Характеристика демократического государства

Реализация народовластия осуществляется в различных формах:

- через систему государственных органов, общественные организации и партии,

- через институты непосредственной демократии.

Единство, взаимосвязь и функционирование этих форм составляет политическую систему общественного строя. Граждане, ассоциированные как народ, осуществляют власть. Каждый гражданин как таковой участвует в осуществлении власти. Право каждого члена любого сообщества, ассоциации, в том числе государственной, участвовать в управлении общими делами - неотъемлемое демократическое начало в ее организации. Даже в условиях тоталитарного режима это право формально декларировалось в Конституции. Предусматривалась и достаточно широкая система форм участия, которая, однако, на практике не работала.

Право, закрепленное в ст. 32 Конституции РФ, адресовано каждому гражданину, а не политически организованной совокупности граждан, ассоциированных как народ, ибо народ не участвует в управлении, а осуществляет власть, является субъектом этой власти (ст. 3 Конституции РФ).

Рассматриваемое право осуществляется в различных формах, как непосредственно, так и через представителей. Еще Ш. Монтескье обратил внимание на то, что и в больших, и в маленьких государствах осуществление непосредственного (прямого) народовластия "представляет большие неудобства, поэтому необходимо, чтобы народ делал посредством представителей то, что он не может сделать сам..." Цит. по: Глущенко П.П. Указ. соч. С. 214.. Современный парламент это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, признанный регулировать важнейшие общественные отношения путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц Беспалов Д.Н. Формирование парламента в контексте теории разделения властей // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Юриспруденция. 2010. №2. С. 5..

Согласно ст. 94 Конституции РФ законодательная власть в РФ принадлежит Федеральному Собранию РФ. "Парламент в свете разделения властей - это общегосударственный орган, главная функция которого заключается в осуществлении законодательной власти" Ситникова И.Е. Политический плюрализм и его проявления в Парламенте России // Право и государство: теория и практика. 2010. №3-63. С. 25. .

В соответствии со ст. 95 Конституции России Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат -- Совета Федерации РФ и Государственной Думы РФ, каждая из которых формируется с учетом необходимого представительства.

В нижней палате парламента Российской Федерации -- Государственной Думе РФ -- представлены интересы политических партий, движений и различных групп населения. Депутаты Государственной Думы РФ представляют своих избирателей. Государственная Дума РФ состоит из 450 депутатов (ч. 3 ст. 95 Конституции РФ), которые избираются гражданами РФ на 4 года (ч. 1 ст. 96 Конституции РФ) на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок проведения предвыборной кампании и самих выборов депутатов Государственной Думы РФ регулируются Федеральными законами от 18.05.2005 №51-ФЗ (ред. от 25.07.2011) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" Российская газета. 24.05.2005; 27.07.2011. (далее - Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ"), Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от 23.07.2011) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Российская газета. 15.06.2002; 27.07.2011. (далее - Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Особенностью выборов как формы прямой демократии является то, что с их помощью формируются органы представительной демократии. Право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (чч. 2 и 3 ст. 32 Конституции РФ) стоит в центре всех процессов формирования государственных и муниципальных органов. Его дополняет право граждан РФ участвовать в референдуме. Выборы непосредственно отражают политическую систему и со своей стороны влияют на нее. Вся их организация и порядок определения результатов голосования тесно связаны с политическими партиями.

Участие гражданина в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на него с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Гражданин РФ, проживающий за ее пределами, обладает всей полнотой избирательных прав. Избирательные права граждан законодательно защищены от любой дискриминации. Установлено, что гражданин РФ может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Путь объективно-исторического отбора подвел Россию к формированию и функционированию демократического государства, один из главных принципов которого заключается в получении политическими деятелями мандатов на управление посредством всеобщих альтернативных выборов. Выборы представляются оптимальным средством, позволяющим с максимальной вероятностью привести к политической власти лучших представителей общества. Они в наибольшей степени обеспечивают организацию общества, построенного на уважении основных гражданских и личных свобод и прав человека.

Через выборы граждане оказывают воздействие на формирование органов государственной власти и тем самым реализуют свое право на участие в управлении государственными делами.

В нашем государстве во время выборов в Государственную Думу РФ 1993, 1995, 1999 и 2003 гг. использовалась смешанная мажоритарно-пропорциональная избирательная система. Половина депутатов Государственной Думы РФ из 450 избиралась по одномандатным округам (избиратели голосовали за конкретных зарегистрированных кандидатов). Другая половина депутатов (т.е. 225 человек) избиралась на основе пропорциональной системы по спискам, представленным партиями, избирательными объединениями и блоками Журавлев В.П. Современная избирательная система России на пути совершенствования // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2010. №8. С. 128..

