Совершенствование инновационного механизма принятия решений на государственной службе

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Теоретико-методологические аспекты управления на государственной службе.

1.1 Управление на государственной службе: сущность, причины необходимости реформирования

1.2 Сущность управленческих инноваций

1.3 Зарубежный опыт внедрения управленческих инноваций на государственной службе

2. Характеристика внедрения и использование управленческих инноваций в процессе принятия управленческих решений на государственной службе

2.1 Процесс принятия инновационных управленческих решений на государственной службе.

2.2 Проблемы процесса подготовки и принятия управленческих решений на государственной службе

3. Направления развития механизма принятия инновационных управленческих решений на государственной службе

3.1 Основные направления совершенствования принятия управленческих решений в сфере государственной службы

3.2 Обоснования стратегии подготовки государственных служащих к принятию инновационных управленческих решений

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность проблемы исследования. Одна из самых актуальных проблем в государственном управлении, которая существует сегодня, состоит в необходимости скорейшего совершенствования системы государственного управления. Она включает в себя проблему организации государственного управления различных уровней, а именно национального, регионального и местного самоуправления; а также подготовку и привлечение управленческих кадров, поиск оптимальной структуры штатного расписания государственного аппарата, управление персоналом государственных организаций, поиск и эффективное использование инновационных методов работы и профессионального развития государственных служащих,

Необходимость реформирования системы государственного управления и государственной службы в нашей стране характеризуется их насущной потребностью в нововведениях, в разработке новой управленческой идеологии, инициировании новых управленческих процессов, изменении управленческих структур, что ставит перед современной теорией и практикой государственного управления задачу комплексного реформирования аппарата государственного управления, совершенствование характера, подходов к управлению этой системой с учётом специфических особенностей территориального устройства Российской Федерации. Другими словами, все вышеуказанное представляется естественными истоками новой парадигмы публичного управления, основанной на заимствовании передовых подходов менеджмента, а значит предусматривает, прежде всего, ориентацию на клиента-гражданина, повышение качества предоставления публичных услуг, работу в условиях конкурентной среды, применение идеологии корпоративизма и другие инновации.

В виду вышесказанного, представляется отнюдь не случайностью недавнее письмо Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева в адрес Президента России В.В. Путина, в котором премьер-министр отмечает, что нынешняя российская «система государственного управления во многом сохраняет советские черты, опирается на старые методы контроля и мотивации и работает по инерции. В государственном управлении отсутствует система взаимодействия между органами власти, столь необходимая для достижения результатов при решении сложных и комплексных задач. Построение работы министерства отдается на откуп министру, не ведется внешний контроль за эффективностью организации работы, а при смене руководителя меняется аппарат ведомства, приоритеты, методы работы, нарушается преемственность» Дмитрий Медведев предложил Владимиру Путину измениться // Электронное периодическое издание «Ведомости». - Выпуск от 22.04.2016 г. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://www.vedomosti.ru/politics/articles/2016/04/22/638724-dmitrii-medvedev-predlozhil-vladimiru-putinu-izmenitsya .

Безусловно, успешный опыт проведения Олимпиады в Сочи, саммита АТЭС, а также некоторые международные практики позволяют Председателю Правительства России Д.А. Медведеву предложить определить ключевые показатели эффективности (KPI) для каждого министерства и сформировать понятную «приборную панель» для государственной власти с учетом общественной оценки ее действий. Как считает Д.А. Медведев, - министры должны нести персональную ответственность за достижение KPI, а не просто отчитываться о выполненных поручениях. Этими вопросами по задумке властей и займется государственная комиссия, которую возглавит президент, а премьер-министр будет его заместителем, при этом членами комиссии станут министры, депутаты, сенаторы и эксперты Для реформы госуправления создадут комиссию // Сетевое издание «Информационное агентство «Финмаркет». - Выпуск от 22.04.2016 г. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://www.finmarket.ru/main/article/4268057.

Конечно же, некоторые эксперты уже успели отметить тот факт, что подобная инновационная инициатива, озвученная из уст премьер-министра - это своеобразный ремейк комиссии по административной реформе 2004 г., только тогда были предложены не KPI, а показатели деятельности.

Развитие максимально эффективной системы государственного управления является в нынешних кризисных условиях необходимым элементом процесса обеспечения необходимой положительной динамики в социально-экономических явлениях и процессах, происходящих сегодня в нашей стране. Считаем, что на смену политике стабилизации, которая, объективно говоря, уже исчерпала себя, должен прийти иной подход, а именно, - инновационная прогрессивная политика, устремленная в будущее. Безусловен тот факт, что для этого требуется эффективная система государственной службы. А потому, в современных условиях, задачей первостепенной по значимости, является повышение эффективности государственного управления, основанное на инновационных моделях развития, а также, что не менее важно, - соблюдение государственными служащими всех уровней и ветвей власти принципа законности, предоставление ими населению исключительно качественных публичных услуг.

