Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

В данной главе мы рассмотрим механизмы именно государственной защиты прав и свобод человека. Укажем государственные органы, к компетенции которых относится защита прав и свобод человека и гражданина: Президент Российской Федерации, две палаты Федерального Собрания, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, агентства и службы, Конституционный Суд, федеральные суды, федеральные органы, не относящиеся к законодательным, исполнительным и судебным (Прокуратура Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Военная полиция, Счетная палата Российской Федерации, Полиция, ФСБ), а также законодательные (представительные), исполнительные, судебные и иные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, включая конституционные (уставные) суды и мировых судей. Подтверждением является тот факт, что в ряде законодательных актов, регулирующих особенности статуса того или иного государственного органа специально указывается обязанность защищать(соблюдать) права и свободы человека и гражданина (статьи 5,6 Федерального закона «О Федеральной Службе Безопасности», статья 27 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации», статья 1 Федерального закона «О полиции», статья 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», статья 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», статья 25.1 Федерального закона «Об обороне» и др.).

Здесь и далее мы будем использовать термин «механизм государственной защиты прав и свобод человека и гражданина» взяв за основу формулировку Н. В. Гончаровой, но с небольшими уточнениями, а именно: «Установленная и гарантированная законом система обеспечения правового статуса личности, которая включает в себя основанную на законе упорядоченную деятельность органов публичной власти, направленную на предупреждение, пресечение и восстановление нарушенных прав и свобод при соблюдении надлежащего баланса публичных и частных интересов» См.: Гончарова Н.В. Механизм защиты прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации. // Дисс. канд. юрид. наук., Орел, 2011. С. 22..

2.1 Особенности функционирования государственных правозащитных механизмов на федеральном и региональном уровнях

В связи с особенностями федеративного устройства России государственная власть оказывается представленной двумя важными уровнями: центральной и уровнем субъектов Федерации, при этом каждой из них отводится отдельная роль в механизме реализации правового статуса личности. В масштабе всей страны и в отдельных регионах видны не только единые подходы, но и различные варианты реализации правозащитной деятельности, что заключает в себе ряд угроз единству правозащитного механизма нынешней России, а именно - «всегда присутствует опасность дифференцированного целеполагания законодателя и, следовательно, различных стандартов защиты прав и свобод человека и гражданина» Там же..

Особенности защиты прав и свобод человека в федеративном государстве отражены в Конституции России, а именно в ст. 71-72, которые относят регулирование прав и свобод человека и гражданина к компетенции федерального центра, в то время как защита этих прав является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Все это, с одной стороны, говорит о том, что функционирование правозащитного механизма нуждается в определенной степени децентрализации, с другой, как справедливо отмечает А. А. Сергеев, мы видим с середины 2000-х годов тенденции «укрепление вертикали власти», постоянно ужесточающийся жесткий контроль за исполнением субъектами РФ требований федеральных законов и тп и если до 2003 года «казалось, что уж если не существует исключительных предметов ведения субъектов Федерации (сферы общественных отношений вне пределов ведения Федерации и совместного ведения), то, по крайней мере имеются некоторые имманентные органам государственной власти субъектов Федерации общие полномочия» См.: Сергеев А.А. Доступ к правосудию как гарантия прав местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №2.. Всё это ставит под сомнение фактическую самостоятельность деятельности регионов в вопросах правозащитной деятельности, но не отрицает саму возможность такой деятельности на уровне субъектов РФ в принципе.

Федеральное и региональное законодательство, в целом, оказывает воспитательное воздействие на гражданское общество, основываясь на необходимости определенных ограничений личной и прирожденной свободы человека ради обеспечения свободы других лиц и надлежащего осуществления функций государства, что обусловлено среди прочего, схожими структурами федеральных и региональных органов власти, близкой компетенции, сопоставимыми порядками формирования, деятельностью и прекращением полномочий.

Можно выделить и определенные различия в инструментарии, используемом в правозащитной деятельности субъектов РФ. Во-первых, это подчиненность по отношению к федеральным ведомствам; во-вторых, специфические ограничения по вопросам взаимодействия с местными властями; в-третьих специфика конкретного региона (национальная, политическая, географическая, экономическая, демографическая) и его статуса (край, город федерального значения, автономная область/округ, республика, область).