Во время выборов в декабре 2007 г. использовалась исключительно пропорциональная система. Для проведения выборов по данной системе создаются большие избирательные округа, в которых регистрируются по списку партии, блоки и объединения. Они получают места в представительном органе власти пропорционально числу поданных за них голосов избирателей (к примеру, если за партию проголосовали 20 % избирателей, то она получает 20 % мест в парламенте или ином представительном органе). Заранее устанавливается избирательная квота, то есть минимальное число голосов, которое необходимо набрать для избрания в данном избирательном округе.

Так, в РФ в формировании парламента участвуют партии, набравшие на выборах не менее 7 % голосов избирателей (до 2007 г. - 5%). Избиратели голосуют не за конкретных кандидатов, а за партийные списки. Распределение полученных депутатских мандатов происходит в том порядке, в котором кандидаты от данной партии располагаются в нем. По данной системе на выборах в декабре 2007 г. в Государственную Думу РФ прошли только 4 политические партии, сумевшие преодолеть 7%-ный барьер.

Следует критически оценить отмену федеральным законодателем института голосования "против всех" Право на голосование "против всех" (так называемое протестное голосование) имеет серьезное конституционное обоснование, кстати, блестяще сделанное Н.С. Бондарем и А.А. Джигаряном в работе: Бондарь Н., Джагарян А. Голосование "против всех" как российский социально-политический феномен и его конституционные оценки // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. №2. С. 128-137)., его исключение из избирательной системы РФ и тем самым изъятие из избирательного права граждан соответствующего правомочия Федеральный закон от 12.07.2006 №107-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)" // Собрание законодательства РФ. 2006. №29. Ст. 3125. Обсуждение данного Федерального закона и голосование по нему в Государственной Думе РФ заняли всего 40 минут. За законопроект депутаты отдали 342 голоса (при необходимых для прохождения 226), против высказалось 99 человек, воздержавшихся не было. См.: Независимый информационно-аналитический портал о выборах "Выборы-20…".: www.vibori.unfo.. Такое решение законодателя основано на представлении о якобы противоречии института голосования против всех демократической природе выборов: ведь если голосов "против всех" окажется больше, чем подано за лидирующего кандидата, выборы признаются несостоявшимися. Между тем голосование "против всех" характеризует неудовлетворенность избирателя в отношении предложенных кандидатами публично-политических решений социальных проблем и означает, что ни один из кандидатов на выборную должность не выражает тех интересов и целевых установок, которые разделяет избиратель Вискулова В.В. Институт прямых выборов: необходимы ли дополнительные гарантии? // Конституционное и муниципальное право. 2011. №2. С. 45..

Поэтому, а особенно в сочетании с тем, что отменен и нижний порог явки избирателей, отмену института голосования против всех следует признать неконституционной, а именно противоречащей абз. 7 преамбулы, ст.ст. 1 (ч. 1), 2, 3 (ч. 1, 2 и 3), 13 (ч. 1), 18, 21 (ч. 1), 32 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 2) Конституции РФ.

Кроме того, поднятие планки прохода в Думу до 7% также вызывает вопросы. Понятно, что законодатель считает достаточным для представительства интересов общества в Государственной Думе РФ малого количества партий. Такое положение не может не вызывать возражений, поскольку смысл народного представительства в том и заключается, чтобы аккумулировать в парламенте разнообразные, многочисленные интересы, что достигается действием в Думе различных политических партий, а не только наиболее крупных угодных властям объединений. Намерения законодателя понятны - желание избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп и сосредоточить принятие решений в руках депутатов, получивших наибольшую поддержку избирателей Официальный сайт Президента РФ: http://президент.рф/.. Однако это приведет к тому, что парламент будет монополизирован ограниченным числом политических сил (как уже упоминалось выше, на выборах в декабре 2007 г. в Государственную Думу РФ прошли только 4 партии), что нанесет непоправимый ущерб его представительности.

Фактор слабости действенной многопартийности в Российской Федерации, в том числе в законодательном процессе в Государственной Думе РФ, и в этой связи политической конкуренции и, кроме того, потребность компенсации дефицита многопартийности и конкуренции политических идей, вероятно, явились причиной учреждения такого нового политического института, как Общественная палата РФ: Федеральный закон "Об Общественной палате Российской Федерации" был принят по инициативе Президента РФ. Не умаляя необходимость мониторинга законодательства и создания околопарламентских учреждений, вместе с тем заметим, что совершенствование деятельности парламента обеспечивается не только внешними "подпорками". Парламент должен быть прежде всего по своему внутреннему качеству и внутреннему устройству самодостаточным учреждением. Главной задачей Государственной Думы РФ (как и всего Федерального Собрания РФ в целом) является принятие федеральных законов, что составляет законотворческий процесс.

