Несоответствие приказного порядка управления государством новым задачам развития страны в начале петровского царствования обнаружилось с полной очевидностью. Нечеткое распределение функций между приказами, медлительность в решении дел, непонимание руководителями приказов новых задач, наконец, казнокрадство -- все это подталкивало Петра I к поискам новых форм организации государственного аппарата. По этой причине в 1699 г. при Боярской думе была создана Ближняя канцелярия, где поначалу и проходили думские заседания, в которых с 1704 г. стали принимать участие приказные судьи. К этому же году относится последнее упоминание о заседании Боярской думы. Реальная власть оказалась сосредоточена в руках Ближней канцелярии. С 1708 г, ее заседания, ставшие постоянными, начали именовать Консилией министров.

Следующим этапом в реформе центральных органов власти стало создание Правительственного Сената. Его учреждение произошло весной 1711 г. Созданию Сената предшествовала ликвидация Консилии министров.

Совершенствование государственного управления напрямую было связано с созданием новой системы государственной службы. Решая проблему организации государственной службы (как военной, так и гражданской), Петр I ввел в действие имевшую силу законодательного акта «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины...». Она состояла из таблицы и восемнадцати пояснительных пунктов к ней. Под чипами подразумевались и должностные лица, и занимаемые ими должности, и ранги этих лиц.

Возложение обязанности службы на дворян было обусловлено тем, что это было наиболее обеспеченное и образованное сословие. Основной костяк государственных служащих, начиная с принятия «Табели о рангах», будут составлять выходцы из дворянского сословия. Не последнюю роль в этом играло имущественное обеспечение этого сословия. Государственная служба становилась сословной обязанностью дворян и материальное обеспечение, на первых порах, было сравнительно невысоко. Более того, бытовало мнение, что зависимость государственного служащего от получаемого им жалования лишает его необходимой свободы суждений и поведения.

1.5 Просвещенный абсолютизм

К началу 1905 г. Россия потерпела крупные поражения в русско-японской войне. В условиях нарастания брожения в обществе Николай II вынужден был согласиться на введение народного представительства. Одновременно им был подписан рескрипт на имя А.Г. Булыгина, в котором последнему предписывалось создать комиссию для разработки соответствующего законопроекта о Думе.

Согласно избирательному закону («Положение о выборах в Государственную думу») выборы были не всеобщими, а строились на основе смешанной, сословно-имущественно-цензовой системы и были не прямыми, а многостепенными. Избирательные права предоставлялись лицам, владевшим собственностью. Не могли участвовать в выборах женщины, лица, моложе 25 лет, военнослужащие, находившиеся на действительной службе, учащиеся, бродячие инородцы, рабочие, ремесленники, батраки, деревенская беднота и т.д. Для крестьян, получивших право голоса, были установлены четырехстепенные выборы. Из планируемых 412 депутатских мандатов им выделялось 51 место (по числу губерний). Опубликование после длительных колебаний манифеста 6 августа 1905 г. стало первым шагом к реформе государственного управления России начала века. Впервые было законодательно закреплено создание представительного учреждения.

Чтобы не оставить Думу с государем наедине, был реорганизован и Государственный совет. Первые выборы в Государственный совет состоялись в маре-апреле 1906 г. одновременно с выборами в Государственную думу. В основу выборов была положена сословно-корпоративная и высокоцензовая система. Для кандидатов в верхнюю палату были предусмотрены достаточно серьезные избирательные цензы: в его состав не могли быть избраны лица, не достигшие сорокалетнего возраста, не окончившие курс хотя бы средних учебных заведений, иностранные подданные.

1.7 Государственная служба

Особенностью организации государственной власти в России являлось срастание высшей бюрократии с правящей политической элитой. С превращением чиновничества в особое сословие с корпоративными интересами из его верхнего слоя сформировались «номенклатура». В правовом отношении она уже стала на одной ступени с родовитой аристократией. Государственная служба предусматривает строгий иерархический порядок должностей, чинов и квалификаций. Она покоится на строго сословно-корпоративной или корпоративно-сословной основе. То, что ее базисом является сословно-корпоративная организация, говорит о ее силе, мощи и всепроникающем влиянии.

Формирование государственной службы и одновременно с ней социального слоя государственных служащих - длительный и очень непростой процесс. Как отмечает выдающийся русский историк В. О. Ключевский, посвятивший специальное исследование становлению сословий в России, они имели двоякое происхождение: политическое и экономическое: «Сословное деление общества начиналось либо насильственным порабощением его вооруженной силой, либо добровольным политическим подчинением классу, достигшему хозяйственного господства в стране. Это порабощение или это подчинение устанавливало государственный порядок, сосредоточивало власть над обществом в одном классе. Следовательно, в обоих случаях сословное деление одинаково выходило из политического акта, но источник сословного неравенства в том и другом случав был неодинаков. В первом случае права и обязанности неравномерно распределялись по праву силы между властителями и подвластными, во втором - по экономическому весу между капиталистами и рабочими. Значит, источником сословного неравенства в первом случае было различие политических положений, созданных порабощением общества одним классом, во втором - различие экономических состояний, образовавшихся еще до политического подчинения общества одному классу» (Ключевский В.О. История сословий в России. Пг., 1918. С. 20). Из данного исторического процесса образования сословий можно вполне определенно узнать о том, как возникают и как «борются между собой частные интересы, как в этой борьбе из частных интересов вырабатывается путем обобщения и примирения сознание общих интересов, или как последние терпят крушение, разлагаясь на частные» (там же. С. 27- 28).