В целом, как замечает К. В. Черкасов, в результате действий федерального центра за последние 10 лет в механизме правовой политики обнаружились следующие достижения: прекратилось дробление политического и экономического пространства Российской Федерации (вплоть до ужесточения в июле 2014 года на законодательном уровне призывов к сепаратизму См.: Федеральный закон от 21.07.2014 № 274-ФЗ «О внесении изменений в статью 280.1 Уголовного Кодекса Российской Федерации»); утверждается утраченный ранее авторитет федеральной власти; налаживается взаимодействие публичных органов разных властных уровней и ветвей власти между собой, а также институтами гражданского общества; ликвидируется управленческий разрыв между центральными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями в субъектах Федерации; усиление контроля со стороны центральных федеральных государственных органов за деятельностью органов публичной власти на местах; повышается эффективность государственного территориального управления См.: Черкасов К.В. Об актуализации вопроса создания института полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. №6. С. 16., что в конечном счете приводит к утрате самостоятельности См.: Конев Ф.Ф. Федеративные отношения и развитие самостоятельности субъектов Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. №3. С. 38-40 и инициативе, а правозащитная деятельность приобретает субсидиарный характер по отношению к исполнительно-распорядительным функциям федеральных государственных органов.

Заслуживает внимания следующий факт, который явно свидетельствует о возможных острых конфликтах правозащитного механизма в системе «федеральный центр - регионы» - статьи 71-73, 76 Конституции РФ указывают на недопустимость влияния федеральных органов на зону компетенции субъектов, а также правомочия регионов в рамках зон совместного ведения, с другой - часть 3 статьи 55 Конституции РФ прямо запрещает ограничение прав и свобод человека и гражданина на уровне принятия отдельных законодательных актов субъектами РФ.

Еще одна особенность функционирования инструментов защиты прав и свобод человека заключается в связанности региональных органов власти полномочиями, которыми наделено местное самоуправление. Действительно, уже в дореволюционных источниках мы находим упоминание об обязанности самоограничения, обусловленности правом, недопустимости произвольных действий для органов государственной власти, которые вытекают из самой природы института прав человека См.: Палиенко М.И. Учение о существе права и правовой связанности государства. Харьков: Тип. М. Зильберберг, 1908. С. 30, 49, 139.

По мнению О. Н. Громовой федеральное устройство РФ обустроено таким образом, что уровень субординации в связке «федеральный центр - субъект РФ» значительно выше, чем между субъектом РФ и муниципальными образованиями См.: Громова О.Н. Разграничение полномочий и предметов ведения государства и местного самоуправления как механизм укрепления законности // Местное право. 2001. №10 -- 11. С. 64-67. Основное их отличие заключается в том, что если у федерального центра и регионов есть предметы совместного ведения (в рамках которых приоритет отдается актам федеральных государственных органов), то между субъектами РФ и муниципальными образованиями «конкуренции» в рамках компетенций попросту нет. Мало того, что органы местного самоуправления пользуются юридически обеспеченным правом самостоятельности, так еще и региональные власти могут (при работающем механизме регионального контроля) наделять муниципальную власть отдельными государственными полномочиями.

Как никогда актуальным является замечание Е. В. Чурсиной, высказанное десять лет назад, «быстро меняющаяся социально-экономическая ситуация требует принятия оперативных законодательных решений по многим назревшим проблемам» См.: Чурсина Е.В. О праве субъекта Российской Федерации на опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения// Теория и практика законотворчества/ Под ред. Ю.А. Гонтаря. Ставрополь: АГРУС, 2005. С. 125.. Действительно, законодательство регионов РФ и правовые акты местного самоуправления более гибки и оперативны, они могут скорее реагировать на появляющиеся вызовы в области защиты прав и свобод человека и гражданина, ведь именно к ним обращаются в первую очередь граждане при наличии жалоб на нарушение их прав, интересов и свобод. Всё это говорит о необходимости совершенствования взаимодействия между региональными и муниципальными властями, которое может выражаться в:

1. Необходимости самостоятельного решения жалоб граждан на уровне органов местного самоуправления(в пределах местного значения), информируя при необходимости региональные власти о сложившейся практике в данном вопросе.

