Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования определяется возрастающей ролью становления качественно новых управленческих систем, технологий и инструментов регулирования, адаптированных к последствиям глобального финансово-экономического кризиса. Чрезвычайно важно это для сферы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), сложившаяся управленческая система которого представляется малоэффективной.

Опыт стран с цивилизованными рыночными отношениями показывает: устойчивое функционирование ЖКХ зависит от влияния государства и общества на деятельность ресурсных монополистов, равно как от эффективности государственных программ жилищного и городского развития и полноценности конкурентной среды. В этих странах государство устанавливает долгосрочные «правила игры» для бизнеса так, чтобы сформировалась корпоративная заинтересованность общества, всех уровней власти и бизнеса в социально-экономическом развитии ЖКХ.

Для России проблемы развития системы жилищно-коммунального хозяйства приобретают особую значимость в связи с высоким уровнем износа жилищного фонда, критическим состоянием объектов инженерной инфраструктуры, низким качеством предоставляемых услуг.

Проблемы жилищно-коммунального хозяйства всегда привлекали внимание как специалистов, работающих в этой области или соприкасающихся с ней, так и общественности.

Жилищно-коммунальное хозяйство - это важнейший элемент как социальной, так и экономической сферы народного хозяйства, сложный многоотраслевой производственно-технический комплекс. Отправной точкой для построения действенной и эффективной системы управления должно стать определение места жилищно-коммунального хозяйства в экономической системе региона, его структуры и взаимосвязей с другими элементами народного хозяйства.

Жилищно-коммунальное хозяйство России на современном этапе представляет собой крупнейший многоотраслевой комплекс, который включает в себя жилищный фонд общей площадью около 3 млрд. мІ, многопрофильную инженерную инфраструктуру, обеспечивающую поставку потребителям услуг тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения, производство работ по уборке, вывозу, утилизации твердых бытовых отходов, благоустройству и озеленению территорий и др.

На долю ЖКХ приходится около 30% всех основных фондов страны. Годовой объем оказываемых предприятиями и организациями отрасли услуг составляет 1,2 трлн рублей.

Жилищно-коммунальный комплекс является важнейшей составляющей в системе жизнеобеспечения граждан, охватывает практически все население страны и в связи с этим занимает исключительное положение в ряду прочих отраслей экономики. В ЖКХ сохраняется солидарная ответственность органов власти различных уровней, хозяйствующих субъектов и контролирующих органов за стабильное, надежное и качественное предоставление услуг потребителям.

Начиная с середины 1990-х годов в связи с общими процессами реформирования российской экономики, переводом ее на рыночные механизмы функционирования в жилищно-коммунальном хозяйстве были также начаты реформационные процессы.

ЖКХ является важнейшей сферой социально-экономической структуры общества и в то же время одним из самых больших секторов экономики Российской Федерации. Однако отношение к отрасли носило всегда потребительский характер и ее финансирование осуществлялось по остаточному принципу.

В последние годы предприняты меры по реформированию отрасли, предусматривающие модернизацию всего жилищно-коммунального хозяйства страны, большую часть которого составляют промышленные объекты. Многие муниципальные образования тратят на поддержку ЖКХ до 70% суммы налоговых поступлений в местные бюджеты, что говорит о необходимости экстренного реформирования.

Программы реформирования ЖКХ приняты и на областном уровне, и всеми муниципальными образованиями, однако перечень мероприятий - это еще не механизм их реализации. Несмотря на наличие программ, реформирование ЖКХ по-прежнему относится к одной из труднейших задач. При ее выполнении часто встречаются серьезные проблемы, сдерживающие развитие отрасли: неразгосударствленная система; сохранение нерыночных принципов функционирования, административное управление; затратность в ведении хозяйства; непрозрачность формирования тарифов; низкая инвестиционная привлекательность; неразвитость конкуренции; наличие большой задолженности и др. Проблемные ситуации в ЖКХ имеют комплексный характер, они охватывают сразу несколько уровней власти и управления, имеют одновременно экономический, технический, психологический и другие аспекты, поэтому решение возникших вопросов требует системного подхода, синтезирующего усилия руководителей разных уровней и специалистов разных профилей.

Степень изученности проблемы. Проблемы функционирования и реформирования жилищно-коммунального хозяйства нашли отражение в работах ученых А.А. Адейкина, Б.Н. Андрушкива, В.В. Бузырева, М.Н. Назаренко, B.C. Чекалина, Л.Н. Чернышева и др.

В целом проблемы управления жилищно-коммунальным хозяйством рассматриваются в работах как отечественных, так и зарубежных специалистов, однако в большинстве случаев в них не решаются вопросы рыночной трансформации структуры управления. Незначительно отражен в литературе системный подход к проблемам функционирования ЖКХ и их решениям.

Объект исследования дипломного проекта - жилищно-коммунальное хозяйство муниципального образования г. Мурманск.

Предметом исследования является система управления ЖКХ г. Мурманск.

Цель исследования состоит в разработке рекомендаций по совершенствованию системы управления ЖКХ на примере Управления Первомайского административного округа администрации г. Мурманска.

Для достижения поставленной цели в работе необходимо решить следующие задачи:

1. Изучить теоретические аспекты системы управления ЖКХ.

2. Провести сравнительный анализ существующих в России и за рубежом моделей управления, выявить возможность их модификации в современных российских условиях.

3. Провести анализ состояния ЖКХ в Мурманске.

4. Разработать рекомендации по совершенствованию системы управления ЖКХ муниципального образования.

В качестве методологической базы дипломного проекта использовались:

- диалектические принципы, позволившие выявить основные характеристики исследуемых явлений и процессов в их взаимосвязи, определить тенденции их становления и развития;

- системный подход, необходимый для рассмотрение объекта как целостного множества элементов в совокупности отношений и связей между ними, то есть рассмотрение объекта как системы.

