Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Туристическая деятельность в современной России предстает сложным социально-экономическим и юридическим явлением, которое динамично развивается. Она оказывает значительное влияние на различные секторы экономики, строительство, производство товаров массового потребления, а также культурный обмен между народами. Все это подчеркивает важность, актуальность и необходимость не только ее правового регулирования, но и постоянного исследования.

Актуальность темы исследования. Она определяется рядом обстоятельств.

Во-первых, постоянным расширением объема и содержания туристической деятельности как юридического процесса, требующего совершенствования правового регулирования. Это подтверждается сохранением значительного числа правонарушений со стороны туристских организаций, отсутствием четкой системы юридической ответственности их должностных лиц, правовой незащищенностью туристов.

Во-вторых, возрастанием роли и значения туризма в жизни современного общества, увеличением его вклада в экономику страны. В современных условиях сложилась отдельная индустрия организации и продвижения туристического продукта на рынке туристических услуг. Субъектами данных услуг выступают частные туристические фирмы, базы, многие из которых не обеспечивают безопасность своих клиентов, что требует четкой правовой регламентации их деятельности.

В-третьих, необходимостью исследования механизма правового регулирования сложного комплекса изменяющихся гражданских правоотношений, складывающихся в сфере туризма. Их урегулированность является важнейшим условием развития туризма в России и надежной защиты прав и законных интересов туристов. В этой связи необходимо дальнейшее развитие нормативной регламентации туристских правоотношений, ее осмысление и исследования.

В-четвертых, потребностями систематизации и обобщения сложившейся правоприменительной практики за рубежом и в Российской Федерации. Это позволит определить основные направления, тенденции и особенности развития туризма в условиях санкций. Более того, такая практика будет содействовать формированию концептуальной модели правового регулирования туристической деятельности.

Данные обстоятельства и состояние разработанности правовой регламентации туризма предопределили выбор темы выпускной квалификационной работы, определение ее объекта, предмета, цели и задач исследования, а также его структуру.

Степень разработанности темы исследования. Проблема правового регулирования туризма и туристической деятельности исследовались многими учеными цивилистами. Так сущность и содержание правового воздействия рассматривались в трудах А.В. Малько, В.В. Ныркова, К.В. Шундикова, в работах Е.Л. Писаревского, О.А. Кисловой раскрывается правовое обеспечение туризма, его особенности в современной России, в исследовании И.В. Зорина, В.А. Квартальнова4 формулируются основные категории туристической деятельности. Вместе с тем до настоящего времени не сложилось общепринятой концепции правового регулирования туризма.

Объект исследования представляет систему общественных отношений, возникающих и развивающихся в сфере туризма, опосредованная деятельностью его субъектов.

Предмет исследования составляет правовое регулирование туристической деятельности выступающее сложноорганизованным и многогранным юридическим процессом.

Цель исследования заключается в раскрытии сущности, содержании и ценности правовой регламентации современной туристической деятельности.

Раскрытие предмета и достижение поставленной цели обеспечивается решением следующих задач:

- исследованием основного содержания процесса правового регулирования, его юридической ценности;

- рассмотрением структуры и функций правового регулирования туристической деятельности, ее субъектов;

- выявлением роли и места туристического договора в системе средств регламентации туристических услуг;

- выяснением направлений и путей повышения эффективности правового регулирования в современных условиях. Выполнение этих задач осуществлялось при помощи различных методов.

Теоретическая и практическая значимость исследования в теоретическом аспекте она заключается в обосновании определения сущности правового регулирования туристической деятельности; в установлении роли и места договора об оказании туристических услуг в системе юридических средств ее регламентации; в выявлении путей и направлений повышения эффективности правового регулирования туристической деятельности в условиях ее усложнения и информатизации.

В практическом плане значимость исследования выражается в возможности использования полученных выводов и обобщений в деятельности практикующих юристов, а также в организации и проведении правовой пропаганды, направленной на повышение правовой культуры туристов и в учебном процессе ВУЗов осуществляющих подготовку юристов.

1. Правовое регулирование туристической деятельности как объект формально-юридического анализа

1.1 Понятие, признаки и генезис правового регулирования туристской деятельности в России

В современной теории цивилистики все большее внимание уделяется осмыслению туризма как правового явления. Возникла и утвердилась туристская индустрия, а вместе с ней туристическое законодательство. Оно составляет основу регулирования туристической деятельности.

Категория «правовое регулирование» обозначает сложную правовую конструкцию и процесс. Она может рассматриваться в соотношении «правовое воздействие» - «правовое регулирование» - «правовая регламентация». Такой подход позволяет исследовать и раскрыть потенциал данных терминов, показать их специфику, механизм действия и использования. Данный философско-методологический аспект требует отдельного исследования. Вместе с тем, в юридической науке под правовым воздействием А.В. Малько понимает «совокупность всех форм влияния (специально-юридического воздействия, информационно-психологического, культурно-воспитательного) права на социальные отношения, сложившиеся в обществе». К.В. Шундиков определяет правовое регулирование как «… целенаправленное и результативное воздействие на социальные отношения и поведение людей с помощью каких-либо правовых средств».