2. Муниципальные власти вправе инициировать проекты постановлений региональных властей по вопросам нашедшим свое отражение в обращениях граждан, которые были адресованы органам местного самоуправления.

3. Региональные власти должны отправлять поступившие жалобы граждан муниципальным властям, если вопросы, нашедшие в них отражение, находятся в компетенции органов местного самоуправления.

Трудно переоценить такую особенность функционирования правозащитного механизма на уровне регионов, как специфика политических, экономических, социальных и правовых условий, исторически сложившихся на данной территории. Здесь откладывают свои отпечатки такие факторы как - развитие общественных и экономических отношений, численный состав, плотность и структура населения, уровень развития производственных сил, уровень развития образования, культуры, религии, наличие и развитость независимых средств массовой информации и много другое, однако, в юридическом плане важна особенность регионов с точки зрения системы разграничения полномочий внутри него, ведь в современной России - каждый регион РФ в своем законодательстве (конституция/устав) самостоятельно определяет архитектуру властных органов и регулирует вопросы ведения между ними, разумеется, в рамках общих принципов организации публичной власти в субъектах РФ, которые определены федеральным законодательством См.: Федеральный закон от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Завершающим фактором, который необходимо учитывать в особенностях функционирования механизма правозащитной деятельности в субъектах Федерации является учет особенности их статуса. С одной стороны, юридически, все субъекты РФ равны в своих правах и обязанностях и в особенности в отношениях с федеральным центром (особенно в реализации механизма защиты прав и свобод человека), однако, именно республики зачастую демонстрируют свое стремление и к присвоению особого публично-правового статуса и к высокой степени самостоятельности в вопросах регулирования и защиты прав и свобод человека, что не может не вызывать озабоченность, ведь Конституция РФ не содержит каких-либо предпочтений субъектам РФ того или иного типа.

В заключении необходимо отметить, что и федеральные и региональные механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина имеют как общие так и отличительные свойства, которые логично вытекают из существующего этапа развития российского государства и общества. Потребность нахождения баланса между законодательством субъектов и федерального центра обуславливается насущной задачей соблюдения единства правового статуса личности и федеративной природы РФ, при определенных допусках разнообразных механизмов его реализации на практике. Высокий потенциал местных властей и региональных органов власти обусловлен их близостью к гражданам и их возможностью быстрого реагирования на потребности граждан в защите их прав и свобод.

2.2 Деятельность Общественной палаты РФ в области защиты прав и свобод человека

Одним из путей развития гражданского общества (в котором вопросы соблюдения и защиты прав человека и гражданина занимают одно из важнейших мест), позволяющим привлечь его ярких и наиболее активных представителей из множества слоев общества в процесс принятия властных решений, является легальное оформление его отношений с органами власти. Такая насущная потребность нашла отражение в идее о формировании специального института, представляющего интересы широких кругов российской общественности, способного повысить роль объединений граждан в процессе выработки решений органами государственной власти и местного самоуправления, в т.ч. в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина. Такую функцию на современном этапе выполняет Общественная палата Российской Федерации. Созданная как место для обсуждения в широком составе гражданских инициатив, Общественная палата Российской Федерации стала местом проведения общественной экспертизы ключевых государственных решений, имеющих общенациональное значение, инициатором осуществления гражданского контроля государственного аппарата, включая правоохранительные органы и специальные службы.

Обеспечение взаимодействия граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления является первичным в деятельности Общественной палаты Российской Федерации. Это, на наш взгляд, способствует реализации ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации, закрепившей право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Таким образом, Общественная палата Российской Федерации выступает связующим звеном в конституционных отношениях между гражданином и государством и активно влияет на процессы реализации основополагающих конституционных положений.

Согласно мнению ряда исследователей, Общественную Палату РФ с её сложным конституционно-правовым статусом и неоднозначной юридической природой можно отнести к органу в котором присутствуют элементы государственной структуры См.: Тахоева С.С. Конституционно-правовой статус Общественной палаты Российской федерации: вопросы теории и практики// Дисс.канд.юрид.наук., Москва, 2009. С.21., что дает нам основание рассматривать её деятельность в связке с иными элементами системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в России.