В процессе исследования были применены такие общенаучные методы как:

- анализ, позволяющий разложить объект на составляющие его части;

- синтез, объединяющий познанные в результате анализа элементов в единое целое;

- исторический метод.

Также были использованы методы эмпирического познания: метод описания и сравнения.

Теоретической основой исследования послужил научные труда отечественных авторов в области изучения проблем жилищно-коммунального хозяйства, такие как Коробко В.И., Жуков Д.М., Гладышев А.Г., Зотов В.Б., Кутафин О.Е. и др.

Информационная база исследования основана на нормативно-правовых актах федерального, регионального и местного уровней: Конституция Российской Федерации, Жилищный кодекс, Гражданский кодекс, ФЗ «О товариществах собственников жилья» с изменениями от 21.03.2002 года, ФЗ «Об основах федеральной жилищной политики» с изменениями от 6 мая 2003 г. №52-ФЗ и др., данных официальной статистики, материалах Интернета, публикациях в научных изданиях и в СМИ таких авторов как, Слиняков Ю.В. «Проблемы жилищно-коммунального хозяйства и возможные пути их решения», Дурнев В.Н. «Кризис жилищно-коммунального хозяйства России: есть ли выход?», Галяутдинов А.Р. «Метаморфозы реформы ЖКХ» и др.

Научная новизна исследования заключается в разработке практических рекомендаций по совершенствованию системы управления жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования.

Практическая значимость дипломного проекта состоит в том, что выводы и практические рекомендации могут быть использованы администрацией г. Мурманска и управляющими компаниями для разработки комплексной программы практических мер по совершенствованию деятельности ЖКХ.

Во введении обоснована актуальность темы дипломного проекта, установлены цели и задачи работы, объект и предмет исследования, теоретическая, методологическая и информационная основа работы, показаны научная новизна и практическая значимость проекта.

В первой главе «Теоретические аспекты исследования проблем и перспектив управления ЖКХ в России» показана специфика отрасли, проведен анализ зарубежного и отечественного опыта управления в ЖКХ, а также исследованы проблемы и перспективы развития жилищно-коммунального хозяйства в России.

Во второй главе «Анализ системы управления ЖКХ на примере Управления Первомайского административного округа администрации г. Мурманска» проанализирована система управления ЖКХ г. Мурманска, даны характеристики управляющим организациям в Первомайском административном округе, изучена деятельность Управления Первомайского административного округа администрации г. Мурманска.

В третьей главе «Разработка мероприятий по совершенствованию системы управления ЖКХ на примере г. Мурманска» рассмотрены современные подходы к автоматизации расчетов и платежей в сфере ЖКХ, определены мероприятия по решению проблемы неплатежей, а также возможность привлечения инвестиций в сферу ЖКХ.

В заключении изложены основные выводы из проделанного исследования и систематизированы практические предложения по результатам работы.

1. Теоретические аспекты исследования проблем и перспектив управления жилищно-коммунальным хозяйством в России

1.1 Определение и характеристики ЖКХ

Жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, на неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из настоящего Кодекса, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.

Жилищное хозяйство города включает жилищный фонд, нежилые здания и помещения общественного, социального и иного назначения, а также предприятия и организации, эксплуатирующие и обслуживающие жилищный фонд и нежилые здания.

В соответствии с Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» жилищный фонд города представляет собой совокупность жилых помещений независимо от форм собственности: жилые дома (одноквартирные и многоквартирные), специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и т.п.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания. По мере роста благосостояния населения требования к объему и качественным характеристикам жилищного фонда города повышаются, соответственно изменяется и структура жилищного фонда города.

Конституция РФ провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства.

Сказанное выше относится и к праву граждан иметь жилище и пользоваться им. Надлежащее жилье входит составной частью в понятие достойного жизненного уровня человека.

Граждане могут реализовать свое конституционное право на жилище путем приобретения жилья в собственность, кооперативного или индивидуального жилищного строительства, а также из государственного или муниципального жилищного фонда.

Жилищный фонд в России входит в качестве составной части в более широкую отрасль народного хозяйства - жилищно-коммунальное хозяйство. Жилищно-коммунальное хозяйство включает помимо жилищного фонда также санитарно-техническое, энергетическое, газовое, водопроводное, теплофикационное, канализационное хозяйство и др. Управление отраслью жилищно-коммунального хозяйства подчинено задаче обеспечения удовлетворения жилищно-коммунальных нужд населения.

Жилищное хозяйство - одна из важнейших отраслей социально-бытовой инфраструктуры. Рост народного благосостояния тесно связан с улучшением жилищных условий.

Коммунальное хозяйство призвано обеспечить жителей населенных мест водой, теплом, дорогами, транспортом и т.д. Расходы на оплату услуг, производимых коммунальными предприятиями, осуществляются за счет средств территориальных бюджетов, средств юридических и физических лиц.

Жилищно-коммунальное хозяйство - ведущий сектор муниципальной экономики, сегодня составляет от 50-70% основных фондов муниципальной собственности. Включает в себя: жилищный комплекс, водоснабжение, коммуникационную энергетику, городское благоустройство, дорожное хозяйство, утилизацию отходов, бытовое обслуживание населения.

В настоящее время производственная структура жилищно-коммунального хозяйства как отрасль экономики состоит из четырех подотраслей:

- жилищное хозяйство;

- ресурсоснабжение (тепло-, электро-, газо-, водоснабжение и водоотведение);

- благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, берегоукрепление, санитарная очистка, утилизация отходов);

- бытовое обслуживание (банно-прачечное хозяйство, гостиничное хозяйство, ритуальные услуги).

