Порядок назначения и проведения референдума по действующему законодательству Российской Федерации

Не противоречит Конституции положение ч.7 ст.6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», в соответствии, с которым вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования.

По ходатайству постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной, в суде был разрешен вопрос о праве Конституционного Суда осуществлять проверку конституционности федеральных конституционных законов. Конституционный суд постановил, что так как принимаемые на основе и во исполнении Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы по своей юридической природе не могут служить инструментом для изменения ее положений, они подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации.

В мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации еще раз вернулся к вопросу взаимодействия институтов непосредственной и представительной демократии.

Ранее высказанная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, сводится к тому, что провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа и гарантируя в статье 32 (часть 2) право граждан Российской Федерации на участие в свободных выборах и в референдуме, Конституция Российской Федерации исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в статье 3 Конституции Российской Федерации (референдум - свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов статья 32 Конституции Российской Федерации, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем - право участвовать в референдуме.

Референдум и свободные выборы как высшие формы непосредственной демократии имеют собственное предназначение, взаимосвязаны и дополняют друг друга в процессе осуществления народовластия. С этим нельзя не согласиться. Однако вывод о том, что они являются равноценными, не столь очевиден. С точки зрения некоторых судей Конституционного Суда Российской Федерации из Конституции Российской Федерации скорее следует, что именно референдум - всенародное голосование - является первичной формой народовластия Особое мнение судей  Конституционного Суда РФ В.О.Лучина и В.Г.Ярославцева по Постановлению Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации".//Аналитический Вестник Совета Федерации РФ-2007-№3. С. 32.

В обоснование своей позиции ее сторонники приводят следующие аргументы:

1. Посредством иерархии законов референдуму отводится главная роль в системе народовластия, так как Конституция Российской Федерации устанавливает, что референдум регулируется федеральным конституционным законом, а выборы - федеральным законом.

2. Конституция Российской Федерации была принята всенародным голосованием, а не выборным органом.

3. Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено не иначе, как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации (часть вторая статьи 40 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации"), тогда как итоги выборов могут быть отменены судом в целом либо по отдельным округам.

Из этого делается вывод о том, что федеральный законодатель не вправе вводить ограничения для проведения референдумов, так как ограничения, организации и проведения референдумов, предусматриваемые федеральным законодателем, противоречат Конституции Российской Федерации и Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1121 "Об инструментах участия граждан в представительной демократии" (1997 г.), в которой подчеркнута необходимость расширения возможностей для непосредственного участия граждан в политической жизни. Парламентская Ассамблея акцентировала внимание на том, что связанные с проведением референдума злоупотребления не должны заслонять его реальную цель - обеспечить осуществление представительной демократии с все более широким привлечением граждан, участие которых консолидирует демократию и укрепляет доверие граждан к властям.

Все вышеизложенное позволяет, сторонникам высказанных позиций провозглашать приоритет референдума над выборами.

Конституционные основы института референдума Российской Федерации как одной из форм непосредственного выражения принадлежащей народу власти конкретизированы в Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 года "О референдуме Российской Федерации" (с изменениями от 30 декабря 2006 г.) и Федеральном законе от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции от 27 сентября 2002 года), устанавливающих принципы, порядок назначения, подготовки и проведения референдума. Эти законы содержат положения об обстоятельствах и условиях, назначение и проведение референдума.

В своем Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации установил, что референдум, обеспечивающий непосредственное участие граждан в управлении делами государства не может подменять органы народного представительства Постановление Конституционного Суда Российской Федерации  № 3-П от 21.03.2007г. «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона  «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В.И.Лакеева, В.Г.Соловьева и В.Д. Уласа»// Аналитический Вестник Совета Федерации РФ-2007-№3. С. 45.

Данному выводу корреспондирует позиция Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая обращает внимание на то, что прямая и представительная формы демократии дополняют друг друга, при этом референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права Референдум, как институт непосредственной демократии//Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 3 2007. с. 16

Таким образом, анализ правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, по вопросам референдума. Сводится к следующим тезисам.

Народовластие, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа

Право на референдум является неотчуждаемым правом народа, важнейшим практическим инструментом реализации его суверенитета.

Референдум как всенародное голосование по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства являются высшими формами непосредственной демократии, которые равноценны, взаимосвязаны, дополняют друг друга, несмотря на то, что каждая имеет собственное предназначение в процессе осуществления народовластия.