Государственная Дума РФ осуществляет и контрольные функции - бюджетный и финансовый контроль. Парламентский контроль осуществляется в процессе деятельности депутатов Государственной Думы РФ.

Третья помимо законодательной и контрольной функций парламентов - кадровая (или органообразующая Соответствующий термин использовал, напр., Р.Т. Измайлов. См.: Измайлов Р.Т. Из Государственной Думы России // Евразийский юридический журнал. 2010. № 31. С. 125.). Эта компетенция Государственной Думы РФ нашла свое отражение в ст. 103 Конституции РФ (назначение на должность Председателя Центробанка РФ, дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, и т.д.).

В настоящее время в Совете Федерации РФ насчитывается 166 членов. Порядок формирования Совета Федерации РФ определяется Федеральным законом от 05.08.2000 №113-ФЗ (ред. от 15.11.2010) "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" Российская газета. 08.08.2000; 18.11.2010. (далее - Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"). Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" закрепил следующие положения. В Совет Федерации РФ в соответствии с Конституцией РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Членом Совета Федерации РФ может быть избран (назначен) гражданин РФ не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Итак, Конституция РФ (ст. 94) определяет, что парламент России -- Федеральное Собрание -- является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Это означает, прежде всего, что Российский парламент состоит из представителей народа. О представительном характере Федерального Собрания РФ свидетельствует и его структура. Очень важной является также законодательная деятельность Федерального Собрания РФ. Положение Федерального Собрания РФ определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоит непомерному возвышению любой из трех властей и возможности контроля одной власти другой. Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание РФ как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена в гл. 1 "Основы конституционного строя", изменить положение Федерального Собрания РФ в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции РФ.

Представляется, что с целью совершенствования института парламента в России необходимо: предусмотреть в Конституции РФ характеристику Федерального Собрания (парламента) РФ не только как законодательного (представительного), но и как контрольного органа государственной власти; изменить конституционный порядок формирования Совета Федерации РФ, перейти к его территориальным выборам; устранить дисбаланс полномочий Совета Федерации РФ и Государственной Думы РФ в законодательном процессе, в том числе в направлении усиления позиций Совета Федерации РФ, и др.; расширить возможности Государственной Думы РФ по участию в формировании и направлении деятельности Правительства РФ, предусмотреть необходимость получения Президентом РФ согласия Государственной Думы РФ для осуществления назначений ряда министров; закрепить за Государственной Думой РФ полномочия по одобрению программ Правительства РФ.

Однако перспективу реализации названных предложений трудно определить во времени, так как Конституция РФ относится к категории "жестких", изменяемых в особо сложном порядке.

Граждане РФ выбирают также Президента РФ. Конституция РФ устанавливает, что Президент РФ избирается сроком на шесть лет Часть 1 ст. 81 Конституции РФ в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. №6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" // Российская газета. - 2008. - 31 дек. Применяется в отношении Президента Российской Федерации, избранного после вступления в силу названного Закона. Ранее Президент РФ избирался сроком на 4 года.. Избрание Президента РФ осуществляется гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 81). Многие вопросы, связанные с выборами, решаются в Федеральном законе от 10.01.2003 №19-ФЗ (ред. от 25.07.2011) "О выборах Президента Российской Федерации" Российская газета. 16.01.2003; 27.07.2011. (далее - Закон о выборах Президента РФ).

Президент РФ избирается гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина РФ в выборах Президента РФ является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина РФ с целью принудить его к участию или неучастию в выборах Президента РФ, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.

Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию РФ. Избиратели, проживающие за пределами территории РФ, считаются приписанными к федеральному избирательному округу.

Проведение выборов Президента РФ в сроки, установленные Конституцией РФ и Законом о выборах Президента РФ, является обязательным.

Подготовка и проведение выборов Президента РФ осуществляются открыто и гласно.

В ст. 77 Конституции РФ предусмотрено право субъектов РФ самостоятельно устанавливать систему собственных органов государственной власти, но в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ (ред. от 25.07.2011) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Российская газета. 19.10.1999; 22.07.2011. (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") установил единый порядок избрания главы субъекта Федерации населением непосредственно на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. И такой порядок формирования региональных органов государственной власти действовал вплоть до трагических событий, вызванных захватом 1 сентября 2004 г. школы в г. Беслане и последовавших за этим многочисленных человеческих жертв. После этого начался процесс, названный "укреплением вертикали исполнительной власти", а 11 декабря 2004 г. в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" были внесены изменения, в соответствии с которыми губернаторы отныне назначались на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации из числа единственного кандидата на эту должность, предложенного Президентом РФ.

