Цель исследования: оценить эффективность законодательства в сфере туризма.

Задачи исследования:

1. Выявить уровень квалификации кадров туристских предприятий города Хабаровска.

2. Выяснить мнения туристских фирм относительно введения финансовых гарантий и отмены лицензирования.

При проведении исследования был выбран метод интервью. Для этого был разработан специальный опросник (приложение 1), содержащий вопросы как на знание существующего законодательства в сфере туризма, так и на отношение туристских предприятий к последним изменениям в ФЗ "Об основах туристской деятельности в РФ".

В опросе приняли участие 50 туристских фирм города Хабаровска, что составляет примерно треть от всех существующих в городе на настоящий момент.

Результаты исследования показали следующее.

Многие турфирмы (37%) помнят только такие Законы как: ФЗ "Об основах туристский деятельности в РФ" и ГК, а о существование закона "О защите прав потребителей в РФ" и других нормативно-правовых актах начисто забывают.

Большинство турфирм (62%) не знают о существовании уголовной ответственности в сфере туристского бизнеса. Кроме того не могут разграничить административную и гражданско-правовую ответственности.

Также многие фирмы нарушают действующее законодательство, когда при оформлении услуги выдают клиенту на руки лишь квитанцию об оплате. В 70% случаев кроме квитанции на руки клиенту выдаётся ваучер-путёвка с описанием маршрута тура. И только половина туристских предприятий заключают с клиентом двусторонние договоры. Однако договоры, заключаемые при индивидуальном, групповом и иных формах обслуживания, не всегда отвечают предъявляемым к данному документу требованиям и не соответствуют законодательству о защите прав потребителей в части предоставления полной информации о самом предприятии и об оказываемых услугах.

Относительно разграничения полномочий разного уровня власти наблюдается полная путаница.

Решение вопроса о безопасности туристов ограничивается минимальной обязательной страховкой. Турфирмы не предоставляют полную информацию о возможных рисках, с которыми может столкнуться турист в месте временного пребывания и как он может себя обезопасить.

Кроме того исследование показало, что в 60% случаев потребителям не представляется необходимая информация о туристском предприятии. На вывесках туристских предприятий не указывается ее организационно-правовая форма, режим работы, юридический адрес. В помещении, где проводится прием клиентов, отсутствует наглядная информация о наличии турфирмы в едином реестре туроператоров и ее номер, перечне предоставляемых услуг, правилах обслуживания клиентов, условиях договоров, реквизиты государственных и общественных организаций по защите прав потребителей.

При оценке введения финансовых гарантий турфирмы (84%) сошлись в том, что это положительно отразилась на их работе, так как, во-первых, уменьшилось количество фирм, а значит снизился уровень конкуренции, и, во-вторых, понятие неисполнения или ненадлежащего исполнения договора о реализации туристского продукта носит столь нечеткий характер, что турист практически никогда не сможет доказать существенность нарушения договора субъектами туристского бизнеса.

Что касается первого высказывания, то как известно, уменьшение конкуренции порождает такие проблемы как снижение качества, оказываемых услуг, завышению цен и ограничению выбора для потребителей. На рынке остаются в основном крупные компании, которым сложнее быстро реагировать на возникающие изменения и приспосабливаться к ним, недаром малое предпринимательство признается приоритетным для развития экономики.

Второе высказывание наглядно демонстрирует недостатки ФЗ "Об основах туристской деятельности в РФ", которые необходимо исправлять.

Относительно отмены лицензирования в туристской деятельности подавляющее большинство туристских фирм (90%) отметила положительное последствие. Объяснение было следующим: "Нет необходимости тратить кучу времени и сил на получение лицензии". Но опять же, если смотреть более широко, то становится понятно, что отсутствие лицензирования отрицательно сказывается на качестве оказываемых услуг, так как теперь ни кто не контролирует работу фирмы ведь для включения в единый реестр туроператоров по большому счету нужно только наличие определенной суммы денег.

Поэтому более логичным является объединение таких методов регулирования туристского бизнеса как лицензирования и финансовых гарантий. Так как менталитет русского человека таков, что чем больше его контролируют, тем лучше он работает.

Итак, если говорить об общем вопросе исследования, то можно сделать вывод, что проблемой существующего туристского законодательства является, в том числе и то, что правила ведения туристской деятельности разбросаны по различным Законам. Как говорилось выше, туристское право считается одной из так называемых производных отраслей права. Нормы туристского права часто бывают производными норм базовых отраслей права, в том числе гражданского, конституционного, административного, финансового, процессуального, а также уголовного права. Поэтому руководителям и менеджерам турфирм, которые зачастую не имеют юридического образования очень сложно разобраться во всех существующих нормативно-правовых актах, о большинстве из которых, согласно исследованию они даже не имеют представления. Потому видится необходимым собрать как можно больше норм и правил, которые относятся к туристской деятельности в одном законе. Это облегчит деятельности туристских фирм, а, следовательно, сделает туристский рынок более цивилизованным ведь, как известно, не знание законов не освобождает от ответственности.