Федеральный законодатель не вправе отменить или умалить само принадлежащее гражданам Российской Федерации право на участие в референдуме либо несоразмерно его ограничить.

Осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с референдумом Российской Федерации, федеральный законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, или как противовес институтам представительной демократии.

демократия референдум законодательство

ГЛАВА 2. Порядок назначения и проведения референдума по действующему законодательству Российской федерации

§ 1. Основные стадии проведения референдума и его правовые последствия

Особенностью референдума в РФ является деление референдумно-правовых процедур на стадии в зависимости от группы управомоченных на реализацию соответствующих действий субъектов и ближайшей цели таких действий. Целью всех стадий референдума является реализация права граждан на участие в управлении делами государства или осуществлении местного самоуправления путем непосредственного принятия властных решений.

В литературе предложено следующее деление референдума на стадии и этапы:

1) подготовка референдума: народная инициатива (инициатива иных субъектов, наделенных правом инициировать проведение референдума) - право уполномоченных субъектов проведения референдума требовать его назначения; сбор подписей участников референдума в поддержку инициативы проведения референдума; формирование и расходование средств фонда для участия в референдуме; информирование граждан; агитация по вопросам референдума - деятельность, осуществляемая в период кампании референдума и имеющая целью побудить или побуждающая участников референдума поддержать инициативу проведения референдума либо отказаться от голосования на референдуме, поддержать либо отвергнуть вынесенный на референдум вопрос. Необходимо обратить внимание, что если для выборов Федеральным законом Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года (в ред. Федерального закона от 30.03.1999 г. № 55-ФЗ) установлены признаки предвыборной агитации, то признаков агитации по вопросам референдума в законодательстве нет. В законе установлено три основных метода агитации:

- посредством проведения массовых мероприятий (собраний, встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий, иных мероприятий);

- выпуск и распространение печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

- размещение агитационного материала на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях. Разрешены иные, не запрещенные законом, методы. Следует отметить важные моменты.

При проведении агитации по вопросам референдума не допускаются призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, пропаганда войны, возбуждение социальной, расовой, национальной, религиозной ненависти и вражды.

Запрещается осуществление подкупа участников референдума.

Запрещается проводить агитацию по проведению референдума и распространять любые агитационные материалы федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, лицам, являющимся членами органов управления организаций независимо от форм собственности, за исключением политических партий, при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей и (или) с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения. При этом в п. 5 статьи 40 Федерального закона Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года (в ред. Федерального закона от 30.03.1999 г. № 55-ФЗ) дается широкое разъяснение о том, что следует понимать под использованием преимуществ должностного или служебного положения.

Законодательство предусматривает достаточно высокие меры ответственности за нарушения установленного порядка ведения агитации;

обсуждение вопроса (законопроекта), выносимого на референдум;

2) проведение референдума: регистрация инициативной группы референдума; назначение референдума; формирование комиссий референдума; организация референдума; голосование на референдуме - законодательство предусматривает четыре вида голосования: досрочное, по открепительным удостоверениям, голосование в помещении для голосования, голосование вне помещения для голосования.

Досрочное голосование (не ранее чем за 15 дней до дня голосования) предусмотрено только на референдуме Российской Федерации на отдельных участках референдума, образованных в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях. Центральная избирательная комиссия РФ вправе разрешить досрочное голосование на одном или нескольких участках референдума, образованных за пределами Российской Федерации и (или) голосование групп участников референдума. Голосование групп участников референдума может проводиться так же, как и голосование вне помещения для голосования.

Голосование по открепительным удостоверениям предусматривается Федеральным конституционным законом Российской Федерации «О референдуме в Российской Федерации» от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ для участника референдума, который в день голосования не сможет прибыть в помещение для голосования того участка референдума, на котором он включен в список участников референдума. Такой участник референдума вправе получить в соответствующей комиссии открепительное удостоверение и проголосовать по нему в пределах округа референдума на том участке, на котором он будет находиться в день голосования.

Открепительные удостоверения, так же как и бюллетени, являются документами строгой отчетности. Форма открепительного удостоверения, порядок его изготовления и использования, количество открепительных удостоверений, используемых при проведении референдума, требования к их передаче вышестоящими комиссиями нижестоящим, утверждаются организующей референдум комиссией не позднее, чем за 55 дней до дня голосования.

Голосование вне помещения для голосования предусмотрено для участников референдума, которые внесены в список участников референдума на данном участке референдума и не могут самостоятельно по уважительным причинам (по состоянию здоровья, инвалидности) прибыть в помещение для голосования, а также для участников референдума, которые внесены в список участников референдума на данном участке референдума, но находятся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых.

