Диалектическая модель судебной системы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Диалектическая модель судебной системы

§ 1. Политика и судебная система

Циклическое развитие отечественной судебной системы связано с этапами становления государственной власти и преобразованиями в государственном управлении. Сравнительный анализ выделенных циклов позволяет утверждать, что в основу политики в области правосудия был положен этатизм, предполагающий приоритет интересов суверена над иными интересами и правами. Права и свободы подданных (граждан) рассматривались как производные от государственных интересов и вторичные по отношению к ним. В связи с этим на первый план выступали интересы государства, которые ревностно им охранялись и защищались. При таком подходе стремления суверена взять под личный контроль вопросы разрешения экономических споров, политические дела и дела, в которых имеются отступления от изданных им указов, судебников, уставов и законов выглядят естественно. Также вполне резонно выглядят розыскные правила проверки правосудности судебных актов сувереном, меры понуждения и наказания за уклонение или за их нарушение. Обращения граждан по делам, в которых судьи разрешили спор не сходно с законами или отказывали им в правосудии в виду пробела в законе, для главы государства имели принципиальное значение для действенного обеспечения его юрисдикции на всей территории государства. Поэтому сначала допускались любые обращения как граждан, так и судей, а по мере тяготения суверена постоянно нарастающим их количеством вводились правила подачи и рассмотрения таких обращений его людьми, которые отсеивали неприемлемые обращения. Как отмечает А.А. Левандовский, "население всех многочисленных уездов приучалось к мысли, что у всех разнородных земель, входивших в состав Русского государства, есть один центр - Москва. Именно там решаются все важнейшие государственные вопросы". Многовековое приучение населения искать справедливости в лице высшего органа власти в государстве не прошло бесследно и сформировало в общественном правосознании модель поиска правды. Примеры, когда на произвол чиновников жалобы населения подаются сразу в высшую инстанцию можно видеть и сегодня. Эта модель поиска справедливости имеет не только историческую традицию, но и некоторую поддержку и в нормативном правовом регулировании: личный прием жалоб от населения должностными лицами суда и прокуратуры, право выражения "несогласия" с "отказными" определениями судей суда кассационной и/или надзорной инстанции должностных лиц соответствующих инстанций, внесение представлений должностными лицами суда надзорной инстанции и так далее.

Смена политического строя в 1917 году повлияла на выдвижение нового приоритета публичных интересов в праве, в том числе в правилах судебной защиты. Права правящего рабоче_крестьянского класса стояли на первом месте в политике советского государства и превалировали над частными интересами. Государственное управление строилось на основе властеподчинения, предполагающего в том числе, что надзирающий орган власти предписывал нижестоящему органу власти исправить недостаток в работе посредством направления протеста после проведения соответствующей проверки. Исходя из этого, в процессуальных кодексах 1923 и 1964 годов протест служил основанием для возникновения отношений между должностным лицом, принесшим протест, и судебнонадзорной инстанцией, а также между лицами, участвующими в деле, и судом надзорной инстанции. При этом характер и методы этого производства в гражданском и уголовном процессе были административные (несудебного органа - НКЮ), которые в науке гражданского процессуального права и уголовно_процессуального права считали особенностями надзорного производства, а само производство - исключительным, такой подход можно встретить и сегодня. Правовое регулирование проверки вступивших в законную силу судебных актов почти не содержало процессуальных прав и обязанности лиц, участвующих в деле, и процессуальных сроков как на обращение в судебную инстанцию, так и на совершение отдельных процессуальных действий. Проверка начиналась не по жалобе лиц, участвующих в деле, а по письменному обращению должностных лиц исполнительных и законодательных органов власти, местных учреждений и организаций, т. е. тех лиц, кому, по логике власти, намного виднее, как должна выглядеть советская справедливость и законность. Также была распространена практика инициирования надзорной проверки после сигналов: публичных выступлений, заметок в печати, непосредственного усмотрения должностных лиц, имеющих право судебного надзора и т. д.

Провозглашение в Конституции РФ России демократическим федеративным правовым государством свидетельствует о смене политической парадигмы, в центре которой теперь находится человек, его права и свободы, законные интересы. Это накладывает на государство обязательства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод, законных интересов, которые определяют смысл деятельности всех органов власти. В свете этого требуют переосмысления подходы в решении конституционных задач правосудия, формирования единства судебной практики и единства правового пространства. Изменение ориентира государственной политики в области судебной защиты прав также ставит вопрос поиска баланса частных и публичных интересов в судебных процедурах рассмотрения спора по существу, и в механизме исправления судебных ошибок. Осознание изменения вектора государственных приоритетов, взаимосвязи политики государства со структурой судебной системы, иерархии судебных инстанций со стабильностью судебной системы, а также ее эффективности позволило очертить круг ценностей общества и государства, провозглашенных последним в качестве приоритета. Исходя из этого, право выступает средством достижения конституционных целей и задач правосудия, обеспечивающее права, свободы и законные интересы каждого, а также устанавливающее баланс интересов.