2.3 Оценка уровня правовой грамотности потребителей туристских услуг

Правовая грамотность во взаимоотношениях обоих сторон, как специалистов, оказывающих туристские услуги, так и их потребителей способствует созданию более высокого уровня рыночных отношений.

Правовая грамотность гражданина - это совокупность знаний государственных законов, умений и определенных навыков руководствоваться ими в различных жизненных ситуациях.

В настоящее время уровень правовой грамотности населения начинает расти. Об этом говорит все возрастающее количество обращений в Отдел по защите прав потребителей.

В 2008 году в отдел по защите прав потребителей администрации Хабаровска обратилось более девяти тысяч жителей краевого центра. Почти половина жалоб была связана с покупкой товаров ненадлежащего качества, 17% обратившихся имели претензии к оказанию услуг предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, 14% - жаловались на качество предоставленных им строительных услуг.

На сферу туризма приходится всего 37 обращений, что составляет 1,5% от общего количества. Для того чтобы выяснить с чем связан такой показатель было проведено исследование потребителей туристских услуг.

То есть, цель исследования: определить уровень правовой грамотности потребителей в сфере туризма.

Задачи исследования:

1. Выяснить какие положения законов потребители знают.

2. Проанализировать умеют ли применять знания на практике.

Методом исследования было выбрано анкетирование (приложение 2). Анкета состоит из трех блоков:

· вопросы первого блока позволяют составить общую картину о конкретном потребителе;

· второй блок раскрывает представления потребителей о существующих законах и нормативно-правовых актов, а также своих правах;

· третий блок позволяет узнать заботятся ли потребители о защите своих прав заранее, до того как они могут быть нарушены, то есть умеют ли применять знания на практике.

Жестких критериев для проведения сегментации потребителей туристских услуг в данном исследовании не ставилось. Ограничением было только наличие: не менее 18 лет и опыта путешествия, организованного турфирмой.

В проводимом исследовании приняло участие 100 человек.

Проанализировав ответы на первый блок вопросов, можно сделать вывод, что большинство (75%) потребителей туристских услуг были не в полной мере удовлетворены организацией своего отдыха.

Общий поток жалоб можно разделить на следующие основные категории:

· несвоевременное информирование об изменениях в программе тура (70%);

· недостоверная или неточная информация о туре (58%);

· условиями, на которых заключен договор (25%);

· задержка транспорта (20%);

· разница между заказанными и фактически оказанными услугами (17%);

· недостоверная реклама (10%).

Результаты опроса по второму блоку показывают, что всего 2% потребителей знают свои права и умеют их защищать. 70% имеют отрывочные сведения, а 28% вообще не ориентируются в данном вопросе и полагаются на турфирму.



правовой туристский потребитель закон

В целом потребители более осведомлены о своем праве на подробную и достоверную информацию как о продавце, так и о товаре. Меньше всего потребителей знает весь перечень документов, которые у него должны быть при совершении путешествия.

Анализ результатов по третьему блоку показывает, что потребители практически не заботятся о защите своих прав заранее, и даже не задумываются о том, что это модно делать. Особенно это те, кто не знает своих прав (30%). Другие хотели бы, но не знают как (68%). И только те потребители, которые хорошо знают свои права, умеют и хотят их защищать (2%).

Итак, в результате проведенного исследования можно сделать следующий вывод: причиной многих нарушений прав хабаровских потребителей является их низкая правовая грамотность. Этим очень часто пользуются все продавцы любых товаров, в том числе и турфирмы. Элементарное незнание законов нередко влечет немалые моральные и материальные издержки, которых в большинстве случаев можно было бы избежать.

Потому необходимо повышать общий уровень грамотности потребителей туристских услуг. Это поможет сделать туристский рынок более цивилизованным. Для этого следует повышать информированность потребителей и делать всю необходимую информацию легкодоступной и понятной. То есть нужно собрать как можно больше необходимой информации в одном месте: в одном законе, которым смогут воспользоваться не только специалисты в сфере туризма, но и простые потребители.

ГЛАВА 3. ТУРИСТСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

3.1 Законодательство о туризме - перспективы развития

Конституция РФ предоставляет каждому право свободно передвигаться по территории страны и выезжать за ее пределы (статья 27), принимать участие в культурной жизни (статья 44). Эти права непосредственно связаны с развитием туризма - временными выездами граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью в стране (месте) временного пребывания.

