Государственный контроль в сфере рыболовства и биологических ресурсов

Разрабатывались нормативно-правовые акты развития рыбной отрасли, обещающие долгосрочную перспективу, а также предоставление всем субъектам, занимающимся рыбохозяйственной деятельностью, экономических преференций, для выведения из кризиса рыбохозяйственного комплекса в 2008-2009 годах.

Например, распоряжение Правительства Российской Федерации № 1057-р О внесении изменений в Концепцию развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 21.07.2008 № 1057-р [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справочно-правовая система (дата обращения 07.05.2016). утвердило новую редакцию Концепции развития рыбного хозяйства Российской Федерации, на период до 2020 года, которое предусматривает переход рыбной отрасли от экспортно-сырьевого к инновационному типу развития, при сохранении, воспроизводстве, рациональном использовании водных биоресурсов и обеспечении мировой конкурентоспособности вырабатываемых отечественными предприятиями товаров и услуг.

Приоритетным направлением развития экономики страны, из ряда основных направлений деятельности Правительства РФ, являлось развитие рыбохозяйственного комплекса. Данное распоряжение предусмотрело развитие рыбохозяйственного комплекса в среднесрочном порядке, которое должно достичь и обеспечить:

1. Стимулирование, которое обеспечит переработку и реализацию водных биоресурсов на территории Российской Федерации;

2. Государственную поддержку, в строительстве современных рыбопромысловых судов на судостроительных предприятиях Российской Федерации;

3. Стимулирование, которое обеспечит развитие предприятий по переработке рыбы, а также развитие инфраструктуры морских терминалов, которые обслуживают рыбопромысловые суда;

4. Создание оптимальных условий, которые помогут создать эффективно функционирующий рынок водных биоресурсов и продуктов их переработки;

5. Поддержку в создании современных технологий полной переработки водных биоресурсов.

В принятом законе № 250-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»: Федер. закон от 3.12. 2008 № 250-ФЗ (ред. от 15.12.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 68. -Ст. 5748; Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 49. -Ст. 3861. появились такие понятия как: «прибрежное рыболовство», «рыбное хозяйство», «уловы водных биоресурсов». Если уловы не доставлены на таможенную территорию Российской Федерации и нарушено какое-либо требование по работе технических средств контроля, то это является основанием принудительного прекращения права на добычу водных биоресурсов. Так же внесен ряд изменений в нормы, которые регулируют ловлю анадромных видов рыб в территориальных водах и территориальном море Российской Федерации О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»: Федер. закон от 3.12. 2008 № 250-ФЗ (ред. от 15.12.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 68. -Ст. 5748; Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 49. -Ст. 3861..

В 2009 году был принят акт об обязательной доставке водных биоресурсов на таможенную территорию Российской Федерации. Его целью, являлось развитие производства рыбной продукции с совершенствованием ее переработки и поставка на внутренний рынок Российской Федерации.

Благодаря принятию закона № 314-ФЗ О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения эффективности налогообложения рыбохозяйственного комплекса: Федер. закон от 30.12.2008 № 314-ФЗ (ред. от 02.10.2012) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 65.- Ст. 2956; Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 40.- Ст. 1982. отечественные организации и предприниматели, которые занимаются выловом водных биоресурсов и их дальнейшей переработкой, могут переходить на уплату единого сельскохозяйственного налога, который значительно снизил налоговую нагрузку организаций и предпринимателей в области данной деятельности. Этим же законом освободились от уплаты таможенные пошлины и налоги, которые уплачивались, когда осуществлялся ввоз на таможенную территорию Российской Федерации ранее вывезенных рыбопромысловых российских судов, в отношении которых за пределами таможенной территории Российской Федерации была выполнена работа по капитальному ремонту либо какому-либо улучшению, при том условии, если эти работы были окончены до 01.09.2008 года.

В том же году был издан целый ряд нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти, которые должны были выявить оптимальные условия, которые в свою очередь, создадут основательную и гибкую систему управления рыбохозяйственным комплексом и содержащую огромное число новаций и предпосылок для эффективного развития, такое как, например Распоряжение Правительства РФ от 21.07.2008 № 1057-р «О внесении изменений в Концепцию развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года»

Организациям и предпринимателям в данной отрасли было доступно 6,5 тысяч долей квот на добычу водных биоресурсов, предоставлено около 1100 участков для промысла на срок до двадцати лет.

Виды объектов, на которых установлен ОДУ, сокращен и составляет 112 видов, а на 230 видах объектов промысел осуществляется свободно (по так называемой «олимпийской системе»), это позволяет входить в бизнес новым организациям и предпринимателям, которые заинтересованы в добыче малоиспользуемых видов водных биоресурсов.

Также были разработаны новые правила рыболовства для всех рыбохозяйственных комплексов в Российской Федерации.

Приказ Росрыболовства от 30 марта 2009 года № 246 Об утверждении Стратегии развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года: Приказ Росрыболовства от 30.03.2009 № 246 [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справочно-правовая система (дата обращения 07.05.2016). утвердил стратегию развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года, который был одобрен на заседании Правительственной комиссии по вопросам развития рыбохозяйственного комплекса 13 февраля 2009 года. В соответствии с данной стратегией к 2020 году должно увеличиться:

1. Среднедушевое потребление рыбных товаров в 2,2 раза;

2. Добыча водных биоресурсов, почти в 2 раза;

3. Объем производства пищевой рыбной продукции в 1,6 раза;

4. Доля отечественной рыбной продукции в части потребления на 18 процентов.