«Правовая регламентация означает наделение участников правоотношений субъективными правами и юридическими обязанностями». Данные категории характеризуют различные стороны гражданских правоотношений, разновидностью которых являются туристические. Они выражают динамику и статику их возникновения, существования, изменения и прекращения.

В научной литературе эти категории обобщаются и выражаются в понятии правовое регулирование. В туристической сфере под ним следует понимать целенаправленное и результативное влияние на туристические отношения и поведение их субъектов с помощью правовых средств.

Характерными свойствами правового регулирования, отличающими его от иных форм регулирования туристических отношений и деятельности их субъектов, выступают следующие:

- наличие специфического предмета регулирования, представленного туристическими отношениями и деятельностью их субъектов;

- направленность на достижение конкретных целей и задач туристической деятельности (оказание туристических услуг и продвижение на рынке туристического продукта);

- осуществление регулирования в особой нормативно предусмотренной форме туристических правоотношений;

- использование специфических средств и методов воздействия на туристические отношения и деятельность ее субъектов.

Эти свойства выражают сущность правового регулирования, его специфику и ценность.

Правовое регулирование туристической деятельности выступают исторически обусловленным явлением. Оно прошло в своем историческом развитии несколько этапов, тесно связанные с развитием туризма.

Процесс возникновения и развития туризма в отдельно взятой стране имеет свои особенности. Однако, он детерминирован общими предпосылками такими как: историко-географические, материально- технические, социально-экономические, информационно-психологические и целевыми функциями. Поэтому многие авторы выделяют следующие этапы его развития, к которым относятся: «этап возникновения туризма. Он охватывает время от античности до начала Х1Х века (предистория туризма);

2-й этап - (начало Х1Х века и до начала ХХ века). Он характеризуется зарождением специализированных организации по производству туристических услуг и элитарным туризмом;

3-й этап - (начало ХХ века до второй мировой войны) характеризуется развитием массового туризма; 4-й этап - (после окончания второй мировой войны по настоящее время) связан с формированием туристической индустрией по производству туристического продукта».

Развитие туризма в России шло в русле общемировых тенденций. Оно в определенной мере соотносится с периодами развития мирового туризма с учетом особенностей российской экономики.

В этом процессе выделяются такие периоды как древний «просветительский» (1Х до 90-х гг. Х1Х в.) характеризуется путешествиями связанными с познавательными, торговыми, политическими и религиозными целями. Вместе с путешествиями в ХП, ХVП веках совершалось паломничество в Константинополь, Иерусалим и другие святые места. В ХVШ веке появляются святые места. В ХVШ веке появляются первые путеводители по Петербургу и Москве, создаются первые курорты, минеральные источники.

Второй период (1890-1917 гг.) связан с предпринимательской туристической деятельностью. Это период зарождения организованного туризма, когда появляются общества, клубы туристской направленности. Предпринимательский период характеризуется созданием туристской инфраструктуры, ресторанов, гостиниц, транспортной сети, формированием туристского рынка, возникновением сети туристских фирм, компаний, обществ.

Третий, организационно-централизованный период (1930-1970 гг.). В этот период шло «развитие социального туризма, создание материальной базы рекреационного, (дома отдыха, санатории, пионерские лагеря), семейного, самодеятельного и спортивного туризма, а также лиминитирование внешнего туризма».

Четвертый - «административно-нормативный период (1970-1990 гг.) характеризуется развитием туризма в условиях жесткого планирования и регламентации, расширением географии, распространении новых форм туристических услуг, формированием самой крупной и дешевой в мире базы самодеятельного туризма, созданием научной основы изучения туризма, ростом показателей иностранного туризма».

Пятый - современный, постсоветский период (1990 г. по настоящее время). Основными чертами этого периода выступают:

- дальнейшее развитие туристского рынка;

- разработка новых видов туристского продукта;

- использование информационных систем в туристской деятельности (бронирование, резервирование, реклама);

- создание российских туристских обществ;

- совершенствование законодательной базы.

Следует особо подчеркнуть, что указанные черты характеризуют туризм как вид деятельности, требующей четкой правовой регламентации.

В этой связи в течение этого периода активно развивается нормативно- правовая база регулирования туризма. Она становится комплексной, поскольку правовому регулированию предпринимательской деятельности вообще присущ частно-публичный характер. Это обусловлено достаточно «глубоким проникновением начал публичности в правовое регулирование предпринимательства». Именно единство частного и публичного интереса - специфика правового регулирования туристской деятельности в современных условиях.

Однако в этот же период значительно усиливается роль частноправового начала в правовом регулировании туристской деятельности. Поэтому активно осуществлялось оперативное формирование комплексного массива новой нормативно-правой базы, что было обусловлено принятием первой, второй и третьей частей Гражданского кодекса РФ, который «отразил итоги коренных преобразований в экономике страны, выразившихся, в первую очередь, в создании свободного рынка товаров, работ и услуг».

