Административно-правовой механизм реализации жилищного законодательства

1

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Административно-правовые основы федерального жилищного законодательства

§1.1 Анализ законодательства в жилищной сфере: основные понятия, блок законов, регулирующих данную сферу

§1.2 Право собственности в жилищной сфере. Обеспечение граждан жилищем, пользование жилищным фондом, социальные гарантии в жилищной сфере

§1.3 Регулирование земельных отношений строительства, содержания и ремонта жилья. Налогово-кредитная поддержка жилищной реформы

Глава 2. Практическая реализация жилищного законодательства

§2.1 Концепция развития системы ипотечного жилищного кредитования в РФ

§2.2 Программа мероприятий по реализации Концепции развития системы ипотечного жилищного кредитования

§2.3 Роль органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в содействии становлению системы ипотечного жилищного кредитования

§2.4 Ипотечная программа Хабаровского края: фонд ипотечного кредитования, механизм приобретения жилья по краевой целевой программе, механизм реализации и результаты реализации краевой целевой программы. Динамика строительства и распределения жилья по годам реализации проекта

Глава 3. Правонарушения в жилищной сфере

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Тема данной дипломной работы - «Административно - правовой механизм реализации жилищного законодательства» - актуальна в силу того, что, во-первых, существовавшая ранее распределительная система удовлетворения жилищной потребности граждан не дала ожидаемых результатов: миллионы семей нуждались в улучшении жилищных условий; обеспечение граждан жильем в бывшем СССР и РСФСР было одной из центральных и наиболее острых социально-экономических проблем. Решение этой проблемы обеспечивалось развитием государственного и общественного жилищного фонда, содействием со стороны государства кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, предоставлением гражданам бесплатной жилой площади по мере осуществления программ и строительства благоустроенного жилья, во-вторых, в связи с переходом России к рыночной экономике назрела острая необходимость выработать новые подходы в решении жилищной проблемы, провести кардинальную жилищную реформу. Прежде всего должен был измениться принцип обеспечения граждан жилыми помещениями - от преимущественного распределения жилья, построенного за счет государственных капитальных вложений, к преимущественному его строительству (приобретению) за счет средств граждан при сохранении льгот для социально слабо защищенных групп населения. Следует отметить, что в большинстве европейских стран жилищное строительство, осуществляемое за счет частных средств, в общем его объеме составляет 80-90%, в-третьих, вопрос обеспечения граждан жильем нуждался в упорядочении: в условиях рыночных отношений государство не в состоянии обеспечить всех нуждающихся бесплатным жильем. Необходимо упорядочить порядок учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления им жилых помещений, с тем чтобы вводимые объемы жилой площади позволяли в короткие сроки, бесплатно или за доступную плату решать жилищные вопросы отдельных категорий граждан.

Важнейшим элементом реформы жилищно-коммунального хозяйства является коренное изменение системы управления и контроля, демонополизация отрасли и создание конкурентной среды; целесообразно в большей мере сосредоточить усилия на снижении издержек на предоставление жилищно-коммунальных услуг, поскольку рост стоимости услуг был в значительной степени связан с монопольным положением организаций, предоставляющих данные услуги; необходимо более активно реформировать структуру управления и хозяйствования в отрасли, развивать конкурентные отношения и процессы демонополизации, расширять возможности потребителей, влиять на объемы и качество предоставляемых услуг.

Целью данной работы является исследование сущности административно - правового механизма реализации жилищного законодательства.

Для достижения этой цели в работе решаются следующие задачи:

- рассматриваются административно-правовые основы федерального жилищного законодательства;

- описывается практическая реализация жилищного законодательства;

- показываются правонарушения в жилищной сфере.

Объект исследования: общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации жилищного законодательства.

Предмет исследования - административно - правовой механизм реализации жилищного законодательства административно.

Новизна исследования - характеризуется тем, что в работе достаточно подробно описана практическая реализация жилищного законодательства, в частности: концепция развития системы ипотечного жилищного кредитования в РФ, программа мероприятий по реализации концепции развития системы ипотечного жилищного кредитования, роль органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в содействии становлению системы ипотечного жилищного кредитования.

При работе над данной темой использовались системный и инструментальный методы исследования.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

В главе 1 - административно-правовые основы федерального жилищного законодательства - решается первая из поставленных выше промежуточных задач, а именно: рассматриваются административно-правовые основы федерального жилищного законодательства.

В главе 2 - практическая реализация жилищного законодательства - решается вторая из промежуточных задач, а именно: описывается практическая реализация жилищного законодательства.

В главе 3 - правонарушения в жилищной сфере - решается третья из поставленных выше промежуточных задач, а именно: показываются правонарушения в жилищной сфере.

В заключении делаются основные выводы по работе.