Единство ценностей и идеалов обеспечивают согласие и мир в обществе, на что указывает преамбула Конституции России. На основе всеобщего согласия членов общества государством принимаются нормы права, которые позволяют регулировать отношения и поддерживать стабильность в нем, баланс интересов, в том числе по вопросам судебной защиты. Государство в лице органов судебной власти разрешает правовые конфликты по установленным в законе правилам судопроизводства. Рассмотрение и разрешение правового спора государственным органом судебной власти выводит проблему на новый уровень обеспечения в законе тех общепризнанных принципов и норм права, которые разделяют большинство общества, обеспечивают баланс и справедливость. Особенно остро эта проблема обозначена при определении правил производств, в которых стороной спора выступает орган государственной власти, в том числе орган судебной власти, а также в области достижения конституционных задач правосудия. Актуальность обеспечения баланса интересов имеется также в правилах построения судебной системы, ее иерархии и компетенции (в зависимости от вида судопроизводства).

В то же время установление в законе тех или иных правил рассмотрения и разрешения споров таит борьбу идей: какие принципы будут превалировать в правовом регулировании судопроизводства, какие правила рассмотрения спора и проверки судебных актов будут установлены? В этом смысле парадигма конфликта олицетворяет проявление закона единства и борьбы противоположностей, поскольку перманентность смены приоритетов общества обуславливает смену политических, социальных, экономических, правовых конфликтов, а она, в свою очередь, предопределяет вектор преобразований судебной системы: реформ и контрреформ, универсализации и специализации судов (судей), усложнения и упрощения иерархии судебной системы и так далее.

Несмотря на то, что органы государственной власти находятся по одну сторону интересов по отношению к интересам человека и гражданина, в их рядах тоже нет согласия, поскольку превалируют ведомственные интересы над публичными интересами, которые задекларированы в нормативных правовых актах. При этом чем больше возможностей влиять на правовое регулирование в данной сфере у того или иного чиновника, тем острее конфликт идей. В результате лоббирования ведомственных интересов причинами неэффективности существующей судебной системы являются отсутствие единой доктрины развития судебной системы, противоречивое законодательство (в том числе процессуальное), неясные и неполные разъяснения высшего судебного органа, неэффективная работа судей и аппарата суда, дефицит кадров, волокита, недостаточное финансирование, недостатки статистического учета и планирования. Полагая обоснованным такие утверждения, справедливости ради отметим, что часть названных проблем государство признало в федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы" и в Концепции долгосрочного социально_экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, а также в иных документах. Однако констатация фактов не повлияла на решения политической элиты по вопросам иерархии судебных инстанций и правил их функционирования, принципов и структуры правового регулирования проверочных производств.

Напротив, политические силы стремились и стремятся реализовать свои противоречивые интересы. В качестве поля борьбы идей выступает правовое регулирование структуры судебной системы и правила ее функционирования. При этом не всегда их интересы соответствуют интересам общества и государства. Так, например, представителями власти делаются предложения об упразднении правила изложения мотивов судебного акта, "расширить полномочия СКР для работы за границей, создать "объективный" международный суд и отказаться от закрепленного в Конституции принципа приоритета международного права над национальным".

Вместе с тем по результатам анкетирования, проведенного автором, выяснилось, что более 72 % респондентов считают судебный акт без изложения мотивов его принятия несправедливым. Это законодательное предложение чуждо современному обществу, ожидающему от судебной системы осуществления справедливого судебного разбирательства, неотъемлемой частью которого является мотивированный судебный акт. С учетом того, что сначала такое правило было введено в гражданском процессе применительно к мировым судьям в 2013 году, а теперь предлагается его распространить на арбитражных судей, а также с учетом того, что длительность рассмотрения жалоб на нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейский Суд по правам человека рассматривает обычно через 5-6 лет, то приблизительно к 2018-2019 году имеется высокая вероятность вынесения судебного постановления названного Суда, констатирующего нарушение статьи 6 названной Конвенции, выразившееся в судебном произволе (немотивированное судебное решение). Вероятно, в постановлении Европейского Суда, который обычно исследует, были или нет властями государства_ответчика применены стандарты Конвенции в настоящем деле, будет отмечено, что первоначальное предложение об упразднении общего правила изложения мотивов судебных актов вносилось гарантом Конституции России, а затем руководством Верховного Суда России. Сама по себе констатация нарушений положений Конвенции государство_ответчиком уже наносит ущерб его авторитету, как на международной арене, так и внутри страны.

Как отмечают составители книги "Путь к закону", "непременным условием работы над крупными нормативными актами фундаментального характера, какими являются в России кодексы любой отраслевой принадлежности, должно быть предварительное социологическое исследование", но "в наше время это условие выполняется не всегда". Поэтому предложения политической элиты в области правосудия должны как минимум соответствовать ожиданиям общества и стандартам справедливого судебного разбирательства.

Относительно идеи отказа от закрепленного в Конституции России принципа приоритета международного права над национальным законодательством, можно отметить, что она была аннигилирована правовой позицией Конституционного Суда России, изложенной в постановлении от 14 июля 2015 № 21_П.

Во_первых, Конституционный Суд России в пункте 2.2. названного постановления указал, что имплементация принципов ном международных договоров в правовую систему государства недопустима, по сути, в двух случаях: 1) если "участие в которых может повлечь ограничение прав и свобод человека и гражданина"; 2) "или допустить какие_либо посягательства на основы конституционного строя Российской Федерации и тем самым нарушить конституционные предписания".

Во_вторых, как указано в том же постановлении Конституционного Суда России (пункт 3), государство_ответчик может отказаться от исполнения постановления Европейского Суда в двух случаях: 1) "если Европейский Суд по правам человека, толкуя в процессе рассмотрения дела какое_либо положение Конвенции о защите прав человека и основных свобод, придает используемому в нем понятию другое, нежели его обычное, значение"; 2) "осуществляет толкование вопреки объекту и целям Конвенции".

