такими незалежно від того, до норм якої галузі законодавства (цивільного, адміністративного, трудового, податкового і т.д.) ми вдаємося для їхнього регулювання. Це обумовлено цілим рядом причин:

1) земля є особливим об'єктом права, який внаслідок своєї специфіки, торкається як приватноправових, так і публічно-правових інтересів;

2) земля будучи одним із важливих економічних важелів, володіє також величезною екологічною і соціальною цінністю. Земля є продуктом самої природи, вона виникла і існує незалежно від волі і свідомості людей. Це відрізняє землю від інших об'єктів права власності, створених працею людини, її виробничою діяльністю. Саме тому окремі ділянки і категорії земель (національні парки і заповідники, міські землі загального користування, землі під військовими об'єктами і т.д.) вилучені з обігу. Виводяться з обігу також землі, перебування на яких загрожує життю людини (радіаційно, хімічно або біологічно забруднені землі). Крім того, існує правило про цільове призначення категорій земель. Не підлягають точній оцінці, а відповідно і повному відшкодуванню втрати, які наносяться землям;

3) земельні ділянки завдяки своєму особливому призначенню в більшій мірі, ніж інше майно, можуть бути обтяжені різного роду законними, судовими або договірними обмеженнями. У багатьох випадках титульний власник землі зобов'язаний допускати на свою землю не лише представників влади і наглядових органів, землевпорядників і спеціалістів, що ведуть пошукові роботи, але також дозволяти прохід по своїй території туристів і відпочиваючих, а також нести інші обов'язки, передбачені чинним законодавством.

В умовах введення приватної власності на землю, проголошення землі нерухомістю та включення її в ринковий обіг природно виникло питання про визначення ступеня "втручання" цивільного права у сферу дії земельного права, про те, до яких меж та чому норми цивільного права регулюють земельні відносини. Дискусія з приводу цієї проблеми точиться в юридичній науці вже давно. На наш погляд, найвагомішим досягненням цієї дискусії на сьогодні є висновок про те, що проблема співвідношення норм цивільного та норм земельного права при регулюванні земельних відносин повинна вирішуватися в залежності від того, про яку групу земельних відносин йде мова.

Виділяється три групи земельних відносин, при регулюванні яких існує можливість зіткнення (співвідношення) норм цивільного права та норм земельного права. Перша група відносин стосується землі як об'єкта власності та інших майнових прав. Земля тут виступає як майно. До другої групи входять відносини, пов'язані з обігом землі як об'єкта приватної власності. Третю групу складають зобов'язальні відносини, об'єктом яких є земля. [93, с 206-210.] Велика (основна) група відносин, які виникають з приводу землі як природного об'єкта, цілком справедливо відноситься вченим до четвертої групи земельних відносин, які не регулюються нормами цивільного права. Це відносини з приводу надання та вилучення земель, з приводу планування земельних ресурсів та землевпорядкування, ведення земельного кадастру та здійснення земельного контролю, відносини щодо використання та охорони земель тощо.

Виходячи з вищевказаного, безсумнівним є висновок про те, що пріоритет у регулюванні земельних відносин належить земельному законодавству. Тому, чітко проводячи межу між сферами правової регламентації Земельного та Цивільного кодексів, на наш погляд, варто враховувати низку істотних положень. Зокрема, у сучасних умовах землі включені в майновий обіг, тому відбувається зменшення впливу адміністративних методів регулювання в земельних відносинах. У цьому зв'язку все більшого значення набувають цивільно-правові методи регулювання майнових земельних відносин. Справа в тому, що цивільне право в частині регулювання угод розроблено більш глибоко і детально, ніж земельне. Більш того, закони, що регулюють угоди з землею, можуть свідомо не передбачати загальні правила, що відносяться до тих чи інших угод, відсилаючи сторони до загальних для всіх угод правил Цивільного кодексу. На думку вчених, це положення, напевне, залишиться й на майбутнє.

Крім того, оскільки основна маса майнових відносин регулюється нормами цивільного права, то ці норми є загальними стосовно земельно-правових і, отже, у зв'язку з однорідністю земельних майнових відносин і цивільних відносин вони можуть застосовуватися при наявності прогалин у земельному законодавстві. Звичайно, тут варто враховувати, що не до всіх земельних майнових відносин можуть бути застосовані норми цивільного законодавства.