В 2009 году для совершенствования законодательной базы рыболовства:

а) В Правительство Российской Федерации внесены проекты федеральных законов о внесении дополнений в закон № 166-ФЗ О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов: Федер. закон от 20.12.2004 г. № 166-ФЗ (ред. от 29.06.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - №52 (ч.1). - Ст. 5270; Собрание законодательства РФ. - 2015. - №29. - Ст. 2379. в частности:

1. Совершенствование контроля и надзора за осуществлением в море приемки, транспортировки, переработки, хранения уловов водных биоресурсов и продуктов их дальнейшей переработки;

2. Создание государственного реестра судов рыбопромыслового флота, определение порядка его использования, процедура и условия внесения в реестр и исключение судов рыбопромыслового флота из реестра;

б) Принятие более сорока составленных Росрыболовством актов, постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации См., напр.: О возложении на Росрыболовство функций по обеспечению участия РФ в международных организациях по вопросам рыболовства: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.05.2009 № 648-р // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 47. - Ст. 4287.;

в) Издание Росрыболовством более 60 ведомственных нормативно-правовых актов См., напр.: О внесении изменений в Типовое положение о территориальном органе Федерального агентства по рыболовству, утвержденное приказом Федерального агентства по рыболовству от 3 декабря 2008 г. № 368: Приказ Федерального агентства по рыболовству от 28.12.2009 № 1214 [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справочно-правовая система (дата обращения 07.05.2016)..

Например:

1. Определен порядок установления, утверждения и изменения ОДУ водных биоресурсов;

2. Составлены правила проведения конкурсов на заключение договоров о предоставлении рыбопромыслового участка;

3. Установлены рационы питания экипажей рыбопромыслового флота;

4. Утвержден перечень правил для предоставления субсидий из федерального бюджета рыбохозяйственным организациям и ИП;

5. Определен порядок назначения промышленных квот для пресноводных водных объектов, для субъектов Российской Федерации;

6. Определен порядок предоставления промысловых районов, которые отнесены к объектам рыболовства, в пользование для осуществления рыболовства в научных, контрольных, учебных, культурно-просветительских целях, а также в целях рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации, обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционного промысла для коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

7. Составлена законодательная база по разработке Государственного рыбохозяйственного реестра, вместе с заинтересованными в ней федеральными органами исполнительной власти;

8. Сформирован порядок работы комиссий, регулирующих добычу анадромных видов рыб, а также сам перечень видов рыб, которые воспроизводятся в пресноводных водоемах Российской Федерации (анадромные);

9. Определен перечень особо ценных и менее ценных видов водных биоресурсов, которые отнесены к объектам рыболовства;

10. Определены административные регламенты по распределению между пользователями водных биоресурсов научных, учебных квот, а также квот для рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации, а также по распределению общего допустимого улова относительно видов квот;

11. Составлен порядок оформления и регистрации разрешения на экспорт и разрешения на импорт осетровых видов рыб и производимой из них продукции, включая икру;

12. Сформирован перечень ведомственных наград Федерального агентства по рыболовству.

Тем самым, совершенствование проведенное в области нормативно-правового регулирования, заложило незаменимые фундаментальные основы выхода данной отрасли из кризисной ситуации и дальнейшего ее перехода к более устойчивому развитию с положительной практикой ловли водных биоресурсов, борьбы с браконьерством, а также обеспечение населения продукцией из водных биоресурсов См.: Глибко, О.Я. Современные проблемы нормативно-правового регулирования рыболовства / О.Я. Глибко, А.А. Лукин, Б.Ф. Прищепа // Рыбное хозяйство. - 2014. - №35. - С. 24..

Так же отмечу, что в соответствии со статьей 9 Конституции РФ Конституция Российской Федерации. - М.: Проспект, 2016. природные ресурсы, в том числе водные биологические ресурсы, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а владение, использование, распоряжение ими отнесены к совместному ведению Российской Федерации и соответствующих субъектов Российской Федерации.

Федеральные законы, которые устанавливают государственный контроль на территориальном море и прилежащей к нему зоне, исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе Российской Федерации и в открытом море, регулируют отношения в сфере охраны и использования животного мира, а также в отношении сохранения и восстановления животного мира.

Система отношений в сфере рыболовства, государственного контроля и сохранения водных биоресурсов изменилась с принятием закона № 166-ФЗ О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов: Федер. закон от 20.12.2004 г. № 166-ФЗ (ред. от 29.06.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - №52 (ч.1). - Ст. 5270; Собрание законодательства РФ. - 2015. - №29. - Ст. 2379..

Правовым регулированием в сфере рыболовства и сохранения водных биоресурсов, а также среды их обитания, в рамках полномочий, которые определяются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, в соответствии со статьей 43 вышеуказанного закона, занимаются федеральные органы исполнительной власти.