Основанием для голосования вне помещения для голосования является заявление участника референдума, переданное им в письменной или устной форме в участковую комиссию референдума с момента формирования комиссии, но не позднее, чем за четыре часа до окончания голосования на участке референдума; установление результатов голосования на референдуме; подведение и опубликование итогов голосования на референдуме;

3) реализация принятого на референдуме решения: вступление в силу решения, принятого на референдуме; принятие правового акта органами власти, если в соответствии с принятым на референдуме решением принятие такого акта обязательно Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов /Отв. ред. Иванченко А.В. - М., 2006. С. 512..

Выражая свое особое мнение в связи с принятием Конституционным Судом РФ Постановления от 11 июня 2003 г. № 10-П, судья Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцев указал: "Процедура проведения референдума проходит несколько стадий: образование инициативной группы и ее регистрация, собирание подписей двух миллионов граждан и реализация инициативы для проведения референдума, назначение референдума, подготовка к проведению референдума, голосование на референдуме, определение результатов референдума, опубликование и вступление в силу решения, принятого на референдуме" Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" с особым мнением судьи Конституционного Суда РФ В.О. Лучина, особым мнением судьи Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцева // Собрание законодательства РФ. 2003. N 25. Ст. 2564..

На данных стадиях и этапах проведения референдума могут быть выделены следующие группы прав:

1) права граждан при выдвижении инициативы проведения референдума и его реализации;

2) права, связанные с участием в референдуме (права граждан на участие в формировании и деятельности комиссий референдума, права граждан в сфере информационного обеспечения референдума, права граждан в сфере финансирования референдума; право граждан на голосование на референдуме);

3) права, связанные с реализацией принятого на референдуме решения. По верному замечанию Ю.А. Дмитриева и В.В. Комаровой, "то обстоятельство, что эти этапы не закреплены действующим отечественным законодательством, не означает их отсутствия в содержании данного правового института" Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Правовое содержание института референдума и его место в системе непосредственной демократии в Российской Федерации // Право и жизнь. -1995. № 7. С. 53..

В качестве самостоятельной группы прав, реализуемых на любой стадии референдума, можно выделить право на защиту нарушенных или оспариваемых прав граждан, связанных с выдвижением инициативы проведения референдума или участием в референдуме. Права, включаемые в данную группу, в содержание права на референдум не входят.

Будучи самостоятельной формой реализации права граждан на участие в управлении государством и осуществлении местного самоуправления, референдум может быть назначен как по инициативе представителей граждан (представительных органов государственной власти и местного самоуправления, выборных должностных лиц), так и по выраженной в установленном порядке инициативе самих граждан. Очевидно, что действия граждан по выдвижению инициативы проведения референдума, совершенные до регистрации инициативной группы, также являются реализацией права граждан на референдум, однако до установленного Законом времени начала кампании референдума эти права не могут быть охарактеризованы как связанные с участием в референдуме. При этом необходимо подчеркнуть, что данная совокупность прав характеризует только петиционные референдумы, при обязательном референдуме процедура выдвижения инициативы проведения референдума отсутствует.

Эта особенность отличает право на референдум от избирательных прав граждан. Согласно ст. 3 Протокола № 1 от 20 марта 1952 г. к Конвенции о защите прав человека и основных свобод участники Конвенции обязались проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти Протокол № 1 от 20 марта 1952 г. к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, с изм., внесенными Протоколом № 11 // Собрание законодательства РФ. 1998. N 20. Ст. 2143; N 44. Ст. 5400..

В развитие данной нормы ст. 9 Федерального закона "Об основных гарантиях..." устанавливает, что выборы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления или депутатов являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Закон не только не допускает инициативы назначения выборов, а, напротив, определяет гарантии их своевременного и безусловного назначения.

Согласно ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях..." выборы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления или депутатов назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо. Решение о назначении выборов должно быть принято не позднее, чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган или депутаты. В случае досрочного прекращения полномочий указанных органов или досрочного прекращения полномочий депутатов, влекущего за собой неправомочность органа, выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий. Если уполномоченный орган (должностное лицо) не назначит выборы, выборы назначает соответствующая избирательная комиссия. Если выборы не будут назначены избирательной комиссией, они по заявлениям избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются соответствующим судом общей юрисдикции. При этом выборы организует и проводит временная избирательная комиссия, которая формируется для подготовки и проведения данных выборов Центральной избирательной комиссией РФ или избирательной комиссией субъекта РФ (соответственно уровню выборов).