Глава 1. Административно-правовые основы федерального жилищного законодательства

§1.1 Анализ законодательства в жилищной сфере: основные понятия, блок законов, регулирующих данную сферу

Начнем с основных понятий, которые должны использоваться при применении Основ и других актов жилищного законодательства. Многие из них сформулированы впервые, в том числе «жилищная сфера», «недвижимость в жилищной сфере», «кондоминиум». При этом следует обратить внимание, что указанные понятия в большей степени относятся к гражданскому, а не к жилищному законодательству. Объяснить это можно тем, что Основы содержат как нормы жилищного, так и нормы гражданского законодательства, поскольку ими урегулированы вопросы собственности в жилищной сфере. Иными словами, круг вопросов, который ранее был традиционен для жилищного законодательства и касался в основном предоставления жилья и использования жилищного фонда, в настоящем Законе значительно расширен. Такой подход был оправдан тем, что многие нормы ГК РСФСР и ЖК РСФСР устарели и не содержали понятий, которые стали необходимы в условиях функционирования рыночной экономики и осуществления жилищной реформы. ¹¹ Титов А. А. Комментарий к Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики» / Отв. ред. В. Б. Исаков - М.: Юрайт-Издат, 2003. С. 81.

ЖК и другие законодательные акты не содержат понятия «жилищная сфера». Данное понятие охватывает не только вопросы жилищного законодательства (управление жилищным фондом, его содержание и ремонт), но и вопросы строительства и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства (жилых домов, энергоснабжающих и других объектов, систем водоснабжения и т.п.), которые регулировались другим законодательством. В частности, ст. 3 ЖК установлено, что отношения, связанные со строительством жилых домов, регулируются соответствующим (т.е. не жилищным) законодательством. Кроме того, следует иметь в виду, что в настоящее время отношения в области проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости регулируются Градостроительным кодексом РФ от 07.05.98 N 73-ФЗ (в ред. ФЗ от 31.12.01 N 196-ФЗ). Статья 1 Градостроительного кодекса РФ содержит, в частности, следующие понятия:

«градостроительная деятельность» - деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений;

«инженерная, транспортная и социальная инфраструктуры» - комплекс сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования, а также объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, обеспечивающий устойчивое развитие и функционирование поселений и межселенных территорий.

Кроме того, в ст. 17 раскрывается содержание понятия «объекты социальной инфраструктуры». К ним отнесены жилые дома, производственные и общественные здания, строения и сооружения, в том числе спортивные, места отдыха, культурно-зрелищные и другие учреждения.

Таким образом, по вопросам, относящимся к предмету правового регулирования Градостроительного кодекса РФ, следует руководствоваться его нормами.

В Основах понятие «недвижимость» дано применительно к жилищной сфере. Гражданское законодательство (ГК РФ (ст. 130)) и Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.97 N 122-ФЗ (в ред. 11.04.02 N 36-ФЗ) содержат определение понятия «недвижимость (недвижимое имущество)» относительно любого недвижимого имущества.

Определение понятия «жилищный фонд» отличается от аналогичного определения жилищного фонда, которое дано в ч. 1 ст. 4 ЖК («находящиеся на территории РСФСР жилые дома, а также жилые помещения в других строениях образуют жилищный фонд»). В ст. 7 ЖК указывается, что жилые дома и жилые помещения предназначаются для постоянного проживания граждан, а также для использования в качестве служебных жилых помещений и общежитий, т.е. и для временного проживания граждан. ¹¹ Литовкин В. Н. Концепция развития жилищного законодательства // Жилищное право. - 2000 г. - № 1. С. 14.

Жилищное законодательство представляет собой систему нормативно-правовых актов, регулирующих определенный круг общественных отношений, связанных с удовлетворением жилищной потребности граждан. В данной статье делается ссылка на Основы жилищного законодательства СССР и союзных республик 1981 г. (Основы 1981 г.), в соответствии с которыми должны были издаваться другие акты жилищного законодательства, в том числе жилищные кодексы союзных республик. Сегодня Основы жилищного законодательства не являются правовой базой для российского жилищного законодательства. Нормы законодательных актов СССР (в их числе Основы 1981 г.) на основании Постановлений Верховного Совета РФ «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» от 12.12.91 и «О некоторых вопросах применения законодательства Союза ССР на территории Российской Федерации» от 03.03.93 N 4604-1 (в ред. от 26.11.01 N 147-ФЗ, Воздушного кодекса РФ от 19.03.97 N 60-ФЗ; Кодекса торгового мореплавания РФ от 30.04.99 N 81-ФЗ; Кодекса внутреннего водного транспорта РФ от 07.03.01 N 24-ФЗ) применяются на территории Российской Федерации постольку, поскольку они не противоречат Конституции РФ и законодательству Российской Федерации. Иными словами, действие Основ 1981 г. на территории Российской Федерации не утратило силу, однако в настоящее время нормы ЖК по отношению к ним являются приоритетными, и именно в этой связи Основы 1981 г. утратили свое практическое значение, за исключением ряда норм (например, ст. 21.1 и ч. 3 и 5 ст. 37 Основ 1981 г.).

Согласно Конституции РФ (ст. 72) жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому следует руководствоваться как законодательными актами, принятыми федеральными органами государственной власти, так и актами, принятыми государственными органами субъектов Российской Федерации. ¹¹ Корнев С. М. Основные тенденции развития жилищного права в условиях становления рыночной экономики. - М., 2003 г. С. 34.