В практике Европейского Суда пока нет ни одного постановления, которое было бы признано Россией не подлежащим исполнению по названным причинам, зато есть целый массив постановлений Суда, констатирующих нарушения Конвенции на стадиях расследования уголовных дел и уголовного судопроизводства.

Проводя параллели с предыдущим гипервитком развития отечественной судебной системы, невозможно не остановиться на парадигмах конфликта и согласия как проявлениях диалектического закона единства и борьба противоположностей. В первом случае парадигма конфликта отражает внутреннюю противоречивость процессов, протекающих внутри государственной власти, ее органов. Эти процессы осложняют достижение согласия в обществе и государстве, создают разрушительный эффект неконструктивной полемикой, произволом. Проявлением конфликта может служить, например, внесение председателем суда (судьей) представлений в президиум областного и соответствующего ему суда по проверке в порядке надзора судебных актов при отсутствии уже такого права в ГПК РФ. Верховному Суду России пришлось принимать срочные меры по пресечению подобной практики, и разъяснению, что реставрация прежней практики принесения протестов недопустима. Другим примером проявления парадигмы конфликта может выступить инициатива работников юстиции, обосновывающих необходимость восстановить право руководства судами, которая наталкивается на конституционное положение о независимости судебной власти и недопустимости вмешательства в осуществление правосудия. Таких примеров можно приводить много, но заметим, что суть предложений заключается в том, чтобы восстановить прежние полномочия или порядок, но с некоторыми отличиями присущими текущему моменту. Представляется, что в основе выдвижения "новых" идей права об устройстве судебной системы и правилах осуществления правосудия лежат амбиции. Ориентация на личный успех, достижение первенства, перспектива возглавить отдельное направление какой_либо деятельности (суда или около судебных структур), иметь подчиненных и руководить ими, принимать властные решения, проявлять несогласие с определениями судей, указывать, как надлежит рассматривать дело и прочее, очень соблазнительны.

Во втором случае, стремление достичь консенсуса. В качестве примера парадигмы согласия можно привести включение в проект единого кодекса гражданского судопроизводства упрощенного производства и приказного, по сути, имеющих одно и тоже предназначение скорого рассмотрения несложных дел, но разительно отличающихся правовой регламентацией. При этом упрощенное производство является результатом стремления ускорить арбитражный процесс по аналогии с гражданским процессом, которому знаком институт приказного производства. Наличие правовой тавтологии объясняется тем, что предложение включить упрощенное производство в единый Кодекс принадлежит должностному лицу из системы арбитражных судов, а приказное - из судов общей юрисдикции. Естественно, что каждый ратует за то, что ему более привычно, но вступать в конфликт нерезонно в условиях предстоящего переезда Верховного Суда России в Санкт_Петербург, поскольку он может стоить карьеры. В данном случае прекаризация выступает условием достижения согласия. Как было отмечено в юридической литературе, несогласные с новыми правилами не вошли в новый судейский корпус. Поскольку реформа процессуального законодательства не завершена, то подобных примеров будет еще множество.

Сопоставляя нынешнюю разгоревшуюся полемику вокруг унификации правил единого кодекса гражданского судопроизводства с дискуссией о правилах Устава гражданского судопроизводства, можно отметить следующее.

Так же как и ранее есть два лагеря противостояния: либералов и консерваторов. Либералы ратуют за западные образцы судопроизводства, предлагают демократические принципы процесса. Консерваторы, наоборот, ставят под сомнение такой подход и призывают к возвращению к прежним устоям и порядкам. Если раньше полемика увенчалась победой, а именно закреплением в Уставах демократических принципов судебного процесса, то в настоящее время имеются серьезные сомнения в их победе при наличии стойкой убежденности чиновников в правильности модели прежнего советского надзора.

Изучение главных задач стратегических документов по реформированию судебной системы, принятых на протяжении последних лет, позволяет сделать следующие выводы.

Судебная реформа изначально началась с отрицания имеющейся системы, поэтому Концепция судебной реформы 1991 года в качестве цели обозначала отказ от единства судебной системы. Эта идея была положена в основу создания трех ветвей судебной власти, возглавляемых Верховным Судом России, Высшим Арбитражным Судом России и Конституционным Судом России, а также создания судебной системы на двух уровнях: на федеральном и уровне субъекта Федерации, что обычно свойственно федеративному государству. Достижение поставленной цели предопределило создание и функционирование судов субъектов Федерации, и, как следствие, дихотомию судебной системы государства на два уровня, а затем еще большее расщепление на специализированные суды. Как отмечает В.М. Лебедев, никто из идеологов Концепции не пояснял, "в чем именно недостаток единства судебной системы и преимущества ее раздробленности". К слову сказать, сейчас тоже никто не поясняет, почему именно в Санкт_Петербурге должен находиться объединенный Верховный Суд, а не в Москве, где построено специализированное здание для осуществления правосудия и оснащено необходимыми телекоммуникационными системами, а, следовательно, израсходованы значительные бюджетные средства на эти цели.