Такая система юридических гарантий обязательного проведения выборов обеспечивает функционирование механизма формирования органов власти, периодическую реализацию гражданами своего права на участие в управлении государством и осуществлении местного самоуправления в форме прямой демократии.

В ходе выдвижения инициативы проведения референдума и в ходе самого референдума находят свое развитие и иные основные права и свободы личности:

а) право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ), которое конкретизируют следующие права: право на получение и распространение информации о референдуме; право участвовать в агитации за или против проведения референдума и по вопросам референдума; право участников на беспрепятственный доступ к документированной информации о себе;

б) право на объединение (ч. 1 ст. 30 Конституции) - право на создание инициативной группы по проведению референдума, иных групп участников референдума;

в) право собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции) - право на проведение агитации за или против проведения референдума, агитации по вопросам референдума посредством массовых мероприятий;

г) право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции) - право инициировать проведение референдума, право обжаловать решения и действия (бездействие), нарушающие право граждан на референдум, в комиссии референдума, обращаться за защитой к уполномоченным государственным органам и органам местного самоуправления;

д) право распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции) - право оказывать финансовую (материальную) поддержку инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума;

е) право свободно распоряжаться своими способностями к труду (ч. 1 ст. 37 Конституции) - право сбора подписей избирателей, право на участие в агитационных мероприятиях, право на добровольное, бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению референдума;

ж) право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45 Конституции), - право участвовать в работе комиссий референдума, в наблюдении за голосованием на референдуме, подсчетом голосов и установлением итогов голосования;

з) право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции) - право на обращение в суд с требованием о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения или ограничения права на референдум.

Таким образом, понятием «право граждан на референдум» охватывается сложный комплекс как конституционных, так и производных от них иных прав граждан, обеспечивающих путем свободного волеизъявления выражение принадлежащей народу власти, непосредственное решение наиболее важных вопросов государственного и местного значения.

Решения референдума (народного голосования), являясь источниками государственного права, занимают особое место в системе последних, обладают специфическими, узко специальными признаками. Собственно, именно основные черты (признаки) референдума, такие как высшая юридическая сила, императивность (общеобязательность) результатов народного голосования, возможность изменения последних только референдумом, определяют место решений референдума в иерархии источников государственного права.

По юридической силе решения референдума можно соотнести с действием федеральных конституционных законов, характеризующихся, по сравнению с федеральными законами, усложненной процедурой принятия, строго регламентированным предметом правового регулирования.

Особого внимания заслуживает вопрос о соотношении решений народного голосования и Основного закона - Конституции РФ, который может быть рассмотрен в двух аспектах:

- с одной стороны, Конституция РФ является актом непосредственного волеизъявления населения РФ, имевшего место 12 декабря 1993 года, то есть ничем иным как результатом референдума;

- с другой стороны, Конституция РФ законодательно закрепляет референдум как один из институтов непосредственной демократии, определяет наиболее принципиальные вопросы процедуры народного голосования, и этом смысле обладает приоритетным значением.

Особое место в системе источников государственного права занимают решения, принимаемые на референдуме субъекта Российской Федерации, на местном референдуме, проводимом в границах муниципального образования. Сфера действия последних ограничена рамками того административно-территориального образования, на территории которого имело место непосредственное волеизъявление населения по какому-либо вопросу.

Коллизии, возникающие в этой связи между актами федерального законодательства и решениями вышеназванных народных голосований, по мнению автора статьи, подлежат разрешению на основании и в соответствии со статьей 76 Конституции РФ, то есть исходя из принципов разграничения предметов ведения (ст.ст. 71-73 Конституции РФ).

Решения, законопроекты, принятые народным голосованием, могут быть источниками и других отраслей права, в зависимости от предмета правового регулирования. Так, например, согласно статье 3 Федерального Конституционного закона "О референдуме РФ" на референдум Российской Федерации могут быть вынесены любые вопросы, за исключением перечня, указанного в законе.

Существенным недостатком действующего Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» является отсутствие детальной регламентации действий федеральных органов государственной власти по реализации решения, принятого гражданами на референдуме Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 83 (ч. 5) Закона, «если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки этого нормативного правового акта». При этом, закон не устанавливает ответственности государственных органов ни за установление таких сроков, ни за их нарушение. Федеральный конституционный закон также не содержит гарантий от искажения сущности решений, принятых на референдуме Российской Федерации, в содержании подлежащих принятию нормативных правовых актов.