На федеральном уровне это следующие акты:

а) законодательные акты Российской Федерации - законы и другие нормативные правовые акты, принятые федеральными законодательными (представительными) органами: Съездами народных депутатов РСФСР и РФ, Верховным Советом РСФСР и РФ, а также Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации. По форме это законы РСФСР и РФ, федеральные законы и постановления Съездов народных депутатов и Верховных Советов. Наибольшее значение, конечно, имеют законы, в соответствии с которыми должны приниматься другие нормативные акты. В качестве примера можно назвать ЖК РСФСР, Основы, Федеральный закон «О товариществах собственников жилья» от 15.06.96 N 72-ФЗ (в ред. ФЗ от 30.12.01 N 196-ФЗ; от 21.03.02 N 31-ФЗ). В настоящее время к законодательным актам, принимаемым на федеральном уровне, относятся только федеральные законы;

б) нормативные указы Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ), а также утверждаемые указами положения (например, Указ Президента РФ «О жилищных кредитах» от 10.06.94 N 1180 и Положение о жилищных кредитах, утв. этим Указом). В качестве примера можно назвать и Указы Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования» от 28.02.96 N 293 (в ред. Указа Президента РФ от 09.07.97 N 710) и «О государственной поддержке граждан в строительстве и приобретении жилья» от 29.03.96 N 430, касающиеся решения жилищной проблемы граждан в условиях рыночной экономики;

в) нормативные постановления Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ). Для примера можно указать Постановления Правительства РФ «О государственной поддержке кооперативного жилищного строительства» от 22.06.94 N 743 (в ред. Постановления Правительства РФ от 05.05.95 N 450) и «О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья» от 03.08.96 N 937 (в ред. Постановления Правительства РФ от 20.08.01 N 594). При этом нужно иметь в виду, что источниками жилищного права являются и действующие постановления, принятые предыдущими правительствами. Правительство также утверждает различного рода нормативные акты типа правил или положений, которые также являются источниками жилищного права. Им утверждены: Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР (Постановление Совета Министров РСФСР от 31.07.84 N 335 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 18.01.92 N 34; от 23.07.93 N 726; от 28.02.96 N 199)), Примерное положение об общежитиях (Постановление Совета Министров РСФСР от 11.08.88 N 328 (в ред. Постановления Правительства РФ от 23.07.93 N 726)) и др.;

г) нормативные акты министерств, государственных комитетов, комитетов и других федеральных органов исполнительной власти, которые могут их издавать на основании законов и иных нормативных правовых актов в рамках их компетенции. Они могут носить как отраслевой, так и межотраслевой характер и содержать нормы жилищного права. Например, «Инструкция о порядке обмена жилых помещений» утверждена Приказом Министра коммунального хозяйства РСФСР от 09.01.67 N 12, «Примерное положение о бесплатной приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» утверждено Решением коллегии Комитета РФ по муниципальному хозяйству от 18.11.93 N 4.

На республиканском уровне нормы жилищного законодательства содержат конституции республик и их законодательство, а в краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах - уставы этих субъектов и их законодательство. Акты могут издаваться законодательными (представительными) органами субъектов РФ и органами исполнительной власти. Они регулируют вопросы, касающиеся содержания жилых домов и их ремонта, оплаты жилья и коммунальных услуг, установления порядка учета нуждающихся в жилье граждан и др. Законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам. ¹¹ Фаршатов И. А. Жилищное законодательство. Практика применения, теоретические вопросы. - М., 2001 г. С. 41.

Нормативные акты по вопросам, касающимся жилищной сферы, принимают органы местного самоуправления в случае наделения законом этих органов государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 N 154-ФЗ (в ред. ФЗ от 21.03.02 N 31-ФЗ)).

Продолжают действовать многие нормативные акты государственных органов СССР, которые применяются до принятия соответствующих законодательных актов Российской Федерации в части, не противоречащей Конституции РФ и законодательству РФ.

Одновременно нужно подчеркнуть, что нормы, содержащиеся в жилищном законодательстве, должны соответствовать новому Гражданскому кодексу Российской Федерации (см. п. 2 ст. 3 ГК РФ). Кроме того, ЖК, принятый до перехода страны к рыночной экономике, равно как и другие акты жилищного законодательства, должен применяться и в соответствии с Основами, которые определяют «основные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилье в новых социально-экономических условиях, устанавливает общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере». Однако и положения Основ в случаях несоответствия их новому ГК РФ применяться не должны.

Наиболее значимые акты жилищного законодательства следующие.

ЖК, несмотря на то, что многие его положения входят в противоречие с Конституцией РФ, ГК РФ и Основами, является одним из основных актов жилищного законодательства.

Закон о приватизации установил основные принципы и условия осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда на территории Российской Федерации, а также определил порядок обслуживания и ремонта приватизированного жилья.

Основы - качественно новый этап в формировании правовой базы урегулирования жилищных отношений. Основы содержат важные положения о новых подходах в решении жилищной проблемы, а также регулируют вопросы собственности и недвижимости в жилищной сфере. Они вышли за пределы вопросов, касающихся предоставления и использования жилищного фонда, что было характерно для прежнего жилищного законодательства, заложили не только общие направления применительно к жилищным отношениям, но и указали направления развития отношений собственности и земельных отношений.