Децентрализация коснулась ряда функций, связанных с судебной властью. Так, например, часть полномочий по принудительному исполнению судебных актов и соблюдением порядка в суде были вверены Федеральной службе судебных приставов, а вопросы сбора и анализа судебной статистики в судах общей юрисдикции - Судебному департаменту при Верховном Суде России. Рациональность выведения из компетенции суда этих полномочий сомнительна, поскольку образование названной службы приставов было накануне ратификации Конвенции, которая понимает стадию исполнения решения как часть судебного разбирательства, а сбор и анализ статистических данных лишь судов общей юрисдикции, без учета данных арбитражных судов, конституционных (уставных) судов, не дает полную картину количества обращений в суды за защитой прав, свобод и законных интересов, качество разрешения дел и прочее. Тем более, если сравнить результаты деятельности по сбору и анализу судебной статистики, степени их репрезентативности, публичности и доступности Судебного департамента, имеющего армию служащих, и Высшего Арбитражного Суда России, имевшего более скромный штат сотрудников, занимающихся этими вопросами, то вывод напрашивается сам собой. Отчасти эти структурные преобразования напоминают те, которые происходили в начале 19 века, когда впервые вопросы составления статистических отчетов по судебным делам были вверены Министерству юстиции. Теперь оно не курирует эти вопросы. Сейчас имеются предложения вернуть судебному ведомству ранее выделенную в отдельную структуру службу судебных приставов.

Затем центростремительные настроения политической элиты сменились осознанием необходимости централизации власти, в том числе судебной, как ответ на современные вызовы. Поэтому в период с 2002 по 2006 годы в качестве главной цели государственной политики в сфере развития судебной системы был выдвинут тезис о развитии и укреплении судебной системы как самостоятельной ветви государственной власти, создании условий для осуществления ею независимой и эффективной деятельности по обеспечению защиты прав и свобод, закрепленных в Конституции России, вытекающих из международных договоров Российской Федерации. Для достижения этой цели должны были решаться следующие задачи:

- усиление авторитета судебной власти, укрепление независимости и самостоятельности судов и судей, нормативно_правовое обеспечение судебной системы;

- кадровое обеспечение судебной системы;

- развитие материально_технического обеспечения судебной системы;

- информационное обеспечение судебной системы;

- укрепление научного потенциала судебной власти, создание системы профессиональной подготовки и переподготовки судей и работников аппаратов судов.

Постановка таких задач и цели федеральной программы предполагают завершение сформировавшейся судебной системы и улучшение ее работы. Однако данный вывод можно было бы считать верным, если бы не проводимые преобразования в системе арбитражных судов и в системе судов общей юрисдикции по перераспределению подсудности и подведомственности дел, которые сводятся к оптимизации нагрузки между судебными звеньями, что, в свою очередь, затрудняет скорейшее достижение программной цели в силу объективных причин, а также имеющийся колоссальный разрыв в уровне предоставления информации о деятельности судебной власти в системе судов общей юрисдикции, конституционных (уставных) судов и арбитражных судов, и между судебной и исполнительной властью. Система профессиональной подготовки судей и работников аппаратов судов вызывает обоснованную критику, а Российская академия правосудия, на которую возлагались большие надежды как на кузнецу кадров для судебной системы, признана неэффективным ВУЗом.

Последующее реформирование судебной системы сосредоточилось на повышении качества правосудия, уровня судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Несмотря на то, что Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России" на 2007-2012 годы призвана решить новые задачи, обусловленные стремлением России соответствовать европейским стандартам справедливого судебного разбирательства, а также развитием информационных технологий, именно в этот период времени в процессуальное законодательство вносятся поправки, которые реально снижают процессуальные гарантии лицам, обращающимся за судебной защитой, о чем будет сказано ниже. Отчасти это обусловлено высокой судебной нагрузкой на судей, недостаточным финансированием, и несовершенством правового регулирования как функционирования судебной системы, так законодательства в целом, в соответствии с котором разрешаются споры.

В федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы" целями мероприятий обозначены повышение качества осуществления правосудия и совершенствование судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций. На фоне уже перманентной констатации цели федеральных целевых программ повышения качества правосудия нынешний этап развития судебной системы должен характеризоваться как завершающий, поскольку имеется целевая установка по совершенствованию судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций, что, в свою очередь предполагает улучшение имеющихся судебных процедур. Между тем, в настоящее время они пересматриваются под видом унификации. Однако поставленные задачи во исполнение этой программной цели говорят о нерешенности ранее поставленных задач в обеспечении открытости и доступности правосудия, независимости судебной власти и создании необходимых условий для осуществления правосудия. Властью признана проблема обеспечения единства судебной практики и единство правового пространства.

Таким образом, длиною в четверть века ралли судебной реформы по дорожным картам Концепции и федеральных целевых программ развития судебной системы свидетельствует о прохождении полного цикла по законам диалектики: отрицание отрицания, переход количества в качество, единство и борьба противоположностей.

Развитие судебной системы и страны в целом вступает в противоречие со статикой судоустройства и правилами ее функционирования, а многообразие судов не способствует формированию единства судебной практики и единства правового пространства, тем более защите прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Правила функционирования судебной системы, а особенно той ее части, которая имеет иерархию, ориентированы на демонстрацию статистического качества правосудия. Примеров неудачного воплощения программных задач можно приводить бесконечное множество, но наша миссия не в том, чтоб указывать на следствие, а в том, чтоб обратить внимание политической элиты на то, что формирование планов развития, в том числе судебной системы, должно опираться на анализ причинно_следственных отношений, внешних и внутренних факторов влияния на объект регулирования, опыт предшественников.