Жилищная и коммунальная сфера оказывает большое влияние на макроэкономическую ситуацию в стране, так как потребность в расходах на ее устойчивое функционирование в бюджетах городов составляет от 40 до 60%. Кроме того, фактическое финансирование из всех источников составляет 55-70% от потребности, что осложняет качественное обслуживание населения по вопросу жилищно-коммунального хозяйства.

Как единый объект управления ЖКХ уже не существует ни на федеральном, ни на региональном уровнях власти и относится к компетенции органов местного самоуправления. В регионах сегодня около 50 тыс. малых, многоотраслевых унитарных и акционерных предприятий осуществляют коммунальное обслуживание городов и поселений. На них работают более 4,2 млн человек или 5,9% от общей численности занятых.

На территории города ЖКХ обеспечивает функционирование жилищного хозяйства, водоснабжения, водопотребления, водоотведения и очистки сточных вод, теплоснабжения, газоснабжения, электроснабжения и др.

В настоящее время ЖКХ РФ находится в кризисном состоянии, которое характеризуется дотационностью отрасли и неудовлетворительным финансовым положением, высокой затратностью, отсутствием экономических стимулов и снижения издержек на производство коммунальных услуг, неразвитостью конкурентной среды и высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды и других ресурсов.

Выделяются следующие особенности ЖКХ:

- совпадение места производства и потребления производимых услуг отрасли;

- наличие большого числа подотраслей, отличающихся своими функциями в общей системе, фондоемкостью, трудоемкостью производства услуг, уровнем монополизации производства, различной адаптивной способностью к включению в развитие рыночных отношений;

- воздействие жилищного хозяйства на развитие других сфер городской экономики.

Из этих особенностей вытекает необходимость управления отраслью жилищно-коммунального хозяйства в рамках муниципальных образований с использованием системного подхода в решении проблем.

Характерные черты современного российского ЖКХ:

- нормативный способ учета потребления услуг;

- наличие дотаций на содержание ЖКХ;

- низкое качество оказываемых услуг.

Также можно добавить к особенностям ЖКХ в России непроработанность структуры управления в системе ЖКХ, в частности, отсутствие четкого разграничения функций структурных подразделений, затратное ценообразование, отсутствие его независимого контроля, отсутствие маркетинга, незаинтересованность работников жилищно-коммунальной сферы в результатах своей деятельности.

Причины нереализованности замысла реформы при изменениях в других секторах экономики:

1) обнищание населения, что привело к невозможности повышения цен до самоокупаемости жилищно-коммунальных услуг;

2) значительное снижение бюджетных возможностей;

3) пренебрежение использованием системного управления жилищно-коммунальной сферой.

Жилищно-коммунальное хозяйство обладает выделенными в теории организации системными свойствами, а именно:

- свойством связности: подотрасли, действуя совместно, получают больший эффект, чем в противном случае;

- свойством эмерджентности: потенциал всего комплекса может быть большим, равным или меньшим суммы потенциалов составляющих ее элементов.

Системными признаками жилищно-коммунального комплекса являются:

1) множество составляющих его подотраслей;

2) единство основной цели всех составляющих - предоставление услуг потребителям в части жизнеобеспечения;

3) наличие взаимосвязи между подотраслями;

4) наличие многоуровневой иерархической структуры;

5) относительная самостоятельность единиц и существование системы управления.

Д.М. Жуков определяет жилищно-коммунальное хозяйство города как «сложную социально-экономическая систему, обеспечивающую жизнь и работу населения, а также предприятия различных отраслей народного хозяйства необходимыми ресурсами воды, газа, тепла и др.» Специфика ЖКХ, по его мнению, состоит «в его многопрофильности, многоотраслевой структуре, которая требует соответствующих организационно-правовой и экономической основ».

По существующему законодательству ЖКХ, будучи многоотраслевым комплексом, относится к компетенции органов местного самоуправления. На этой основе и строится вся система управления ЖКХ. В администрациях многих регионов на областном, краевом и республиканском уровнях отсутствуют структурные подразделения, занимающиеся проблемами ЖКХ региона, в компетенцию которых входило бы решение вполне конкретных задач по выводу ЖКХ из кризисного состояния.

В то же время ЖКХ несет на себе бремя обязательств далеко не муниципальных и не подкрепленных достаточным финансированием из бюджета (социальная защита населения, обеспечение услугами ЖКХ бюджетозависимых потребителей и др.). Сегодня предприятия ЖКХ вынуждены эксплуатировать заведомо неэффективное оборудование и жилье, построенное несколько десятков лет назад по неэффективным технологиям, когда идеология энергосбережения и энергоэффективности еще не были приоритетом государства.

Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что жилищно-коммунальный комплекс является структурно сложной иерархической системой, следовательно, из этого вытекает необходимость управления им в рамках муниципальных образований, используя системный подход и учитывая закономерности в его развитии.

1.2 Анализ отечественного и зарубежного опыта управления ЖКХ

Российское жилищно-коммунальное хозяйство находится в состоянии тяжелого системного кризиса. Многочисленные цифры и факты, подтверждающие этот тезис, хорошо известны, повторять их нет надобности. Огромные расходы бюджетов всех уровней на ЖКХ, высокая степень недовольства российских граждан своими жилищно-коммунальными условиями жизни, переходящая в жилищно-коммунальные «бунты» (Воронеж, Ульяновск, Приморье), заставляет власти искать выходы из сложившегося положения.

Система управления ЖКХ, сложившаяся еще в дореформенный период, до настоящего времени не претерпела существенных изменений и характеризуется административными методами управления, затратной хозяйственной структурой, ситуационным, а не комплексным подходом к решению проблем.