Основы приоритетны по отношению к другим актам жилищного законодательства. Это вытекает из Постановления Верховного Совета РФ «О введении в действие Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» от 24.12.92 N 4219-1 (в ред. Постановления Верховного Совета РФ от 04.06.96 N 5105-1), п. 2 которого установлено, что впредь до приведения в соответствие с Основами законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации применяются лишь в части, не противоречащей Основам. Это относится и к ЖК. ¹¹ Титов А. А. Комментарий к Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики» / Отв. ред. В. Б. Исаков - М.: Юрайт-Издат, 2003. С. 93.

§1.2 Право собственности в жилищной сфере. Обеспечение граждан жилищем, пользование жилищным фондом, социальные гарантии в жилищной сфере

В основах федеральной жилищной политики перечисляются формы собственности. Их пять: частная, государственная, муниципальная, общественных объединений и коллективная; в ст. 7, 8 соответственно называются пять видов жилищного фонда. Такое подразделение на формы собственности было основано на ст. 10 Конституции РСФСР, согласно которой в Российской Федерации признаются и защищаются следующие формы собственности: частная (юридических лиц и граждан), коллективная (общая совместная, общая долевая), государственная, муниципальная и собственность общественных объединений; государство создает условия для развития разнообразных форм собственности и обеспечивает равную защиту всех ее форм. Вместе с тем указанное разграничение имущества противоречит ст. 8 ныне действующей Конституции РФ и ст. 212 ГК РФ, которыми предусмотрены только три формы собственности: частная, государственная и муниципальная. Конституция РФ и ГК РФ этот перечень не ограничивают: могут быть и «иные формы собственности». Однако их нет и, вероятно, не будет (по крайней мере, гражданское законодательство не предусматривает дробление указанных трех форм собственности на дополнительные). Следует также обратить внимание на то, что в настоящей части указывается «коллективная собственность», а в ст. 8 Основ (в ред. ФЗ от 21.04.97 N 68-ФЗ) говорится об общем имуществе (общей собственности). Дело в том, что на основании ГК РФ и Федерального закона «О товариществах собственников жилья» от 15.06.96 N 72-ФЗ (в ред. ФЗ от 21.03.02 N 31-ФЗ) в ст. 7 и 8 были внесены изменения (из ст. 7 была исключена ч. 5, где говорилось о жилищном фонде в коллективной собственности); однако в данную статью изменения, к сожалению, не были внесены. ¹¹ Титов А. А. Комментарий к Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики» / Отв. ред. В. Б. Исаков - М.: Юрайт-Издат, 2003. С. 107.

Недвижимость (в том числе жилищный фонд) может переходить «из одной формы собственности в другую», т.е. были сняты всякие препятствия, ограничивающие права собственников недвижимости в распоряжении принадлежащим им имуществом, что не было предусмотрено прежним гражданским законодательством (ГК РСФСР и др.). Ранее, например, государственное имущество, как правило, не могло перейти в частные руки. На этот счет в Конституции СССР 1977 г. (ст. 11) имелась прямая норма: «в исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды и леса. Государству принадлежат основные средства производства... коммунальных и иных предприятий, основной городской жилищный фонд...».

В основах федеральной жилищной политики раскрывается содержание права собственности на недвижимость в жилищной сфере: собственник вправе совершать любые действия в отношении своего имущества, за исключением тех ограничений, которые установлены законодательством (абсолютного права не бывает). Аналогичные нормы, касающиеся прав собственников недвижимости, содержит ст. 209 ГК РФ, которой установлено, что собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Статьей 3 Закона о приватизации также предусмотрено указанное право в отношении приватизированных жилых помещений: «граждане, ставшие собственниками жилых помещений, владеют, пользуются и распоряжаются ими по своему усмотрению, вправе продавать, завещать, сдавать в аренду эти помещения, а также совершать с ними иные сделки, не противоречащие законодательству». ¹¹ Закон РФ от 04.07.91 N 1541-I (ред. от 26.11.2002) «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».

Вместе с тем, учитывая специфику такого имущества, как жилье (его назначение, права и интересы проживающих в доме других жильцов и др.), законодательством установлены ограничения. Так, согласно ст. 288 ГК РФ собственник осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением (для проживания граждан); в этой же статье записано, что размещение в жилых домах промышленных производств не допускается. Такой же запрет относительно использования жилых помещений содержит ст. 7 ЖК, а ст. 19 Основ не допускает продажу заселенных квартир без согласия проживающих в них граждан.

По вопросу передачи (приобретения) жилья на основании различных сделок с жилыми помещениями.

В основах федеральной жилищной политики провозглашен принцип, который характерен для частной формы собственности (любого имущества, находящегося в собственности физических или юридических лиц) в рыночных отношениях и который распространен Законом на недвижимость в жилищной сфере: право частной собственности не должно ограничиваться.

Реформирование отношений собственности в стране началось с принятием в 1990 г. Закона СССР «О собственности в СССР» и Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24.12.90 N 443-1, которые провозгласили принцип: количество и стоимость имущества, приобретенного гражданином или юридическим лицом в соответствии с законом или договором, не ограничиваются. Этот принцип Основами был закреплен в жилищной сфере. ¹¹ Скрипко В. Р. Право граждан России на жилище // Государство и право. - 1996 г. - № 2. С. 18. Согласно ст. 6 Основ недвижимость в жилищной сфере, включая жилищный фонд, может находиться в частной собственности граждан и юридических лиц. Частная собственность на недвижимость в жилищной сфере не ограничивается по количеству, размерам и стоимости, обеспечивается правом неприкосновенности и подлежит регистрации в местных органах власти. Собственник недвижимости в жилищной сфере имеет право в порядке, установленном законодательством, владеть, пользоваться и распоряжаться ею, в том числе сдавать в наем, аренду, отдавать в залог, продавать, видоизменять, перестраивать или сносить, совершать иные действия, не нарушающие законодательство и жилищные права других лиц.