Внешняя и внутренняя политика является фактором, оказывающим влияние на судебную систему и правила ее функционирования, механизм исправления судебной ошибки. Постоянная смена фокуса публичных интересов, которые объявляются государством предметом особой заботы, обуславливает ротацию ценностей в праве, процессуальном праве, и, следовательно, задач и цели правосудия.

§ 2. Экономические циклы и кризис судебной системы

Обычно позиционируется, что постоянный рост поступающих в суды на разрешение дел обусловлен ростом доверия граждан к суду. Однако при наложении статистических показателей и экономических циклов (кризисов) в России можно заметить, что этот тезис спорный. Особенно это наглядно видно на примере статистических данных арбитражных судов. Поскольку в силу неисполнения или ненадлежащего исполнения договорных и бюджетных обязательств возникают правовые споры, которые поступают в суд для разрешения ввиду отсутствия альтернативных конституционно правовых способов, окончательно разрешающих правовые конфликты, в том числе с государством в лице его органов власти и органами местного самоуправления, и их должностных лиц.



График 1. Количество заявлений и разрешенных дел

На графике 1 видно, что тренды увеличения и спада количества поступающих (исковых) заявлений и разрешенных дел коррелируются с экономической активностью и кризисами. Отличительной чертой динамики судебной статистики от волнообразной картины экономических циклов заключается в том, что она повторяет линию деловой активности. Это объясняется рядом объективных факторов, к числу которых можно отнести относительно недавний переход к рыночной экономике, несовершенство официального статистического учета, а также особенности и несовершенство правового регулирования осуществления правосудия и механизма проверки судебных актов, являющееся отчасти результатом адаптации судебной системы на возникающие трудности. Касательно права на суд это выражается в том, что правовые споры рассматриваются и разрешаются в предусмотренной законом процедуре, поэтому с ее появлением начинают поступать соответствующие процессуальные заявления. С 2004 года по 2013 год динамика увеличения и спада количества поступающих (исковых) заявлений и разрешенных дел коррелируются с колебаниями экономической активности. В год наступления экономического кризиса происходит рост числа обращений в суды, а в следующие за ним годы наблюдается пик динамики увеличения. В большинстве случаев это обусловлено тем, что потенциальные участники процесса сначала пытаются во внесудебном (досудебном) порядке урегулировать возникший спор, и лишь не снискав удовлетворения своих требований к контрагенту, обращаются за судебной защитой.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что экономические циклы являются внешним мощным фактором воздействия на судебную систему, что, безусловно, следует учитывать в государственном планировании.

При нарастающей волнообразной динамике поступления дел в арбитражные суды количество судебных участков остается относительно стабильным. Это относительное постоянство обусловлено утвержденным законом числом судебных участков, числом судей и аппарата судов, и объемом финансового обеспечения соответствующего бюджета.

Сопоставление числа судей и количества (исковых) заявлений, поступивших в арбитражные суды дел в кризисный 2009 год, позволяет сделать вывод о том, что нагрузка на одного судью в суде первой инстанции составляет 65 дел в месяц у судей в 2009 году. Учитывая, что количество рабочих дней в месяце в среднем составляет 29, или 232 часа соответственно, то на рассмотрение одного дела уходит 3,5 часа. Для сравнения в 2006 году нагрузка арбитражных судей составляла 59,8 дел в месяц, или 3,8 часа на рассмотрение одного дела. Рассмотрение дела судом предполагает совершение судьей (судьями) ряда процессуальных действий, которые гарантируют справедливое судебное разбирательство, включая оценку приемлемости процессуального обращения, извещение сторон по делу, предварительное и судебное заседания, изготовление судебного решения и исполнительного документа.

Справедливости ради, необходимо отметить, что статистические показатели не в полной мере отражают картину судебной нагрузки, поскольку они среднестатистические. В некоторых арбитражных судах субъектов Федерации эти показатели значительно выше, в других немного ниже. Но даже усредненные показатели судебной нагрузки поражают. Кроме того, неизвестно, брались ли в расчет председатели арбитражных судов и их заместители, которые хотя и наделены статусом судьи, но, как правило, не рассматривают дела, либо рассматривают, но в виде исключения. Судьи работают в условиях запредельной нагрузки.

Представляется очевидным, что указанного времени недостаточно, особенно если сопоставить данные судебной нагрузки с утвержденными нормативами нагрузки судей и работников аппарата судов субъектов Российской Федерации Постановлением Минтруда РФ, Минюста РФ от 27.06.1996 № 41а/06_74_124. В названном совместном постановлении судебная нагрузка рассчитана, исходя из фактической численности штатов судов и правового регулирования их деятельности. Так, например, для рассмотрения дела по спору участников хозяйственных обществ требуется 15,5 часов, а на рассмотрение спора, вытекающего из публичных правоотношений, - 29,5. Приведенные примеры судебной нагрузки являются лишь относительными ориентирами, поскольку они были рассчитаны с учетом дореформенных правил гражданского судопроизводства, правила арбитражного процесса вообще не брались в расчет, хотя арбитражные суды уже были созданы и успешно работали. Отмеченное досадное обстоятельство демонстрирует просчеты в государственном планировании уже на стадии технического задания.

Принцип обеспечения публичной услугой определенного числа граждан на единицу органа власти неразрывно связан с бюджетным обеспечением.