Одним из главных направлений развития существующей ныне системы государственного управления в России является необходимость в коренных изменениях в осмыслении подходов к инновациям, а также и к способам их внедрения в повседневную управленческую деятельность. Инновационные преобразования, которые происходят в российском государстве в настоящее время, не только трансформируют производительные силы общества, но и являют собой центральное звено в системе социально-экономических процессов. Требование к формированию современного инновационного подхода, как к управлению персоналом государственной службы, так и к способам решения различных задач органами государственной власти, является сегодня крайне актуальным для всех без исключения государственных структур, и ставит на первый план задачу повышения эффективности всех звеньев системы государственного управления в Российской Федерации.

Степень разработанности проблемы исследования. Значительный вклад в решение проблем управления, планирования, повышения эффективности и результативности управленческих процессов внесли: Р. Акофф, И. Ансофф, Д. Гэлбрейт, П. Друкер, Д. Нортон, Р. Каплан, Д. Коммонс, Р. Коуз, Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин, А.С. Лифшиц, Р.М. Нижегородцев, М. Портер, К. Прахалд, С.Д. Резник, Г.В. Савицкая, А. Файоль, Г. Хамел, Д. Хан, Ю.В. Яковец и другие ученые. Исследованиям в области менеджмента посвящены также труды В.В. Бондаренко, С.М. Васина, В.Г. Камбурга, В.И. Куликова, В.Я. Позднякова, В.М. Попова, О.А. Сазыкиной, Ф.Е. Удалова.

Актуальные проблемы современного менеджмента, включающие инновации в управлении, организационное видение развития государственной службы, стратегию организационного развития в современных экономических условиях, управление знаниями, раскрываются в работах П.Н. Захарова, Н.В. Клочковой, Д.Н. Лапаева, Н.А. Логиновой, Г.А. Морозовой, А.Г. Саксина и других специалистов.

В последнее десятилетие довольно часто выходят в свет разнообразные научные исследования, которые посвящены вопросам внедрения инноваций в управленческой сфере. К ним следует отнести работы авторов, посвященные реинжинирингу бизнес-процессов (Н.Оболенский), обновлению и реорганизации коммерческих предприятий. (Б. Карлоф, Н. Тичи, М.А. Деванна, Р. Уотермен), а также работы отечественных авторов, посвященные формированию механизма постоянного обновления управленческой деятельности на базе инноваций (А.И.Гаврилов).

Среди классиков менеджмента управленческие решения исследовали Вебер М., Друкер П., Мертон Р., Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф.

Инструменты принятия управленческих решений широко и полно представлены в отечественных и зарубежных исследованиях таких ученых как: Абчук В.А., Атаманчук Г.В., Вельская О.Л., Блюмберг В.А., Брук В.М., Венделин А.Г., Веснин В.Р., Вилкас И.Ю., Волгин В.Н., Волкович В.П., Вудкок М., Доусон Р., Жуковин В.Е., Кунц Г., Кхол Й., Ланге О., Левин A.M., Моррис У., Френсис Д.М., Юкаева B.C.

Процесс принятия управленческого решения рассматривается с точки зрения его организации в работах: Жуковина В.Е., Капто А.Е., Кравченко Т.К., Ларичева О.И., Шияна Л.К., Томпсона A.A., Стрикленда А.Дж.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых в сфере применения инноваций при принятии управленческих решений на государственной службе.

Теоретическая значимость проведенного исследования заключается в том, что в полной мере была раскрыта специфика управленческого решения на государственной службе, а также проведен анализ различных проблем, возникающих в процессе подготовки и принятия управленческих решений на государственной службе, и, факторов, сдерживающих внедрение инноваций в управленческую деятельность специалистов в органах власти и управления.

Практическая значимость определена возможностью использования материалов настоящего исследования с целью повышения качества инновационных управленческих решений разрабатываемых в сфере государственной службы и управления социально-экономическими процессами.

Научная новизна дипломной работы состоит в разработке теоретически и методически обоснованных рекомендаций, направленных на формирование у государственных служащих достаточного творческого потенциала личности, с целью дальнейшего применения ими инновационных механизмов, обеспечивающих принятие на государственной службе эффективных управленческих решений. Кроме того, в работе комплексно исследован опыт внедрения управленческих инноваций на государственной службе за рубежом, что, безусловно, может быть полезным специалистам на государственной службе Российской Федерации, в качестве некоего ориентира.

Объектом исследования выступает процесс принятия управленческих решений на государственной службе.

Предмет исследования - направления развития механизма принятия инновационных управленческих решений на государственной службе.