До принятия этих законодательных актов наличие у граждан недвижимости строго регламентировалось. Не разрешалось иметь в собственности более одного жилого помещения (жилого дома, части жилого дома; квартиры) (ст. 106 ГК РСФСР); регламентировался и предельный размер жилого дома (части дома) - он не должен был превышать 60 кв.м жилой площади. Статья 107 ГК РСФСР устанавливала: если в собственности гражданина или у совместно проживающих супругов и их несовершеннолетних детей окажется по основаниям, допускаемым законом, более одного дома, собственник вправе по своему выбору оставить в своей собственности любой из этих домов; другой дом должен быть собственником в течение года продан, подарен или отчужден иным способом. Нельзя было иметь в собственности одновременно жилой дом (часть дома) и квартиру в доме жилищно-строительного кооператива (ст. 108 ГК РСФСР).

Законодательные акты, принятые в 1990-х годах, и ГК РФ, устанавливая право частной собственности на недвижимость, в том числе в жилищной сфере, сняли всякие ограничения на количество, размеры и стоимость жилых домов и квартир, которые могут находиться в собственности юридических или физических лиц.

По вопросу регистрации недвижимости, в том числе жилья, следует иметь в виду следующее. Согласно ст. 131 ГК РФ право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, в том числе на жилые помещения, их возникновение, переход, ограничение и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре. Регистрации подлежат следующие права на жилые помещения: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, ипотека и др. ¹¹ Комментарий к Гражданскому кодексу РФ (постатейный) (под ред. О.Н.Садикова) - М.: Юридическая фирма Контракт; Инфра - М, 2005 г. С. 134. Не подлежат государственной регистрации права на жилые помещения, возникающие из договора найма жилого помещения социального использования.

Следует отличать государственную регистрацию недвижимости от государственного учета жилищного фонда. В соответствии со ст. 25 ЖК государственный учет жилищного фонда осуществляется по единой для Российской Федерации системе в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В настоящее время, как указывалось выше, действует Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», по которому государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке. Государственная регистрация прав проводится на всей территории Российской Федерации по установленной настоящим ФЗ системе записей о правах на каждый объект недвижимого имущества в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. ¹¹ Федеральный закон от 21.07.97 N 122-ФЗ (ред. от 11.04.2002) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Государственная регистрация прав проводится в следующем порядке:

- прием документов, необходимых для государственной регистрации прав и отвечающих требованиям настоящего Федерального закона, регистрация таких документов с обязательным приложением документа об оплате регистрации;

- правовая экспертиза и проверка законности сделки;

- установление отсутствия противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества, а также других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав;

- внесение записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество при отсутствии указанных противоречий и других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав;

- совершение надписей на правоустанавливающих документах и выдача удостоверений о произведенной государственной регистрации прав.

Государственная регистрация ограничений (обременений) права собственности и иных вещных прав правами третьих лиц может проводиться по инициативе правообладателей или приобретающих указанные права лиц. Если ограничение (обременение) регистрируется не правообладателем, его регистрация проводится по правилам, предусмотренным ст. 16 настоящего Федерального закона для регистрации договоров и сделок, при обязательном уведомлении правообладателя (правообладателей) о зарегистрированном ограничении (обременении). ¹¹ Федеральный закон от 21.07.97 N 122-ФЗ (ред. от 11.04.2002) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Государственная регистрация ограничений (обременений) прав, установленных в соответствии с законодательством в публичных интересах органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляется по инициативе указанных органов с обязательным уведомлением правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости.

Регистрация ограничений (обременений) права, ипотеки, аренды или иной сделки с объектом недвижимого имущества возможна только при наличии государственной регистрации ранее возникших прав на данный объект в Едином государственном реестре прав.

Государственная регистрация прав проводится на основании заявления правообладателя, стороны (сторон) договора или уполномоченного им (ими) на то лица при наличии у него надлежащим образом оформленной доверенности.

Государственная регистрация прав проводится не позднее чем в месячный срок со дня подачи заявления и документов, необходимых для государственной регистрации.

В случае, если права возникают на основании акта государственного органа или акта органа местного самоуправления, заявление о государственной регистрации права подается лицом, в отношении которого приняты указанные акты.

В случае, если права возникают на основании договоров (сделок), не требующих нотариального удостоверения (и это удостоверение не является обязательным для данного вида сделки), заявления о государственной регистрации прав подают все стороны договора (сделки). При уклонении одной из сторон от государственной регистрации прав переход права собственности регистрируется на основании решения суда, вынесенного по требованию другой стороны. Убытки, возникшие в результате приостановления государственной регистрации прав, несет уклоняющаяся сторона.