Стоит отметить, что Общественная палата РФ не является российским ноу-хау, аналогичные структуры, существуют в более чем 70 зарубежных странах - как в развитых европейских странах (Германия, Швейцария, Франция, Италия, Дания и др.), так и в «транзитных», посткоммунистических странах Центральной и Восточной Европы и Азии, находящиеся в процессе трансформации и становления демократических институтов (Венгрия, Болгария, Казахстан, Узбекистан и др.).

Опыт Франции и Греции показывает, что в случае политической конфронтации именно эти организации могут выступать стабилизирующим фактором, ставя на первое место не конкретные политические интересы отдельных политических групп, а общенациональные интересы, не тактику политической борьбы, а стратегическое видение общенационального развития и защиты прав граждан. Во Франции Совет - это обязательная переговорная площадка между основными общественными институтами. У Совета нет права вето, но правительственные структуры обязаны согласовывать с ним нормативные акты, а французское правительство само в ряде случаев запрашивает мнение Общественной палаты, когда собирается принять то или иное решение, а Общественный совет в Греции имеет право законодательной инициативы. Но самое главное, что в эти структуры входят крупные общественные и правозащитные деятели, известные специалисты по экономике, науке, культуре, праву, внешним отношениям, которые не являются действующими чиновниками или депутатами.

В России Общественная палата имеет много общих черт с конституционно-правовым статусом общественных объединений: добровольность, осуществление взаимодействия гражданского общества и государства, «рекомендательность» ее решений. По сроку полномочий Общественная палата России -- постоянно действующее добровольное общественное объединение. По характеру принимаемых решений Общественная палата Российской Федерации - совещательный орган. С 2009 года благодаря поправкам в законодательство, был установлен порядок, в соответствии с которым все социально значимые законопроекты в обязательном порядке проходят экспертизу Общественной палаты.

Вместе с тем, в деятельности Общественной палаты РФ присутствуют элементы государственной структуры: финансирование из государственного бюджета; аппарат Общественной палаты, создан в форме государственного учреждения на основании федерального закона См.: Федеральный закон от 04.04.2005 г. №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», руководитель которого назначается и освобождается от должности Правительством Российской Федерации по представлению совета Общественной палаты Российской Федерации; участие Президента Российской Федерации в формировании состава Общественной палаты Российской Федерации.

В 2015 году Общественная палата будет праздновать свой юбилей, но даже спустя 10 лет можно утверждать, что данный общественный институт находится в стадии развития, о чем свидетельствует процесс совершенствования правового регулирования деятельности Общественной палаты Российской Федерации. В высокой степени этот процесс осложняет отсутствие единой позиции в отношении правовой природы и конституционно-правового статуса Общественной палаты Российской Федерации, однако, уже сейчас во многих субъектах Федерации создаются свои общественные палаты. Региональные общественные палаты образуются в качестве независимых некоммерческих организаций и во многих случаях реально обеспечивают взаимодействие органов государственной власти и местных структур гражданского общества. Например, в Положении об Общественной палате в Санкт-Петербурге среди целей и задач (Глава 2) указано на необходимость выработки предложений по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина в Санкт-Петербурге, а среди полномочий (Глава 3) указано на возможность представлять Губернатору Санкт-Петербурга предложения по совершенствованию реализации, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Санкт-Петербурге.

Общественная палата Российской Федерации должна состоять из 168 членов, представляющих 3 равнозначные группы. Это 40 граждан, которых указом утверждает Президент РФ; 85 представителя региональных общественных палат; 43 представителя общероссийских общественных объединений. Среди 18 постоянно действующих комиссий (в 2014 году) есть Комиссия по общественному контролю, общественной экспертизе и взаимодействию с общественными советами, которая рассматривает различные вопросы в т.ч. защиты прав и свобод граждан. Палата использует разнообразные формы своей работы: общественные слушания, круглые столы, выездные заседания и др.

Согласно ст. 1 Закона Общественная палата Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений, профессиональных союзов, творческих союзов, объединений работодателей и их ассоциаций, профессиональных объединений, а также иных некоммерческих организаций, созданных для представления и защиты интересов профессиональных и социальных групп (далее также - общественные объединения и иные некоммерческие организации), с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений и иных некоммерческих организаций при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.