В целях проведения судебной реформы, повышения эффективности деятельности судебной власти в Российской Федерации, оптимального организационно_правового и материально_технического обеспечения судебной системы в Российской Федерации Правительством России используется программноцелевой метод, который подразумевает достижение установленной цели в определенный срок на основе реализации мер, имеющих соответствующий объем бюджетного финансирования. Именно недостаточное финансирование признано одной из основных причин "провалов" федеральных целевых программ, в том числе развитие судебной системы. В федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы" указывается в качестве основного риска программноцелевого метода недостаточность финансирования Программы за счет средств федерального бюджета, обусловленная инфляционными процессами. Недостаточность денежных средств на реализацию поставленных целей преобразования судебной системы являлась константой в силу разных объективных причин.

Однако не только нехватка денежных средств может являться причиной, препятствующей достижению программной цели, но и неправильный расчет или вообще его полное отсутствие. Так, до сих пор не руководствуются даже устаревшими нормативами нагрузки на судей, а также не поставлена задача по выработке новых, поскольку изменились как численность судей, так и правила судопроизводства, которые являются исходными данными для проведения расчетов.

Принятие новых нормативов нагрузки на судей подразумевает резкое увеличение бюджетного финансирования судебной системы, которая, с одной стороны, должна функционировать, обеспечивая правосудием права, свободы и законные интересы каждого, а, с другой - обеспечивать право судьи осуществлять публичную функцию в рамках нормальных условиях, с соблюдением режима труда и отдыха. Вместе с тем аналогичные нормативы труда установлены в отношении других профессий.

Отрицание объективной потребности в установлении новых нормативных нагрузок на судью приводит к тому, что вступает в действие второй закон диалектики, а именно переход количественных изменений в качественные. судебный реформирование правосудие дело

Применительно к судебной системе качество правосудия традиционно оценивается по количеству судебных ошибок от общего числа рассмотренных и разрешенных дел судами. Анализируя данные судебной статистики в периоды кризиса и пика экономической активности, можно отметить следующее.

В периоды оживления и пика экономической активности (в 2006 году) в апелляционном порядке было оспорено 136626 судебных актов арбитражных судов или 12,5 % от общего числа дел в первой инстанции. При этом отменено или изменено 24827 судебных актов (или 2,3 % от общего количества рассмотренных дел в первой инстанции). В кассационном порядке было отменено или изменено 20667 судебных актов (или 1,9 %) арбитражных судов. В надзорном порядке было отменено 312 судебных актов.

В кризисный 2009 год в апелляционном порядке было оспорено 166725 судебных актов или 14,5 % от общего числа дел, принятых судом первой инстанции. Отменено или изменено 30820 судебных актов (или 2,2 % от общего количества принятых судом первой инстанции). В кассационном порядке было отменено или изменено 16381 судебных актов (или 1,2 %), а в порядке надзора - 319 судебных актов .

При сопоставлении данных видно, что процент неправосудных судебных актов, отмененных в апелляционном порядке, в кризисный год увеличился с возрастанием общего количества поступивших в арбитражные суды дел. Увеличение количества дел ведет к возрастанию числа судебных ошибок, что наглядно демонстрирует второй закон диалектики: переход количественных изменений в качественные.

Однако сопоставление показателей качества правосудия на уровне кассационной и надзорной инстанции позволяет сделать вывод, что тенденция вопреки ожидаемому росту числа судебных ошибок идет на спад, а в судебном надзоре - относительно стабильна.

Возникает вопрос: в чем причина парадокса?

Причина кроется в изменении правил судопроизводства и проверки правосудности судебных актов, которые происходят под влиянием чрезмерной судебной нагрузки. Изменяется вектор правил функционирования судебной системы, который ориентирует спорящих на обязательное соблюдение досудебного порядка урегулирования разногласий, использование услуг медиаторов и других посредников в переговорах и т. п. Что касается дел, которые ранее рассматривались в упрощенном порядке, то их перечень расширяется, а правила проверки судебных актов уже не допускают их последовательной ревизии. Например, в результате таких преобразований правил упрощенного производства и проверки правосудности судебных актов в настоящее время невозможно исправить судебную ошибку, если апелляционным судом были неправильно применены нормы материального и процессуального права (ч. 1-3 ст. 288 АПК РФ). Аналогичная ситуация сложилась в системе судов общей юрисдикции с судебными актами мировых судей, которые невозможно проверить в Верховном Суде России.

Таким образом, проведение политики упростить и ускорить судебный процесс на уровнях вышестоящих судов дается ценой ограничения права на доступ в суд, предполагающего реальную возможность проверки дела вплоть до Верховного суда государства. Трансформация правил функционирования судебной системы как ответ на имеющиеся проблемы судебной нагрузки увеличивает число латентных судебных ошибок, поскольку становиться неочевидным их допущение в процессе проверки вышестоящими судами. Наиболее яркими примером могут служить статистические данные рассмотрения процессуальных обращений в надзорную инстанцию. Например, в 2013 году в Высший Арбитражный Суд России поступило 21378 надзорных заявлений и представлений прокурора, а в Верховный Суд России - 800, а рассмотрено по существу гражданских дел 464 и 1 соответственно. При этом, если учесть, что в 2013 году в суды общей юрисдикции поступило 12 903 316 гражданских дел, и лишь одно из них достигло Верховного Суда России, а в арбитражные суды поступило 1 247 863 гражданских дел.

Ухудшение качества правосудия побуждает бизнес разрешать споры либо в иностранной юрисдикции, либо в третейских судах. Ответом на бегство бизнеса из государственных судов является реформирование третейских судов посредством ужесточения требований к ним, и как следствие, уменьшение их численности. Те, кто еще вчера ратовал за упразднение третейских судов, сегодня, оказавшись не у дел, рьяно отстаивают идею третейского разбирательство спора.