Звертаючись до досвіду кодифікації земельного законодавства в Росії, відзначимо, що на думку багатьох провідних російських учених прийняття Цивільного кодексу Російської Федерації (особливо першої його частини)., [4, с 356.] який визнав на законодавчому рівні земельні ділянки нерухомістю і, отже, обумовив необхідність змін у традиційних підходах до правового регулювання відносин по використанню земель та подальших пошуків правильного співвідношення необхідних для цього публічно-правових і приватноправових методів, виявилося потужним стимулом для розвитку земельного законодавства.

Активізація процесу розвитку ринкових відносин в Україні також потребує прийняття нового Цивільного кодексу, який би відповідав реаліям економічних процесів, що відбуваються, і став стимулом для розвитку земельного законодавства України

Це означає, що до сьогодні не одержали свого відображення в кодифікованому акті ряд найважливіших відносин, а також процесів, що відбуваються в економіці. Таким чином, існує небезпека, що у випадку прийняття сьогодні нового Земельного кодексу, частина його положень буде суперечити положенням нового Цивільного кодексу. Колізія може виникнути, наприклад, у частині регулювання угод, тому що багато питань стосовно угод із землею засновуються саме на нормах цивільного права. Надалі ці суперечності у свою чергу можуть призвести до перегляду норм Цивільного або Земельного кодексу, що негативно позначиться на стабільності законодавства. Тому, на мій погляд, прийняття нового Земельного кодексу після того, як буде прийнятий новий Цивільний кодекс України, є необхідною умовою системного підходу до формування законодавства. Проте, розуміючи, що створення надійної правової основи для розвитку земельних відносин не можна ставити в залежність від прийняття нового Цивільного кодексу і що майбутня нова "Земельна Конституція" повинна відповідати потребам розвитку економіки і земельного ринку в країні, автор вважає за доцільне прийняти концептуальний правовий акт - закон, думки щодо створення якого наводилися вище.

В Україні існує кілька проектів ЗК. Найбільш відомими з них є Кодекс законів України про землю, який розробляється професором В.І. Андрейцевим., [65, с 5-9.] Земельний кодекс України, авторами якого є В.І. Семчик і П.Ф. Кулинич., [74, с 424.] а також Земельний кодекс України, схвалений Верховною Радою України та прийнятий 20.12.2001 р. Слушні пропозиції щодо змісту на той час проекту нового Земельного кодексу неодноразово з'являлися з-під пера й інших провідних вітчизняних науковців. [94, с 3.] Узагальнення досвіду законопроектних робіт та пропозицій, що висловлювались і висловлюються у науковій літературі, дає можливість і зумовлює потребу наведення деяких міркувань і рекомендацій щодо змісту нового Земельного кодексу України 2001 року.

Зокрема не виникає жодних сумнівів, що новий земельний закон України повинен розглядати землю не тільки як об'єкт права власності (як це робиться в цивільному законодавстві), але разом з тим і як природний ресурс, об'єкт господарювання, а в ряді випадків - як основний природній засіб виробництва, себто як суто економічно-екологічну категорію. Це означає, що при веденні законопроектних робіт законодавець повинен чітко розмежувати сфери правового регулювання між земельним законодавством, з одного боку, і цивільним, адміністративним та іншими галузями законодавства - з іншого. Перш за все, особливу увагу слід приділити чіткому розмежуванню земельного законодавства із законодавством цивільним. На наш погляд, новий Земельний кодекс повинен включати цивільно-правові норми, але при цьому враховувати специфіку землі, як об'єкта правового регулювання і відносин, що виникають відносно цього специфічного об'єкта.

Новий Земельний кодекс також повинен мати замкнений, локально визначений і конкретизований перелік випадків, засобів, меж та наслідків втручання держави у здійснення прав громадян і юридичних осіб щодо вільного володіння, користування та розпоряджання землею, якщо це не шкодить навколишньому середовищу і не порушує прав і законних інтересів інших осіб. Це означає, що регулювання земельних відносин у новому кодифікованому акті повинно базуватись на принципі забезпечення раціонального використання і охорони земель, всього навколишнього середовища. Тому права приватних власників земель можуть і повинні бути обмеженими, але з досить чітким зазначенням цілей, для забезпечення яких вводяться обмеження, а також детальною фіксацією порядку відшкодування збитків, яких зазнав власник при встановленні тих чи інших обмежень. Необхідність таких обмежень підтверджується й багатовіковим досвідом західних країн з розвиненою ринковою економікою, які мають належні законодавчі обмеження повноважень приватних власників земельних ділянок з метою захисту громадських інтересів та охорони природних об'єктів від нераціонального використання.