Согласно ст. 2 Закона Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации путем в т.ч.:

1. Выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов общественных объединений и иных некоммерческих организаций;

2. Привлечения граждан, общественных объединений, иных некоммерческих организаций и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова в средствах массовой информации, реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечения гарантий свободы слова и свободы массовой информации, и выработки по данным вопросам рекомендаций;

Уже сейчас можно с уверенностью сказать, что за исторически непродолжительное время своего существования Общественная палата Российской Федерации стала одним из важных институтов российской общественно-политической системы, обеспечивающим взаимодействие гражданского общества с государством, вносящим существенный вклад в дело соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Так, 10 июня 2008 г. был принят Федеральный закон №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».

На наш взгляд, среди наиболее знаковых и вызвавших в обществе и СМИ активное обсуждение законопроектов, в части соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, которые обсуждались в последние годы и по которым были составлены экспертные заключения Общественной палаты можно выделить следующие:

2008 год

1. Экспертное заключение(отрицательное) Общественной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации №8601-5 «О средствах массовой информации» (в части ответственности за распространение сведений клеветнического характера). В подготовленном рабочей группой документе говорится, что предлагаемый законопроект «нарушает принципы разграничения предметов регулирования уголовного законодательства и законодательства о средствах массовой информации, противоречит презумпции невиновности, создает опасность внесудебного ущемления свободы массовой информации». По мнению членов рабочей группы, он также не соответствовал Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Стоит отметить, что предлагаемый законопроект хоть и был принят в первом чтении депутатами Госдумы, но утвержден впоследствии не был.

2. Заключение(отрицательное) Общественной палаты Российской Федерации по проекту федерального закона № 123532-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия терроризму». Законопроект вносит изменения в Уголовный и Уголовно-Процессуальный кодексы и относится к тяжким и особо тяжким преступлениям - терроризм, захват заложников, организация незаконных вооруженных формирований, шпионаж, государственная измена, насильственный захват власти, вооруженный мятеж, диверсия, массовые беспорядки. Как отметили эксперты Общественной палаты «Законопроект неконституционен, ведет к свертыванию гражданских прав и свобод и не может быть поддержан». По мнению одного из авторов экспертного заключения Владислава Гриба, изучение предлагаемых законопроектом изменений действующего законодательства показывает, что истинная цель законопроекта - не повышение эффективности мер предупреждения терроризма и усиление борьбы с этим явлением, а сокращение подсудности суда присяжных, исключение из нее тяжких преступлений против государственной власти». Лишение граждан, обвиняемых в совершении каких-либо из преступлений, указанных в части третьей статьи 31 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее УПК РФ), неконституционно. Члены палаты уверены, что законопроект «мотивирован интересами силовых ведомств, стремящихся избавить себя от необходимости расследовать уголовные дела без нарушений закона и доказывать виновность обвиняемых в реальном состязании со стороной защиты перед судом с участием представителей народа, способным выносить не только обвинительные, но и оправдательные вердикты». Также в заключении приводится сокращенный обзор практики рассмотрения подобных дел в иностранных судах.

2012 год

3. Заключение(отрицательное) Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона № 142303-6 «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях противодействия оскорблению религиозных убеждений и чувств граждан, осквернению объектов и предметов религиозного почитания (паломничества), мест религиозных обрядов и церемоний». Авторы заключения подчеркивают, что поддерживают «позицию государства о необходимости решения вопроса, связанного с ужесточением наказания за оскорбление религиозных чувств граждан», однако «подход к достижению заявленной цели... представляется не обоснованным», в результате чего предлагаемый законопроект противоречит ряду принципов, закрепленных Конституцией Российской Федерации и международными нормативными актами и в итоге положения законопроекта вступают в прямое противоречие со статьей 14 Конституции Российской Федерации, согласно которой религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом, а граждане согласно ст. 19 Конституции Российской Федерации равны перед законом независимо от отношения к религии. В заключении авторы указывают, что в соответствии с частями 2 и 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. После получения данного отзыва авторы законопроекта провели необходимую работу в части корректировки определений и дефиниций и соответствующие изменения в статью 148 УК РФ были всё-таки приняты.