Возвращаясь к тезису о доверии граждан к суду, будет интересно обратиться к федеральным целевым программам по развитию судебной системы. В федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы вообще не ставилась задача обеспечения доверия граждан, как и утверждение судебной нагрузки в Российской Федерации, поэтому в ней не было соответствующих целевых индикаторов. В федеральной целевой программе на 2007-2012 годы развития судебной системы среди целевых индикаторов на первое место уже ставился вопрос доверия_недоверия граждан к органам правосудия. В ней предполагалось, что доля граждан, доверяющих судам увеличится за этот период с 27 % до 50 %, а тех, кто не доверяет, снизится с 25 % до 6 %, но этого не произошло. Поэтому в федеральной целевой программе на новый срок до 2020 года уже отсутствует такой целевой индикатор. Вместо него введен индикатор информированности граждан о деятельности судов, о чем отмечалось ранее. Смена приоритетов целевых индикаторов в федеральной целевой программе красноречиво говорит сама за себя.

Немного забегая вперед, следует отметить, что выбранный индикатор федеральной целевой программы также вряд ли продемонстрирует высокие показатели информированности населения о деятельности судов, что, вероятно, приведет в смятение чиновников. Причина отсутствия блестящего результата кроется в том, что Федеральный закон от 22.12.2008 № 262_ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" под "информацией о деятельности судов" понимает судебные акты, вынесенные по существу дела, а также судебные акты вышестоящих судебных инстанций, исключая из этой дефиниции определения суда, которые не оканчивают производство по делу. Вследствие этого на официальных сайтах судов общей юрисдикции не размещаются определения судей о движении дела, что представляется как минимум не логичным, поскольку именно из этих процессуальных определений, вынесенных по результату совершения отдельных процессуальных действий суда, и состоит судебный процесс. Информация о вынесении промежуточных определений суда позволяет заинтересованным лицам понять, в каком положении находится их дело, какие процессуальные действия совершены судом, и где оно.

Утрата доверия к суду свидетельствует о кризисе судебной системы, структурном кризисе, кризисе судебной реформы. Как отмечает С. Капица, "потеря доверия указывает на разрушения связей в обществе, на которых в значительной мере основаны его стабильность и развитие".

Осознание политическими элитами проблем судебной системы, проистекающих из большой нагрузки судей, обозначило потребность выбора между экстенсивным и интенсивным способами их разрешения. Первый способ предполагает увеличение численности судей и, как результат, снижение судебной нагрузки, а второй - оптимизацию деятельности судьи с целью рассмотрения большего количества дел за единицу времени. Имелись также предложения по сокращению количества дел с одновременным сокращением числа судей.

Между тем, сокращение количества судей, а также аппарата суда даже при одновременном сокращении дел вероятнее всего не приведет к желаемой цели.

Во_первых, федеральной целевой программой "Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы" предусмотрен рост количества судов общей юрисдикции, оснащенных системами видео- и аудио- протоколирования и видеоконференцсвязи, а также арбитражных судов - системами видеозаписи и трансляции судебных заседаний, что потребует больше трудозатрат, и, следовательно, возрастет нагрузка на суды.

Во_вторых, внедрение электронного правосудия в будущем времени лишь сохранит высокую судебную нагрузку, поскольку оцифровка материалов дела и их хранение, систематизация, актуализация данных по ним, требует введения дополнительных штатных единиц в суде. Кроме того, публичная услуга станет более доступной, и, следовательно, более востребованной для разрешения споров. Как отмечал С.Ю. Данилов, введение компьютерной техники с ее атрибутами, с одной стороны, "существенно увеличивает быстроту поиска, получения и обработки разной информации", а с другой стороны, - способствует разбуханию штатов в институтах власти государства.

Отказ от электронного правосудия или отдаление горизонта его внедрения не пойдет на пользу укреплению доверия граждан к суду как к институту государственной власти, а создаст пропасть между уровнями взаимодействия населения и государства на основе информационных и телекоммуникационных технологий в органах исполнительной и судебной власти. Замедление темпов технического оснащения судов гаджетами и введения удобных эргономичных электронных сервисов усилит кризис недоверия к судам, поскольку степень разработанности правил коммуникации граждан с государством и их эффективность зависят от заинтересованности последнего решать поставленные задачи.

Более того, технический прогресс сам по себе является импульсом экономических циклов, поскольку влечет институциональные изменения в экономике, а затем, как было показано выше, порождает рост дел в судах. Поэтому откладывать выработку и принятие новых норм судебной нагрузки более нельзя.

В настоящее время решение об увеличении объема финансирования на фоне невысокого качества правосудия не может быть принято - это проявление закона "отрицание отрицания", а именно отрицание объективной потребности в санкционировании научно обоснованной судебной нагрузки как нормы, и как следствие - отрицание системы, которая не справляется со своей функцией ввиду чрезмерной загруженности.

Анализ целого ряда стратегических документов, принятых государством со сроком реализации до 2020 года, позволяет сделать вывод, что на фоне ожидаемого роста численности населения России количество судебных участков существенно не планируется увеличивать, что очевидно создаст новую волну трудностей. Следует отметить, что Боккара считает прирост населения главным фактором, обуславливающим циклическое движение капитала: период экономического подъема сопровождается ростом рождаемости, который проявляется "через 1520 лет, когда в производство вливается новая рабочая сила".