Федеральное агентство по рыболовству должно осуществлять правовое регулирование в сфере рыболовства и сохранения водных биоресурсов, на основании постановлений Правительства Российской Федерации, при том охрана рыбных биоресурсов внутренних водоемов, как основная функция, на Федеральное агентство по рыболовству не распространялась. Федеральное агентство по рыболовству должно производить контроль и надзор за охраной, воспроизводством и использованием водных биоресурсов на территории Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также на территориях иностранных государств и в открытых районах Мирового океана, в случаях, которые предусмотрены международными договорами и соглашениями. Однако КОАП не предусматривает участие Федерального агентства по рыболовству и его территориальных филиалов при составлении протоколов об административных правонарушениях и рассмотрении дел об административных правонарушениях. Данным кодексом закреплено, что участвовать в делах об административных правонарушениях имеют право органы рыбоохраны, к которым Федеральное агентство по рыболовству и его территориальные филиалы не относятся, и на которых функции охраны, воспроизводства рыбных запасов и регулирования рыболовства не возлагались. Постановлением Правительства Российской Федерации № 201 Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору: Постановление Правительства РФ от 08.04.2004 № 201 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.garant.ru/12135092 (дата обращения: 05.05.2016). установлено, что Федеральное агентство по рыболовству исполняет функции административного органа в соответствии с Конвенцией о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, в отношении объектов животного мира, которые отнесенны к объектам охоты, и водным биоресурсам. Однако, положением о Федеральном агентстве по рыболовству таких функций предусмотрено не было См.: Ефимов, Ю.Н. Экосистемный подход к управлению рыболовством / Ю.Н. Ефимов // ВНИРО. - 2010. - № 19. - С. 60..

Когда осуществлялось принятие Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов: Федер. закон от 20.12.2004 г. № 166-ФЗ (ред. от 29.06.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - №52 (ч.1). - Ст. 5270; Собрание законодательства РФ. - 2015. - №29. - Ст. 2379., то подразумевалось, что перечень определенных вопросов в сфере рыболовства будет решен другими федеральными законами, над проектами которых, велась работа. Такие законы, как о прибрежном рыболовстве и об осетровых видах рыб.

Все это привело к тому, что, действовали правила продажи отдельных видов товаров, которые были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации № 55 Об утверждении Правил продажи отдельных видов товаров, перечня товаров длительного пользования, на которые не распространяется требование покупателя о безвозмездном предоставлении ему на период ремонта или замены аналогичного товара, и перечня непродовольственных товаров надлежащего качества, не подлежащих возврату или обмену на аналогичный товар других размера, формы, габарита, фасона, расцветки или комплектации: Постановление Правительства РФ от 19.01.1998 № 55 (ред. от 23.12.2015) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справочно-правовая система (дата обращения 07.05.2016)., которыми процедура обращений с конфискованной рыбой осетровых пород регулируются недостаточно эффективно, в отсутствие закона «О сохранении, воспроизводстве, рациональном использовании осетровых видов рыб и регулировании оборота продукции из них».

Закон № 166-ФЗ О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов: Федер. закон от 20.12.2004 г. № 166-ФЗ (ред. от 29.06.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - №52 (ч.1). - Ст. 5270; Собрание законодательства РФ. - 2015. - №29. - Ст. 2379., по моему мнению является основным, так как им определяются правоотношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, но при этом многие его нормы носят отсылочный характер.

Например, статья 7.3 носит отсылочный характер, научная деятельность в сфере рыболовства и сохранения водных биоресурсов регулируется в соответствии с законом № 127-ФЗ О науке и государственной научно-технической политике: Федер. закон от 23 августа 1996 № 127-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // КонсультантПлюс: справочно-правовая система (дата обращения 07.05.2016). и комментируемым законом. Научно-исследовательская деятельность направлена на получение и применение новых знаний. Научная деятельность включает в себя: фундаментальные научные исследования - это деятельность, заключающаяся в получении новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей среды; прикладные научные исследования - исследования, заключающиеся в применении новых знаний для достижения практических целей и решении конкретных задач. Субъектом такой деятельности может быть как отдельный гражданин, так и юридическое лицо.

Правительству Российской Федерации, либо Минсельхозу Российской Федерации нужно было обеспечить принятие соответствующих подзаконных актов, для дальнейшего обеспечения применения норм данного закона в полной форме.

На сегодняшний момент, не все нормативно-правовые акты, которые предусмотрены данным Федеральным законом, приняты. Кроме этого, для совершенствования управления данной сферой, улучшения эффективности контроля в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, а также для повышения уровня экономики Российской Федерации необходимо внести изменения в уже действующие нормативно-правовые акты. Государственное регулирование рыбной отрасли в порядке, который предусмотрен законодательством Российской Федерации, в нужной степени не осуществляется.

Экономические реформы, проводимые в Российской Федерации, повлияли главным образом на структурные преобразования в рыбохозяйственном комплексе.

Международное право помогает решать глобальные проблемы человечества и оказывает все большее влияние на национальное право. Международное право так же отражает такие основные принципы, как: охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. В международное право включена вся необходимая правовая база для эффективной охраны водных биоресурсов, включая способы вовлечения стран в соответствующие международные договоры. Оно также заложило фундаментальные основы для экосистемного, стабильного и устойчивого подходов к регулированию водными биоресурсами. Но данные основы, заложенные в международном праве, необходимо развивать и в национальных нормативно-правовых актах. Действие международного права, прежде всего распространяется на регулирование проблем регулирования и охраны водных биоресурсов в открытом море, международного района морского дна, а также является основой определения странами правового режима их исключительной экономической зоны и континентального шельфа, и в то же время наделив их суверенными правами, в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов данных территорий и управления ими и устанавливая определенные права для других стран См.: Котенев, Б.Н. Международно-правовая база Российского рыболовства в мировом океане и современные тенденции международной политики в области рыболовства / Б.Н. Котенев, А.И. Глубоков, Т.В. Шувалова // Вопросы рыболовства. - 2014. - № 33. - С. 26..