Нормы, касающиеся использования земельных участков и водных объектов для целей туризма, охраны окружающей среды для указанных объектов, экологического просвещения содержатся в Земельном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ, Федеральных законах "Об охране окружающей среды", "Об охране атмосферного воздуха", "Об особо охраняемых природных территориях" и других. Вместе с тем, основным законодательным актом, определяющим государственную политику в сфере туризма, устанавливающим правовые основы туристского рынка в РФ является Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон), сыгравший важную роль в становлении туризма в России. Закон легализовал экономические отношения в сфере туризма, установил правила поведения участников туристского рынка, принципы государственной политики в сфере туризма и др. В связи со значительным периодом времени, истекшим с момента его принятия, и отменой с 1 января 2007 года лицензирования туроператорской и турагентской деятельности Федеральным законом от 05.02.2007 года N 12-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" в него внесены изменения, направленные на формирование механизма экономической ответственности туроператоров перед потребителями туристских услуг. Это повлекло значительные изменения в требованиях к лицам, осуществляющим туроператорскую деятельность. Теперь им необходимо иметь статус юридического лица и обязательное финансовое обеспечение (взамен лицензирования указанной деятельности) в виде договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта либо банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта. Внесенными изменениями определен минимальный размер финансового обеспечения; уточнены и гармонизированы с применяемыми в международных правовых документах основные понятия, используемые в российском законодательстве о туризме; конкретизированы права и обязанности участников рынка туруслуг, предусмотрены обязанности туроператоров и турагентов в области обеспечения безопасности туризма при реализации туристского продукта и т.д. В целом Федеральный закон от 05.02.2007 года N 12-ФЗ внес существенные изменения в правовое регулирование туристской деятельности. Но на сегодняшний день он не соответствует сегодняшнему состоянию отрасли, не позволяет ей развиваться. Поэтому некоторые нормы данного Закона в дальнейшем подлежат уточнению по результатам правоприменительной практики.

На долю Российской Федерации, несмотря на ее высокий туристический потенциал, приходится всего около одного процента мирового туристического потока. Вместе с тем, по оценкам ВТО, потенциальные возможности России при условии развития туристской инфраструктуры позволяют принимать до 40 млн. иностранных туристов в год (по данным Росстата в 2006 г. Россию посетили немногим более 22 млн. иностранцев, лишь около 10% из них с целью туризма).

В свете изложенного, можно сделать вывод, что задачей отечественной туристской индустрии на ближайшие годы в условиях глобализации должно стать не только сохранение своего потенциала, но и успешная конкуренция на международном туристском рынке. По прогнозам Всемирной туристской организации Россия через 10 лет может войти в десятку самых посещаемых стран мира. Для реализации этого прогноза государству следует вкладывать средства не только в продвижение туристического продукта, но и в его создание, в развитие инфраструктуры отечественного туризма, определять наиболее перспективные направления его развития, тем более что туризм является наименее капиталоемкой отраслью экономики, обещающей быструю отдачу. Вопросами государства помимо научного и информационного обеспечения туризма, формирования маркетинговой стратегии должны являться строительство и модернизация объектов с длительным сроком окупаемости: инженерной инфраструктуры - очистных сооружений, сетей водоснабжения, транспортных сетей и т.п., а также создание отечественных современных транспортных средств либо содействие в приобретении импортных. Первоочередные мероприятия по развитию инфраструктуры туризма предпочтительно сосредоточить в регионах, требующих относительно низких капиталовложений, где развитие туризма позволяет рассчитывать на скорую отдачу. На региональном и муниципальном уровнях целесообразно задействовать адресные программы развития туризма.

В последнее время государство постепенно приступает к реализации указанных задач. Так, в ряде субъектов Российской Федерации приняты и успешно реализуются региональные программы развития туризма. Для упорядочения процесса разработки подобных программ приказом Ростуризма от 11.07.2007 г. N 66 утверждена Типовая структура региональной (муниципальной) программы развития туризма субъекта Российской Федерации. В рамках действующих федеральных программ, например ФЦП "Юг России", в туристско-рекреационных особых экономических зонах государство осуществляет инвестиции в развитие туристской отрасли. Вместе с тем в целях содействия развитию внутреннего и въездного туризма, формирования конкурентоспособного отечественного туристского комплекса представляется целесообразной разработка отдельной федеральной целевой программы "Развитие туризма в Российской Федерации" с входящими в нее подпрограммами по отдельным направлениям туризма.

Существенную роль в развитии туризма и санаторно-курортной сферы в России призван сыграть Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 76-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", предусматривающий создание туристско-рекреационных особых экономических зон (ТРЗ), в которых установлен льготный режим осуществления предпринимательской деятельности в целях привлечения инвестиций в указанные сферы. Для этого предусматривается финансовое участие государства в создании инфраструктуры ТРЗ, налоговым законодательством резидентам ТРЗ предоставлены льготы по налогу на прибыль, по налогу на имущество и земельному налогу (Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 75-ФЗ). На данный момент приняты решения о создании семи туристско-рекреационных зон. В 2007 году была завершена работа по созданию системы управления ТРЗ, что позволило в 2008 году перейти к этапу проектирования и строительства их инфраструктуры, продолжить работу по привлечению резидентов.

Помимо изложенного в ближайшие годы основные направления совершенствования законодательства о туризме могут быть направлены на решение следующих вопросов:

1. Внесение изменений в Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в РФ" в целях устранения пробелов, выявившихся в ходе правоприменительной практики.

2. Внесение изменений в Воздушный кодекс РФ в части разграничения ответственности за задержку регулярных и чартерных рейсов, а также в случае отказа пассажира от полета для указанных рейсов.