Цель дипломной работы заключается в анализе основ формирования инновационных механизмов принятия на государственной службе эффективных управленческих решений и в обосновании направлений повышения эффективности механизма принятия инновационных решений.

Для достижения поставленной цели в работе определены следующие задачи:

1. Проанализировать специфику управления в условиях реформирования государственной службы;

2. Охарактеризовать сущность принятия управленческих решений на базе инновационных методов;

3. Проанализировать зарубежный опыт внедрения управленческих инноваций на государственной службе;

4. Рассмотреть процесс принятия инновационных управленческих решений на государственной службе;

5. Выявить существующие проблемы процесса подготовки и принятия управленческих решений на государственной службе, а также раскрыть факторы, сдерживающие внедрение инноваций в управленческую деятельность;

6. Определить возможные направления совершенствования принятия управленческих решений в сфере государственной службы;

7. Предложить обоснование стратегии подготовки государственных служащих к принятию инновационных управленческих решений.

Структура работы. Дипломная работа выполнена на 93 страницах, содержит 1 таблицу, состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения и библиографического списка.

1 Теоретико-методологические аспекты управления на государственной службе

1.1 Управление на государственной службе: сущность, причины необходимости реформирования

Государственная служба неразрывно связана с государством и правом. Государство выполняет свои функции через служащих. Как отмечает в своих трудах В.Ю. Войтович, фактически «…государственная служба сложилась в период создания и действия буржуазных конституций. Однако нельзя сказать, что до принятия писанных конституций в буржуазных государствах государственной службы не существовало» Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие. - Ижевск: Изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013. - С. 9..

Следует также отметить важное замечание группы исследователей системы государственной и муниципальной службы под руководством профессора В.И. Петрова, которые считают, что государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей по должности в конкретном государственном органе Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров / под ред. В.И. Петрова. - М.: Издательство «Юрайт», 2014. - С.11.. И как справедливо отмечает Г.В. Атаманчук, - «именно в рамках государственной службы формируются властно-управленческие взаимоотношения между государством и обществом, государственным органом и управляемыми им объектами» Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омега-Л, 2013. - С. 364-365..

По мнению О. Эйхельмана, государственная служба есть исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений Управления в России и Устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890. - С. 76..

Современное определение государственной службы во многом соответствует определениям, предложенным дореволюционными юристами.

Согласно Федеральному закону от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (п.1 ст.1) Федеральный Закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» (в редакции от 13.07.2015 г.) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; СЗ РФ. 2015. № 29. Ч. 1. Ст. 4388. государственная служба РФ - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

- Российской Федерации;

- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

- субъектов РФ;

- государственных органов субъектов РФ;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов.

Современная российская система государственной службы находится в данный момент времени на переломном этапе трансформировании ее базовых основ, на этапе повышения требований к модернизации системы государственного управления со стороны всех ячеек общества. И в этой связи нельзя не отметить, что результаты и показатели эффективности реформирования государственной службы, государственного управления в большей степени достигаются посредством повышения роли инновационных методов управления в практике деятельности современных представителей государственного аппарата.

Между тем, развитие демократических, правовых основ устройства общества и государства, а также процесс формирования современного гражданского общества, порождает кардинальное совершенствование системы управления государственной службы. В нашей стране реформирование государственной службы рассматривается, чаще всего, как составная часть административной реформы. В настоящее время проблема создания современной высокоэффективной инновационной модели государственной службы находится в центре внимания как Президента, так и правительственных структур. От решения этой ключевой проблемы во многом зависит, состоится ли экономическое, политическое и социально-культурное формирование Российской Федерации как демократического, экономически развитого и правового государства.

Реформирование, т.е. постоянное изменение и переустройство в прогрессивном направлении окружающей политической и общественно-экономической жизни, является естественным условием существования любого социума, в том числе государства Реформирование - это «способ развития человеческого сообщества. Без реформирования, изменения и переустройства политические и социальные институты общества не могут существовать и развиваться - они впадают в состояние стагнации и застоя. В то же время, как учит исторический опыт, процесс реформирования не может быть постоянным» Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие. - Ижевск: Изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013. - С. 27.. Административные структуры, и особенно общество, устают от нескончаемой череды реформ. Мудрость политической власти заключается в своевременности включения рычагов реформирования государства и общества. Твердость политической власти заключается в доведении начатых государственных реформ до конца.

Особое значение в реформировании системы государственного управления занимает преобразование государственной службы как административного института власти. Государственный аппарат - важнейший элемент социума. Поэтому от его модернизации зависит многое в развитии государства и гражданского общества.

В настоящее время в Российской Федерации реформирование системы государственной службы официально признано приоритетным направлением в области государственного строительства важным условием ускорения социально-экономического развития страны.