Реформа ЖКХ начата в России более десяти лет назад. За это время удалось кое-что изменить, появились новые формы социально-экономических взаимоотношений. При этом мнения населения, государства в лице чиновников, экспертов (специалистов-работников ЖКХ) о достигнутых результатах реформы совпадают лишь в одном - нынешняя жилищная система в значительной мере отличается от той, что была в советский период.

В СМИ и в науке существуют различные мнения и точки зрения по поводу осуществляемого нынешним правительством реформирования этого сектора; много внимания уделяется проблемам поиска оптимальных путей реализации реформы. Чиновники утверждают, что реформа ЖКХ идет более или менее результативно: во-первых, почти удалось отойти от бюджетного финансирования отрасли, начать поэтапный переход к рыночным принципам хозяйствования (пусть и не в полной мере); во-вторых, разделить функции подрядчика и заказчика. (Ранее жилищные тресты, объединявшие низовой уровень ЖКХ - жилищные участки, в разное время и в разных городах называвшиеся ЖРЭУ, ЖЭУ, ЖЭК и т.п., сами оказывали услуги населению, осуществляли сбор платежей, контролировали качество и объемы выполненных работ. Контроль со стороны местных органов власти был формальным.) Сегодня в городах России создано около 3 тыс. служб заказчика (управляющие компании), которые взяли на себя функции по сбору платежей с населения, принятию от жилищных предприятий и оплате фактически выполненных объемов работ.

Реформирование ЖКХ началось в нашей стране без модели, необходимой законодательной базы и достаточной финансовой поддержки экономического преобразования отрасли. Прокуратура РФ испытывает недостаток в законах, разграничивающих полномочия власти и субъектов ЖКХ, к которым относятся производитель, управляющая компания и потребитель услуг. Как следствие, жилищно-коммунальный комплекс стал быстро разрушаться. Процесс ускорился из-за слабой заинтересованности исполнительной власти в структурном преобразовании системы управления ЖКХ, коренном изменении тарифной политики и разработке механизмов общественного контроля над естественными монополистами. Отрасль, «съедающая» более 30% консолидированного бюджета, по сути дела, превратилась в арену предвыборных кампаний.

Ситуация усугубилась колоссальным противоречием между красивой сказкой о либеральной рыночной экономике и жестокой действительностью. Надежда на либерализацию как стимулятор самоорганизации позитивных экономических преобразований ЖКХ является заблуждением и по умыслу, и по незнанию. Мировая практика показывает, что без участия государства как гаранта социальной справедливости рыночные отношения быстро приобретают криминально-бюрократический характер. Это ведет к ослаблению государства и к обнищанию населения.

В настоящее время в обществе существует несколько концепций реформирования ЖКХ, рассмотрим кратко основные из них.

1. Официальная правительственная программа.

Основная идея - уменьшение доли государства в оплате услуг ЖКХ и перекладывание этих платежей на население; адресная социальная поддержка малоимущих; введение т.н. «персональных жилищных счетов», с которых жильцы должны «эффективно» расходовать средства, привлекая наилучших поставщиков коммунальных услуг; внедрение конкурентных методов в системе коммунального обслуживания.

Эта программа не выдерживает никакой критики, что, видимо, понимают и в самом правительстве. Населению предлагают оплачивать 100% цены услуг, рассчитанной по затратному принципу безотносительно к их качеству, плюс издержки на низкую эффективность и воровство чиновников. Стимулов для повышения качества нет - множество индивидуальных разрозненных плательщиков квартплаты не в состоянии стать эффективными заказчиками ЖКХ-услуг, это продолжают делать все те же государственные организации - ДЕЗ, РЭУ и т.д.

Вопрос о создании эффективного собственника даже не формулируется. Идея собрать 100% квартплаты, очевидно, обречена на провал, потому что для этого нет эффективного механизма. Сейчас, когда население оплачивает лишь 50% ЖКХ-услуг, число неплательщиков достигает 20%, при повышении квартплаты до 100% их число может достичь 50% - 60%, что вкупе с адресными социальными доплатами сведет на нет все усилия, доля государства в платежах не уменьшится. На сегодняшний день правительственную программу можно квалифицировать только как видимость реформ, как «псевдореформы».

2. Либеральная концепция реформирования ЖКХ.

Сущность этой концепции заключается в применении идей приватизации и либерализации ко всем объектам ЖКХ без учета их специфики, с главным лозунгом - приватизировать как можно больше и как можно быстрее, дальше рынок все сам расставит по своим местам. Фактически, это вульгарно - либеральный подход к реформам, который проявился и в сфере ЖКХ. Эта концепция сложилась в начале 90-х годов в среде т.н. «младореформаторов», когда к власти пришли люди, не обладающие серьезными экономическими знаниями.

В рамках этой «концепции» была проведена масштабная приватизация квартир в муниципальных домах, в результате чего в России сложился уродливый гибрид из различных форм собственности, не имеющий аналогов в мире - муниципальные дома с приватизированными квартирами. Теперь по количеству частных собственников жилья мы догнали и перегнали развитые страны, вот только реформа эта не решила ни одной проблемы ЖКХ, наоборот, породила массу новых. Это примерно то же самое, что пытаться повысить эффективность работы госпредприятия, передав его станки и машины в собственность рабочих и просто посторонних лиц.

3. «Московская модель» реформирования ЖКХ.

Московская модель в основных чертах совпадает с правительственной программой, за исключением одного момента: московские власти в отличие от федеральных более отчетливо понимают, что ЖКХ нужен эффективный собственник, хозяин, что пытаться добиться эффективного управления ЖКХ чиновничьими, бюрократическими структурами - бесперспективно. В качестве эффективного собственника в «московской модели» избраны товарищества собственников жилья (ТСЖ), управляющие имущественным комплексом (кондоминиум), состоящим из самого дома, придомовой территории, строений и т.д.