3. Развитие нормативно-правовой базы, регулирующей отдельные направления туристской индустрии, в частности:

- определение основных понятий, связанных с горнолыжной индустрией (горнолыжные парки, комплексы, склоны);

- урегулирование вопросов долгосрочной аренды земель, а также благоприятных условий аренды земель лесного фонда, земель природоохранного значения, занятых горнолыжными комплексами;

- создание добровольной системы классификации горнолыжных трасс;

- разработка правил подготовки и сертификации горнолыжных инструкторов;

- разработка специального федерального закона, регулирующего вопросы охоты, охотничьего хозяйства;

4. Упрощение процедуры получения въездных виз иностранными гражданами из стран, безопасных в миграционном отношении, что должно способствовать росту въездного туризма.

5. Разработка механизма усиления ответственности туристских организаций за нарушения с их стороны порядка соблюдения правил въезда, выезда и пребывания находящихся в России по их визовой поддержке иностранных граждан.

6. Создание национальной системы профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации кадров для работы в сфере туризма, что должно способствовать улучшению качества обслуживания в туристической индустрии.

7. Создание статистики туризма, соответствующей международным требованиям, учитывающей данные смежных видов экономической деятельности, объективно и всесторонне отражающей положение в сфере туризма, создание автоматизированных систем учета.

8 Разработка предложений по развитию социального, детского и молодежного туризма.

3.2 Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О туризме в Российской Федерации"

Актуальность законопроекта.

Туризм в начале 21 века стал одним из ведущих направлений социально-экономической деятельности большинства государств, а туристская индустрия - неотъемлемым элементом потребительских моделей и социального поведения значительной части населения. В то же время Российская Федерация, несмотря на свой высокий туристский потенциал, по объемам доходов от туризма занимает еще незначительное место на мировом рынке.

Важнейшей предпосылкой для ускоренного развития туризма в России, повышения его социально-экономической эффективности и значимости для граждан, общества и государства является формирование законодательства Российской Федерации с учетом современного мирового опыта, а также традиций отечественного права.

В 1996 году был принят Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", который сыграл важную роль в становлении туризма в России. Закон легализовал экономические отношения в сфере туризма, установил правила поведения участников туристского рынка, принципы государственной политики в сфере туризма и др.

Вместе с тем значительные изменения в законодательстве Российской Федерации, произошедшие за последние более чем 7 лет, а также необходимость дальнейшего его развития с учетом принципов Всемирной торговой организации, нормативно-правовых документов СНГ и Европейского Союза требуют внесения изменений в законодательство о туристской деятельности (туризме). На это указывает также опыт функционирования туристского рынка, в том числе результаты обширной правоприменительной (судебной и др.) практики.

В частности, необходима унификация самого понятия "туризм", т.к. в нормативных правовых актах различной юридической силы и отраслевой направленности оно используется в различных значениях. В ст. 16 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", например, говорится, что Правительство России занимается разработкой и осуществлением мер по развитию туризма и санаторно-курортной сферы. В этом случае туризм является приоритетом социальной политики Правительства России.

В Законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" туризм - это временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания (ст. 1).

Согласно Указу Президента России от 15 марта 2000 года N 511 "О классификаторе правовых актов" акты о туризме относятся к разделу 140.000.000 классификатора, в одном ряду с правовыми актами о здравоохранении, физической культуре и спорте.

Положение о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации (Постановление Правительства России от 21 декабря 2000 г. N 990) устанавливает, что Минэкономразвитие осуществляет государственное управление, межотраслевую и межрегиональную координацию в сфере туризма. Здесь речь идет о туризме как о самостоятельной отрасли экономики, но не как о путешествиях.

Несмотря на наличие федерального закона и более чем 40 законов субъектов Российской Федерации, законодательство о туристской деятельности (туризме) как отдельная отрасль законодательства так и не сформировалось. Одной из главных причин этого является отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в этой области. В настоящий момент некоторые региональные законы и правовые акты противоречат федеральному законодательству или же, дублируя его, не вносят ничего нового в сферу правового регулирования.

Недостатком действующего Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", по мнению Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, является также противоречие его Гражданскому кодексу Российской Федерации и Закону "О защите прав потребителей". В частности, отношения по оказанию услуг по туристскому обслуживанию определяются в Законе о туристской деятельности как разновидность розничной купли-продажи, а отдельные нормы, содержащиеся в десятой статье Закона, ухудшают положения туриста как потребителя по сравнению с нормами Федерального закона "О защите прав потребителей". Следствие этого - отсутствие надлежащей правовой защиты туристов.

Предметом действующего Закона о туристской деятельности является преимущественно туроператорская и турагентская деятельность. Он не распространяется на производителей услуг в сфере туризма (гостиницы, экскурсионные бюро и др.), а также не определяет специфику отношений между всеми участниками туристской деятельности.

В связи с этим представляется необходимым принятие нового Федерального закона "О туристской деятельности в Российской Федерации", который бы, сохраняя преемственность, развивая принципы и основные положения действующего Закона, внес бы изменения и дополнения в сферу правового регулирования туризма с целью устранения вышеуказанных недостатков.