С начала XXI века перестройка государственной службы Российской Федерации идет одновременно с административной реформой, являясь ее центральным элементом. Проводимая административная реформа наряду с совершенствованием структур государственной власти должна оптимизировать деятельность государственного аппарата, привести его полномочия в соответствие реальным властным функциям.

Смысл реформирования государственной службы понимается сегодня гораздо шире, нежели просто совершенствование системы государственного управления. Многие политики и ученые называют этот процесс административной постбюрократической революцией Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров / под ред. В.И. Петрова. - М.: Издательство «Юрайт», 2014. - С.17..

Необходимость в реформировании государственной службы России появилась давно. Возникнув с появлением Российской Федерации, административно-политическая элита прошла хотя и небольшой по историческим меркам, но интенсивный и противоречивый путь дальнейшего развития.

Реформирование государственной службы - это, по сути дела, объективное явление, которое обусловлено процессами общецивилизованного характера. Важно отметить, что во всем мире происходят процессы модернизации государственного управления и государственной службы. Отставать в этом вопросе от передовых стран исторически опасно. Именно поэтому следует рассматривать реформирование государственной службы с позиций стратегии общемирового общественного развития.

Научный анализ проблемы, опыт правового регулирования, а также административная практика свидетельствуют, что существуют внутренние причины, которые обусловливают необходимость реформирования государственной службы современной России. Причины вытекают из состояния государственной службы нашей страны, из ее проблем и негативных тенденций. К основным причинам реформирования государственной службы Российской Федерации В.Ю. Войтович относит следующие:

«Организационно-институциональные:

- отсутствие на сегодняшний день системы государственной службы как эффективного с точки зрения инновационных процессов государственно-правового института;

- неэффективность системы управления государственной службой, в том практика «ручного управления» и урегулирования неразрешенных на местах проблем со стороны Президента;

- объективно недостаточный уровень эффективности принятия управленческих решений в системе государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

- отсутствие комплексных механизмов взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы в сфере выработки инновационных управленческих решений.

Нормативно-правовые:

- отсутствие федеральных законов по некоторым видам государственной службы;

- несбалансированность законодательства о государственной службе, наличие в нем противоречий и пробелов;

- «указное право» - решение многих важных вопросов государственной службы на уровне не законов, а указов.

Организационно-кадровые.

- непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы;

- слабое освоение и внедрение на государственной службе эффективных инновационных технологий и современных методов кадровой работы;

- недостаточная открытость кадровых процессов и отношений в государственной службе, волюнтаризм в кадровой работе, применение способов и приемов «запрещенной кадровой практики».

Социальные:

- растущая коррупция на государственной службе и слабость мер по противодействию этому явлению;

- бюрократизация и «закрытость» государственной службы;

- отсутствие реально действующего механизма контроля за деятельностью государственных служащих со стороны гражданского общества;

- несоответствие правового и социального статуса государственных служащих» Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие. - Ижевск: Изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013. - С. 33-34..

На причины, проблемы и негативные тенденции в государственной службе Российской Федерации указала в 2002 г. еще первая федеральная программа реформирования государственной службы, рассчитанная на 2003-2005 гг. Указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации»» от 19 ноября 2002 г. № 1336 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 47. Ст. 4664. Она констатировала, что основная причина перехода к широкомасштабной реформе государственной службы - ее слабая эффективность, недостаточная результативность деятельности органов государственной власти и их аппаратов. Сложившееся состояние государственной службы порождала масса нерешенных проблем и негативных тенденций.

Среди проблем и негативных тенденций российской государственной службы в соответствии с указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 были следующие:

«- нарушение принципа единства государственной службы, отсутствие целостной системы государственной службы;

- наличие противоречий и пробелов в законодательстве РФ о государственной службе;

- неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;

- несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;

- слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных программ и проектов;

- низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;

- недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;

- сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;

- низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней;

- отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений на государственной службе;

- информационная закрытость деятельности органов государственной власти;

- зависимость поступления граждан на государственную службу и их должностного роста в большей степени от личного отношения к ним руководителя государственного органа нежели от их профессионального уровня и деловых качеств;

- частая смена руководителей государственных органов, что нередко приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению государственных служащих;

- неудовлетворительное во многих случаях качество подготавливаемых документов;

- ослабление прежних норм морали и идеологического воздействия, регулировавших поведение работников органов государственной власти и ставивших барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах» Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие. - Ижевск: Изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013. - С. 42..

Ученые, занимающиеся вопросами изучения основ и специфики государственной службы современной России выделяют пять этапов ее постсоветского развития: создания и первоначального становления (декабрь 1993 - июль 1995 г.), правового оформления (июль 1995 г.). правового и организационного развития (июль 1995 - август 2001 г.), с августа 2001 г. - этап ее реформирования и развития, который в свою очередь включает в себя также ряд этапов.