На данном этапе также принимается Федеральный закон №132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ», содержащий элементы как частноправового регулирования (ст. 1, 6, 7, 9, 10, 17), так и публично- правового (ст. 3, 4, 5 и др.). «В теории права такие законы именуют межотраслевыми». В этом же законе законодателем впервые дается определение туристской деятельности, под которой согласно ст. 1 Закона, понимается: «туроператорская и турагентская деятельность, а также иная деятельность по организации путешествий».

В этот же период развивалось законодательство о защите прав потребителей»; принимаются законы РФ «О стандартизации»; «О сертификации продукции и услуг», Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию туризма в РФ и об упорядочивании использования государственной собственности в сфере туризма» и др. Все они формировали новую нормативно-правовую базу правового регулирования туризма.

Вместе с тем российское законодательство не было интегрировано в международное правовое пространство, регулирующее туристскую деятельность. Например, не учитывались положения таких актов как Манильская Декларация о мировом туризме (1980 г.). Хартия туризма, одобренная резолюцией I VI сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации (22.09.1985 г.) и др.

Более того отсутствовала концепция государственного регулирования туризма. В законодательстве того времени не были закреплены ни принципы государственного регулирования туристической деятельности, ни цели, ни способы его осуществления. Таким образом, присущая тому времени общая тенденция упования на некую «саморегуляцию рынка» не имела положительных результатов.

Как показывает анализ научной литературы, не содействовали эффективности регулирования туризма и такие проблемы как:

- коллизионность нормативно-правовой базы, регулирующей гражданско-правовые отношения в туризме (причиной этого был спешный характер её формирования). Ярким примером такой коллизионности является, например, противоречие ст. 6, 10 ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» главе 39 ГК РФ, согласно которой отношения с туристом;

– отношения возмездного оказания услуг, а не отношения купли-продажи имущественных прав на тур (как комплекс услуг). Такие коллизии значительно усложняли практику применения новейшего гражданского законодательства, в том числе и судебную практику разрешения споров;

- отсутствие межведомственной координации федеральных органов власти, имеющих право в соответствии со своей компетенцией издавать те или иные виды нормативных актов, связанные с регулированием туризма. Так, например, в настоящее время действую две разные Концепции развития туризма в РФ, одна из которых, как уже отмечалось выше, утверждена Указом Президента РФ от 22.12.1995 г. № 1284, другая утверждена Распоряжением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 954-р;

- возникновение тенденций к унификации российского гражданского законодательства с целью его соответствия положениям международных нормативных актов, регулирующих туристскую деятельность на уровне международного права.

Кроме того, все большее влияние на правовые системы всех государств мира начинают оказывать резолюции международных организаций, прежде всего специализированных учреждений системы ООН, а также акты международных туристских организаций, которые в совокупности и составляют основу унификации норм международного туристского права.

Итак, правовое регулирование туристской деятельности представляет собой целенаправленное и результативное воздействие, с помощью правовых средств на туристские отношения и деятельность их субъектов. Характерными свойствами этого выступают целенаправленность, конкретность, процессуальность, законность, нормативность и другие.

Содержание процесса правового регулирования определяется содержанием туристической деятельности, ее целями, функциями и видами. Особенностью туристской деятельности выступает ее историческая обусловленность, выраженная в этапах ее развития.

1.2 Объекты и субъекты процесса правового регулирования туристской деятельности

Туристская деятельность в юридическом смысле является основанием возникновения и функционирования туристских отношений. Это важнейший объект «определяющий динамику их изменений. Она сложное образование так как состоит из многих видов деятельности (деятельность туроператоров, турфирм, туриста, других субъектов). Все виды туристской деятельности непосредственно связаны с использованием разнообразных материальных благ, интегрированных в предмете правового регулирования туризма, сфера которого устойчиво расширяется и совершенствуется.

В посланиях Президента Федеральному Собранию России последних лет были сформулированы основные направления социально-экономической политики: удвоение ВВП, уменьшение бедности и др. В них Президент обращает внимание на то, что сегодня основные усилия должны быть направлены на те сферы жизни, которые прямо влияют на качество жизни граждан. Этому будет содействовать развитие туризма. Более того в последующие годы значение туризма в мире будет постоянно увеличиваться. Индустрия туризма (включая выездной и въездной туризм) - это крупнейшая сфера по числу занятых рабочих мест. В большинстве стран она обеспечивает работой свыше 100 млн. человек. Туризм является существенным источником валютных поступлений, способствует диверсификации экономики, создавая отрасли, обслуживающие данную сферу. Кроме того, туризм является существенным фактором реализации внешней политики государства. Потенциальные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристской инфраструктуры принимать более 40 млн. иностранных туристов в год.

Анализ современного состояние туризма в России показывает, что в целом эта сфера развивается стабильно и динамично. Отмечается ежегодный рост внутреннего туристского потока. Быстро растущий спрос на туристские услуги внутри страны вызвал бум строительства малых гостиниц, в основном, в курортных регионах, а также увеличение числа гостиниц международных гостиничных цепей в Москве, Санкт-Петербурге и других крупнейших городах страны. Резко увеличился объем инвестиционных предложений по гостиничному строительству как со стороны иностранных, так и со стороны отечественных инвесторов. При этом основные предложения направлены на развитие гостиничного бизнеса в регионах России.