В рамках данной выпускной квалификационной работы предлагается дополнить закон № 166-ФЗ О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов: Федер. закон от 20.12.2004 г. № 166-ФЗ (ред. от 29.06.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - №52 (ч.1). - Ст. 5270; Собрание законодательства РФ. - 2015. - №29. - Ст. 2379., двумя международными принципами, такими, как: принцип предосторожного подхода и принцип устойчивого применения водных биоресурсов для более высокой эффективности регулирования данного Федерального закона.

Принцип предосторожного подхода предвидит взвешенные решения при недостаточном знании чего-либо. Чтобы предотвратить серьезный экологический ущерб, нужно принять определенные решения или действия, даже если произошла нехватка научных знаний в области рассматриваемого вопроса. Например, согласно Декларации по окружающей среде и развитию 1992 года, «в тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не используется в качестве предлога или отсрочки принятия эффективных, с точки зрения затрат, мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды» Конференция ООН по окружающей среде и развитию [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.prometeus.nsc.ru (дата обращения: 09.05.2016).. Принцип предосторожного подхода основан на эффективном регулировании морской экологией, и в основном это должно касаться новых и экспериментальных видов промысла.

Принцип устойчивого применения водных биоресурсов, сформулированный на Всемирной комиссии по окружающей среде и развитию в 1987 года, а также подтвержденный в Декларации по окружающей среде и развитию 1992 года, так же играет особенную роль в развитии правового регулирования биоресурсами. Защиту окружающей среды необходимо относить к процессу развития и она не должна рассматриваться без него, для дальнейшего адекватного удовлетворения потребностей настоящих и будущих поколений в процессе развития и защиты окружающей их среды. Саммитом, по вопросу устойчивого развития в Йоханнесбурге в 2002 году, были приняты программные документы, такие как: «Йоханнесбургский план действий» и «Йоханнесбургская Декларация по устойчивому развитию». Данными документами были установлены новые обязательства проведения общей политики в Мировом океане, такие как:

1. Установление контроля за незаконной добычей рыбных ресурсов к 2004 году;

2. Организовать управление в рыбной отрасли к 2005 году;

3. Применить экосистемный подход для морских территорий к 2010 году;

4. И учредить ветку охраняемых морских территорий (MPAs) к 2012 году.

Контекст рассматриваемых вопросов включал принцип устойчивого использования биоресурсов, который закреплен в международно-правовых документах, (например, статья 6 и 10 Конвенции о биологическом разнообразии Конвенция о биологическом разнообразии Рио-де-Жанейро 05.06.1992 [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: справочно-правовая система (дата обращения 20.05.2016).).

Вышеперечисленные принципы, в какой то степени, отразились в статье 2 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биоресурсов» от 2004 года. Согласно ей, законодательство о водных биоресурсах опирается на такие принципы, как учет значения водных биоресурсов как основы жизни и деятельности человека, который регулирует отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов основываясь на представлениях о них, как о объекте природы, который охраняется как важнейшая составная часть природы, природном ресурсе, который используется человеком для потребления как основа осуществления хозяйственной и иной деятельности, а также, как объект права собственности и иного права на водные биоресурсы (согласно, п. 1); как приоритет сохранения водных биоресурсов и их надлежащего использования, но перед использованием водных биоресурсов объектом права собственности и иных прав, согласно которому владение, пользование и распоряжение водными биоресурсами осуществляется собственниками свободной мере, если это не причиняет ущерб окружающей среде и водным биоресурсам (согласно, п. 2); определение правового режима водных биоресурсов должно взаимодействовать с их научно-обоснованными биологическими особенностями, экономическим значением, доступностью для использования, участком промысла и другими факторами, при установлении дифференцированного правового режима водных биоресурсов (согласно, п. 4).

Кроме этого, была попытка усовершенствовать соответствующую правовую основу, в изменениях данного Федерального закона от 2009 года, изменив пункт 7 статьи 2 положением, которое определяет объем промысла водных биоресурсов, который осуществлен с учетом экологических, социальных и экономических факторов, а также и информации об дальнейшем производстве и реализации рыбной и иной продукции водных биоресурсов См.: Котенев, Б.Н. Международно-правовая база Российского рыболовства в мировом океане и современные тенденции международной политики в области рыболовства / Б.Н. Котенев, А.И. Глубоков, Т.В. Шувалова // Вопросы рыболовства. - 2014. - № 33. - С. 30..

Необходимо внести в статью 2 данного Федерального закона принцип устойчивого использования водных биоресурсов и принцип предосторожного подхода - в соответствии с общественным признанием их содержания, в целях эффективного развития законодательной базы управления, использования и охраны водных биоресурсов.