§ 2. Общая характеристика юридической ответственности за нарушение законодательства о референдуме

За нарушение законодательства о выборах и референдумах федеральными законами предусмотрено несколько видов юридической ответственности. В зависимости от отраслевой принадлежности различают: конституционную ответственность (ответственность по избирательному праву); административную ответственность и уголовную ответственность.

Каждый из указанных видов ответственности отличается друг от друга основаниями (нормативными, правовыми и фактическими), санкциями, субъектным составом, процессуальной формой реализации.

Понятие ответственности достаточно многообразно, но здесь речь идет о социальной ответственности, существование которой предопределено общественным характером человеческого поведения и отражает взаимосвязь общества и отдельного индивида. В любых жизненных ситуациях человек должен соотносить свои поступки с существующими в обществе нормами и ценностями, с интересами других людей. Действуя в соответствии с ними, он поступает ответственно. В свою очередь общество (государство, окружающие лица) контролируют деятельность субъекта, адекватно реагируя на различные варианты поведения (одобряя ответственное поведение и наказывая нарушителя).

Ответственность есть диктуемая объективными условиями, сознанием и субъективно поставленной целью необходимость выбора способов действия, необходимость активной деятельности для осуществления этой цели.

Ответственность как явление может выступать в позитивном и негативном смысле. Раньше позитивная ответственность насаждалась идеологией как моральная оценка ответственности перед обществом. Реальное содержание позитивной ответственности - это осознание того, что именно, зачем делается, и каковы могут быть последствия этой деятельности. Она предполагает осознание необходимости соответствующей деятельности, чувства ответственности. В нынешних условиях позитивная ответственность фактически девальвировалась Игнатенко В.В. Конституционно-правовая ответственность в избирательном процессе // Академический юридический журнал. 2002. №3. Негативная ответственность понимается обществом, как реакция общества на нарушение его интересов и норм, как применение санкций за нарушение общественных правил Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2. С. 89.

Юридическая ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах является публично-правовым средством обеспечения общественного интереса в правопорядке при реализации гражданами избирательных прав и права на участие в референдуме.

За нарушение законодательства о выборах и референдумах федеральными законами предусмотрено несколько видов юридической ответственности. В зависимости от отраслевой принадлежности различают: конституционную ответственность (ответственность по избирательному праву); административную ответственность и уголовную ответственность. Каждый из указанных видов ответственности отличается друг от друга основаниями (нормативными, правовыми и фактическими), санкциями, субъектным составом, процессуальной формой реализации Синцов Г.В. Референдумы в новейшей истории России//Законодательство и экономика-2005-№11  

Будучи одним из видов юридической ответственности, конституционно-правовая ответственность обладает всеми общими признаками, которые выделяют юридическую ответственность среди других социальных явлений. Она, как и любая другая, является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушителя и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий Виноградов В.А.Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности: проблемы России, опыт зарубежных стран.-М.,2003. с.62

Правовое регулирование публично-правовых отношений исходит из обеспечения интересов личности через обеспечение интересов общества в целом или отдельных социальных групп, общностей. Так, основные правоотношения в сфере выборов - это публично-правовые отношения между народом и соискателями депутатских мандатов и выборных должностей Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 2005. С. 29-32.

Конституционно-правовую ответственность следует отличать от ответственности по избирательному праву, которая является разновидностью конституционно-правовой ответственности. В этой связи термины государственно-правовая ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах" и "ответственность по избирательному праву" употребляются как синонимы.

Нормативные основания конституционно-правовой ответственности за нарушения законодательства о выборах и референдумах содержатся в Конституции РФ, ФЗ от 12 июня 2002 г. №67 "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", ФЗ от 20 декабря 2002 г. №175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", ФЗ от 10 января 2003 г. №19-ФЗ "О выборах Президента РФ", а также в законах субъектов РФ.

Конституционно-правовая ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах состоит в применении к виновным участникам избирательного процесса определенных конституционно-правовых санкций. К таким относятся: предупреждение, отказ в регистрации инициативной группы, отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов), отмена регистрации кандидата (списка кандидатов), признание результатов выборов недействительными, отмена решения о признании кандидата избранным, расформирование избирательной комиссии.