Московские власти прилагают много усилий, чтобы организовать из муниципальных домов с приватизированными квартирами ТСЖ, или сразу же передать вновь построенные дома в кондоминиум. Но дело идет очень туго. На конец 2001 г. из 40 тыс. московских жилых домов зарегистрировано всего около 700 ТСЖ, а реально работают лишь порядка 50 (менее 0.1%).

Кондоминиум - единый комплекс недвижимого имущества, который включает в себя земельный участок в установленных границах и расположенные на указанном участке жилое здание, иные объекты недвижимости и в котором отдельные предназначенные для жилых или иных целей части (помещения) находятся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а другие части (общее имущество) находятся в общей долевой собственности.

Необходимо отметить, что кондоминиумы - достаточно распространенная в мире форма собственности: в развитых зарубежных странах на их долю приходится в среднем примерно 15 - 20% всего жилья.

Причины пробуксовки московской модели следующие:

- разобщенность людей в доме вследствие различного социального, финансового, культурного уровня, неспособность организоваться в коллектив, что необходимо для организации ТСЖ;

- проблема «локального социума»: в одном доме проживают семьи различного денежного достатка, и состоятельные люди не хотят платить за бедных и за пьяниц и опустившихся людей;

- нежелание людей брать на себя дополнительные нагрузки и расходы по управлению домом;

- наличие в доме неприватизированных, т.е. муниципальных квартир, за которые должны нести расходы члены ТСЖ.

Создание кондоминиумов, в принципе, шаг в правильном направлении, но кондоминиумы необходимо создавать на стадии строительства дома, чтобы каждый покупающий в нем квартиру знал, на что он идет и что его ждет. А пока создание ТСЖ буксует, московские власти продолжают штамповать муниципальное жилье с приватизированными квартирами, воспроизводя существующие трудности в еще больших масштабах и затыкая дыры различными городскими программами вроде «мой двор, мой подъезд» и им подобными.

Основной недостаток этих моделей реформирования ЖКХ состоит в попытке решить проблемы в рамках существующей системы, качественно не изменяя ее. Проблема изменения структуры собственности по-настоящему не анализируется: в правительственной программе даже не упоминается, в «либеральной» модели носит ложный, тупиковый, а в «московской» - однобокий, поверхностный характер. А ведь хорошо известно, что в экономике (а ЖКХ - это отрасль экономики) от форм собственности зависит очень многое.

Нынешняя российская система ЖКХ в своих основных чертах сформировалась в 1918 и последующие годы советской власти в результате глубоких, коренных преобразований, а точнее, кардинальной ломки прежней системы ЖКХ, существовавшей в дореволюционной России. Сущность этих «реформ» заключалась в стопроцентной национализации всех объектов ЖКХ, т.е. в переходе их в государственную собственность, и, соответственно, к государственному, централизованному управлению ими. Переворот в ЖКХ в 1918 г. как раз и состоял в радикальной смене форм собственности. Анализ структуры собственности в ЖКХ дореволюционной России и современных зарубежных развитых стран выявляет их очень существенные, принципиальные отличия от нынешней российской ситуации. Попробуем проанализировать функционирование ЖКХ именно с этой точки зрения.

Центральным звеном всей системы ЖКХ является жилой дом, предоставляющий людям услуги жилья и являющийся заказчиком коммунальных услуг. Необходимо подчеркнуть, что основным и единственным поставщиком жилищных услуг является именно дом в целом, а не отдельно взятая квартира (как это принято считать в России, что нашло отражение даже в законодательстве), т.к. квартира может существовать только в составе дома и качество проживания в этой квартире на 90% зависит от свойств всего дома в целом.

Итак, жилой дом обеспечивает человеку: 1) жилищные услуги, которые должны быть надлежащего качества и 2) заключает договора (через управляющих) на коммунальное обслуживание жильцов (водопровод, канализация, отопление, электроэнергия, газ, уборка мусора и т.д.). Таким образом, можно считать, что жилой дом является своеобразным предприятием, производящим жилищные услуги и обеспечивающим поставку коммунальных услуг от организаций коммунального обслуживания. Если это предприятие работает эффективно, то жильцам предоставляется весь комплекс ЖКХ - услуг высокого качества, и наоборот, при низкоэффективной работе жильцы получают ЖКХ - услуги низкого качества. Известно, что эффективность работы любого предприятия зависит от многих причин, среди которых не последнюю роль играет форма собственности. Необходимо также отметить, что только дом в целом может быть эффективным заказчиком коммунальных услуг, но никак не жильцы по отдельности (и от этого во многом зависит качество предоставляемых коммунальных услуг).

В современных зарубежных развитых странах (как и в дореволюционной России) существует несколько типов (форм) собственности на городские жилые дома. Перечислим основные, наиболее распространенные типы.

1. Частный односемейный дом.

Это отдельно стоящий дом, коттедж, в котором проживает одна семья, являющийся частной собственностью кого-либо из членов семьи или общей долевой собственностью членов семьи. Это весьма распространенная форма городского жилья. В зарубежных развитых странах достигает 20 - 30% городского жилого фонда в крупных городах (в США - до 40%), и до 50 - 70% в небольших городах, также достаточно широко распространена в российских провинциальных городах. В Москве, наоборот, его доля минимальна, московские власти придерживаются стратегии возведения исключительно многоэтажных многоквартирных домов.

2. Частный многоквартирный арендный дом.