Реформирование системы государственной службы Российской Федерации, начавшееся в 2000-2001 гг., прошло ряд последовательных этапов.

Первый этап - подготовительный (с конца 2000 до августа 2001 г.). Это период формирования научного концептуального подхода к модернизации института государственной службы России. Подготовительный этап завершился принятием «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утвержденной 15 августа 2001 г. Президентом РФ. Концепция стала руководством к действию для разработки Федеральной программы реформирования государственной службы.

Второй этап - с ноября 2002 по декабрь 2005 г. Это период принятия и реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы. К утвержденной указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336. На этом этапе принимаются базовые федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, которые устанавливают правовые и организационные основы системы государственной службы России, правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы. Задачи этого этапа реформы не были реализованы в полной мере.

Третий этап - с декабря 2005 по декабрь 2007 г. Этот период преобразований государственной службы связан с принятием и реализацией указа Президента РФ «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)» на 2006-2007 годы» от 12 декабря 2005 г. № 1437.

Четвертый этап - с марта 2009 по декабрь 2013 г. Этот этап модернизации отечественной государственной службы установлен указом Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» от 10 марта 2009 г. № 261. Заметим, что 2008 год выпал из программ реформирования государственной службы России.

Пятый, современный этап реформирования государственной службы характеризуется в большей степени изменениями в законодательстве о системе государственной службы, но, к сожалению, слишком мало внимания уделяется проблеме совершенствования инновационного механизма принятия управленческих решений на государственной службе.

Так, законодатель изменил редакцию статьи 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный Закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» (в редакции от 13.07.2015 г.) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; СЗ РФ. 2015. № 29. Ч. 1. Ст. 4388., исключив из ее текста термин «правоохранительная служба». Это произошло в связи с принятием Федерального закона от 13 июля 2015 года №262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»» Федеральный закон от 13 июля 2015 года №262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»» // Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 29. - Ст. 4388..

В новой редакции термин «правоохранительная служба» заменен на «государственную службу иных видов». Изменения в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» вступили в силу с 1 января 2016 года.

Новая редакция статьи 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» поставила под сомнение реализацию доктринальной идеи о формировании в ближайшем будущем государственной правоохранительной службы как одного из видов государственной службы. В пользу подобного суждения свидетельствует тот факт, что с 1 января 2016 года утратила силу статья 7 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», в которой была сформулирована дефиниция правоохранительной службы. Таким образом, логично сделать вывод о том, что на современном этапе реформирования государственного аппарата, совершенствования государственной службы законодатель пришел к осознанию необходимости изменения системы государственной службы посредством исключения из нее службы правоохранительной.

Представляется, что среди возможных причин изменения первоначальной концепции системы государственной службы, предусмотренной Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», можно назвать следующие. Во-первых, это причина экономическая, обусловленная большими финансовыми потерями государственного бюджета в связи с низкими ценами на энергоносители на мировых рынках. Конечно же, реализация любого закона требует значительных финансовых затрат, тем более если речь идет о формировании правовой базы вида государственной службы. Поэтому необходимой стадией законотворческого процесса является предварительная проработка законопроекта на основе тщательного анализа действующего законодательства, научных взглядов на проблему, международного опыта правового регулирования аналогичных отношений. Во-вторых, немаловажное значение имеет причина теоретико-практического плана, связанная с отсутствием четкого и ясного понимания как в теории права, так и на уровне государственного законотворчества критериальных особенностей правоохранительных органов, которые бы позволили объединить их в систему органов, осуществляющих правоохранительную функцию государства.

Подчеркнём тот факт, что уже более двенадцати лет в России действует Федеральный закон от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный Закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» (в редакции от 13.07.2015 г.) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; СЗ РФ. 2015. № 29. Ч. 1. Ст. 4388., сыгравший важнейшую роль в развитии института государственной службы, переходе от регулирования ее на основе трудового законодательства к административно-правовому регулированию. В отличие от Федерального закона от 31 июля 1995 года №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон от 31 июля 1995 года №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 31. - Ст. 2990. вышеназванный нормативный акт четко обозначил три вида службы, составляющих систему государственной службы Российской Федерации: государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» перечни должностей государственной службы, правовой статус федеральных государственных служащих, порядок организации и прохождения службы определяются в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы. В целях реализации названных положений стала формироваться законодательная основа отдельных видов государственной службы. Так, 27 июля 2004 года был принят Федеральный закон №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 31. - Ст. 3215; СЗ РФ. 2016. № 1. Ст. 138. . К этому времени правовое положение военнослужащих уже регулировалось Федеральными законами от 28 марта 1998 года №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (в ред. Федерального закона от 15 февраля 2016 г. № 20-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 13. Ст. 1475; СЗ РФ. 2016. № 7. Ст. 908. и от 27 мая 1998 года №76-ФЗ «О статусе военнослужащих» Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (в ред. Федеральных законов от 14 декабря 2015 г. № 370-ФЗ и от 15 февраля 2016 г. № 20-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 22. Ст. 2331; СЗ РФ. 2015. № 51. Ст. 7241; СЗ РФ. 2016. № 7. Ст. 908..