Например, внесены изменения закона «О внесении изменений в закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 3 декабря 2008 года, в закон №166-ФЗ от 2004 года, согласно которым, п. 11, 6, статьи 21 дополнен частью 3.1 следующим содержанием: «Добытые (выловленные) при осуществлении рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях водные биоресурсы используются только для проведения работ в указанных целях. Такие водные биоресурсы подлежат возвращению в среду обитания после проведения этих работ. В случае, если физическое состояние таких водных биоресурсов не позволяет возвратить их в среду обитания, они подлежат уничтожению» О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»: Федер. закон от 3.12. 2008 № 250-ФЗ (ред. от 15.12.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 68. -Ст. 5748; Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 49. -Ст. 3861..

Чтобы повысить эффективность контроля над рыболовством в научных и контрольных целях, необходимо решить проблему, связанную с подготовкой и постоянным присутствием на судах рыбной промышленности, специалистов-наблюдателей, которые обладают независимостью. Для этого можно обратиться к зарубежному опыту по подготовке судовых наблюдателей, создав систему коммерческих организаций, которые будут осуществлять набор и подготовку судовых наблюдателей для дальнейшего предоставления данных услуг на основе договора соответствующему федеральному органу исполнительной власти. В таком случае в компетенцию федеральных органов исполнительной власти будут входить такие полномочия, как:

1. Определение квалификации судовых наблюдателей, а также их последующая аттестация;

2. Определение обязанностей судовых наблюдателей;

3. Регулирование деятельности судовых наблюдателей.

Закон № 166- ФЗ в статье 49 закрепляет положение о создании заповедных зон для рыбного промысла, которые охраняются надлежащим образом, в целях сохранения биологического разнообразия, а в соответствии с пунктом 39 статьи 1 закона № 250-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»: Федер. закон от 3.12. 2008 № 250-ФЗ (ред. от 15.12.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 68. -Ст. 5748; Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 49. -Ст. 3861., вносится положение, определяющее порядок создания заповедных зон для промысла водных биоресурсов, виды хозяйственной и иной деятельности, которые в свою очередь, будут запрещены, либо ограничены.

Закон № 166-ФЗ провозглашает только саму возможность установления таких зон, была совершена попытка более разностороннего подхода к данному вопросу в постановлении Правительства Российской Федерации № 603 Об утверждении Правил образования рыбохозяйственных заповедных зон: Постановление Правительства РФ от 12.08.2008 № 603 (ред. от 25.02.2014) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 35. - Ст. 1843; Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 9. - Ст. 1577.. Даже этот минимум нормативно-правовых норм недостаточен для правильного урегулирования любых вопросов, которые возникали при создании рыбохозяйственных заповедных зон.

Необходимо закрепить в самом законе № 166-ФЗ порядок создания рыбохозяйственных заповедных зон, а также он должен включать ряд субъектов Российской Федерации, которые наделяются таким правом инициативы, как создание рыбохозяйственных заповедных зон, в которое входят местные коренные малочисленные народы Российской Федерации (в первую очередь, в отношение мест их традиционного жительства, а также традиционной хозяйственной деятельности) и негосударственные организации.

Так же необходимо внести в данный закон более широкое положение о рыбохозяйственных заповедных зонах, которое включает систему данных зон, порядок их создания на участках морей с различными международно-правовыми режимами, черты режима охраны и использования данных зон, а также ограничения промысловой деятельности.

Распоряжение Правительства Российской Федерации № 648-р Об участии Росрыболовства в международных организациях по вопросам рыболовства: Распоряжение Правительства РФ от 15.05.2009 № 648-р (ред. от 29.04.2016) // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 26. - Ст. 2157; Собрание законодательства РФ. - 2016. - № 16. - Ст. 1654., определило, что участие Российской Федерации в международных организациях по рыболовству, главным образом, обеспечивает Федеральное агентство по рыболовству. Положением о Федеральном агентстве по рыболовству (постановление Правительства РФ № 444 О федеральном агентстве по рыболовству: Постановление Правительства Российской Федерации от 11.06.2008 № 444 (ред. от 25.12.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 25. - Ст. 2979; Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 69. - Ст. 2172.), на Федеральное агентство по рыболовству возложена обязанность обеспечения реализации решений, которые принимаются на заседаниях международных комиссий и международных организаций по рыболовству. Нужно совершенствовать роль данного органа в сфере международно-правового взаимодействия стран заинтересованных рыболовством, например, координировать деятельность международных комиссий и международных организаций в сфере данного промысла, анализировать и сопоставлять все решения международных комиссий и международных организаций, с целью обеспечить их эффективную реализацию в Российской Федерации См.: Иванченко, Г. М. Будущее рыбной промышленности? / Г. М. Иванченко // Рыбное хозяйство. - 2014. - С. 10..

Российской Федерации необходимо эффективно реализовать международные обязательства такие, как:

1. Принятие соответствующих мер, направленных на поддержку запасов ресурсов на уровне, который обеспечит не только максимальный вылов, но сохранение ресурсов и для будущих поколений;

2. Установление ОДУ на основе качественных научных данных;

3. Способствование экономических условий, в которых действует рыбный промысел, поспособствует законному рыболовству;

4. Ведение мониторинга рыбопромыслового флота, в которое входит недопущение его избытка, а при наличии избытка, нужно провести его сокращение См.: Бреславец, И.Н. Генезис форм организации промышленного рыболовства / И.Н. Бреславец // Вестник МГТУ. - 2013. - №45. - С. 11..