Дом и придомовая территория принадлежит владельцу (частному лицу или фирме) на правах частной собственности, квартиры (или комнаты) сдаются жильцам внаем по коммерческим ценам без права отчуждения. Эта форма широко распространена в мире, существовала в дореволюционной России в виде «доходных домов», в современной России отсутствует.

3. Кондоминиум.

Дом и придомовая территория находятся в совместной собственности всех жителей дома. Управляет имущественным комплексом товарищество собственников жилья (ТСЖ), куда входят все жильцы дома.

Товарищество собственников жилья - некоммерческая организация, форма объединения домовладельцев для совместного управления и обеспечения эксплуатации комплекса недвижимого имущества в кондоминиуме, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом.

Доля каждого жильца в общей собственности - его квартира, которая может отчуждаться путем купли-продажи другому владельцу. Новый владелец становится членом ТСЖ и обязан выполнять все правила, принятые для данного дома. Эта форма достаточно широко распространена в мире. В России существует лишь в зачаточном виде, к этой форме собственности с известными оговорками можно отнести также кооперативные дома советских времен.

4. Муниципальный многоквартирный арендный дом.

Дом является собственностью государства (или муниципалитета), квартиры сдаются жильцам внаем по социальным, регулируемым ценам без права отчуждения. В зарубежных странах доля муниципального жилья невелика, это жилье для малоимущих, дотируемое из местного бюджета; в СССР, а затем в России - основная форма обеспечения жильем граждан всех категорий.

5. Муниципальный многоквартирный дом с приватизированными квартирами.

Дом является собственностью государства (или муниципалитета), часть квартир являются частной собственностью проживающих в них лиц, другая часть - муниципальные квартиры, сдающиеся жильцам внаем. И те и другие оплачивают квартплату по социальным, регулируемым ценам. Эта структура является гибридом различных форм собственности, существует только в России и некоторых постсоциалистических странах. В зарубежных развитых странах аналогов не имеет.

6. Ведомственное жилье.

Дом является собственностью предприятия, организации, ведомства, для которых предоставление жилищных услуг не является основной, профильной деятельностью. Квартиры сдаются внаем работникам предприятия по регулируемым ценам без права отчуждения. Имеет распространение во многих странах, но доля его невелика. В России до сих пор существует, особенно в большом количестве в провинциальных промышленных городах. Общая тенденция - стремление предприятий избавиться от непрофильной деятельности и от соответствующих затрат, и передать дома либо в муниципальный фонд, либо продать другому, «профильному», собственнику.

В Институте Проблем Управления РАН на основе математических моделей и экспертных оценок были проведены исследования эффективности всех перечисленных форм собственности на жилые дома. Оценки проводились по 20 параметрам, отражающим интересы всех участников жилищно-коммунального процесса: 1) жильцов дома, 2) домовладельца, 3) общества в целом, 4) государства.

В результате исследования выяснилась следующая картина: наиболее эффективной формой собственности на жилье оказались частные арендные дома, затем частные односемейные дома и кондоминиумы, наименее эффективной - муниципальное жилье, и самое неэффективное - муниципальные дома с приватизированными квартирами. Если принять эффективность муниципальных домов с приватизированными квартирами за 1, то распределение эффективности всех форм городского жилья будет выглядеть следующим образом:

- частные арендные дома - 8.50

- частные односемейные дома - 2.43

- кондоминиумы - 1.89

- муниципальные арендные дома - 1.13

- муниципальные дома с приватизированными квартирами - 1.00,

т.е. эффективность частных арендных домов превышает эффективность муниципальных домов с приватизированными квартирами в 8.5 раз.

Это подтверждается мировой практикой: в зарубежных развитых странах в структуре городского жилья наибольшее место занимают частные арендные и частные односемейные дома (то же самое было и в дореволюционной России), наименьшее - муниципальное жилье. Во многих странах (Германия, Финляндия и др.) муниципальных домов нет совсем, функции социального жилья выполняет частное арендное жилье, которое арендуется для малоимущих, а разницу доплачивает государство. И вообще нигде (за исключением некоторых постсоциалистических стран) не встречаются муниципальные дома с приватизированными квартирами.

На сегодняшний день в России сложилась далекая от оптимальной структура типов городского жилья, резко деформированная в сторону наименее эффективных форм - муниципальных домов и муниципальных домов с приватизированными квартирами. Кроме того, эти формы собственности постоянно воспроизводятся, усугубляя многочисленные проблемы российского ЖКХ.

Главным направлением реформирования ЖКХ должно стать не повышение квартплаты и не перевод муниципального жилья на самоокупаемость, а изменение структуры собственности - сокращение доли неэффективных форм городского жилья и увеличение доли эффективных. Центральная, главная задача для России - избавиться от господства, доминирования, засилья наименее эффективной формы жилья - государственной и муниципальной. Муниципальное жилье есть во многих странах, но доля его невелика (не более 10% - 20%).

Нигде в мире муниципальное жилье не оплачивается жильцами на 100%, доля оплаты составляет 40 - 60%, остальное дотируется из местного бюджета. Право на получение квартиры в муниципальном доме имеют не все, а только малообеспеченные, люди с низким доходом. В каждой стране есть свои критерии предоставления муниципального жилья, к примеру, в США семья имеет право претендовать на муниципальную квартиру, если ее годовой доход составляет менее 50% среднего годового дохода в данном округе (и это надо доказать, подтвердить документально). Везде в мире на получение муниципального жилья надо стоять в очереди от нескольких месяцев до нескольких лет, везде оно обслуживается и содержится на низком уровне, т.е. имеет те же проблемы, что и у нас. Основные обитатели муниципального жилья в мире - это неквалифицированные рабочие, безработные, иммигранты, алкоголики, больные, студенты, неудачники и т.д., т.е. социально неблагополучный контингент. Государство вынуждено помогать этим людям, чтобы они не жили на улицах, под мостами, на свалках и т.д. При первой же возможности люди покидают муниципальное жилье и переселяются в более качественное, удобное, социально благополучное и безопасное жилье частное.