Таким образом, два вида государственной службы, а именно гражданская и военная, регулируются в настоящее время специальными федеральными законами. Кроме того, правовое регулирование государственной гражданской и военной службы осуществляется на основе целого ряда нормативных актов, включающих указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные акты.

В многочисленных указах Президента РФ говорится, что сегодня к государственной службе предъявляются значительно возросшие требования.

Между тем, нельзя не отметить следующие факты:

- оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в государственном органе государственные услуги гражданам и организациям;

- в работе кадровых служб государственных органов все еще используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров;

- современные методы планирования и регламентации труда государственных служащих не получили широкого распространения, а предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере, что снижает мотивацию государственных служащих;

- качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы.

Ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства Российской Федерации о формировании системы управления государственной службой.

Реализация всех мероприятий, направленных на модернизацию и реформирование властно-бюрократического аппарата, позволит завершить качественное преобразование системы государственной службы, придать ей инновационный импульс развития, оптимизировать ее организацию и функционирование на основе установленных законодательством Российской Федерации принципов, внедрить на государственной службе современные кадровые, информационные, образовательные и управленческие технологии.

Безусловно, такой термин, как «реформирование» в большей степени касается военной и правоохранительной государственной службы, а термин «развитие» - государственной гражданской службы.

Важным концептуальным элементом реформирования государственной службы является определение принципов реформирования как основных положений в реализации данного процесса. В законодательной базе данные принципы не установлены, но практика и ее научное осмысление позволяют сформулировать их.

Отметим, что в качестве основных принципов реформирования государственной службы современной России, В.И. Петров выделяет следующие: «целеполагание; этапность; планомерность; программирование; взаимосвязь с административной, военной и судебной реформами; учет отечественного и зарубежного опыта; государственный контроль; ресурсное обеспечение» Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров / под ред. В.И. Петрова. - М.: Издательство «Юрайт», 2014. - С. 56..

Очевидно, что наиболее общей научно-практической целью реформирования государственной службы Российской Федерации является кардинальное повышение ее эффективности в интересах укрепления государства и развития гражданского общества, устранение проблем и негативных тенденций в ее развитии и инновационном обеспечении процесса принятия управленческих решений. Конкретные цели и задачи реформирования государственной службы России установлены в федеральных программах.

Современный общемировой кризис коснулся и нашей страны, поскольку новая Россия активно включилась в мировой рынок и является на сегодняшний день активным игроком с все расширяющимся торгово-экономическим потенциалом. Избежать негативных последствий кризиса можно было, лишь развиваясь в замкнутом пространстве.

Правительство России и Президент РФ В.В. Путин делают энергичные шаги к преодолению кризиса, снижению социально-экономической напряженности в обществе, не смотря на жесткость кризиса. Это уже привело к радикальному изменению психологии руководителей. Если ранее, до кризиса, считалось, что денег в стране много и нет проблем с их вложением, то сегодня стало ясно - их катастрофически не хватает. Эта деталь, если можно так выразиться, является той существенной особенностью, которая характеризует нынешнее положение дел в сфере государственного управления, и существенно мешает реформированию государственной службы на принципах инновационного подхода.

Кроме того, на основе анализа научной литературы, удалось установить, что ещё одной специфической чертой, которая существенно затормаживает внедрение в практику деятельности государственных служащих инновационной модели и современных технологий принятия решений, - является, внутренний настрой самих чиновников, а именно, их нежелание избавляться от консервативных методов в работе, и перенимать так называемые «ноу-хау», которые могли бы существенно повысить эффективность всей системы государственный службы в целом. В очередной раз, на пути успешности реформ, становится, как это не парадоксально, - человеческий фактор.

В этой связи, уместно будет процитировать отечественных исследователей проблемы внедрения инноваций в сфере государственной службы, - Е.Н. Дубиненкову и Н.Л. Иванову которые отмечают в своем исследовании, что на сегодняшний день, возможно выделить «два основных направления инноваций, касающиеся человеческого фактора в государственном управлении: а) формирование кадрового состава; б) повышение эффективности и результативности деятельности государственных служащих» Иванова Н.Л., Дубиненкова Е.Н. Внедрение инноваций в сфере государственного управления: проблемы и факторы // Вопросы управления. - 2014. - № 4. - С. 34..