25 ноября 2009 года на Конференции ФАО (Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН) было одобрено «Соглашение по мерам предотвращения, сдерживания и ликвидации незаконного, нерегистрируемого и нерегулируемого промысла в портах», которое направлено на запрет рыбных портов для судов, которые вовлечены в незаконный, нерегистрируемый и нерегулируемый рыбный промысел. Меры, которые нужно принять странам, которые подписали данное соглашение, заключаются в:

1. Рыболовные суда других стран, которые желают войти в порт, должны заранее подать запрос на разрешение от специально уполномоченных портов, о передаче им информации о своей деятельности и рыбе, которая находится на борту данного судна, в целях обеспечения возможности для властей заблаговременно давать запрет или разрешение;

2. Осуществлении необходимых проверок, разработанных набором стандартов (проверка накладных, осмотр рыболовного снаряжения);

3. Обеспечении надлежащей оснащенности портов;

4. Обеспечении портов инспекторами;

5. Обеспечении доступа порта к необходимой информации в том случае, когда поступил отказ о входе в порт для судна См.: Бекяшев, К.А. Правовой статус комитета по рыболовству ФАО и деятельность его по совершенствованию норм рыболовного права / К.А. Бекяшев // Рыбное хозяйство. - 2015. - № 6. - С. 39..

Законодательная база рыбохозяйственного комплекса нашей страны должна основываться на принципе укрепления политической позиции Российской Фежерации в Мировом океане и приморских субъектах Российской Федерации. Данные факторы должны определять приоритетные пути развития нормативной базы рыбной отрасли. Например, прибрежное рыболовство, для большинства приморских участков, имеет огромное значение, где оно является основной частью их экономики, которая обеспечивает поддержку и развитие социально-экономической инфраструктуры данных регионов, являясь, для населения этих территорий, основой их жизни.

Принятый закон № 166-ФЗ заполнил и законодательно закрепил основные положения, которые были заложены ранее, а также обозначил новые пути развития законодательной базы в сфере рыболовства. Например, данным законом было опровергнуто неправильное ограничение прибрежного рыболовства внешней границей на территориальном море. Тем самым, впервые было закреплено регулирование промысла не только путем установления общего допустимого улова, но и другими используемыми в мировой практике способами. Сформулированы принципы использования рыбопромысловых участков. С принятием указанных нормативно-правовых актов не стоило ожидать мгновенных результатов и мгновенного улучшения дел в области рыболовства, так как в данном законе многие статьи носят отсылочный характер.

Касаясь законодательных актов, то на данный момент подготавливаются проекты таких законов, как: «Об аквакультуре», «О сохранении, воспроизводстве, рациональном использовании осетровых видов рыб и регулировании оборота продукции из них», «О рациональном использовании и сохранении дальневосточных лососей», «О рыбохозяйственной деятельности» и ряд других законов.

Таким образом, сравнительно-правовой анализ международно-правовых норм по управления, использования и сохранения водных биоресурсов и законодательной базы в области рыболовства показывает, что при отсутствии прямых противоречий, необходимо дальнейшее улучшение законодательной базы в области рыболовства с актуальными путями совершенствования международного права и уже существующих международно-правовых обязательств Российской Федерации.

2.2 Государственный контроль и государственное управление в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в России

Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) является органом исполнительной власти Российской Федерации, который был создан на основании Указа Президента РФ от 12 мая 2008 № 724 путём реорганизации существовавшего ранее Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству.

Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству являлся так же федеральным органом исполнительной власти, руководило которым Правительство РФ, с такими функциями как:

1. Выработка политики государства и нормативно-правовое регулирование в области промысла водных биоресурсов, а также производственная деятельность на судах рыбопромыслового флота, охрана, научная деятельность, сохранение, воспроизводство и использование водных биоресурсов и их среды обитания;

2. Регулирование водных биоресурсов и их среды обитания на территориях Российской Федерации, но в исключении внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей до установления их правового статуса;

3. Оказание государственных услуг, управление государственным имуществом в области рыболовства, надлежащего использования, охраны, научной деятельности, сохранения и воспроизводства водных биоресурсов и их среды обитания, а также рыбоводства (в исключении промышленного рыбоводства), переработки рыбных ресурсов, безопасность данной деятельности и аварийно-спасательных работ в районах добычи водных биоресурсов, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и на морских портах, заключающейся в обслуживании судов рыбопромыслового флота См.: Гимбатов, Г.М. Управление рыбным хозяйством России и региона. Опыт и перспективы / Г.М. Гимбатов // Альба. - 2012. - С. 31..

Федеральное агентство по рыболовству было переведено на прямое подчинение Правительства РФ указом Президента Российской Федерации О федеральном агентстве по рыболовству: Постановление Правительства Российской Федерации от 11.06.2008 № 444 (ред. от 25.12.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 25. - Ст. 2979; Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 69. - Ст. 2172.. Текст данного указа был размещен в «Российской газете» 3 июня 2008 года и вступил в силу в день его официального опубликования.

Когда создавалось Федеральное агентство по рыболовству, то планировалось, что оно будет находиться под руководством Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, но 30 мая 2008 года был издан Указ Президента № 863 О Федеральном агентстве по рыболовству: Указ Президента РФ от 30.05.2008 № 863 (ред. от 29.06.2013) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 30. - Ст. 3750; Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 35. - Ст. 4285., которым руководство над Федеральным агентством по рыболовству было отдано Правительству Российской Федерации.