Итак, для повышения эффективности функционирования ЖКХ необходимо изменить структуру собственности городского жилья:

- прекратить строительство низкоэффективного муниципального жилья, постепенно доводя его долю до 20-30%

- прекратить приватизацию квартир в муниципальных домах, сокращая долю самой неэффективной формы собственности, поощрять деприватизацию

- установить федеральный стандарт по оплате муниципального жилья - 50%

- энергично увеличивать долю частного арендного и частного односемейного жилья, а также кондоминиумов, как наиболее эффективного жилья

- переводить ведомственное жилье не в муниципальный фонд (как это делается сейчас), а в частный арендный путем продажи инвестору,

- осуществлять различные программы перевода муниципального жилья в частное арендное или кондоминиум (приватизация домов, но не квартир).

Переход к более рациональной структуре собственности на жилые дома позволит существенно продвинуться на пути реформирования российского ЖКХ.

1.3 Проблемы и перспективы развития ЖКХ

административный жилищный коммунальный управление

В последние годы проблемы, связанные с функционированием ЖКХ, стали объектом всестороннего пристального внимания, однако серьезных позитивных изменений в этой сфере к настоящему времени не произошло. Более того, наблюдается ухудшение как технического, так и финансового положения этого многоотраслевого комплекса. ЖКХ по-прежнему характеризуется отсутствием эффективных экономических отношений и низким качеством предоставляемых услуг.

Иногда кажется, что жилищно-коммунальная система в России безнадежна. За десять лет в ней накопились такие противоречия, что кажется, с ними не справиться и за десятилетия. Но это не совсем так. Все эти проблемы по существу сводятся к невозможности взаимодействовать между организациями, предоставляющими услуги на этом рынке. Такому взаимодействию мешают четыре основных фактора:

1) Разбалансированность тарифов, когда, скажем, предприятие водоснабжения становится банкротом из-за роста цен на электроэнергию, а повысить свои цены на воду не имеет права. 2) Неплатежи со стороны государства. В первую очередь это касается компенсации государством различных льгот и субсидий и просто щадящих цен на услуги ЖКХ, предоставляемых населению.

3) Неплатежи самого населения, которые, однако за последние годы стали гораздо стабильнее, и в 2003 году составляли уже менее 10%.

Наконец, (4) Долгосрочные соглашения в российских условиях пока крайне затруднительны. Спланировать договорные отношения на срок даже в 20 лет почти невозможно, поскольку связано с большими рисками из-за трудно прогнозируемого развития отрасли.

Качество содержания жилищного фонда и коммунальных услуг находится на очень низком уровне и не соответствует не только потребностям и ожиданиям населения, но и общему объему финансовых ресурсов, направляемых в этот сектор. Основная причина неэффективности жилищно-коммунального хозяйства - сохранение нерыночных принципов функционирования в секторе, где могут и должны нормально развиваться рыночные отношения. В результате в ЖКХ практически отсутствуют стимулы для рационального ведения хозяйства, роста производитель. ности труда, ослаблены мотивации энергосбережения, внедрения новых технологий, инвестиций в модернизацию производства.

Жилищно-коммунальное хозяйство и его состояние сегодня характеризуется низкой инвестиционной привлекательностью и требует привлечения больших инвестиций для модернизации и развития. Проблема усугубляется большим размером задолженности в жилищно-коммунальном хозяйстве, образовавшейся в результате невыполнения своих обязательств бюджетами всех уровней. Объем дебиторской задолженности предприятий ЖКХ составил на конец 2008 г. 268,1 млрд руб., в то же время объем их кредиторской задолженности превысил 307,5 млрд руб.

Завершение реформы жилищно-коммунального хозяйства должно обеспечить проведение его технологической и управленческой модернизации с привлечением частного бизнеса и частных инвестиций, формированием реальных собственников квартир в многоквартирных домах с передачей им функций принятия решений по управлению общим имуществом многоквартирного дома.

Меры по модернизации коммунальной инфраструктуры и привлечению частных инвестиций должны быть реализованы в рамках подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры».

На сегодня в России централизованные системы водоснабжения имеются в 1068 городах (98% от общего количества городов) и 1774 поселках городского типа (84%). Общая протяженность водопроводных сетей в городах и других населенных пунктах Российской Федерации составляет 458,6 тыс. км, из них 75,4 тыс. км. (17%) нуждаются в замене.

Коммунальная энергетика потребляет более 23% электрической и 46% тепловой энергии, производимой в стране. Производственная база коммунальной энергетики включает 67 тыс. отопительных котельных, более 350 тыс. км тепловых сетей и 550 тыс. км воздушных и кабельных электросетей, физический износ которых превышает более 53%. Энергетические предприятия по форме собственности разделены на муниципальные (89%) и частные - в виде АО открытого и закрытого типа.

Что касается деятельности по содержанию и развитию объектов уличной и дорожной сети и сооружений, то на них осуществляют свою деятельность более 610 специализированных дорожных ремонтно-строительных организаций и служб эксплуатации мостовых сооружений. Объем средств, выделяемых на содержание и развитие объектов дорожно-мостового хозяйства за последнее время составляет примерно 12% от потребности. Постепенно начинается работа по платности пользования улично-дорожной сетью городов и других поселений.

Мощность очистных сооружений канализации составляет 57 млн куб. м в сутки. Протяженность канализационных сетей населенных пунктов увеличилась до 115 тыс. км, из них 14 тыс. км (14%) требуют капитального ремонта. Дефицит мощностей канализационных сооружений составляет около 10 млн куб. м в сутки.