По прогнозным оценкам Всемирного Совета по туризму, доходы от туризма в 2013 году в ВВП нашей страны составили 6,7%.

Как известно, наша страна насчитывает огромное количество культурных и природных достопримечательностей, а также других объектов туристических показов. В нашей стране, по данным Росстата, «действует 2368 музеев в 477 исторических городах, 590 театров, 67 цирков, 24 зоопарка, почти 99 тысяч памятников истории и культуры, 140 национальных парков и заповедников».

Что касается таких объектов туристской инфраструктуры как аквапарки, горнолыжные комплексы, туристский транспорт, то их явно не хватает. Очевидным является и то, что туристский потенциал страны используется далеко не в полной мере, и создание условий для качественного отдыха на территории России российских и иностранных граждан требует более активного проведения государственной политики в сфере туризма.

По докладу Федерального Агентства по туризму, основными факторами, сдерживающими развитие выездного и въездного туризма в России, является: «формирование образа России как страны, неблагоприятной для туризма, создаваемый отдельными средствами зарубежной массовой информации; действующий порядок выдачи российских виз гражданам иностранных государств; недостаточно развитая туристская инфраструктура, малое количество гостиничных средств размещения (2-3 «звезды») с современным уровнем комфорта, несоответствие соотношения цены и качества в гостиницах и др.».

Государство должно обеспечить формирование конкурентоспособного российского туристского рынка, повышение качества туристских услуг, рекламное имиджевое продвижение России как страны, благоприятной для туризма. Все эти направления развития туризма являются объектами их правовой регламентации.

Субъектами правового регулирования туристской деятельности (туризма) выступают юридические и физические лица. В состав юридических лиц входят органы государственной власти, в отдельных случаях органы муниципальных образований, а также туристические фирмы, агентства, центры и другие организации. Индивидуальными субъектами являются все участники туристских правоотношений (туристы, туроператоры, агенты, создатели и потребители турпродукта).

В России регулирование туристской деятельностью осуществляет Федеральное агентство по туризму, также оказывают влияние на состояние туризма: Министерство иностранных дел РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба безопасности и Федеральная таможенная служба.

В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. №724 «О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту» образовано Федеральное агентство по туризму. Оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма.

Основными «функциями Федерального агентства по туризму являются:

- реализация приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в России, осуществление формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров;

- продвижение туристского продукта на внутреннем и мировом рынках;

- информирование в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране временного пребывания;

- создание представительств за пределами России в сфере туризма;

- организация приема граждан, обеспечение рассмотрение устных и письменных обращений граждан-туристов».

Министерство иностранных дел России в сфере туризма решает следующие задачи:

- защита прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом;

- содействие развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом;

- организация на территории России и за рубежом консульской работы;

- оформление паспортно-визовой документации.

Министерство внутренних дел России в сфере туризма осуществляет защиту прав и свобод человека и гражданина, предупреждает и пресекает административные правонарушения, обеспечивает охрану общественного порядка.

Федеральная миграционная служба России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. Ее основными задачами в сфере туризма являются:

- оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию;

- осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и апатридами установленных правил временного пребывания в России.

Федеральная служба безопасности в сфере туристской деятельности осуществляет контрразведывательную деятельность: ведет борьбу с преступностью и терроризмом.

Федеральная таможенная служба в сфере туризма осуществляет сбор таможенных пошлин и валютный контроль, а также взимание налогов связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу. Таковы важнейшие государственные коллективные субъекты правового регулирования туристской деятельности.

Основным индивидуальным субъектом, как подчеркивает В.С. Белых, в туризме выступает «турист (потребитель, заказчик), главной целью которого является получение комплекса туристских услуг для удовлетворения физических и психологических потребностей в отдыхе, путешествиях, экскурсиях».

Определение «турист» законодательно закреплено в ст. 1. ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ». Согласно данной норме турист - гражданин, посещающий страну (место) временного пребывания в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в период от 24 часов до 6 месяцев подряд или осуществляющий не менее одной ночевки. Это понятие коррелируется с понятием «туризм», которое определяется в ст. 1 данного закона: следующим образом как временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства ... с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания».

Точное определение понятия «турист» имеет принципиальное значение для правового регулирования туристских отношений. Это особенно важно при рассмотрении дел в судах о защите «потребительских прав» и законных интересов туристов.

Сущностью понятия туризма является его цель и характер. Туристический характер цели поездки можно определить по тому перечню услуг, который необходим лицу, обратившемуся с заказом в фирму. Если их общая направленность свидетельствует о социокультурной, рекреационной цели поездки, то лицо, выезжающее с постоянного места жительства, является туристом в случае, если оно не извлекает дохода, а также не ведет предпринимательской деятельности в стране, месте временного пребывания.

Исходя из сказанного, представляется, что не являются туристами чиновники, или группы артистов, пользующихся услугами турфирм по бронированию билетов или отелей, визовой поддержке, выезжающие в страну или место временного пребывания по служебной необходимости (т.е. в командировку). Не являются туристами граждане, систематически совершающие «шоп-туры», поскольку их выезд за границу имеет предпринимательские цели. Таковы характеристики индивидуального субъекта туристической деятельности.