Все фундаментальные положения его деятельности и организации, а также правового статуса и компетенции были определены Положением о Федеральном агентстве по рыболовству, которое утверждено постановлением Правительства РФ № 444.

Данное агентство исполняет свои обязанности через свои территориальные органы, федеральные государственные унитарные предприятия и федеральные государственные учреждения, а также представительства и представителей других стран. 20 территориальных управлений по рыболовству, являются его территориальными органами, которые сформированы путем зон их деятельности или ответственности по территориям субъектов Российской Федерации.

Туда входят: Амурское, Верхневолжское, Верхнеобское, Ленское, Средневолжское и другие.

В область деятельности Федерального агентства по рыболовству входит:

1. Регулирование промысла водных биоресурсов;

2. Производственная деятельность судов занимающихся промыслом водных биоресурсов;

3. Охрана, надлежащее использование, научная деятельность, сохранность, воспроизводство водных биоресурсов и их среды обитания (в исключении водных биоресурсов, которые находятся в Красной книге Российской Федерации).

4. Рыбохозяйственная деятельность;

5. Рыбоводство (за исключением промышленного рыбоводства);

6. Переработка добытых водных биоресурсов;

5. Обеспечение безопасности мореплавания и аварийно-спасательные работы в участках промысла, деятельности судов рыбопромыслового флота и в морских портах в части, которая касается обслуживания данных судов.

В области рыболовства, Федеральное агентство по рыболовству выполняет функции:

1. По разработке и осуществлению политики Российской Федерации;

2. По регулированию нормативно-правовой базы страны, в области рыболовства.

3. По осуществлению государственных услуг;

4. По распоряжению государственным имуществом, которое используется в данной деятельности.

В области деятельности Федерального агентства по рыболовству так же находятся водные биоресурсы и их среда обитания на территории Российской Федерации (в исключении внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей, до установления их правового статуса) См.: Моисеев, Р. С. Необходим кодекс рыбного хозяйства / Р. С. Моисеев // Законность. - 2014. - №5. - С. 56..

Данное агентство выполняет возложенные на него полномочия, которые определены федеральным законодательством, на территории Российской Федерации, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также в случаях, которые предусмотрены международными договорами Российской Федерации, на территории других государств и в открытых частях Мирового океана.

Федеральное агентство по рыболовству, наделенное полномочиями на выполнение определенных видов деятельности в данной области, имеет право принимать такие нормативно-правовые акты, относящиеся к:

1. Методикам подсчета размера ущерба, нанесенного водным биоресурсам;

2. Уставам службы на судах, занимающихся промыслом водных биоресурсов;

3. Перечню видов водных биоресурсов, которые являются ресурсами континентального шельфа Российской Федерации;

4. Перечню видов водных биоресурсов, которые отнесены к объектам рыболовства;

5. Правилам рыболовства на каждом рыбопромысловом участке;

6. Порядку промысла в целях стабильного рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации водных биоресурсов;

7. Порядку разграничения рыбопромысловых участков;

8. Программам качественной подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в сфере рыбной отрасли;

9. Перечню типов судов, орудий и способов лова водных биоресурсов для деятельности в сфере прибрежного рыболовства;

10. Порядоку проведения рыбохозяйственного комплекса мероприятий по улучшению гидрологических условий с целью повышения эффективности использования водных биоресурсов на объектах промысла (сокращенно - мелиорация).

Федеральное агентство по рыболовству имеет право организовывать:

1. Комплекс мероприятий, по изучению водных биоресурсов в целях сохранения водных биоресурсов и их среды обитания;

2. Комплекс мероприятий, по восстановлению водных биоресурсов и среды их обитания, которые были нарушены в следствие стихийных бедствий или по иным причинам (за исключением водных биоресурсов, которые занесены в Красную книгу Российской Фежерации);

3. Конкурсы на право заключения договоров на пользование рыбопромысловыми участками См.: Приложение 2. Схема 2 - Предоставление водных биологических ресурсов в пользование для осуществления промышленного рыболовства.;

Так же данный федеральный орган занимается:

1. Государственным мониторингом водных биоресурсов;

2. Определением и утверждением ОДУ водных биоресурсов на территории Российской Федерации;

3. Оформлением, выдачей и регистрацией разрешений на промысел водных биоресурсов;

4. Организацией аукционов по продаже промышленных квот на промысел водных биоресурсов и долей квот на промысел водных биоресурсов для организаций и предпринимателей, осуществляющих промышленное рыболовство См.: Хованский, И. Е. Организационно-правовые возможности эффективного сохранения и рационального использования водных биоресурсов / И. Е. Хованский, Е. В. Млынар, А. И. Поздняков // Фундаментальные исследования. - 2015. - № 10. - С. 31..

После передачи всех полномочий Федеральному агентству по рыболовству, у Министерства сельского хозяйства Российской Федерации остались функции по нормативно-правовому регулированию в сфере разведения одомашненных видов и пород рыб, которые включены в Государственный реестр охраняемых селекционных достижений (п.1 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ № 450 О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 (ред. от 25.12.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 24. - Ст. 3165; Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 68. - Ст. 2951.).