В этой связи следует отметить, что, действительно, федеральный законодатель обязан соблюдать "конституционные принципы и нормы" и обеспечивать "сбалансированное сочетание полномочий и интересов Российской Федерации, с одной стороны, и субъектов Российской Федерации с другой" Ильин А.А. Демократические начала единства государственной власти в субъектах Российской Федерации // Бизнес в законе. 2011. №3. С. 26. . Но в данной ситуации он поставлен в положение нарушителя этих самых принципов и норм. Более того, неясно, каким образом нарушается указанный баланс, если граждане РФ, проживающие на территории субъектов Российской Федерации, самостоятельно, без ненужного вмешательства с федерального уровня, при соблюдении всех демократических норм (предусмотренных, самой Конституцией РФ и федеральным законодательством о выборах) избирают себе своего руководителя - высшее должностное лицо? Непонятно также, как страдали интересы Российской Федерации в условиях, когда прямые выборы высших должностных лиц проводились повсеместно.

Также следует отметить, что федеральный законодатель стремится детально урегулировать порядок проведения выборов в региональные органы государственной власти. Такое положение противоречит ст.ст. 10, 11, 77 Конституции РФ, ограничивая права субъектов Российской Федерации по регулированию процедуры выборов. В результате законы о выборах депутатов региональных парламентов практически полностью дублируют Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Региональная специфика проявляется очень незначительно: в количественном составе депутатского корпуса, в выборе вида пропорциональной системы и в способах распределения депутатских мандатов между партийными списками кандидатов.

В целом, граждане субъектов РФ после введения нового порядка наделения полномочиями их высших должностных лиц, по сути, лишились своего демократического права самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти, хотя это право закреплено Конституцией РФ.

Перейдем к исследованию представительной демократии на уровне местного самоуправления.

Муниципальные выборы - стадия формирования местной публичной власти. Они являются единственным способом формирования депутатского корпуса представительных органов местного самоуправления, а также замещения должностей глав муниципальных образований. В уставах муниципальных образований круг должностных лиц местного аппарата власти, подлежащих избранию, может расширяться. Следует также принимать во внимание, что современное федеральное законодательство о местном самоуправлении (Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 25.07.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Российская газета. 08.10.2003; 22.07.2011.; далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") предусматривает возможность формирования органов местного самоуправления не непосредственно гражданами, а иными органами местного самоуправления. Так, представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав района, депутатов представительных органов данных поселений. По сути, это вариант непрямых двухстепенных выборов. Еще один вариант непрямых выборов - избрание главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления. Получается, что наряду с избирателями субъектами выборов оказываются представительные органы власти, т.е. получаются двухступенчатые выборы, а не прямые. Указанные виды выборов не подпадают под ныне действующее избирательное законодательство, требуют отдельного нормативного регулирования.

Муниципальные (местные) выборы, по смыслу избирательного законодательства, - общемуниципальное мероприятие, в ходе которого избиратели муниципальных образований осуществляют конституционное право непосредственно и самостоятельно путем голосования формировать органы местного самоуправления, иные права; движение, сочетающее в себе формы представительной и непосредственной демократии, упорядочивающее и структурирующее местные сообщества жителей.

В узком смысле выборы есть совокупность организационно-правовых мероприятий по избранию депутатского состава местных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Выборы и в том, и в другом смысле - явление более масштабное и содержательное, чем простой акт голосования избирателей в установленный день. Голосование - один из этапов избирательного процесса наряду с выдвижением кандидатов, их регистрацией, предвыборной борьбой, другими выборными институтами.

Представляется, что непрямые выборы органов местного самоуправления должны стать пусть и своеобразным, но предметом регулирования избирательного законодательства. Это потребует определенной корректировки современного легального определения выборов, других принципиальных положений избирательного законодательства.

В процессе подготовки и проведения выборов возникают многочисленные публичные отношения: между жителями, общественно-политическими, иными негосударственными объединениями, государственными, муниципальными органами, другими субъектами, в значительной своей части подверженные правовому регулированию. Государство, местные органы с помощью права устанавливают определенный порядок выборов, принципы их проведения.

В субъектах Российской Федерации при проведении местных выборов в настоящее время преобладает мажоритарная избирательная система. Хотя, например, Избирательный кодекс Свердловской области от 22.05.2005 Независимый информационно-аналитический портал о выборах "Выборы-20…".: www.vibori.unfo. предусматривает право муниципальных образований в собственных уставах закреплять в соответствии с федеральным и областным законодательством как мажоритарную, так и пропорциональную системы выборов (п. 5 ст. 7).