Фактическим основанием конституционно-правовой ответственности является совершение избирательного правонарушения. Привлечение правонарушителей к конституционно-правовой ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах возможно и в административном и в судебном порядке. В зависимости от субъектного состава, индивидуальных особенностей и правового содержания санкций конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения подразделяется на конституционно-правовую ответственность кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков; конституционно-правовую ответственность избирательных комиссий Игнатенко В.В. Конституционно-правовая ответственность в избирательном процессе. //Академический юридический журнал. 2002.- 3 - С. 18-30..

Административная ответственность регламентируется в КоАП РФ и состоит в применении к виновным физическим и юридическим лицам определенных административных наказаний (как правило, административного штрафа). Административная ответственность за правонарушения, посягающие на избирательные права граждан закреплена в ст.ст. 5.1 - 5.25, 5.45 - 5.52, 5.56 КоАП РФ.

За совершение общественно опасных посягательств на избирательные права граждан в Уголовном кодексе РФ предусмотрена уголовная ответственность. Так, уголовная ответственность наступает за воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий (ст.141 УК РФ) и за фальсификацию избирательных документов или неправильный подсчет голосов (ст.142 УК). Совершение виновными лицами уголовно-наказуемых нарушений избирательных прав граждан и законодательства о выборах влечет применение к ним уголовных наказаний.

Помимо публично-правовых видов юридической ответственности за отдельные правонарушения, совершаемые виновными лицами в период организации и проведения выборов, может наступать гражданско-правовая ответственность.

Гражданско-правовая ответственность относится к частно-правовым видам юридической ответственности и наступает за совершение не избирательных, а гражданских правонарушений. Данный вид ответственности наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенной гражданско-правовой обязанности, а так же в случаях причинения вреда как морального, так и материального. Мерами гражданско-правовой ответственности являются компенсация морального или имущественного вреда, возмещение убытков, взыскание неустойки и т.д. Липинский Д.А. Регулятивная функция конституционной ответственности.//Конституционное и муниципальное право. 2003. №4. С. 22.

Конституция РФ - основополагающий фундамент правовой системы Российской Федерации, на котором базируются сооружения всех других отраслей права, а ст. 15 Конституции РФ прямо определяет порядок соотношения конституционных и отраслевых норм. Именно на основе конституционных норм формируются и закладываются основные принципы "специальных" отраслей права, которые не только имеют свой предмет правового регулирования, но и уже по объему регулируемых отношений. Это приводит к тому, что когда возникает вопрос о защите избирательных прав граждан в гражданском судопроизводстве или об охране прав граждан на участие в выборах и референдуме, связанное с административным производством на узкоотраслевом юридическом уровне, апелляции или жалобы направляются в адрес судов общей юрисдикции.

Чтобы избежать неясностей в этом вопросе, необходимо сразу отметить, что нарушения избирательного закона и правонарушения в сфере избирательного законодательства и законодательства о референдуме Российской Федерации - разные понятия. Можно утверждать, что расклеивание анонимных агитационных материалов в период предвыборной кампании - административный проступок, не имеющий к Конституции РФ никакого отношения. Но это ошибочное суждение: так как избирательные правоотношения являются частью конституционных правоотношений, а в основу избирательного законодательства положены прежде всего нормы конституционного, в том числе на основе конституционных норм закрепляются правила проведения избирательных кампаний, то и нарушение этих норм подлежит охране - в приведенном примере - нормами КоАП РФ Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000. С. 14 - 20..

Борьба с нарушениями законодательства о выборах и референдуме носит порой неэффективный характер. Нередко сама возможность применения государственного принуждения в сфере избирательного законодательства сопряжена с неизбежным нарушением законности, что способствует серьезным упущениям в деятельности правоохранительных органов. Правоохранительные органы лишены реальной возможности воздействовать на лиц, которые используют не предусмотренные законом формы и методы предвыборной агитации, нарушают правила ее проведения.

Законодательная нерешенность данного вопроса приводит к тому, что сферы обеспечения законности не имеют единого мнения по вопросу: что такое избирательное правонарушение и, в том числе, правонарушение в сфере законодательства о выборах и референдуме.

Говоря о признаках "избирательных правонарушений" и "административных правонарушений в сфере избирательного законодательства", необходимо иметь ввиду следующую схему: противоправность (возможно прямое закрепление теоретической модели состава правонарушения в законе), общественная вредность, виновность и наказуемость. Подшивалов В.Е. К вопросу о государственно-правовой ответственности избирательных объединений (блоков) как коллективных субъектов // Академический юридический журнал. 2001. №2. С.41.