Кодекс обов'язково має включати перелік земель, що не можуть передаватися у приватну власність за будь-яких обставин у зв'язку з особливим їх значенням для екологічної і економічної безпеки, а також обороноздатності країни.

Кодекс не може не передбачати випадки і порядок примусового припинення прав на землю (примусовий викуп, конфіскація) в разі використання землі з порушеннями законодавства чи засобами, які призводять до деградації земель, погіршення екологічної ситуації.

Особлива увага у новому Земельному кодексі повинна приділятися правовому захисту (охороні) земель. Згідно ст.14 Конституції України земля визнана "основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави". Названа конституційна норма вказує на пріоритетний правовий режим, насамперед стосовно земель сільськогосподарського призначення, який не лише має бути збережений в новому основному земельному законі України, а й потребує більш чіткого правового закріплення (порівняно з існуючим сьогодні законодавством про землю). [1, с 141.]

Кодекс повинен регулювати усі земельні правовідносини, які виникають у процесі використання, відновлення та охорони будь-яких категорій земель. Бо ж, як слушно зауважив професор В.І. Андрейцев, те, що норми із земельно-правовим змістом "розтягуються" по різних кодексах, законах та підзаконних нормативно-правових актах, є свідченням дуже низької юридичної техніки нормотворчої діяльності. А це створює відчутні перешкоди на шляху розуміння, усвідомлення та ефективного застосування Земельного кодексу. [65, с 9-12.]

Новий земельний закон також повинен містити детальний і зрозумілий всім механізм здійснення операцій із земельними ділянками та земельними частками (в тому числі проведення залогових операцій з землею), врегулювати порядок виникнення, здійснення і захисту земельних прав та питання управління, розпоряджання землями, що знаходяться в державній (муніципальній) власності тощо. Тобто новий Земельний кодекс має врегулювати створення цивілізованого ринку землі.

Необхідною умовою ефективності нового земельного закону повинна стати повна, логічно і юридично виважена система земельно-процесуальних норм, які мають забезпечити реалізацію земельних норм матеріального права. Саме система, бо тільки в єдиному, узгодженому між собою вигляді земельно-процесуальні норми будуть являти той важіль, який надасть можливість якісно реалізовувати норми матеріального права.

Кодекс повинен відображати стратегію держави стосовно всіх зазначених проблем, спрямовану на подальший розвиток земельної реформи, та має створити єдину законодавчу основу для подальшої нормотворчої та правозастосовчої практики. Адже саме законодавчі, а не підзаконні акти, завжди мають виступати засобом управління різноманітними процесами. Відхід від принципу верховенства закону негативно позначається на змісті, стилі і взаємовідносинах державних органів, що у кінцевому рахунку виступає ще одним фактором кризового стану державного управління. Стан регулювання земельних відносин, що склався сьогодні, - наочний тому приклад.

Вищезазначені рекомендації, певна річ, не можуть повною мірою охопити всі аспекти змістовного навантаження нового Земельного кодексу. Але, на мою думку, вони можуть бути базовими при визначенні спрямованості законопроектних робіт.

Відомо, що на практиці існує суттєва дистанція між бажаним і дійсним. Спробуємо дослідити в якому ж стані сьогодні знаходиться Діючий Земельний кодекс України.

Діючий Земельний кодекс України, складається з десяти розділів ("Загальна частина", "Землі України", "Права на землю", "Набуття і реалізація права на землю", "Гарантії прав на землю", "Охорона земель", "Управління в галузі використання і охорони земель", "Відповідальність за порушення земельного законодавства", "Прикінцеві положення", "Перехідні положення"), тридцяти семи глав і 212 статей.

Новелами є: правове закріплення права комунальної власності на землю; широка правова регламентація земельних сервітутів, обмежень у користуванні земельними ділянками, а також цивільного обігу земель. За словами колишнього Голови Держкомзему А.С. Даниленка, нова редакція Земельного кодексу базується на принципах: широкого розвитку приватного землеволодіння; гарантування державою прав на землю юридичних осіб і громадян; розв'язання проблеми іпотеки землі; альтернативного, взаємодоповнюючого функціонування, крупних, середніх і дрібних сільськогосподарських підприємств ринкового типу будь-яких форм власності і форм господарювання, забезпечення еволюційного розвитку землеволодінь і землекористувань сільськогосподарських підприємств; розмежування земель державної і комунальної власності; забезпечення зростання економічного потенціалу земель в населених пунктах; здійснення управління земельними ресурсами і землекористуванням із застосуванням економічних методів; удосконалення порядку справляння плати за землю; активного розвитку орендних земельних відносин.