Туристская фирма - отдельный (специальный) субъект туризма ФЗ №132 «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» не содержит определения туристской фирмы. Оно отсутствует и в Гражданском кодексе Российской Федерации.

В соответствии с действующим законодательством туристская фирма обладает всеми общими признаками, характерными для юридического лица, осуществляющего хозяйствование в любой сфере деятельности. Эти признаки установлены в ст. 48 ГК РФ:

- наличие организационного единства;

- наличие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленного имущества;

- «ответственность по своим обязательствам этим имуществом, возможность от собственного имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности; быть истцом и ответчиком в суде».

Кроме общих признаков, характерных для любых юридических лиц, представляется, что туристской фирме (аналогично банкам, страховым компаниям) присуши и специальные признаки, наличие которых обусловлено особой сферой ее деятельности, которые как раз и позволяют отграничить ее от иных организаций, функционирующих в свободном экономическом пространстве России. К таким специальным признакам относятся:

- посреднический характер туроператорской и турагентской деятельности;

- оказание особого вида услуг (как специального вида товара), удовлетворяющих конституционное право (и потребность) людей в отдыхе;

- осуществление (в большинстве случаев) внешнеэкономической деятельности по экспорту и импорту туристских услуг.

Данные особенности подчеркивают их предпринимательской характер деятельности на рынке услуг. Как правило они зарегистрированы в организационно-правовых формах, отнесенных законодательством к коммерческим организациям. Главной целью деятельности турфирм является извлечение прибыли, что осуществляется ими систематически.

Исходя из вышесказанного можно предложить следующее определение туристской фирмы: туристская фирма - это коммерческая организация, созданная в одной из установленных ГК РФ организационно-правовых форм, являющаяся юридическим лицом и ведущая туристскую деятельность по формированию и (или) продвижению и реализации комплекса туристских услуг.

Согласно ст.1 ФЗ «Об основах туристической деятельности в Российской Федерации» турфирмы осуществляют следующие виды туристской деятельности - туроператорскую и турагентскую. Это деление турфирм по видам деятельности представляется условным, но оно достаточно сильно укрепилось как в российской, так и международной туристской практике.

Туроператорская деятельность предполагает формирование, продвижение и реализацию туристического продукта юридическим лицом (туроператор). Туроператорами могут быть только юридические лица. Раньше таким бизнесом могли заниматься и индивидуальные предприниматели.

Турагентская деятельность связана с продвижением и реализацией туристского продукта юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (турагент). В отличие от туроператоров турагенты продают уже готовый туристический продукт, но не формируют его. Вместе с этими видами деятельности турфирмы оказывают «нематериальные туристические услуги».

Таковы специфические индивидуальные и коллективные субъекты правового регулирования туристической деятельности.

1.3 Нормативно-правовые основы правового регулирования туристской деятельности

Юридическая регламентация туристской деятельности осуществляется на основе многих нормативно-правовых актов, которые в своей совокупности обозначаются категорией «нормативно-правовые основы». Они составляют фундамент, основания регулирования какого-либо юридического процесса и представляют собой систему нормативно-правовых актов и общеправовых принципов организованных наиболее последовательным образом в целях упорядочения и регламентации туристской деятельности направленной на удовлетворение и обеспечение прав и законных интересов туристов. Такое определение позволяет выделить характерные свойства данных основ, которые выражают их сущность и специфику.

Нормативно-правовые основы корректируются с понятием «основание», под которым Г.В. Гегель понимал «существенным образом существующую сущность». В словаре Д.Н. Ушакова понятие «основание» определяется как «достаточное и необходимое условие существования, момент возникновения чего-нибудь в соответствии с чем-нибудь». Данные определения выражают не только сущность и необходимость, но и универсальность, всеобщность основ (оснований). В этом заключается их теоретическая и практическая значимость.

Специфика нормативно-правовых основ выражается в их характерных свойствах таких как:

- системность, выраженная в единстве, упорядоченности и иерархичности нормативных актов, устанавливающих права, свободы и законные интересы субъектов туристической деятельности;

- общеобязательность требований правовых актов, определяющих цели, направления и виды туристской деятельности;

- целенаправленность воздействия нормативных актов на деятельность субъектов туристских отношений;

- приоритетность в обеспечении гражданских прав и свобод туристов, совершающих туры за пределы России;

- обеспеченность положений нормативных актов регулирующих туристскую деятельность принудительной силой государства;

- всеобщность и универсальность действия правовых актов, составляющих основу механизма регламентации туристской деятельности;

- структурность этих основ, определяющих пределы, сроки, средства и способы осуществления различных видов туристской деятельности.

Вышеназванные свойства позволяют отграничить нормативно- правовые основы регулирования туристской деятельности от других сходных явлений (социально-экономических, политических, культурологических и других). Особенностью юридических основ является то, что они четко детерминируют, предопределяют параметры осуществления туристской деятельности. В этом качестве они выступают элементом объективного (позитивного) права устанавливающего порядок, условия, формы и способы осуществления туристской деятельности туроператорами, турагентами и туристами.