После приватизации коммунально-бытового сектора ЖКХ обслуживание населения осуществляют предприятия различных форм собственности, на которых работают 108 тыс. чел., выполняющих объем работ (услуг) на сумму более 9,0 млрд руб. ежегодно.

В городах и населенных пунктах России в настоящее время работают 5,5 тыс. банно-прачечных организаций, более 2,9 тыс. предприятий ритуального обслуживания, около 2,0 тыс. коммунальных гостиниц. Сегодня в муниципальной форме собственности остался 21% предприятий бытового обслуживания. Деятельность приватизированных и акционерных предприятий в новых экономических условиях хозяйствования позволила снизить себестоимость услуг, повысить их качество и, тем самым, создать здоровую конкурентную антимонопольную среду в сфере бытовых услуг.

С каждым годом увеличивается подлежащий сносу ветхий и аварийный жилищный фонд, а также износ основных фондов отрасли. Уровень надежности инженерных коммуникаций в России в два раза ниже, чем в европейских странах. Расточительно расходуются топливно-энергетические ресурсы, устарели применяемые технологии. Из-за недостаточности финансовых ресурсов в ремонтно-эксплуатационном производстве велика доля ручного труда.

Поэтому сложившееся на сегодня положение дел в жилищно-коммунальном хозяйстве обусловлено:

- неэффективностью принятых в свое время архитектурно-планировочных, проектных, строительных и технических решений в жилищной сфере;

- огромными социальными обязательствами государства перед населением по оплате жилищно-коммунальных услуг (48 млн чел., пользующихся льготами);

- недофинансированием эксплуатационных расходов и средств на модернизацию объектов ЖКХ, как в период централизованной системы управления отраслью, так и в настоящее время, из-за низкой платежеспособности населения и недостаточной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

- сложившейся неэффективной системой управления в этом секторе экономики, которая не позволяет вывести ЖКХ из кризисного состояния.

Сегодня мы не имеем системы управления и необходимых источников финансирования предприятий ЖКХ - основы для устойчивого функционирования объектов жизнеобеспечения городов и поселений.

Также остро стоит вопрос о необходимости модернизации, реконструкции большей части объектов жилья и коммунальной инфраструктуры городов - примерно на сумму 4,5-5,0 трлн руб. Таких денег в ближайшей перспективе не будет ни в бюджете, ни у населения.

Дальнейшее формирование новой жилищной и коммунальной политики невозможно без активного участия государства. Поэтому одним из основных приоритетов правительства в экономических преобразованиях в России является реформирование жилищно-коммунального хозяйства.

Основными препятствиями для реализации намеченных мер по реформированию ЖКХ сегодня является:

- политизированность проблемы реформирования ЖКХ;

- документы по реформе ЖКХ для органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления носят не обязательный, а рекомендательный характер;

- на отрасль ЖКХ отрицательно сказываются неурегулированные межбюджетные отношения;

- на муниципальном и субфедеральном уровне отсутствует понимание необходимости жесткого регулирования деятельности локальных монополий и создания эффективного управления городским хозяйством в целом. Как следствие, предприятия ЖКХ неэффективно используют средства, ценообразование, качество предоставления работ и услуг;

- сохраняется психология иждивенчества граждан как в организации самоуправления в жилищной сфере, так и в нежелании платить вовремя и обращаться за субсидиями и др.

На федеральном уровне законодательно трижды переносились сроки завершения намеченных преобразований: сначала был 1998 г., потом - 2003 г., затем - 2008 г. В результате законодатели на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления часто блокируют решения исполнительной ветви власти по реформированию отрасли. Результат может быть отрицательный для большинства территорий Российской Федерации и населения, если не будут приняты консолидированные политические решения и проблема не перейдет в разряд экономических.

Главной целью основных направлений преобразований в ЖКХ является наведение порядка в этом сложном хозяйстве, снижение необоснованных затрат предприятий ЖКХ, разработка механизмов социальной защиты малоимущих категорий населения и повышение качества обслуживания за счет проведения институциональных преобразований и мероприятий по энерго- и ресурсосбережению.

В результате проводимых реформ в ЖКХ активно осуществляется разграничение функций Заказчик-Подрядчик в сфере эксплуатации жилищного фонда и переход к договорным отношениям.

Уже сегодня в России около 60% муниципального жилищного фонда обслуживается на договорной основе. В Москве этот показатель составляет 96%.

Существенный потенциал формирования эффективных форм управления жилищно-коммунальным хозяйством заложен в создании различных форм объединений собственников, в частности объединений жильцов в товарищества собственников жилья (ТСЖ), являющихся альтернативой монополии ДЕЗов. Такие объединения призваны контролировать весь процесс коммунального обслуживания и самостоятельно выбирать организацию, которая предоставит наиболее выгодные условия коммунального обслуживания. Принят Федеральный закон «О товариществах собственников жилья». В соответствии с Концепцией реформирования жилищно-коммунального хозяйства ТСЖ позволяют собственнику жилья эффективно осуществлять контроль качества предоставляемых услуг. В целом ТСЖ и ЖСК обслуживают не более 8% жилого фонда.

Одной из причин нежелания собственников квартир образовывать ТСЖ являются значительные издержки на администрирование относительно небольших объектов управления. По объектам муниципального жилищного фонда, переданного в ТСЖ, возникают разногласия в части передачи прав на владение, пользование и распоряжение нежилыми помещениями (использование их членами ТСЖ, сдача в аренду). Кроме того, не решен вопрос, кто будет выделять финансовую помощь товариществам-собственникам жилья на капитальный ремонт.