Проект Закона подготовлен в соответствии с Концепцией развития туризма в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 г. N 954-р, где в плане мероприятий по реализации Концепции указывается на необходимость принятия нового Федерального закона "О туризме".

Проект Федерального закона "О туризме в Российской Федерации" разрабатывался на основе законодательства Российской Федерации. При написании законопроекта были использованы материалы судебной практики Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также Верховного Суда Российской Федерации, в частности, касающиеся определения правовой природы договора между туристом и туристской фирмой.

Целями законопроекта являются:

обеспечение прав и свобод граждан Российской Федерации в области туризма посредством создания правовых условий для формирования в Российской Федерации современной, высокоэффективной и конкурентоспособной туристской индустрии, способной удовлетворить потребности граждан в разнообразных и качественных услугах;

создание правовых и организационных условий для развития внутреннего и въездного туризма, обеспечение стабильности, предсказуемости и гибкости правового регулирования отношений в области туризма;

гармонизация норм российского права и правил Европейского Союза, регулирующих отношения в сфере туризма.

Основные положения проекта Федерального закона "О туризме в РФ".

1. Законопроект исходит из того, что туризм представляет собой не отдельную отрасль экономики, а сложнейший межотраслевой комплекс, требующий нового подхода к его государственному регулированию, с учетом взаимодействия многих сфер социально-экономической, культурной, экологической деятельности Российской Федерации и др.

Предлагаемый проект регулирует два крупных пласта общественных отношений, которые пересекаются друг с другом, но не всегда совпадают. Первый - это общественные отношения, возникающие в связи с реализацией прав туриста на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий (туризм). Второй - это отношения в сфере предпринимательской деятельности по оказанию гражданам различных услуг, связанных с их путешествиями (туристская индустрия).

Туризм рассматривается в законопроекте как составная часть социальной сферы Российской Федерации, включающая в себя свободные передвижения физических лиц и/или их пребывание за пределами обычной среды (путешествия, поездки) в течение периода, не превышающего 12 (двенадцати) месяцев подряд, с целью отдыха, деловыми и другими целями.

В свою очередь туристская отрасль представляет собой отрасль экономики Российской Федерации, которая обеспечивает функционирование туризма как социальной сферы и включает в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе осуществления субъектами туристской индустрии предпринимательской и иной экономической деятельности.

2. В проекте существенно обновлен и дополнен понятийный аппарат в сфере туризма (туризм, турист, туроператор, турагент, экскурсант, комплексная туристская услуга, гостиничная деятельность, экскурсионная деятельность и др.).

Большей определенности правового статуса туроператоров и турагентов способствуют их определения, предлагаемые в законопроекте. Отражением современных мировых тенденций в области правового регулирования туризма является определение комплексной туристской услуги ("услуги по туристическому обслуживанию") как услуги, состоящей как минимум из двух элементов: перевозки и размещения, размещения и туристских услуг или перевозки и туристских услуг.

3. В главе II проекта разграничены полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

4. Гарантией защиты прав и законных интересов туристов служат нормы об обязательном страховании (финансовом обеспечении) ответственности за убытки, причиненные туристам в результате несостоятельности (банкротства) туроператоров. Размер финансового обеспечения дифференцирован в зависимости от вида туроператорской деятельности (в сфере внутреннего, въездного, выездного туризма) (ст. 23).

В целях защиты жизни и здоровья туристов, выезжающих за рубеж, законопроект устанавливает обязательное страхование непредвиденных медицинских расходов туристов (ст. 22).

5. Развивая положения действующего Закона о туристской деятельности, проект более подробно регулирует вопросы оказания услуг по туристическому обслуживанию, а также содержит ряд статей, посвященных оказанию гостиничных и экскурсионных услуг.

Детализация режима правового регулирования услуг в области туризма вызвана необходимостью учета современных тенденций развития правового регулирования данной сферы как в рамках национальных законодательных актов, так и в контексте его унификации на международном уровне.

Проект

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ТУРИЗМЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Настоящий Федеральный закон (далее - "настоящий Федеральный закон", "настоящий Закон") направлен на обеспечение и защиту закрепленных Конституцией Российской Федерации прав граждан Российской Федерации на отдых, свободу передвижения и иных прав при занятии туризмом, устанавливает общие принципы разграничения полномочий в области туризма и туристской индустрии между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяет цели, принципы и приоритетные направления государственной политики в области туризма и туристской индустрии, порядок рационального использования туристских ресурсов, устанавливает правовые основы единого туристского рынка Российской Федерации, порядок осуществления и публичной организации предпринимательской и иной экономической деятельности субъектов туристской индустрии, в том числе права, обязанности и ответственность юридических и физических лиц при оказании услуг в сфере туристской индустрии.