Как известно, ценность модели определяется тем, на сколько ее характеристики соответствуют свойствам моделируемого объекта. В основе моделей роста лежит предположение о пропорциональности скорости роста численности популяции самой этой численности. Если даже не брать в расчет экспоненциальный рост численности населения, прогнозируемый учеными, а ограничиться лишь ожиданиями прироста численности населения и продолжительности жизни, запланированных в государственных программах социально_экономического развития, и оказания содействия по добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, то становится очевидно, что существующая модель судебной системы не сможет справиться с нагрузкой и в полной мере соблюсти все требования справедливого судебного разбирательства. Для оптимальной модели судебной системы должны соблюдаться пропорции численности населения к числу судей и аппарата суда.

Увеличение количества дел на одного российского судью с увеличением числа судебных ошибок ярко демонстрирует второй закон диалектики - "переход количественных изменений в качественные".

Рассмотрение взаимосвязи экономических циклов и функционирования судебной системы позволяет осмыслить косвенную связь между этими явлениями, и, следовательно, необходимость внесения корректив в государственную политику по развитию судебной системы, перераспределению полномочий властных органов, в том числе судебных, принимать взвешенные и адекватные ситуации целевые программы. На этом основании полагаю справедливым замечание Е.В. Беляновой и С.А. Николаенко об актуальности отслеживания колебаний деловой активности в нашей стране, поскольку эти данные позволяют не только принимать адекватные и своевременные меры реагирования на вызовы в экономике, но и уравновешивать состояние органов государственной власти, в том числе судебной системы.

В свете изложенного, важное значение приобретает состояние судебной системы, а с учетом законов диалектики, деятельность по обеспечению правосудием прав, свобод и законных интересов человека и гражданина может быть эффективна лишь при стабильности судебной системы. Поддержание стабильности судебной системы в условиях динамичного развития общества и государства должно осуществляться перманентно с учетом достижения пороговых значений нагрузки на судей, постоянного мониторинга судебной статистики и анализа динамики категорий дел, а также циклических колебаний, которые оказывают влияние на траекторию экономического развития в нашей стране. При этом оно должно осуществляться с участием органов исполнительной власти, в компетенцию которых входит сбор и анализ статистических данных, отслеживание деловой активности (экономических показателей) и их регулирование, финансирование федеральных целевых программ.

Неспособность адекватного реагирования государства на рост дел в период экономических и демографических потрясений приводит к кризису судебной системы, а далее - общества и государства. Также этот тезис будет справедлив и в отношении планирования социально экономического развития страны, которое должно идти рука об руку с корреляцией требований, предъявляемых к судебной системе в прогнозируемом временном горизонте.

§ 3. Административно_территориальное деление России как условие формирования судебной системы

Анализ истории возникновения и развития отечественной судебной системы позволяет выявить взаимосвязи проблем обеспечения единства судебной практики, единства правового пространства и количества судебных инстанций (и их полномочий) через призму масштабов государства и численности населения, взаимосвязи вопросов государственного управления от масштабов государства и традиции преобразований государственной власти.

С переходом судебной власти от веча к суверену произошла смена принципа управления, в том числе разрешения правовых споров, от единого органа власти, действовавшего в общине, к суверену и его наместникам. Вследствие этого территориальная юрисдикция князя и его наместников не совпадала. Стремление суверена расширить свою юрисдикцию на вассальные земли и ограничить власть наместников обусловило появление инстанционности, которая выдвинула на первый план проблему единства судебной практики и единства правового пространства. В грамотах устанавливалось, что власть суверена возвышалась над всеми судебными местами и поддерживалась мерами понуждения и наказания. Порядок рассмотрения жалоб населения на местных судей использовался для решения публичных задач: соблюдение указов всеми судебными местами и обеспечение их единообразного исполнения, восполнение пробелов в праве.

Одной из первых трудностей, с которой столкнулся суверен при расширении своей юрисдикции, стала невозможность личного рассмотрения всех вопросов, входящих в его компетенцию, ввиду обширности территорий государства и круга возникающих вопросов. Делегирование полномочий, в том числе судебных, сопряжено с определением юрисдикционных территорий, размер которых должен позволять эффективно осуществлять управление ими. Районирование территорий государства по десятичной системе, которая была введена монголами для сбора налогов и мобилизации мужского населения, была впоследствии взята на вооружение суверенами и дошла до наших дней. Это можно наблюдать на примере "Учреждения для управления губерний Всероссийския империи" Екатерины II, где государство делится на губернии числом населения от 300 и 400 тысяч человек, а они, в свою очередь, на округа или уезды с числом населения от 20 до 30 тысяч человек; а также - положения пункта 4 статьи 4 Федерального закона от 17.12.1998 № 188_ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации", согласно которому судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 23 тысяч человек, а в административно_территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один судебный участок. Относительно небольшие районы были составной частью более крупного региона страны, которые образовывали территориальное деление государства как условие построения вертикали власти.

Однако принцип, по которому то укрупнялись, то дробились регионы страны постоянно менялся и зависел от преследуемой цели (экономический подъем, обеспечение безопасности и т. д.). Расширение границ государства, внешние угрозы безопасности и внутренняя политическая борьба за власть обуславливали тенденцию централизации власти, а дарование относительной самостоятельности и сохранение традиционных укладов управления имперскими окраинами как гарантии стабильности и мира в обществе диктовали децентрализацию власти.