Можно утверждать, что административное правонарушение в сфере избирательного законодательства означает нарушение закона о выборах, референдуме, характеризующееся такими обязательными признаками, как общественный вред, противоправность, существенность, виновность (умышленная либо по неосторожности), наказуемость и, применительно к ней, деликтоспособность правонарушителя. Поскольку правонарушение в сфере избирательного законодательства может выступать в форме преступления, гражданско-правового, дисциплинарного, административного или конституционного правонарушения, то, соответственно, юридическая ответственность может быть уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной, административной или конституционной. Такой порядок, за исключением конституционной ответственности, урегулирован соответствующими санкциями УК РФ, ГК РФ, ТК РФ и КоАП РФ.

Таким образом, избирательное правонарушение - это отдельный (особый) вид виновных, противоправных, общественно вредных (опасных) деяний в форме действия или бездействия, посягающее на права граждан в сфере избирательного законодательства и законодательства о референдуме, в связи с которыми на основании федерального законодательства и законодательства субъектов РФ применяются меры охраны, восстановления нарушенных прав, а также меры конституционной ответственности Матейкович М.С. Проблемы конституционной ответственности субъектов избирательного процесса в Российской Федерации // Государство и право. 2001. №10. С.29..

Административное правонарушение законодательства о выборах и референдуме, посягающее на реализацию прав субъектов, участвующих в избирательном процессе, установленных законодательными актами Российской Федерации и субъектов РФ за противоправное, виновное деяние физического или юридического лица в форме действия или бездействия, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Объектом таких правонарушений являются общественные отношения в сфере организации и проведения референдумов, выборов должностных лиц и выборов в органы государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органы местного самоуправления. Данные противоправные действия или бездействия можно рассматривать как нарушение норм избирательного права, и, так как избирательное право регулирует реализацию конституционных прав граждан избирать и быть избранными, - то как один их видов ответственности, обеспечивающих охрану нарушенных норм права.

С объективной стороны данные правонарушения - это существенное нарушение норм одновременно как законодательства о выборах и референдуме, так и административного законодательства, выразившееся в общественно вредном, прямо закрепленном в законе в виде теоретической модели состава, виновном деянии деликтоспособного субъекта, имеющим причинную связь с наступившими последствиями.

Субъектом избирательного правонарушения могут быть избиратели, участники референдума, наблюдатели, в т.ч. (иностранные, международные) кандидаты, зарегистрированные кандидаты, лица, являвшиеся кандидатами, зарегистрированными кандидатами, лица, избранные депутатами или на иную выборную должность, уполномоченные представители по финансовым вопросам избирательных объединений, представители инициативной группы по проведению референдума, должностные лица кредитных организаций, должностные лица организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, периодических печатных изданий, лица, проводящие предвыборную агитацию, которым участие в ее проведении запрещено законом, члены избирательных комиссий, комиссий референдума, председатели избирательных комиссий; избирательные объединения, избирательные блоки, инициативная группа по проведению референдума, организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание, периодические печатные издания, кредитные организации.

С субъективной стороны любое правонарушение законодательства о выборах и референдуме характеризуется наличием вины. Ст.2.1 КоАП РФ указывает: "административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность".

Для анализа понятия "административная ответственность" необходимо обозначить основные принципы, на которых данный институт базируется. Различают следующие принципы административной ответственности: законность, обоснованность, справедливость, целесообразность, неотвратимость наступления. Основаниями ответственности являются те обстоятельства (нормативное, фактическое, процессуальное), наличие которых делает ее возможной (необходимой), а отсутствие их исключает ответственность. Административная ответственность возникает только в силу предписаний норм права на основании решения правоприменительного органа.

Фактическим основанием является административное правонарушение. Оно характеризуется совокупностью различных признаков, образующих состав правонарушения. Лицо может быть привлечено к ответственности только при наличии в его действиях всех элементов состава. Вместе с тем само по себе правонарушение не порождает автоматически возникновения ответственности, не влечет за собой применения государственно-принудительных мер, а является лишь основанием для такого применения. Для реального же осуществления административной ответственности необходим правоприменительный акт - решение компетентного органа, которым возлагается административная ответственность, устанавливаются объем и форма принудительных мер к конкретному лицу.