В структуре нормативно-правовых основ правового регулирования туристкой деятельности можно выделить по иерархическому принципу акты- регламентаторы данной деятельности. Такими актами выступают Конституция РФ, Федеральные законы и акты международных организаций.

Конституция Российской Федерации во второй главе «Права и свободы человека и гражданина» определяет, что в «Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией». В ней установлены личные неимущественные права (права на жизнь, достоинство, неприкосновенность личности), а также политические, социально-экономические и культурные права. Они составляют основу правового статуса человека и гражданина в том числе и туриста. Права человека в России охраняются и защищаются государством. Многие положения Конституции развиваются Гражданским кодексом.

Гражданский кодекс Российской федерации частью второй регулирует отношения, возникающие в сфере туристских услуг. Статья 779 ГК РФ определяет, что правила главы 39 применяются к договорам оказания медицинских, аудиторских, консультационных, информационных услуг, а также услуг по обучению туристическому обслуживанию, которому посвящен отдельный федеральный закон.

Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» развивает и конкретизирует положения Конституции РФ и Гражданского кодекса России. Он определяет основные цели, принципы и способы правового регулирования туристской деятельности в современных условиях. В нем признается туризм одной из приоритетных отраслей экономически и необходимость поддержки туристской деятельности. в соответствии с законом органы государственной власти осуществляют защиту и поддержку российских туристов и их объединений.

Вопросы, связанные с туристской деятельностью, рассматриваются и в других нормативных правовых актах. Например, Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" дает понятие туристско-рекреационной деятельности, под которой понимается деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по строительству, реконструкции, эксплуатации объектов туристской индустрии, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан, а также туристская деятельность и деятельность по разработке месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добыче и использованию, в том числе деятельность по санаторно- курортному лечению и профилактике заболеваний, медицинской реабилитации, организации отдыха граждан, промышленному розливу минеральных вод.

Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ "О техническом регулировании" устанавливает требования, предъявляемые к стандартизации и классификация объектов туристской деятельности. Классификация объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи, осуществляется в порядке, установленном приказом Минкультуры России от 3 декабря 2012 г. № 1488 "Об утверждении порядка классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи, осуществляемой аккредитованными организациями".

Большое значение в рассматриваемой сфере имеет законодательство, регулирующее вопросы защиты прав потребителей туристского продукта, в частности Закон РФ "О защите прав потребителей", постановление Правительства РФ от 18 июля 2007 г. № 452 "Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта", письмо Роспотребнадзора от 6 июля 2010 г. № 01/9963-0-32 "О защите прав потребителей в сфере туризма", а также вопросы правового регулирования деятельности туроператоров и турагентов.

В 2012 г. вступил в силу Административный регламент по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания, утв. приказом Минкультуры России от 27 июня 2012 г. № 666.

Отношения в сфере туристской деятельности регулируются также такими подзаконными актами, как приказ Госкомспорта России от 4 декабря 1998 г. № 402 "Об утверждении Методических рекомендаций по планированию, учету и калькулированию себестоимости туристского продукта и формированию финансовых результатов у организаций, занимающихся туристской деятельностью", приказ Росстата от 6 сентября 2010 г. № 306 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью в сфере торговли, услуг, туризма, транспорта и связи, правонарушений", приказ Ростуризма от 4 августа 2009 г. № 175 "Об утверждении Порядка представления юридическими лицами, осуществляющими туроператорскую деятельность, бухгалтерской отчетности в Федеральное агентство по туризму и внесении изменений в приказ Ростуризма от 10 мая 2007 г. № 28" и др.

В сфере туризма действует ряд государственный стандартов, утвержденных Госстандартом России, лежащих в основе сертификации туристско-экскурсионных услуг:

ГОСТ-Р 50644-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание / Требования по обеспечению безопасности туристов».

В этом Стандарте используются ссылки на ГОСТы о пожарной безопасности, санитарно-гигиеническим требованиям к воздуху рабочей зоны, о допустимых уровнях шумов в жилых помещениях и общественных зданиях, на правила пожарной безопасности туристских баз и кемпингов. При предоставлении туристских услуг должен быть обеспечен приемлемый уровень риска для жизни и здоровья туристов. К вредным рискам этот ГОСТ относит: травмоопасность, воздействия окружающей среды, пожароопасность, опасность излучений, повышенная запыленность и загазованность, возможность возникновения катастроф и т.д.

Контроль над выполнением требований безопасности туристов обеспечивают органы государственного управления. Контроль осуществляется в начале сезона, а также в ходе текущих проверок.

Текущие проверки обеспечения безопасности проводятся в соответствии с планами и графиками технических осмотров зданий, транспортных средств, пляжей и мест для купаний, туристского снаряжения, проверок приготовления пищи, проверок готовности к выходу туристов в походы.

ГОСТ-Р 51185-98 «Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования».