Так же необходимо отметить, что распоряжением Правительства РФ от 17 января 2014 г. № 24-р О Шестакове И.В.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.01.2014 № 24-р // Собрание законодательства РФ. -2014. -№80. - Ст. 2378., Илья Васильевич Шестаков был назначен на пост руководителя Федерального агентства по рыболовству.

Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России) занимается порядком определения осуществления государственного контроля в области охраны морских биоресурсов, а также порядком отправления должностных лиц органов безопасности на судна других стран, которые осуществляют промысел морских биоресурсов в исключительной экономической зоне, либо на континентальном шельфе Российской Федерации, в целях регулирования данного промысла (пп.9 п.10 п. 37 Положения о ФСБ, утвержденного Указом Президента РФ № 960 Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 11.08.2003 № 960 (ред. от 20.01.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 2765; Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 2. - Ст. 1351.).

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации занимается охраной водных биоресурсов, которые находятся на особо охраняемых природных территориях Российской Федерации (п.5.16.4 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 года № 404 О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 № 404 (ред. от 11.11.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 20. - Ст. 1619; Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 57. - Ст. 2732.), а Федеральная служба по надзору в сфере природопользования - занимается только охраной водных биоресурсов, которые занесены в Красную книгу Российской Федерации, за исключением водных биоресурсов, которые находятся на особо охраняемых природных территориях Российской Федерации (п.5.5.2 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 года № 400 Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22.06.2004 № 370: Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 (ред. от 25.12.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 1646; Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 69. - Ст. 1451.).

На рыбопромысловых участках всей территории Российской Федерации в действуют 411 республиканских, краевых, областных и районных инспекций, действующих в области рыбоохраны. Они занимаются регулированием в сфере соблюдения правил рыболовства и квот на вылов рыбы, а также борьбой с такой актуальной проблемой, как браконьерство. В сезон массового нереста ценных видов рыб, таких семейств, как осетровые, лососевые, сиговые, в участки, более важные в рыбопромысловом отношении водоемов (например, Каспийское и Азовское моря, реки Печора, Кубань, Амур, нижняя Волга, озеро Байкал, Рыбинское водохранилище и др.), направляются дополнительные группы государственных инспекторов рыбоохраны (рыбнадзора) из других территориальных управлений, даже иногда во взаимодействии с органами силовых структур, например, с целью пресечения браконьерства.

Рыболовам-любителям, желающим побывать, с целью ловли рыбы, в других регионах Родины, необходимо быть в курсе, что по всем вопросам, связанным с организацией рыболовства, правилами и требованиями рыбной ловли в конкретных местах, можно получить ответы в территориальных управлениях по охране и воспроизводству рыбных ресурсов данного региона, где находятся нужные рыболовам-любителям водоемы, а также на сайтах находятся адреса и телефоны всех территориальных управлений Российской Федерации в данной области. По ним можно узнавать адреса и телефоны инспекций нужной области и района и узнать интересующую информацию См.: Горохов, А.Р. О совершенствовании правил любительского рыболовства / А.Р. Горохов // Вестник АГАУ. - 2012. - № 78. - С. 12..

2.3 Проблемы и перспективы развития законодательства, регулирующего рыболовство в Российской Федерации

Нужно продолжать развивать законодательную базу Российской Федерации в сфере рыболовства и сохранения водных биоресурсов для увеличения эффективности рыбной отрасли Российской Федерации.

В первую очередь, закон № 166-ФЗ нужно дополнить актуальными изменениями.

Бербоут-чартером называют договор фрахтования, по которому владелец судна передает фрахтователю данное судно без экипажа (голое) на условии аренды. Механизм бербоут-чартера дает возможность организовывать добычу редких для Российской Федерации видов водных биоресурсов, а судов для промысла этих видов на данный момент очень мало. Кроме этого, очень часто условием договора бербоут-чартера служит постепенный выкуп промыслового судна в собственность. Поэтому, например, нецелесообразно распространять ограничения иностранного судна на район, где производится добыча, за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации в промысловых районах и в открытых частях Мирового океана, российским пользователям на условии договора бербоут-чартера.

Добыча видов водных биоресурсов, для которых ОДУ не установлен, тоже является одной из основных проблем регулирования рыболовства. Если нет законодательной основы для своевременного установления необходимого ограничения для промысла для сохранения водных биоресурсов, то эффективно не реализуются механизмы промысла видов водных биоресурсов, для которых не установлен ОДУ См.: Павлов, Г. С. Законодательная база рыболовства / Г. С. Павлов, Д. С. Андреева // Дальрыбвтуз. - 2015. - №69. - С. 27..

Водные биоресурсы, ОДУ по которым не установлен, есть необходимость применить, эффективный механизм оперативного регулирования промысла анадромных видов рыб. Соответственно, нужно законодательно отнести регулирование рыболовством на территориальные управления Федерального агентства по рыболовству в сотрудничестве с научно-исследовательскими организациями и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области рыболовства.

В настоящее время, законодательством в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, не полностью учитываются все особенности и традиции рыболовства, в прибрежных регионах, представителями коренных и малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Субъектам Российской Федерации нужно передать следующие полномочия:

1. Осуществлять мониторинг состояния водных биологических ресурсов, определять общий допустимый улов и величину возможного вылова на водоемах, которые расположены на территории данного субъекта Российской Федерации, определять объемы любительского, спортивного и промышленного вылова, выделять озера, водохранилища и другие водные объекты для организации товарных рыбоводных хозяйств, в том числе озерных;