Федеральное избирательное законодательство применительно к местным выборам является гарантом реальности, демократизма местного выборного процесса, действенности конституционных норм о праве граждан избирать и быть избранными. Отсюда и содержательная направленность федеральных законов, отражающаяся уже в их наименованиях. В субъектах РФ основными источниками местного избирательного права наряду с их конституциями, уставами являются законы субъектов РФ о местном самоуправлении и о выборах органов местного самоуправления См., напр.: Закон Волгоградской области от 06.12.2006 №1373-ОД (ред. от 30.03.2011) "О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области" // http://volgoduma.ru/.. В ряде субъектов РФ приняты избирательные кодексы, регулирующие организацию как выборов уровня субъекта Федерации, так и местных выборов (Алтайский край, Воронежская область, Свердловская область) Независимый информационно-аналитический портал о выборах "Выборы-20…".: www.vibori.unfo.. Нормы избирательного права содержатся также в уставах муниципальных образований.

Выборы есть сфера соединения институтов прямой и представительной демократии. Однако их основу все-таки составляют институты прямой демократии и главный из них - непосредственное коллективное голосование избирателей. Применительно к тем же непрямым выборам органов местного самоуправления следует обратить внимание на то, что органы местного самоуправления, становящиеся субъектами выборов, сами избираются непосредственно гражданами. Это заставляет рассматривать непрямые выборы, осуществляемые органами местного самоуправления, как продолжение прямых выборов, в ходе которых формируются последние.

Выборы позволяют жителям непосредственно включаться в управление делами своих муниципальных образований, осуществлять собственные конституционные права, свободы и не только те, что напрямую связаны с выборной технологией.

Собственно избирательные права не сводятся к праву граждан избирать и быть избранными в органы власти. Они также включают право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях.

Выборы обеспечивают "вторжение" общественного мнения в будущую деятельность избираемых органов и должностных лиц, поскольку предвыборная борьба позволяет четче выявить насущные социальные приоритеты, на которые (вольно или вынужденно) должны ориентироваться народные избранники.

По своим масштабам, широте участия разных слоев местного населения выборы представляют собой общемуниципальное мероприятие. Даже те, кто не принимает по тем или иным причинам участия в голосовании, оказываются вовлеченными в ход выборов, хотя бы в форме пассивного их созерцания.

Наконец, выборы помогают укреплять гражданское общество, являясь питательной средой для выявления в обществе различных позиций, интересов, их организационного оформления, взаимного согласования Сердобинцев К.С. Гражданское общество в отечественной социальной мысли: специфика понимания и обоснования // Социально-гуманитарные знания. 2010. №6. С. 99..

С учетом сказанного муниципальные (местные) выборы, по смыслу избирательного законодательства, - общемуниципальное мероприятие, в ходе которого избиратели муниципальных образований осуществляют конституционное право непосредственно и самостоятельно путем голосования формировать органы местного самоуправления, иные права; движение, сочетающее в себе формы представительной и непосредственной демократии, упорядочивающее и структурирующее местные сообщества жителей.

В узком смысле муниципальные (местные) выборы есть совокупность организационно-правовых мероприятий по избранию депутатского состава местных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Выборы и в том, и в другом смысле - явление более масштабное и содержательное, чем простой акт голосования избирателей в установленный день. Голосование - один из этапов избирательного процесса наряду с выдвижением кандидатов, их регистрацией, предвыборной борьбой, другими выборными институтами.

Представляется, что непрямые выборы органов местного самоуправления должны стать пусть и своеобразным, но предметом регулирования избирательного законодательства. Это потребует определенной корректировки современного легального определения выборов, других принципиальных положений избирательного законодательства.

Муниципальные выборы организуются избирательными комиссиями при содействии органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Организация конкретных выборов включает мероприятия по их подготовке и проведению. В числе главных подготовительных действий:

- назначение выборов,

- планирование избирательных мероприятий,

- структурирование избирательной территории путем образования избирательных округов, участков,

- формирование избирательных комиссий,

- составление списков избирателей на основе данных регистрации (учета) избирателей,

- финансирование выборов.

Проведение выборов выражается в выдвижении и регистрации кандидатов в депутаты, на выборные должности, информационных, в том числе агитационных отношениях, проведении голосования, установлении итогов голосования, выборов, их обнародовании.

Итак, представительная демократия означает осуществление полновластия народа через представительные, т.е. выборные органы государственной власти (на федеральном уровне и в субъектах федерации) и местного самоуправления. Таковыми в Российской Федерации являются:

- на федеральном уровне - Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Президент Российской Федерации;

- в субъектах федерации - парламенты субъектов Федерации и главы субъектов Федерации;

- на местном уровне - органы местного самоуправления.