Виды жилищного фонда

В ЖК такого понятия, как «социальная норма площади жилья», нет. Вместе с тем он содержит другие понятия: «норма жилой площади» (ст. 38), которая установлена в размере 12 кв.м на одного человека, и «размер предоставляемой жилой площади» (ст. 40), который устанавливается субъектами Российской Федерации и является минимальным размером предоставляемой на одного человека жилой площади (в целом по России он составляет не менее 9 кв.м).

В основах федеральной жилищной политики дано определение понятия «социальная норма площади жилья». Это размер площади жилья, приходящейся на одного человека, в пределах которой осуществляется предоставление компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг. В свою очередь в статье социальная норма площади жилья определяется как эквивалент минимальному размеру предоставления жилых помещений, который устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации в зависимости от местных условий.

В настоящее время понятие «социальная норма площади жилья» нашло развитие в Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 28.04.97 N 425 (в ред. Указа Президента РФ от 27.05.97 N 528), и в Постановлении Правительства РФ «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год» от 19.11.01 N 804.

Указанным постановлением установлено, что при сохранении за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления права устанавливать основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг будет создана система, при которой объем финансирования из федерального бюджета (в первую очередь в виде трансфертов) будет рассчитываться исходя из федеральных стандартов. При этом субъектам Российской Федерации рекомендуется использовать аналогичный механизм распределения бюджетных средств между муниципальными образованиями. ¹¹ Постановлении Правительства РФ «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год» от 19.11.01 N 804. Федеральный стандарт нормы площади жилья. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе в соответствии с законодательством Российской Федерации устанавливать региональные стандарты социальной нормы площади жилья, равно как и делегировать такое право органам местного самоуправления. Однако при перераспределении средств федерального бюджета между субъектами Российской Федерации Правительство РФ будет руководствоваться федеральным стандартом. Федеральный стандарт нормы площади жилья определяется исходя из следующих норм обеспеченности населения жильем: 18 кв.м общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв.м - на семью из двух человек, 33 кв.м - на одиноко проживающих граждан. Таким образом, социальная норма площади жилья устанавливается как на федеральном, так и на региональном уровне (на территории каждого субъекта РФ). При этом региональный стандарт должен быть не ниже федерального стандарта социальной нормы площади жилья.

Наем жилого помещения

В основах федеральной жилищной политики затрагиваются по крайней мере три вопроса: о видах жилищного фонда, в которых предоставляются гражданам жилые помещения по договору найма, о размерах предоставляемой в этих случаях жилой площади и о сторонах договора найма. При этом в статье не раскрывается само понятие «договора найма жилого помещения» (оно содержится в ст. 1 Основ и ст. 51 ЖК). В ст. 672 ГК РФ этот договор называется «договором социального найма жилого помещения» и указывается, что такой договор заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренном жилищным законодательством, к нему применяются правила ст. 674, 675, 678, 680, 681, п. 1-3 ст. 685 ГК РФ. Другие положения ГК РФ применяются к договору социального найма жилого помещения, если иное не предусмотрено жилищным законодательством.

Таким образом, на основании ст. 672 ГК РФ указанный договор должен называться по-иному: «договор социального найма жилого помещения». Кроме того, в п. 1 ст. 672 ГК РФ установлено, что по договору социального найма жилые помещения предоставляются в государственном и муниципальном фонде социального использования, т.е. в статье подчеркивается, что не все государственное и муниципальное жилье должно заселяться гражданами по договору социального найма (предоставляться бесплатно гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий), а лишь его определенная доля. Как следует из ст. 19 Основ, другая часть государственного и муниципального жилищного фонда может быть продана. И наконец, часть жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда может быть использована для предоставления жилья по договору коммерческого найма (гл. 35 ГК РФ). Название «договор коммерческого найма» возникло в юридической литературе и законодательстве субъектов Российской Федерации, а в ГК РФ это «договор найма жилого помещения» (в отличие от «договора социального найма жилого помещения»). Основная цель договора коммерческого найма - получение собственниками жилых помещений прибыли от сдачи этих помещений в наем; он заменил используемый ранее в этих случаях договор аренды жилого помещения. Следует иметь в виду, что в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. предоставление жилых помещений по договору социального найма предусмотрено не всем нуждающимся в жилье гражданам, а лишь тем, кто является «малоимущим, а также «иным указанным в законе гражданам».

Аренда жилого помещения

Понятие договора аренды дано в ст. 1 Основ федеральной жилищной политики, где говорится о предоставлении в аренду недвижимости в жилищной сфере, включая жилые помещения. Статья 17 конкретизирует, что по указанному договору могут предоставляться только отдельные квартиры или жилые дома любой площади, т. е. комната(ы) (в отличие от договора социального найма) не может быть предметом договора аренды.