2013 год

4. Заключение(отрицательное) Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона № 195229-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» и статью 343 Трудового кодекса Российской Федерации». Рассматриваемый законопроект, среди прочего, предполагает закрепление за религиозными организациями права определять в соответствии со своими внутренними установлениями ограничения и требования, в том числе в части религиозного образования, к своим работникам и к кандидатам. Аналогичным по содержанию положением предлагается дополнить ст.343 Трудового кодекса. В заключении Общественной палаты говорится, что «Общественная палата в целом разделяет позицию авторов законопроекта о необходимости противодействия религиозному экстремизму, «однако на пути законодательного решения проблемы религиозного экстремизма также необходимо учитывать конституционные принципы свободы совести и свободы вероисповедания. Принятие мер, направленных на предупреждение и пресечение экстремистских проявлений не должно нарушать прав и свобод человека и гражданина, закладывать основы сепаратизма в Российской Федерации». Эксперты отметили также, что Конституция каждому гарантирует свободу совести и вероисповедания и устанавливает, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана. Между тем, в палате обратили внимание на то, что действующий закон, исходя из принципа светского государства и отделения религиозных объединений от государства уже сам по себе допускает свободу религиозных объединений в установлении таких требований.

На 2014 год запланированы обсуждения законопроектов, касающихся избирательных прав граждан (возвращение возможности голосовать на выборах «против всех»), прав граждан на использование оружия в своем жилище в целях самообороны и пр.

Настоящий период истории страны характеризуется рядом серьезных для российской государственности проблем. В качестве основных следует назвать: угроза международной изоляции, заметное отставание в развитии институтов гражданского общества от большинства передовых стран, недостаточный уровень и темпы реформирования государственных институтов и крайне низкая эффективность их деятельности, высочайший уровень коррупции и другие. Для противостояния этим проблемам и их преодолению нужны принципиально новые решения, кардинально отличающиеся от принимавшихся до настоящего времени привычных управленческих воздействий.

Очевидным, на наш взгляд, решением являются мероприятия, направленные на консолидацию общества, которые возможны в том случае, если государственные институты, планирующие и реализующие изменения, обладают достаточным уровнем авторитета у собственного населения. Доверие к органам государственной власти реализуемо, прежде всего, за счёт наличия следующих факторов Тахоева С.С. Конституционно-правовой статус Общественной палаты Российской федерации: вопросы теории и практики// Дисс.канд.юрид.наук., Москва, 2009, С.154:

1. Максимально возможной прозрачности и открытости деятельности;

2. Нормативно регламентированной возможности осуществления различных форм общественного контроля;

3. Юридической и фактической возможности гражданам принимать участие в процессе принятия государственных решений.

Названные факторы выступают основными принципами, на которых зиждется деятельность Общественной палаты Российской Федерации, которая за исторически непродолжительное время своего существования стала одним из важных институтов российской общественно-политической системы, обеспечивающим взаимодействие гражданского общества с государством.

Реализация механизма поддержания постоянного диалога между представителями гражданского общества и органами власти способно существенно повысить возможности их взаимодействия в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина. В этой связи закрепление конституционно-правового статуса Общественной палаты Российской Федерации на уровне Федерального закона означает важный шаг в развитии в том числе правозащитных общественных институтов, способных оказывать прямое влияние на властные решения через придание им огласки и импульса к широкому общественному обсуждению на самом высоком уровне.

2.3 Институт Уполномоченного по правам человека

Учреждение института Уполномоченного по правам человека в РФ как дополнительного государственного органа - одно из ключевых достижений демократических преобразований в России в области правозащитной деятельности. Впервые упоминание о должности Уполномоченного по правам человека произошло в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР в 1991 году См.: Постановление ВС РСФСР от 22.11.1991г. № 1920-I «О декларации прав и свобод человека и гражданина», ст. 40, затем в Конституции РФ в 1993 году, и только в 1997 году, наиболее полно, в отдельном законодательном акте См.: Федеральный конституционный закон от 26.02.1997г. №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Для нашей страны создание такого института было явлением новым, хотя в мировой истории он уже известен длительное время. В классическом виде институт омбудсмена впервые был создан в 1809 году в Швеции, однако, мощное развитие получил только после Второй мировой войны. Именно в это время были приняты важные международные правовые документы в области прав человека.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации создана в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Ключевыми направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ являются:

1. Рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;

2. Анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

3. Развитие международного сотрудничества в области прав человека;

4. Правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;

5. Подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направление его Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации;

6. Выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;

7. Направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации;

8. Обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях;

9. Обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан;

10. Принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

11. Анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию;

12. Информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации;

13. Направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.