2.3 Прямая (непосредственная) демократия в России

Непосредственная демократия - это форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения. "Высшим непосредственным выражением власти народа, - указывается в Конституции РФ (ст. 3), - являются референдум и свободные выборы".

В нашей стране референдум есть форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме.

На референдуме участники референдума голосуют по проектам тех или иных решений (актов), которые в результате получают обязательную силу документов государства или местного самоуправления.

Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12.06.1990 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. №2. Ст. 22. провозгласила две формы осуществления народом принадлежащей ему государственной власти: непосредственную и представительную, - устанавливая при этом, что вопрос о территории РСФСР может быть решен только путем волеизъявления народа, выраженного в ходе референдума.

Конституция РФ в ст. 3 предусматривает те же формы осуществления народовластия.

За семидесятилетний период существования СССР всенародное голосование было проведено лишь однажды - 17 марта 1991 г. Была поставлена задача - выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента РСФСР. По первому вопросу из 143 миллионов голосовавших, внесенных в списки для голосования, 70,12% ответили "да", а 28,36% - "нет" Официальный сайт Президента РФ: http://президент.рф/.. Таким образом, граждане СССР высказались за сохранение его территориального единства. Следует оговориться, что органы государственной власти Коми АССР и Северо-Осетинской АССР, а также Смоленский областной Совет народных депутатов приняли решение о неучастии данных регионов в голосовании Независимый информационно-аналитический портал о выборах "Выборы-20…".: www.vibori.unfo.. Но все же подавляющее большинство граждан СССР высказались за сохранение единого федеративного государства.

В декабре 1991 г. СССР прекратил свое существование. Таким образом, референдум 1991 г. был единственным, первым и последним референдумом в истории СССР. Хотя единственный советский референдум оставил достаточно тяжелое и противоречивое впечатление, политическая жизнь в последующий период характеризуется активным использованием референдума. Он становится конституционно-правовой формой, институционализирующей волю народов и национальностей в вопросах государственного строительства. Так, на территории Российской Федерации в республиках Башкортостан и Татарстан решением референдума были утверждены декларации о суверенитете, в республиках Марий Эл и Дагестан проводились референдумы по земле и т.д.

Что касается референдума по вопросу о введении поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием, - 69,85% высказались утвердительно Официальный сайт Президента РФ: http://президент.рф/.. Неучастие в голосовании таких регионов, как Северо-Осетинская АССР, Татарская АССР, Чечено-Ингушская АССР, Коми АССР и Тувинский автономный округ не повлияло на исход голосования по этому вопросу Независимый информационно-аналитический портал о выборах "Выборы-20…".: www.vibori.unfo.. В результате референдума был введен пост Президента РФ.

Принципы проведения референдума, закрепленные в ст. 2 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 №5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) "О референдуме Российской Федерации" Российская газета. 30.06.2004; 30.04.2008. (далее - Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации"), основаны на положениях Конституции РФ: всеобщее равное и прямое волеизъявление при тайном голосовании; свобода и добровольность участия; гарантированность; открытость, гласность.

В отношении международных стандартов прежде всего следует указать на ст. 21 Всеобщей декларации прав человека Всеобщая декларация прав человека. Принята на 3-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Резолюцией 217A (III) от 10.12.1948 // Российская газета. 05.04.1995., согласно чч. 1 и 3 которой каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей и воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа" Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. №6. С. 2-3. решен ряд вопросов, касающихся проведения референдума в Российской Федерации. В частности, признано соответствующим Конституции Российской Федерации положение п. 6 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", согласно которому не могут выноситься вопросы о принятии и изменении федерального бюджета, об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, поскольку в системе действующего правового регулирования данные законоположения, не допуская вынесения на референдум вопросов, связанных с бюджетными обязательствами Российской Федерации, не предполагают запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств РФ, за пределами срока действия Федерального закона о федеральном бюджете.

Заметим, что реальная политическая практика пока имеет мало общего с конституционными декларациями и идет совершенно другим путем: в то время как представительная демократия уже утвердилась, а выборные институты обрели полноценную биографию, за почти 18 лет действия Конституции РФ ни одного референдума на федеральном уровне не проводилось На основе действующего Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" неоднократно вносились инициативы со стороны граждан, однако до назначения референдума дело так и не дошло.. При этом фактором, препятствующим развитию института референдума, является не Конституция, а именно Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации". В.Н. Руденко отмечает, что "провести референдум конструкция Федерального конституционного закона фактически не позволяет. Вряд ли это свидетельствует о демократизме норм, предусмотренных Федеральным конституционным законом" Цит. по: Ильин Н.Ю. Референдум как институт демократии в российской и европейской действительности // Евразийский юридический журнал. 2009. №16. С. 68.. Е.А. Лукьянова утверждает, что "в стране фактически уничтожен институт референдума. Правовое регулирование порядка его инициирования и назначения доведено до состояния реальной невозможности ни инициировать всенародное голосование, ни назначить его без политической воли "сверху" Цит. по: Нудненко Л.А. Законодательство о выборах и референдумах: детализация и совершенствование // Российский юридический журнал. 2009. №1. С. 176..