Впервые упоминание об аренде жилых помещений как о самостоятельном договоре в жилищной сфере появилось в ЖК (в ред. Закона РСФСР от 06.07.91 N 1552-1). В ст. 10, 54.1, 131, 132, 133, 136 ЖК появились записи об аренде жилых помещений и об арендаторах. В частности, в ст. 10 указывается, что граждане имеют право на получение в установленном порядке жилого помещения по договору аренды в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фонда. В Основах же говорится об аренде жилых помещений не только физическими лицами (гражданами), но и юридическими лицами. Исходя из указанных статей ЖК и назначения жилых помещений (для проживания граждан), полагаем, что и Основы предусматривали предоставление юридическим лицам жилых помещений в аренду также для этих целей. В частности, ГК РФ на этот счет имеет прямую норму (согласно п. 2 ст. 671 юридическим лицам жилое помещение может быть предоставлено во владение и (или) пользование на основе договора аренды, юридические лица могут использовать жилое помещение только для проживания граждан). ¹¹ Денисевич Е. И. Право пользования жилыми помещениями: к вопросу о соотношении вещных и обязательственных начал // Юристъ. - 2000 г. - № 2. С. 27.

Для использования жилищного фонда по договорам аренды должна выделяться лишь определенная доля жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда. Эта доля определяется Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Фактически этот вопрос находит отражение только в законодательстве субъектов Российской Федерации, где он решается с учетом местных условий (наличие жилищного фонда, в том числе в домах государственного и муниципального жилищного фонда, средняя обеспеченность граждан жильем, количество очередников и др.). Например, Постановлением Правительства Москвы «О Московской городской программе «Жилище» аренда жилых помещений рассматривалась как один из способов улучшения жилищных условий граждан со средними доходами. ¹¹ Постановлением Правительства Москвы «О Московской городской программе «Жилище» от 19.09.95 N 782.

Вместе с тем ст. 131 ЖК предусмотрен несколько иной подход к решению этих вопросов; согласно указанной статье форма договора аренды, а также срок, на который заключается договор, и другие условия определяются соглашением сторон, если иное не предусмотрено законодательством. Федеральное законодательство относительно регламентации аренды жилых помещений каких-либо конкретных норм не содержит. В этой связи следует руководствоваться ч. 2 ст. 17 Основ федеральной жилищной политики.

ГК РФ установил принципиально новый подход к заключению договоров аренды на жилые помещения, так как такой вид гражданско-правового договора им не предусмотрен (например, гл. 34 ГК РФ, касающаяся аренды имущества, не содержит какого-либо упоминания об аренде жилых помещений, а в ст. 671 говорится лишь об аренде жилых помещений юридическими лицами).

По существу в отношении граждан договор аренды жилых помещений заменен договором найма жилых помещений (гл. 35 ГК РФ), который в юридической литературе и законодательстве субъектов Российской Федерации получил название «договор коммерческого найма жилого помещения». Этот договор включает основные признаки, характерные для договора аренды (жилое помещение передается гражданам во владение и пользование на определенный срок, многие вопросы, касающиеся условий договора найма, в том числе оплата за жилье, определяются по соглашению сторон). ¹¹ Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (под ред. Т.Е.Абовой и А.Ю.Кабалкина) - М.: Юрайт-Издат, 2005. С. 231.

Приобретение гражданами жилья в частную собственность

В Основах федеральной жилищной политики снимаются всякие ограничения, касающиеся осуществления права собственности на недвижимость в жилищной сфере (ст. 6). При этом подчеркивается, что частная собственность на недвижимое имущество не ограничивается ни по количеству, ни по размерам, ни по стоимости. Провозглашенный принцип в равной мере относится как к физическим, так и к юридическим лицам, которые вправе иметь в частной собственности несколько квартир или жилых домов, что ранее действовавшим гражданским и жилищным законодательством не допускалось.

Приватизация жилых помещений осуществляется только гражданами (физическими лицами) в соответствии с Законом о приватизации. Она означает передачу жилья из государственной и муниципальной собственности в собственность граждан и осуществляется на добровольной основе и бесплатно.

Участие в жилищных и жилищно-строительных кооперативах, кондоминиумах само по себе не является основанием для возникновения права собственности на квартиру. Прежнее (ст. 13 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24.12.90 N 443-1, который в настоящее время не действует в связи с принятием части первой ГК РФ) и действующее законодательство (п. 4 ст. 218 ГК РФ) увязывают возникновение права собственности на кооперативную квартиру с полной выплатой ее стоимости (полным погашением суммы пая), хотя по общему правилу момент возникновения права собственности на новое строение возникает с момента его государственной регистрации (ст. 219 ГК РФ). Иными словами, для ЖСК установлена законом особенность приобретения права собственности на кооперативную квартиру (такое право возникает не после регистрации недвижимости, а после погашения стоимости квартиры и независимо от воли члена ЖСК).

В качестве основания приобретения права собственности на жилье указывается лишь купля-продажа. В равной степени это относится и к другим гражданско-правовым договорам (мены, дарения и др.), которые также могут служить основанием для перехода права собственности к другим лицам. Соответствующие нормы предусмотрены ГК РФ.

В соответствии со ст. 218 ГК РФ право собственности на имущество может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества. В случае смерти гражданина право собственности на принадлежавшее ему имущество переходит по наследству к другим лицам в соответствии с завещанием или законом.

Указанные положения о приобретении права собственности на имущество в полной мере распространяются на жилые помещения. Объектами сделок в этих случаях являются жилые дома и квартиры или части домов, квартир. Согласно ст. 153 ГК РФ сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. При этом сделки могут быть двух- или многосторонними (договоры) и односторонними. Сделки признаются действительными при условии соблюдения требований, установленных гл. 9 (ст. 153-165) и другими статьями ГК РФ. Эти требования касаются содержания и формы сделки, правоспособности и дееспособности сторон и т.п.