Стандарт подразделяет средства размещения на коллективные и индивидуальные. К коллективным относятся: гостиницы и аналогичные средства размещения (мотель, пансионат) и специализированные средства размещения (санаторий, базы отдыха, кемпинги). К индивидуальным средствам размещения относят: квартиры, комнаты, дома, коттеджи.

Стандартом определяются требования к проектированию и застройке средств размещения, а также к обслуживающему персоналу.

ГОСТ-Р 50681-94 «Туристское - экскурсионное обслуживание / Проектирование туристских услуг». В этом Стандарте даны определения понятий: «туристская услуга», «заказчик», «туристский маршрут», «туристская трасса», «портфель экскурсовода», «описание туристской услуги» и другие.

Стандарт устанавливает порядок разработки документации при проектировании туристских услуг. Определяются последовательность проектирования туристских услуг, образца документов по проектированию туристских услуг. ГОСТ-Р 50690-2000 «Туристские услуги. Общие требования». Данный Стандарт восполняет пробелы в обеспечении туристской деятельности. В нем приведены определения, которых нет в Законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»: «маршрут путешествия», «договор с туристом», «аннуляция» и др. Также указанный ГОСТ дает классификацию туристских услуг и видов туров.

Стандарт определяет условия для договора о выездном туризме в части ответственности принимающей стороны - иностранной туристской организации и перевозчика, для договоров между туроператором и турагентом в части ответственности друг перед другом; определил требования к информации о туре, содержание памятки туриста.

Таковы важнейшие правовые акты составляющие юридическую основу регулирования туристской деятельности. Частью данных основ выступают принципы права, которые представляют собой исходные начала, руководящие положения регламентирующие туристическую деятельность. К таким принципам относятся: принцип законности, приоритетности в защите прав и законных интересов туристов, свобода выбора места отдыха и путешествий, диспозитивности и ответственности. В своем единстве правовые акты и принципы права составляют юридический фундамент нормативного регулирования всех видов туристской деятельности.

Выводы по первой главе.

Рассмотрение процесса правового регулирования туристской деятельности позволяет сделать следующие выводы:

Нормативная регламентация туристской деятельности предстает сложным юридическим процессом. По своей сущности она представляет собой целенаправленное и результативное воздействие на общественные отношения, возникающие в сфере туризма и деятельности с помощью правовых средств. Характерными свойствами этого процесса выступают целенаправленность, законность, процессуальность, структурность и обеспеченность принудительной силой государства.

Объектами процесса правового регулирования в сфере туризма выступают туроператорская и турагентская деятельность, осуществляемая многими субъектами. Такими объектами являются физические и юридические лица. Физические лица представлены туристами, а юридические государственными органами исполнительной власти (Федеральное агентство по туризму) и туристические фирмы, агентства и центры.

Юридическую основу процесса правовой регламентации туристской деятельности составляют нормативно-правовые акты, правовые принципы, а также Административный регламент и Методические рекомендации по планированию, учету и калькулированные себестоимости туристского продукта. Данная основа во многом определяет эффективность развития туризма в современной России.

2. Практические аспекты правового регулирования туристской деятельности в современных условиях

2.1 Юридические средства и механизм правового регулирования туристской деятельности

Правовое регулирование туристской деятельности невозможно представить без использования определенных юридических средств. Они представляют собой совокупность правовых установлений, требований, разрешений, ограничений инструментов) и форм правореализационной практики с помощью которых осуществляется туристская деятельность достигаются цели и интересы ее субъектов. Все правовые средства инструменты характеризуются следующими свойствами:

- выраженность в определенной юридической форме (законе, постановлении Правительства РФ, приказе Федерального агентства по туризму, договоре по оказанию туруслуг…);

- их применение всегда влечет правовые последствия, как правило позитивного характера, связанного с удовлетворением прав и законных интересов туристов;

- неразрывная связь с целями правового регулирования туристской деятельности и целями государственной политики в сфере туризма;

- выступает важнейшим функциональным элементом механизма правового регулирования туристской деятельности;

- обеспеченность и гарантированность мерами государственного властного воздействия;

- выражает социально-юридическую ценность и значимость права в процессе регламентации туристской деятельности;

- представляют собой критериальные характеристики эффективности или дефективности правового регулирования туристской деятельности.

«Все юридические средства,- как отмечает А.В. Малько,- в зависимости от особенностей их природы и сферы функционирования можно разделить на средства права (инструменты) и средства правореализационной практики». К средствам-инструментам относятся юридические нормы, принципы, субъективные права и обязанности, правовые режимы и механизмы и другие регламентаторы туристской деятельности установленных в гражданском законодательстве. Они являются частью позитивного публичного права и отличаются нормативностью, субстанциональстью и статичностью данные средства образуют нормативную основу правового регулирования туристской деятельности.

В состав средств правореализации входят заявления, иски, жалобы, протоколы, акты контрольных органов и проверок в соответствии туристской деятельности требований закона, а также акты-деяния, к которым относятся оформление туров, иных туристских документов, инструктажи, консультации, извещения, объявления и другие действия должностных лиц, турфирм и агентств.

Юридические средства могут классифицироваться и по другим основаниям, что является отдельной темой исследования. Наиболее часто они используются в виде определенного способа.