Вместе с тем, в настоящее время имеется довольно богатая правоприменительная практика проведения региональных референдумов по объединению субъектов РФ. Так, по результатам решений региональных референдумов были образованы новые субъекты Федерации - Пермский край, объединенный Красноярский край, Камчатский край, Забайкальский край. Явка избирателей во всех регионах превысила 70 процентов Независимый информационно-аналитический портал о выборах "Выборы-20…".: www.vibori.unfo..

В статье 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" речь идет о такой форме непосредственной демократии, как местный референдум, который представляет собой одну из форм непосредственного выражения народовластия. Местный референдум - утверждение публично-властных решений путем общего прямого голосования жителей, постоянно или преимущественно проживающих в границах муниципального образования (его отдельных территорий), по вопросам местного значения. Однако нельзя утверждать, что это наиболее часто используемый и эффективный способ решения проблем местного уровня. Скорее его можно назвать факультативным инструментом осуществления местного самоуправления Евлаш Т.В. Понятие и значение местного референдума как внешнее проявление реализации населением права на местное самоуправление // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. №2. С. 15..

Близок к референдуму опрос по вопросам местного значения, проводимый в форме голосования жителей. Однако выявленное в ходе опроса мнение жителей не имеет силы обязательного решения - органы местного самоуправления, государственные органы обязаны лишь учитывать выраженное путем опроса мнение жителей в своей деятельности. Иногда опрос в форме голосования называют консультативным референдумом.

Как элемент конституционной системы, местный референдум закреплен в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ. Вопросы проведения местного референдума регулируются: Федеральным конституционным законом "О референдуме в Российской Федерации", Федеральными законами "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституциями, уставами, а также нормами законов субъектов Российской Федерации об организации местного самоуправления. Детально порядок организации и проведения местных референдумов определяют законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований.

Предметом местного референдума являются вопросы местного значения, которые прямо и непосредственно связаны с интересами жизни и быта населения, проживающего на соответствующей территории. Это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Таким образом, можно сделать следующие выводы.

Народовластие, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа Постановление Конституционного Суда РФ от 10.06.1998 "По делу о проверке конституционности положений ст. 4, 13, 19 и 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. №8. С. 3-4.. Право на референдум является неотчуждаемым правом народа, важнейшим практическим инструментом реализации его суверенитета. Референдум как всенародное голосование по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства являются высшими формами непосредственной демократии, которые равноценны, взаимосвязаны, дополняют друг друга, несмотря на то, что каждая имеет собственное предназначение в процессе осуществления народовластия.

Следующая форма прямой (непосредственной) демократии - правотворческая инициатива. В юридической литературе можно встретить множество определений термина "правотворчество", в частности, такое: "правотворчество - организационно-правовая форма деятельности субъектов непосредственного народовластия" Касаева Т.В. Правотворчество и правообразование // Правовая политика и правовая жизнь. 2009. №2. С. 207.. Следует подчеркнуть, что правотворчество и законотворчество - неравные понятия. Законотворчество - это процесс создания компетентными органами законов. В РФ исключительным правом принимать законы, т.е. правовые акты высшей юридической силы, обладает Федеральное Собрание РФ, и не может быть никакого другого органа государственной власти, который бы обладал аналогичным правом. В этом состоит всесилие парламента, т.е. возможность в пределах своей компетенции решающим образом влиять на внутреннюю и внешнюю политику государства путем принятия законов.

Из самого понимания сущности демократии следует, что правотворческая инициатива должна принадлежать непосредственно народу (как единственному источнику и носителю власти) или выборному представительному органу государства (парламенту - основным предназначением которого является выражение воли народа посредством осуществления правотворческого процесса).

Правотворческая инициатива граждан представляет собой право граждан в установленном порядке возбуждать перед органом, должностным лицом местного самоуправления вопрос о рассмотрении и возможном принятии ими в рамках их компетенции нормативного (индивидуального) акта.