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Основные понятия

В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:

туризм - составная часть социальной сферы Российской Федерации, включающая свободные передвижения (путешествия, поездки) физических лиц и/или их пребывание за пределами обычной среды в течение периода, не превышающего 12 месяцев подряд, с целью отдыха, деловыми и другими целями;

индустрия туризма ("туристская индустрия", "туристская отрасль") - отрасль экономики Российской Федерации, которая обеспечивает функционирование туризма как социальной сферы и включает в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе осуществления субъектами туристской индустрии предпринимательской и иной экономической деятельности ("деятельность в сфере туристской индустрии");

обычная среда - место жительства физического лица, а также все иные места, систематически посещаемые данным лицом (место работы, учебы и др.);

тур - поездка (путешествие) с определенной целью, в течение определенного срока и по определенному маршруту, осуществляемая физическим лицом самостоятельно или организуемая субъектом туристской индустрии (туроператор и др.);

турист - физическое лицо, совершающее тур и/или пребывающей за пределами его обычной среды в течение периода, не превышающего 12 месяцев подряд, в познавательных, профессионально-деловых, образовательных, спортивных, рекреационных, религиозных и иных целях, за исключением занятия деятельностью, оплачиваемой из источника в месте пребывания, и осуществляющее, по крайней мере, одну ночевку в коллективном, специализированном или индивидуальном средстве размещения;

экскурсант - физическое лицо, совершающее тур в целях ознакомления с туристскими ресурсами в месте пребывания в течение периода, не превышающего 24 часов; под экскурсантом понимается пассажир круизного судна, а также физическое лицо, участвующее в туре, который не включает в себя услуги по размещению;

туристские ресурсы Российской Федерации - совокупность природно-климатических, рекреационных, познавательных, социально-бытовых ресурсов, объектов культурного наследия, иных объектов туристского показа, способных удовлетворить духовные и интеллектуальные потребности туристов, содействовать восстановлению и развитию их физических сил, поддержанию нормальной жизни и деятельности, к туристским ресурсам также относятся особо охраняемые природные территории, в том числе лечебно-оздоровительные местности и курорты;

субъекты туристской индустрии (исполнители услуг) - лица, осуществляющие деятельность по организации и/или возмездному оказанию услуг, выполнению сопутствующих услугам работ и продаже товаров туристского назначения ("услуги субъектов туристской индустрии") с использованием объектов туристской индустрии, а также туристских ресурсов;

услуги субъектов туристской индустрии - любые действия (операции), осуществляемые субъектами туристской индустрии по своему усмотрению или по конкретному заказу заказчиков, направленные на обеспечение и восстановление физических сил потребителей, поддержание их нормальной жизни и деятельности, установление деловых контактов, а также способные удовлетворить духовные и интеллектуальные потребности потребителей;

оказание (предоставление) услуг субъектов туристской индустрии - процесс производства, распределения, продвижения и доставки услуги заказчикам (потребителям);

продвижение услуг субъектов туристской индустрии - комплекс мер, направленных на формирование спроса на услуги (товары, работы) субъектов туристской индустрии, в том числе посредством рекламы, создания информационных центров, участия в специализированных выставках, ярмарках, издания каталогов, буклетов и другое;

объекты туристской индустрии - имущество, имущественные комплексы (предприятия), информация, результаты интеллектуальной деятельности, а также нематериальные блага, принадлежащие субъектам туристской индустрии на праве собственности, ином законном основании (по договору и т.д.) и используемые ими для оказания услуг. К объектам туристской индустрии относятся средства размещения и средства транспорта, предприятия общественного питания, культуры, развлечения и спорта, информационные ресурсы и информационные системы, а также средства обеспечения автоматизированных информационных систем и их технологий;

заказчики услуг субъектов туристской индустрии - лица, использующие услуги субъектов туристской индустрии, включая граждан-потребителей, а также иные лица, заказывающие услуги субъектов туристской индустрии с целью последующей передачи прав на их использование потребителям (турагенты и др.);

потребители услуг субъектов туристской индустрии - туристы, экскурсанты, постояльцы, а также иные лица, имеющие намерение заказать, заказывающие или использующие услуги субъектов туристской индустрии исключительно для нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности;

туристские организации - субъекты туристской индустрии, основным видом деятельности которых является осуществление туроператорской и турагентской деятельности на основании лицензии;

туроператорская деятельность - предпринимательская деятельность по организации и возмездному оказанию комплексных туристских услуг, осуществляемая юридическим лицом - туристской организацией ("туроператором") от своего имени, за свой счет и под свою ответственность;

комплексная туристская услуга ("услуга по туристическому обслуживанию") - комплекс технологически связанных услуг, который оказывается или предлагается для оказания Заказчику (потребителю) за общую цену в составе как минимум двух нижеследующих частей:

а) услуг по перевозке;

б) услуг по размещению;

в) иных туристских услуг, включая трансфер, не связанных с перевозкой и размещением;

турагентская деятельность - предпринимательская деятельность по оказанию информационно-консультационных услуг, а также посредническая деятельность, осуществляемая туристской организацией ("турагентом") в интересах, по поручению и за счет субъектов туристской индустрии и потребителей;

гостиничная деятельность - предпринимательская деятельность субъектов туристской индустрии по оказанию гостиничных услуг;