Образование сословий и их интересов - двуединый процесс. На него обращали внимание все ученые, которые исследовали эту проблему. Действительно, сословные интересы, особенно интересы государственных служащих, ввиду их положения в государстве, создают особую ситуацию в обществе, когда необходимо поднимать свои частные интересы до общих и всеобщих. Лишь в этом случае в обществе устанавливается равновесное спокойствие, государство начинает в большей мере заботиться о благополучии своих граждан. Сословие, охраняющее всеобщие интересы общества, состоящее на службе государства, свой партикулярный интерес передает «на пользу всеобщего» и в этом «находит свое удовлетворение». Исходя из вышесказанного, резонно заметить, что государственная служба, выражая общие и всеобщие интересы гражданского общества, имеет и свои сословно-корпоративные интересы.

2. Какой тип административно-территориального устройства (унитарный, федеративный, конфедеративный) наиболее всего подходит для России

По форме государственного устройства (т.е. территориальной организации государства) различают унитарное (простое) и федеративное (сложное).

Унитарным (лат. unitas - единство) называется единое государство, территория которого для удобства управления делится только на административно-территориальные единицы (области, районы, воеводства и т.п.), не обладающие признаками государства. Все эти территориальные единицы управляются из единого центра. В унитарном государстве создается единая централизованная структура госаппарата, власть которого распространяется на всю территорию государства, т.е. имеется один парламент, один президент, одно правительство. В унитарном государстве существуют также единое законодательство, единое гражданство, единая валюта, единые налоги. Примером унитарных государств сегодня являются Польша, Франция, Литва.

Федеративным (лат. foedus - союз) называется сложное государство, в состав которого входят несколько государств или государственных образований, называемых членами (субъектами) федерации, но в каждой отдельной федерации они могут называться по-разному: штаты, земли, кантоны и др. Объединившись, члены федерации образуют новое государство и при этом некоторые свои властные полномочия передают вновь созданным федеральным органам власти, ограничивая тем самым свой суверенитет. В конституции федерации либо в специальном договоре о ее создании (федеративный договор) закрепляется разграничение полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов федерации. Т.о. в федерации существует две системы органов государственной власти: федеральные, власть которых распространяется на всю территорию федерации, и субъектов федерации, которые могут самостоятельно решать только вопросы, оставшиеся в их ведении. Законы в федерации также разделяются на федеральные (в т.ч. конституцию федерации), действие которых распространяется на всю территорию федерации, и законы субъектов федерации, действующие только на территории того члена федерации, органами которого они приняты. При этом законы субъектов федерации не должны противоречить федеральным законам и в первую очередь федеральной конституции. Валюта в федерации едина, гражданство - двойное, так как гражданин субъекта федерации одновременно является и гражданином федерации в целом. В типичной (симметричной) федерации все ее члены имеют равные права, и они лишены возможности в одностороннем порядке принимать решение о своем выходе из федерации. В настоящее время федерациями являются США, Германия, Индия, Россия.

От федерации следует отличать конфедерацию (лат. confoederatio - сообщество), представляющую союз суверенных государств, заключенный ими для достижения каких-либо ограниченных целей (например, совместного решения экономических проблем, обороны). Однако при этом новое государство, в отличие от федерации, не создается. Поэтому государства, вошедшие в конфедерацию, полностью сохраняют свой суверенитет. В конфедерации нет единой территории, единого гражданства и валюты. У субъектов конфедерации сохраняются свои органы законодательной, исполнительной и судебной власти, своя конституция. Они продолжают самостоятельно осуществлять всю полноту власти на своей территории. Общие органы могут создаваться, но принятые ими решения должны быть утверждены (ратифицированы) высшими органами власти субъектов конфедерации и только после этого действуют на их территории. Выход из конфедерации может осуществляться в одностороннем порядке. История показывает, что конфедерации как непрочные объединения государств не существуют длительное время. Они либо распадаются по достижении поставленных целей, либо превращаются в более прочный союз - федерацию, как это было в США, бывших первоначально (с 1776 по 1787 г.) конфедерацией.

На мой взгляд для России наиболее приемлем существующий тип административно-территориального устройства - федеративный.

Конфедеративнй тип не подходит из-за своей недолговечности и непрочности, тем более он все равно является переходным к федеративному.

Унитарный тип государства, на мой взгляд больше подходит странам, где население достаточно однородно по национальному признаку, а территория не так велика, т.е. географические и природно-климатические условия примерно одинаковы.

Россия же является многонациональной страной, из-за исторически обусловленного присоединения к ней различных территориальных образований, где проживает население с различными традициями, обычаями, укладом жизни, языком, культурой и т.д. Кроме того большая протяженность страны, различны природно-климатические и географические условия также обуславливают разницу между существующими субъектами РФ.

Только при федеративном устройстве субъекты федерации получают определенную самостоятельность с учетом их особенностей, но в то же время население любого региона России имеет равные права, обеспеченные единым государственным управлением, валютой, гражданством и т.д.

Кроме того, в случае Росси разница в доходах субъектов (а соответственно и уровень благосостояния населения) достаточно различны, например: районы Крайнего Севера, черноземье и южные области страны. Как раз таки федеративное устройство и позволяет проводить нынешнею политику выравнивания доходов субъектов РФ, обеспечивая примерно равные условия для граждан любого региона.