Помимо этого, по ряду вопросов соблюдения прав и свобод граждан Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады. В специальных докладах обобщаются типичные и носящие массовый характер случаи нарушения прав граждан, отражается деятельность федерального Уполномоченного по восстановлению нарушенных прав, предлагается комплекс законодательных, экономических, организационных, воспитательных и иных мер для искоренения этих негативных правонарушений.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Учреждение института является их правом, а не обязанностью. В настоящее время в большинстве субъектах РФ работают Уполномоченные по правам человека: Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации создан и действует, получил признание европейского сообщества и продолжает совершенствовать свою деятельность. В. Е. Чиркин отмечает, что институт парламентских комиссаров становится одной из разновидностей «органов контрольной власти». Такой контроль, по мнению исследователя, «в отличие от прокуратуры проводится не только с точки зрения законности, но и эффективности, целесообразности, добросовестности, справедливости» См.: Чиркин В. Е. Государственное управление. М.: Юристъ, 2001. С. 255.. Развивая данную мысль, М. А. Мокшина предельно точно указывает, что институт Уполномоченных по правам человека является «дополнительным» к существующей «системе защиты прав и свобод человека и гражданина» См.: Мокшина М.А. Институт уполномоченного по правам человека в субъектах РФ// Проблемы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения/ Под ред. С.А. Авакьяна. М.: МГУ, 2008. С. 372.. В отличие от конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, являющихся скорее исключением, чем правилом, в региональной системе государственной власти уполномоченные по правам человека были учреждены в большинстве регионов России, причем этот процесс продолжается по настоящее время, в том числе и в связи с появлением в 2014 новых субъектов РФ. Проведенный нами сравнительный анализ законодательства двух «близких» субъектов Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе (Санкт-Петербург и Ленинградская область) о региональных Уполномоченных по правам человека позволит наглядно показать ряд общих и отличительных черт организации работы Уполномоченных.

Таблица 2 Сравнение региональных законов, регулирующих деятельность Уполномоченных по правам человека в Санкт-Петербурге См.: Закон Санкт-Петербурга от 30.12.1997 № 227-77 «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» и Ленинградской области См.: Областной Закон Ленинградской области от 28.12.2009 №109-оз «Об Уполномоченном по правам человека в Ленинградской области»