В связи с принятием Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" нормы КоАП РФ в очередной раз претерпели существенные изменения. ФЗ от 04.07.2003 №94-ФЗ была исключена ст.5.2 КоАП РФ - воспрепятствование работе избирательной комиссии, что явилось отрицательным моментом данных изменений; изменены редакции ст.ст. 5.4 - 5.6, 5.8, 5.10 - 5.12, 5.16 - 5.18, 5.20, 5.21, 5.23; и глава 5 КоАП РФ была дополнена новыми нормами, охраняющими избирательное законодательство 5.45 - 5.52, 5.56 КоАП РФ. Таким образом, с 1990 г. административная ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах регулируется уже 33 статьями КоАП РФ и, наверное, пора говорить о выделении данных составов в отдельную главу КоАП РФ.

Принципиальным новшеством КоАП РФ по сравнению со старым Кодексом (и в целом, и в данном разделе) является то, что действие нового Кодекса распространяется не только на физических, но и на юридических лиц. Установление административной ответственности юридических лиц является одним из средств обеспечения исполнения возложенных на них обязательств. Меры административной ответственности должны применяться к юридическим лицам как субъектам административных правонарушений вне зависимости от их организационно-правовых форм и форм собственности.

Административная ответственность за нарушения правил и норм проведения референдума РФ, имеет федеральное значение и предусмотрена Федеральным законом, таким образом, на основании статьи 1.3. должна быть отнесена к предметам ведения Российской Федерации, а значит правоотношения охраняются нормами КоАП РФ; а административная ответственность за нарушение норм на выборах должностных лиц и законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ, на выборные муниципальные должности и в органы местного самоуправления, регулируется избирательными законами (кодексами) субъектов РФ, в соответствии с федеральным законодательством, а значит, административная ответственность за правонарушения в этой сфере может устанавливаться Законами об административных правонарушениях субъектов РФ, принятых в соответствии с КоАП РФ.

Это, с одной стороны поможет восполнять пробелы федерального законодательства об административных правонарушениях; с другой стороны, установление ответственности за нарушение правил и норм в публично-правовой сфере, в том числе охраны конституционных прав граждан, правил и норм реализации этих прав, правил проведения выборов, референдума возможно только федеральным законодателем.

Установление органов и должностных лиц, правомочных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях по нормам, предусмотренным КоАП РФ, относится к ведению федерального законодателя; установление органов и должностных лиц, которые ведут производство по правонарушениям, предусмотренными Законами субъектов РФ об административных правонарушениях, в силу ст.ст. 22.1 ч.2, 28.3 ч.6, относится к ведению субъектов РФ. Что касается законов субъектов РФ об административных правонарушениях, то в них в рамках нормотворческой компетенции субъектов РФ в настоящий момент регулируются вопросы применения административной ответственности за отдельные виды правонарушений, а также определяются органы (должностные лица), правомочные осуществлять производство по соответствующим категориям дел об административных правонарушениях.

В настоящее время нормы, устанавливающие административную ответственность за административные правонарушения в сфере избирательного законодательства, закрепляются в КоАП РФ, а нормы, устанавливающие многие конструктивные признаки данной группы правонарушений, - избирательным законодательством.

Под нарушением законодательства о референдумах понимается несоблюдение требований Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", федеральных законов о выборах федеральных органов государственной власти, законов субъектов РФ о выборах и референдумах. В настоящее время в субъектах принято более ста законов (кодексов) о выборах, отразившие совершение физическими и юридическими лицами противоправных, виновных, административно наказуемых действий или в их бездействии. Однако проблемной является норма права об административной ответственности общественных объединений, если они не обладают статусом юридического лица, что допускается ст.21 ФЗ "Об общественных объединениях граждан". Например, ст. 2 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан..." при определении понятия "предвыборная агитация" допускает, что это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, списки кандидатов или против него (них), либо против всех кандидатов, список кандидатов (против всех списков кандидатов). Ст. 48 ч.1 предусматривает, что "граждане РФ, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума". Однако к административной ответственности привлекаются за противоправные, виновные, наказуемые действия физические или юридические лица (ст.2.1 КоАП РФ). Общественное объединение, не имеющее статуса юридического лица, в свою очередь имеет определенную организационно-правовую форму и индивидуальным субъектом (физическим лицом) считаться не может, таким образом, появляется ниша вне закона, когда имеются признаки состава административного правонарушения, но должного наказания не наступает.

Административная ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах обладает своими специфическими особенностями Бахрах Д.Н. Административное право России.: Учебник для вузов. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА*М., 2006. - С.290-295.