Безусловен тот факт, что специфика и особенности публичного управления в условиях реформирования государственной службы, характеризуется не только консервативными взглядами представителей административно-политической элиты всех уровней власти, но и, иногда откровенным саботажем отдельных групп чиновников в отношении Указов Президента РФ и Постановлений Правительства России, на основании которых были даны те или иные поручения. На такие факты нередко обращает внимание и Президент России В.В. Путин, особенно в рамках так называемых ежегодных посланий Федеральном Собранию РФ, в ходе ежегодных пресс-конференций.

Конечно же, нельзя забывать и о коррупции, которая в настоящее время все чаще появляется на всех уровнях власти и управления. Такое явление как коррупция, не может способствовать скорейшему внедрению в деятельность государственных служащих инновационных практик и методик в процессе принятия управленческих решений. Ведь, тот представитель власти, который уже поражен этой социальной болезнью XXI века, если можно так выразиться, никогда не будет думать о необходимости инноваций в рамках государственной службы, он будет думать скорее о прибыли, которую сможет извлечь из своих управленческих решений, используя служебное положение в корыстных целях.

С учетом актуальности сделанных выше выводов, следует, согласиться с мнением ряда отечественных ученых, которые замечают, что «…на современном этапе развития отечественная политическая наука начинает уделять пристальное внимание изучению политических элит и специфических общественных групп, реально влияющих на принятие административно-политических и управленческих решений» Понеделков А.В., Воронцов С.А., Гниденко И.В. Российские элиты в федеральном и региональном аспектах // Известия алтайского государственного университета. 2014. № 4-1 (84). - С. 290..

1.2 Сущность управленческих инноваций

Традиционно инновации и инновационная деятельность в первую очередь ассоциируются с предприятиями наукоемких высокотехнологичных отраслей (компьютерные и телекоммуникационные технологии, химия, фармацевтическая промышленность и др.), однако смысл понятия «инновация» более широк. Инновационная деятельность предполагает не только практическое использование научно-технических разработок и изобретений, но и включает изменения в продуктах, процессах, маркетинге, организации и управлении производством.

Инновационную деятельность можно определить как совокупность действий по решению поставленной задачи новыми альтернативными и эффективными методами, целью которых является повышения уровня социально-экономического развития общества посредством создания новых технологических процессов.

И здесь, важно отметить тот факт, что по характеру предметного содержания инновации подразделяются на технологические и нетехнологические. Технологические инновации - это инновации, направленные на получение и применение новых знаний для решения технологических и инженерных задач в сфере обеспечения функционирования техники и производства в организации, как единой системе. К ним относят все изменения, определяющие научно-технический прогресс и методы организации производства, технологии производства Proposed Guidelines for Collecting and Interpreting Technological Innovation Data: Oslo Manual. Paris: OECD, Eurostat, 1997. - P. 38-39.. К нетехнологическим инновациям относят разработки организационного, управленческого, правового, социального и экологического характера. Нетехнологические инновации включают в себя и организационно-управленческие инновации.

Для нашей страны в условиях нестабильной экономики, управление инновациями актуально, как в сфере бизнеса, так и в сфере государственного управления.

Важное значение для осмысления процесса развития конкурентоспособности страны имеет система стадий, которая подтверждена мировым опытом. Американский экономист Майкл Портер выделил четыре стадии конкурентоспособности национальной экономики - факторов производства, инвестиций, нововведений и богатства Соколов Д.В., Юркан Е.И. Управленческие инновации: механизмы реализации. Учебное пособие. - 3-е изд., перераб. и доп. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2012. - С. 36.. Конкурентоспособность страны зависит, прежде всего, от степени готовности государственного аппарата и административно-политической элиты к коренным изменениям и нововведениям (инновациям), в том числе, в сфере государственной кадровой политики (основным раздражителем консервативно настроенной части представителей публичной власти - являются именно возможные инновации в сфере реализации основных направлений государственной кадровой политики).

Долгосрочный успех неразрывно связан со способностью той или иной страны непрерывно внедрять инновации, в том числе, в сфере государственной службы и государственного управления, и, прежде всего, в рамках проведения в жизнь основных направлений государственной промышленной политики, государственной финансовой политики, государственной инвестиционной политики.

Государство осуществляет регулирование инновационных процессов как непосредственно, инициируя нововведения и выступая участником связанных с этим отношений, так и опосредованно, стимулируя инновации косвенными методами и создавая соответствующий экономический механизм. Центральное место в системе прямого государственного регулирования занимают финансирование НИОКР и инновационных проектов из бюджетных средств и создание инновационной инфраструктуры. К косвенным методам относятся создание государством налоговых, кредитных, таможенных, амортизационных, арендных (в том числе лизинговых) льгот.