гостиничные услуги - действия (операции) по размещению и временному проживанию потребителей (постояльцев) в коллективных средствах размещения, а также иные действия (операции), связанные с размещением и временным проживанием;

коллективное средство размещения (гостиница, мотель и др.) - имущественный комплекс, находящийся под единым руководством и состоящий как минимум из 10 номеров, а в случаях, установленных законодательством, также классифицированный по категории (классу) в зависимости от уровня оказываемых услуг и имеющегося оборудования;

экскурсионная деятельность - экономическая деятельность субъектов туристской индустрии, а также физических лиц по оказанию услуг экскурсовода, гида, гида-переводчика;

услуги экскурсовода (гида) - действия (операции) по сопровождению и ознакомлению экскурсантов с туристскими ресурсами, осуществляемые в информационных, учебных, познавательных, культурно-просветительных и других целях творческим работником, обладающим соответствующей квалификацией;

услуги гида-переводчика - действия (операции) по сопровождению и ознакомлению экскурсантов с туристскими ресурсами, осуществляемые посредством последовательного и/или синхронного перевода творческим работником, обладающим соответствующей квалификацией.

Статья 2. Правовое регулирование отношений в области туризма и туристской индустрии в Российской Федерации

1. Правовое регулирование отношений в области туризма и туристской индустрии осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Имущественные отношения в области туризма и туристской индустрии, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, регулируются настоящим Федеральным законом в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

К гражданско-правовым отношениям, возникающим в сфере туризма и туристской индустрии, с участием граждан-потребителей применяются нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона, а также законов о защите прав потребителей и иных правовых актов, принятых в соответствии с ними.

2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе издавать законы и иные нормативные правовые акты в области государственного регулирования туризма и туристской индустрии лишь в той мере, в какой это не противоречит установленным Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и настоящим Федеральным законом принципам разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Если международным договором Российской Федерации предусмотрены иные правила, чем те, которые установлены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.

Статья 3. Типы и виды туризма

1. Типами туризма являются международный и внутренний туризм.

2. Международный туризм включает в себя:

1) въездной туризм - туризм в пределах территории Российской Федерации лиц, не проживающих постоянно в Российской Федерации;

2) выездной туризм - туризм граждан Российской Федерации на территорию иностранных государств.

3. Внутренний туризм - туризм в пределах Российской Федерации граждан Российской Федерации, а также лиц, постоянно проживающих в Российской Федерации.

4. К видам туризма относятся социальный, культурно-познавательный, деловой, сельский, а также другие виды туризма, определяемые законодательством Российской Федерации.

5. Под деловым туризмом понимается туризм, осуществляемый со служебными (деловыми) целями, в том числе для участия в конгрессах, конференциях, переговорах, производственных семинарах, совещаниях, выставках, ярмарках и др. (деловые мероприятия).

Составной частью туристской индустрии Российской Федерации является "индустрия встреч" - индустрия проведения различных мероприятий в сфере делового туризма.

К объектам туристской индустрии, обеспечивающим функционирование делового туризма, относятся:

- коллективные средства размещения, специализирующиеся на обслуживании деловых туристов и предоставляющие им условия и возможности для профессиональной деятельности, в том числе для проведения деловых мероприятий и т.д. ("бизнес-отели");

- многофункциональные имущественные комплексы в составе крупного предприятия или коллективного средства размещения, предоставляющие все необходимые условия для организации и осуществления предпринимательской деятельности и обеспечивающие деловые контакты между предпринимателями на рынке товаров, работ и услуг ("бизнес-центры").

Статья 4. Социальный туризм

1. Социальный туризм представляет собой туризм, осуществляемый полностью или частично за счет средств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также средств юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

К социальному туризму, в частности, относится:

- детско-юношеский туризм;

- семейный туризм;

- туризм пожилых людей, инвалидов и ветеранов;

- туризм военнослужащих;

- туризм лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и Дальнего Востока Российской Федерации;

- туризм лиц, подвергшихся радиационному, химическому и др. воздействию, вследствие аварий и катастроф (Чернобыльская АЭС и др.);

- самодеятельный туризм;

- лечебно-оздоровительный туризм;

- туризм соотечественников и их потомков и др.

2. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования могут предусматривать в бюджетах соответствующих уровней выделение бюджетных ассигнований (субсидий, субвенций) для компенсации расходов субъектов туристской индустрии (туроператоров, перевозчиков, средств размещения и др.), устанавливающих льготы и преимущества социальным туристам по оплате стоимости своих услуг.

Порядок и условия выделения бюджетных ассигнований определяются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

3. Государственное и муниципальное имущество может передаваться в аренду или безвозмездное пользование некоммерческим организациям, а также субъектам малого предпринимательства для целей развития самодеятельного и социального туризма на территориях муниципальных образований, в том числе для поддержания в надлежащем состоянии инфраструктуры туристских и экскурсионных маршрутов, средств размещения туристов (туристских приютов, гостиниц, кемпингов и др.), а также объектов туристского показа и др.

4. Российская Федерация осуществляет необходимые меры по поддержке и развитию туризма с участием соотечественников и их потомков, проживающих в иностранных государствах.