Например, одним из способов государственного регулирования туристской деятельности в России является ведение Единого федерального реестра туроператоров. Реестр ведется Федеральным агентством по туризму.

В целях защиты прав и интересов туристов на территории Российской Федерации статья 4 Федерального закона «Об основах туристкой деятельности в Российской Федерации» обязывает «туроператоров получать финансовое обеспечение в форме договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или за ненадлежащее исполнение обязательств по договору реализации туристского продукта либо банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта. Сведения туроператоре, получившем такое обеспечение, вносятся в реестр.

Институт финансового обеспечения является новеллой ФЗ от 5 февраля 2007 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туроператорской деятельности в Российской Федерации». Изменения вступили в силу с 1 июня 2007 г. Он заменяет собой институт лицензирования. С 1 июня 2007 г. туроператорская и турагентская деятельность в России лицензированию не подлежит.

Сведения о туроператоре вносятся в Реестр на основании заявления туроператора. К заявлению прилагаются также: копии учредительных документов, копия свидетельства о внесении в государственный реестр юридических лиц; копия свидетельства о постановке на налоговый учет; копия договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или за ненадлежащее исполнение туроператором обязательств по договору о реализации туристского продукта; информация об адресах юридического лица; документ, подтверждающий полномочие руководителя заявителя; копия его паспорта руководителя юридического лица; реестровая карточка. Все копии документов должны быть нотариально заверены.

На основании специального заявления туроператора, сведения о котором занесены в Единый Федеральный реестр, Федеральное агентство по туризму выдает соответствующее свидетельство. Оно по результатам рассмотрения и проведенной предварительной правовой экспертизы поданных документов информирует заявителя о соответствии или несоответствии представленных документов требованиям закона. Информация об юридических лицах, размещается на сайте Ростуризма.

Таким образом, в Реестре содержатся следующие данные: полное и сокращенное фирменные наименования; адрес и почтовый адрес.

Сведения об учредителях туроператора составляют:

- серия, номер и дата выдачи документа, подтверждающего факт внесения записи о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц;

- серия, номер и дата выдачи свидетельства о постановке на налоговый учет, идентификационный номер налогоплательщика;

- фамилия, имя, отчество руководителя юридического лица, осуществляющего туроператорскую деятельность;

- размер финансового обеспечения, номер, дата и срок действия договора страхования гражданской ответственности, наименование организации, предоставившей финансовое обеспечение;

- сфера туроператорской деятельности (международный туризм, внутренний туризм, международный и внутренний туризм);

- адреса структурных подразделений туроператора.

Отказать во внесении в реестр могут вследствие предоставления недостоверных сведений о туроператоре либо о несоответствия финансового обеспечения требованиям закона.

Федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма исключает сведения о туроператоре в случаях ликвидации туроператора и исключения туроператора из реестра юридических лиц; прекращения деятельности туроператора в результате его реорганизации (кроме реорганизации в форме преобразования); непредставления туроператором сведений о наличии у него финансового обеспечения на новый срок.

Решение об исключении туроператора из реестра должно быть мотивированно.

По заявлению туроператора, федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма может выдать свидетельство о внесении в Реестр.

При сертификации услуг в сфере туризма должны проверятся характеристики услуг, условий обслуживания и использоваться методы проверок, позволяющие провести идентификацию услуги, проверить ее соответствие техническим документам, а также полно и достоверно подтвердить соответствие услуг требованиям безопасности, установленным в нормативных документах.

Процедура сертификации туристских услуг включает: подача заявки на сертификацию, рассмотрение и принятие решение по заявке, выбор схемы сертификации, проведение необходимых проверок и анализ полученных результатов, принятие решения о возможности выдачи сертификата соответствия, заключение договора на проведение инспекционного контроля, инспекционный контроль над сертифицированным объектом.

При положительном решении происходит регистрация в Реестре и заявителю выдается сертификат, срок действия которого составляет 5 лет.

Если результат сертификационных проверок отрицательный, то орган по сертификации выдает заявителю заключение с указанием причин отказа в выдаче сертификата.

Специфическим способом регламентации туристской деятельности является страхование.

Статья 15 Закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» посвящена вопросам страхования при осуществлении туристской деятельности. Она гласит:

«Основными видами страхования в сфере туризма являются:

- личное страхование туристов (страхование медицинских расходов на лечение в случае внезапной болезни или в результате несчастных случаев);

- имущественное страхование туристов (страхование багажа, страхование расходов на различные цели);

- страхование ответственности туристских организаций».

Страхование расходов на лечение туриста предусматривает расходы на размещение в больнице, покупку лекарств, диагностические исследования.

Отечественное законодательство не предусматривает обязательного личного страхования российских туристов, выезжающих за рубеж. Согласно, ст. 17 Закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» в случае, если законодательством страны (места) временного пребывания установлены требования предоставления гарантий оплаты медицинской помощи лицам, временно находящимся на ее территории, туроператор обязан предоставить такие гарантии. Страхование туристов на случай внезапного заболевания и от несчастных случаев является основной формой предоставления таких гарантий.