Исследование субъективных факторов и проблем внедрения инноваций в организациях со сложившейся организационной культурой является актуальной задачей. Сотрудники организации представляют собой основной ресурс, способный как повысить эффективность деятельности организации, так и привести ее к банкротству.

При этом следует признать, что любые организационные изменения, в широком смысле - управленческие инновации, носят непредсказуемый характер. В этой связи от руководителя организации требуется тщательная проработка программы внедрения управленческих инноваций. Данная программа должна содержать комплекс взаимосвязанных мероприятий, конечной целью которых является изменение функционирования бизнес-процессов на основе смены парадигмы управления, предполагающей трансформацию методов взаимодействия и работы персонала как с организационных, так и с функциональных позиций.

В ряде исследований См., например: В поисках совершенства: Уроки самых успешных компаний Америки / Том Питерс, Роберт Уотерман - мл.; пер. с англ. - 4-е изд. - М.: Альпина Паблишерз, 2013. - С. 28-29; Иванова Н.Л., Дубиненкова Е.Н. Внедрение инноваций в сфере государственного управления: проблемы и факторы // Вопросы управления. - 2014. - № 4. - С. 33-44; Полный вперед! Как Говард Шульц вернул Starbucks душу/ Шульц Говард при участии Джоанны Гордон; [перевод с англ. О. Медвязь, Э. Кондуковой]. - М.: Эксмо, 2012. - С. 111; Соколов Д.В., Юркан Е.И. Управленческие инновации: механизмы реализации. Учебное пособие. - 3-е изд., перераб. и доп. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2012. - С. 104-105. человеческий аспект в организационных изменениях рассматривается как фундаментальный и подчеркивается, что именно персонал задает вектор инновационных изменений. По нашему убеждению, такой подход является достаточно спорным, поскольку целесообразность внедрения управленческих инноваций определяется руководством, а роль персонала заключается исключительно в необходимости принятия соответствующих управленческих решений и адаптации к нововведениям. Разумеется, в некоторых случаях сотрудники организации могут влиять на выбор организационного изменения, но, как правило, только косвенно.

Руководство должно учитывать тот факт, что сотрудники, задействованные в инновационном процессе, должны приобретать новые знания, обрабатывать большие объемы информации, решать новые задачи, совершенствовать свои навыки и менять модель поведения. Учитывая стабильность, как наиболее значимую человеческую ценность, руководство, внося в изменения в привычные условия работы персонала, необратимо сталкивается с сопротивлением работников к переменам. В этой связи и менеджмент компании должен придерживать определенной стратегии поведения, детализированной по этапам внедрения инноваций, особое внимания уделяя начальным процессам.

В отличие от технологических инноваций, нововведения в управлении имеют наиболее продолжительный жизненный цикл, который обуславливает долгие и постепенные процессы адаптации каждого этапа внедрения им свойственна диффузность и постепенность. Для преодоления психологических барьеров персонала при внедрении инноваций необходимо рассматривать последние в динамическом аспекте, а именно, как процесс, включающий в себя стадии разработки, подготовки к внедрению, внедрения, диффузии и рутинизации.

Сценарий принятия персоналом управленческих инноваций, как правило, состоит из пяти этапов Курбанов А.Х., Крон Л.А. Сопротивление персонала организации внедрению управленческих инноваций: причины, проблемы и пути решения // Проблемы экономики и управления нефтегазовым комплексом. - 2013. - № 8. - С. 23..

1. Понимание - осознание надвигающихся преобразований и их элементарного обоснования.

2. Позитивное восприятие - открытое или скрытое одобрение преобразования.

3. Испытание - готовность экспериментировать с новыми рабочими процессами или моделями поведения, выполняя при этом полный объем основных задач.

4. Принятие - при получении положительного опыта на этапе испытания происходит внедрение преобразований на повседневной основе.

5. Интернализация - принятие преобразований и превращение их в привычные и приемлемые методы работы, которые сохраняются и совершенствуются.

Каждый из представленных этапов оказывается под воздействием факторов сопротивления персонала. По природе возникновения и уровню воздействия эти факторы можно разделить на группы: психологические, социальные, организационные, профессиональные и экономические (табл.1).

Степень воздействия на поведение индивидуума данных факторов и их вариации обуславливается как индивидуальными особенностями личности, так и социально-психологическими особенностями организации.

На каждом из этапов внедрения управленческих инноваций руководство организации должно придерживаться определенной стратегии, что позволит достичь поставленных целей с наименьшими потерями и снизить возможное сопротивление персонала запланированным изменениям.

Таблица 1.

Содержание, характер влияния и причины возникновения сопротивления персонала управленческим инновациям Курбанов А.Х., Крон Л.А. Сопротивление персонала организации внедрению управленческих инноваций: причины, проблемы и пути решения // Проблемы экономики и управления нефтегазовым комплексом. - 2013. - № 8. - С. 24..