Конкретизирован институт народной правотворческой инициативы Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" этот существенно (ст. 26). Регламентированы вопросы численности инициативной группы, предлагающей проект нормативного правового акта, определены условия его рассмотрения органами местного самоуправления. Вместе с тем практика реализации института народной правотворческой инициативы на местном уровне отсутствует. Такое положение дел, по мнению ведущих специалистов Хохлова Е.А. Народная (законодательная) правотворческая инициатива в России и Италии // Конституционное и муниципальное право. 2010. №3. С. 56., объясняется следующими обстоятельствами. Во-первых, органы местного самоуправления вправе отказать гражданам в принятии их инициатив без всяких оснований, сославшись на нецелесообразность. Во-вторых, использование механизма правотворческой инициативы граждан в целях внесения проекта правового акта на рассмотрение органа местного самоуправления будет неоправданно сложным.

Например, если правотворческая инициатива вносится в местную администрацию, то глава администрации вправе по своему усмотрению утвердить или отклонить ее, как любое другое обращение, направленное на его имя, сколько бы подписей граждан ни стояло под соответствующим проектом (ст. 26 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Мотив может быть самым простым: принятие данного муниципального правового акта нецелесообразно.

Субъектом правотворческой инициативы является группа граждан РФ, зарегистрированных в установленном законом порядке, имеющих место жительства на территории муниципального образования и обладающих активным избирательным правом на выборах местных органов самоуправления Шаклеин Н.И. Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. №9. С. 11..

Реализация права народной правотворческой инициативы осуществляется путем формирования инициативных групп на основе волеизъявления граждан на собраниях по месту жительства, заседаниях органов местного самоуправления, на сходах граждан и во время проведения общественно-политических акций. Инициативная группа в составе определенного законом количества человек регистрирует народную правотворческую инициативу в органе местного самоуправления. Для этого в орган местного самоуправления передаются: текст петиции, текст проекта нормативного правового акта, предлагаемого к принятию, и список членов инициативной группы с указанием фамилий, имен, отчеств, мест работы, адресов, телефонов.

Для признания народной правотворческой инициативы, успешно осуществленной в ее поддержку, необходимо собрать определенное количество подписей. Оригиналы подписных листов вместе с окончательным текстом петиции и проектом нормативного правового акта направляются на имя руководителя органа местного самоуправления. Право проверки правильности оформления подписных листов и представленных в них сведений может принадлежать специальной комиссии органа местного самоуправления либо территориальной избирательной комиссии соответствующего уровня. В случае обнаружения в подписных листах определенного законом процента фальсифицированных подписей соответствующая комиссия вправе отказать инициативной группе в регистрации всех ее подписных листов. Решение об официальной регистрации петиции должно приниматься на заседании органа местного самоуправления в присутствии уполномоченных представителей инициативной группы.

При условии успешного осуществления народной правотворческой инициативы орган местного самоуправления обязан принять соответствующий нормативный правовой акт. Рассмотрение проекта нормативного правового акта, внесенного в порядке реализации народной правотворческой инициативы, должно быть проведено органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления в течение 3 месяцев со дня его внесения.

На заседании органа местного самоуправления при рассмотрении проекта нормативного правового акта, предложенного в порядке осуществления народной правотворческой инициативы, вправе присутствовать и выступить с докладом один из представителей инициативной группы.

Гарантией осуществления народной правотворческой инициативы должна быть гласность. Она проявляется в том, что все решения органа местного самоуправления, касающиеся осуществления народной правотворческой инициативы, подлежат опубликованию в печати в течение установленного Законом срока. Традиционной гарантией является возможность обжалования решения органа местного самоуправления по вопросам осуществления народной правотворческой инициативы в суд.

Итак, народная правотворческая инициатива граждан - это новый институт непосредственной демократии. Это форма непосредственного осуществления контроля определенной законом группой граждан местного самоуправления посредством внесения ими проекта правового акта по вопросам местного значения, отмене или изменении ранее принятых нормативно-правовых актов для последующего вынесения соответствующей инициативы на местный референдум или принятие представительным органом местного самоуправления.

Рассмотрим иные формы непосредственной демократии.

Непосредственная демократия находит выражение в ряде организационно-правовых форм. К ним, помимо названных выше, необходимо отнести сходы, собрания, конференции жителей, территориальное общественное самоуправление жителей, публичные слушания, опросы, обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления. Общественное самоуправление жителей обеспечивается также посредством форм корпоративной демократии: негосударственных (немуниципальных) коммерческих и некоммерческих объединений. Среди некоммерческих объединений следует выделить общественные, религиозные объединения, СМИ.

Раскроем подробнее сущность некоторых из иных форм непосредственной демократии.

Территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС) является одной из форм народовластия, посредством которого осуществляется местное самоуправление. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следующим образом определяет ТОС - это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. То есть ТОС - это своего рода "местное самоуправление", которое осуществляется посредством институтов непосредственной демократии (собрания, конференции граждан). Организация и деятельность ТОС регулируется такими нормативными актами, как Конституция РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.