5. Перечень и категории туристов, нуждающихся в социальной защите (социальные туристы), а также дополнительные способы их поддержки определяются нормативно-правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Статья 5. Участники отношений в области туризма и туристской индустрии

1. Участниками отношений в области туризма являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, российские юридические лица и индивидуальные предприниматели, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

2. Иностранные государства, юридические лица и индивидуальные предприниматели являются участниками отношений в области туризма в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также законодательством Российской Федерации.

Статья 6. Туристские ресурсы Российской Федерации (объекты туризма)

1. Классификация и оценка туристских ресурсов Российской Федерации, режим их охраны, сохранения целостности, меры по их восстановлению, а также порядок использования с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую природную среду определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

2. Использование туристских ресурсов осуществляется всеми участниками отношений в области туризма с учетом устойчивого развития туризма. Под устойчивым понимается развитие туризма, основанное на концепции устойчивого развития, т.е. такое развитие, которое должно быть экологически приемлемым в долгосрочной перспективе, экономически жизнеспособным, этически и социально сбалансированным для субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и Российской Федерации в целом. Устойчивое развитие является контролируемым процессом, предусматривающим глобальное управление ресурсами с целью обеспечения их жизнеспособности, создавая, таким образом, возможность сохранения природного и культурного наследия Российской Федерации.

3. Правительство Российской Федерации определяет уполномоченный орган, осуществляющий мониторинг использования туристских ресурсов на территории Российской Федерации.

В результате мониторинга использования туристских ресурсов должна быть получена и включена в туристские информационные ресурсы Российской Федерации следующая информация:

- о загрузке туристского ресурса, выраженная в единицах измерения;

- о количестве посещений туристского ресурса в определенный период времени;

- о техническом состоянии туристского ресурса;

4. При градостроительном планировании, а также использовании туристских ресурсов на территориях рекреационных зон собственники объектов недвижимости должны предусматривать максимальную интеграцию строящихся объектов в местную социально-экономическую, природную и историко-культурную среду.

5. Туристские ресурсы могут находиться на особом режиме охраны, ограничивающем доступ к ним. Ограничение доступа к туристским ресурсам определяется их реальной пропускной способностью, а также уровнем допустимой для данных объектов антропогенной нагрузки, не оказывающей негативного воздействия на конкретный объект.

Степень ограничения доступа к данным объектам может изменяться в зависимости от сезонных условий.

6. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность в сфере туристской индустрии, обязаны выполнять требования экологической безопасности и охраны памятников истории и культуры при проектировании, размещении, строительстве и реконструкции туристских объектов, а также осуществлять меры, обеспечивающие сокращение или прекращение вредного воздействия туристских объектов на окружающую природную и социально-культурную среду, и компенсировать нанесенный ей ущерб.

7. Собственники туристских ресурсов вправе устанавливать плату за пользование туристскими ресурсами, включающую в себя необходимые расходы за компенсацию ущерба этим ресурсам, в том числе их биологическому, ландшафтному, культурному и иному разнообразию.

Предельные размеры платы за пользование туристскими ресурсами определяются соответственно в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также актами органов местного самоуправления.

Плата за доступ к туристским ресурсам не должна ограничивать граждан в реализации прав, предусмотренных настоящим Законом.

Статья 7. Федеральные, региональные, местные туристские центры (туристско-рекреационные зоны экономического развития)

1. В целях сохранения и развития туризма, а также стимулирования инвестиционных процессов на территории Российской Федерации могут создаваться "Туристские центры" (туристско-рекреационные зоны экономического развития).

Туристские центры (туристско-рекреационные зоны экономического развития) - территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных образований, иные территории, на которых сконцентрированы туристские ресурсы (особо охраняемые природные территории, объекты культурного наследия, иные объекты туристского показа), имеющие важное значение для развития туризма в Российской Федерации, а также способные приносить значительный социально-экономический эффект.

2. Туристские центры могут быть федерального, регионального или местного значения. Туристские центры федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Туристские центры местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

3. Порядок недропользования, водопользования, лесопользования, использования земель рекреационного назначения, особо охраняемых природных территорий, земель историко-культурного назначения, а также осуществления градостроительной деятельности на территориях туристских центров определяется с учетом ограничений, установленных настоящим Федеральным законом, законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, актами органов местного самоуправления.

4. Особенности организации и осуществления деятельности субъектами туристской индустрии на территориях туристских центров определяются Правительством Российской Федерации.

Глава II. РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ТУРИЗМА

Статья 8. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области туризма и туристской индустрии

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относится:

- регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина в области туризма и туристской индустрии, в том числе обеспечение прав граждан Российской Федерации на отдых, свободу передвижения, информацию, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, а также на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры посредством занятия туризмом;

- установление правовых основ единого туристского рынка Российской Федерации, гражданско-правовое регулирование отношений в области туристской индустрии;

- разработка и реализация основных направлений государственной политики в области туризма и туристской индустрии, осуществление государственного управления, межотраслевой и межрегиональной координации в этой сфере;