Купля-продажа жилых помещений - одна из наиболее распространенных сделок. По таким договорам следует руководствоваться гл. 30 ГК РФ, в том числе ст. 549-558. Договор продажи жилого помещения заключается в письменной форме путем составления одного документа, подписанного сторонами (ст. 550). Однако стороны вправе предусмотреть и нотариальное удостоверение сделки (ст. 163), хотя, как следует из ст. 550, обязательное нотариальное оформление этого договора не требуется. В то же время государственная регистрация перехода права собственности на жилое помещение обязательна (ст. 551). Только с момента государственной регистрации договора купли-продажи он считается заключенным и возникает право собственности у покупателя на приобретенное жилое помещение (ст. 558). ¹¹ Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (под ред. Т.Е.Абовой и А.Ю.Кабалкина) - М.: Юрайт-Издат, 2005. С. 237.

В условиях рыночных отношений расширилось применение договора мены жилого помещения. В соответствии со ст. 567 ГК РФ по договору мены каждая из сторон обязуется передать в собственность другой стороне один товар в обмен на другой. При этом собственник жилого помещения может получить по такому договору не только жилье, но и иное имущество, например автомобиль. К договору мены применяются соответственно правила о купле-продажи (гл. 30 ГК РФ); каждая из сторон признается продавцом товара, который она обязуется передать, и покупателем товара, который она обязуется принять в обмен. Не следует смешивать данную сделку с обменом жилых помещений, порядок совершения которого установлен жилищным законодательством.

Граждане могут передавать в собственность других лиц жилые помещения по договору дарения. В соответствии со ст. 572 ГК РФ по договору дарения одна сторона (даритель) безвозмездно передает или обязуется передать другому лицу (одаряемому) жилье. Одаряемый вправе в любое время отказаться от передачи ему дара, и в этом случае договор дарения считается расторгнутым (ст. 573). При этом отказ от подаренного жилого помещения, как следует из п. 2 ст. 573, должен быть совершен в письменной форме и подлежит государственной регистрации.

В соответствии с ГК РФ (гл. 33) имущество, в том числе жилье, может передаваться другому лицу в собственность. В обмен на полученное имущество новый собственник обязан выплачивать бывшему собственнику ренту в виде определенной денежной суммы либо предоставления средств на его содержание в иной форме. Такая передача имущества осуществляется на основании договора ренты (ст. 583 ГК РФ). Рентный договор подлежит обязательному нотариальному удостоверению, а договор, предусматривающий отчуждение недвижимого имущества, подлежит также государственной регистрации (ст. 584 ГК РФ). При заключении рентного договора относительно жилья, как следует из указанной статьи, необходимо и нотариальное удостоверение и государственная регистрация, поскольку жилье относится к недвижимому имуществу. ¹¹ Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (под ред. Т.Е.Абовой и А.Ю.Кабалкина) - М.: Юрайт-Издат, 2005. С. 239.

Жилье, которое передается на основании договора ренты, может быть приобретено новым собственником:

1) за плату: в этих случаях к отношениям сторон договора применяются правила о купле-продаже (гл. 30 ГК РФ);

2) бесплатно: в этих случаях к отношениям сторон применяются правила о договоре дарения (гл. 32 ГК РФ).

Для обеспечения выполнения обязательств со стороны плательщика ренты ст. 587 ГК РФ предусмотрено, что получатель ренты приобретает право залога на переданное имущество, а за просрочку выплаты ренты плательщик ренты уплачивает проценты в соответствии со ст. 395 ГК РФ, если иной процент не установлен договором. Если существенные условия договора не выполняются (п. 2 ст. 587 ГК РФ), а также в случае утраты обеспечения или ухудшения его условий по обязательствам, за которые получатель ренты не отвечает, последний вправе расторгнуть договор и потребовать возмещения убытков, вызванных расторжением договора.

В соответствии со ст. 589 ГК РФ получателями ренты могут быть только граждане, а также некоммерческие организации, если это не противоречит закону и соответствует целям их деятельности, закрепляемой в учредительных документах данных организаций. Права получателя ренты могут переходить по наследству либо в порядке правопреемства при реорганизации юридических лиц, если иное не предусмотрено законом или договором.

Рента может быть постоянной и пожизненной.

Постоянная рента выплачивается в деньгах в размере, устанавливаемом договором. Договором может быть предусмотрена выплата ренты путем предоставления вещей, выполнения работ или оказания услуг, соответствующих по стоимости денежной сумме ренты (ст. 590 ГК РФ).

Плательщик постоянной ренты вправе отказаться от дальнейшей выплаты ренты путем ее выкупа. В этом случае отказ заявляется плательщиком ренты в письменной форме не позднее чем за три месяца до прекращения выплаты ренты или за более длительный срок, предусмотренный договором. При этом обязательство по выплате ренты не прекращается до получения всей суммы выкупа получателем ренты, если иной порядок выкупа не предусмотрен договором. Стороны договора могут предусмотреть, что право на выкуп постоянной ренты не может быть осуществлено при жизни получателя ренты либо в течение иного срока, не превышающего тридцати лет с момента заключения договора (ст. 592 ГК РФ).