Санкт-Петербург	Ленинградская область
Год принятия нормативного правового акта (Закона об Уполномоченном)
1997	2009
Основные задачи Уполномоченного
1. Организация и осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти Санкт-Петербурга, органами местного самоуправления в Санкт-Петербурге, их должностными лицами. 2. Содействие восстановлению нарушенных прав граждан. 3. Содействие совершенствованию законодательства Санкт-Петербурга в части соблюдения прав человека. 4. Информирование жителей Санкт-Петербурга о положении в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Санкт-Петербурге. 5. Правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. 6. Содействие совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Санкт-Петербурге. 7. Содействие координации деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Санкт-Петербурге.	1. Усиление гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина. 2. Содействие беспрепятственной реализации прав и свобод человека и гражданина. 3. Обеспечение соблюдения и уважением прав, свобод и достоинства человека и гражданина органами государственной власти Ленинградской области, органами местного самоуправления, и должностными лицами. 4. Правовое просвещение и разъяснение гражданам их прав, свобод и законных интересов. 5. Содействие восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина. 6. Принятие мер по совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с международными нормами и принципами права.
Порядок избрания/назначения Уполномоченного
1. Избирается на должность Законодательным Собранием Санкт-Петербурга. 2. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вносить -- Губернатор, депутаты Законодательного Собрания, депутатские объединения (фракции) Законодательного собрания, представительные органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге, политические партии либо их региональные отделения в Санкт-Петербурге(если это предусмотрено уставом политической партии), а также иные общественные общероссийские объединения, имеющие структурные подразделения в Санкт-Петербурге, либо Санкт-Петербургские региональные общественные объединения.	1. Утверждение в должности осуществляет Законодательное собрание Ленинградской области. 2. Правом выдвигать кандидата обладают -- Губернатор, группы из пяти и более депутатов Законодательного собрания Ленинградской области.
Формальные требования к Уполномоченному
1. Кандидатом на должность Уполномоченного может быть лицо, представившее свое письменное согласие занять указанную должность и биографические сведения в произвольной форме. 2. На должность уполномоченного избирается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. 3. Отсутствие гражданства другого государства или вида на жительства в другом государстве	1. Кандидатом на должность Уполномоченного может быть постоянно проживающий на территории Российской Федерации не судимый гражданин Российской Федерации, достигший на дату выдвижения возраста 45 лет, имеющий высшее образование, не имеющий гражданства иностранного государства, который предоставил свое письменное согласие занять должность Уполномоченного, автобиографию и обязательство оставить государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, должность государственной службы, выборную или иную должность в органе местного самоуправления либо должность муниципальной службы, приостановить членство в политической партии или в ином общественном объединении, преследующем политические цели, прекратить осуществление предпринимательской деятельности или иной оплачиваемой деятельности, за исключением преподавательской, научной либо творческой деятельности, не позднее 30 дней с момента утверждения на должность Уполномоченного
Возможность лицу занимать должность уполномоченного два срока подряд
Да	Нет
Публикация докладов о деятельности Уполномоченного в сети Интернет
Ежегодный и специальные доклады Уполномоченного размещаются на сайте Уполномоченного в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет	Приведен конкретный перечень информации, которая в обязательном порядке должна быть размещена на официальном сайте Уполномоченного
Порядок приема жалоб/обращений
1. Обращение (жалоба) должно быть направлено Уполномоченному не позднее года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении 2. Уполномоченный рассматривает обращения (жалобы) в том случае, если заявитель ранее обращался по поводу нарушения прав и свобод к должностным лицам органов государственной власти Санкт-Петербурга, но либо не получил ответа в установленный законодательством срок, либо не согласен с решениями, принятыми по его обращению (жалобе). 3. Обращение (жалоба) должно содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также сопровождаться копиями его обращений (жалоб) или решений, принятых по его обращению (жалобе).	1. Рассмотрение жалоб осуществляется Уполномоченным в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»
Срок на который избирается Уполномоченный
5 лет

Из приведенной выше таблицы можно сделать следующие выводы относительно Закона об Уполномоченном в Ленинградской области: во-первых, в значительно более позднем (по сроку появления разница составляет 12 лет) законе Ленинградской области более детально прописаны требования к Уполномоченному; во-вторых, существует ограничение по количеству сроков подряд, которые может занимать одно и то же лицо; в-третьих, у Уполномоченного прямо прописана задача - принятие мер по совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с международными нормами и принципами права, в то время как задачи Уполномоченного в Санкт-Петербурге указаны, на наш взгляд, слишком расплывчато и неконкретно; в четвертых, более корректно указан способ обработки жалоб и предложений, нежели это сделано в законе Санкт-Петербурга. Вместе с тем, в Санкт-Петербурге предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут выносить более широкие слои гражданского общества, а не только депутаты или Губернатор. Практически одинаковым для обоих субъектов видится порядок утверждения в должности Уполномоченного (высшими законодательными органами субъектов) и порядок досрочного освобождения и довольно широкий перечень их компетенций. В заключении, на наш взгляд, следует указать, что чем более конкретнее будет прописаны моменты, связанные с целями и задачами Уполномоченного, его компетенцией, отчетностью перед общественностью, чем шире будет возможности для представления у общества кандидатов на должность Уполномоченного - тем эффективнее и продуктивнее будет его деятельность. Также целесообразно обязательно включать в текст закона информацию о мерах воздействия на лиц, не оказывающих надлежащего содействия деятельности Уполномоченного.

2.4 Деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина в работе государственных органов субъектов Российской Федерации

Согласно Конституции РФ именно на государство, в лице его исполнительных органов всех уровней возложена обязанность признавать, соблюдать и защищать права человека и гражданина, которые, в свою очередь, гарантированы в России каждому согласно основного закона страны.

Однако, очевидно, что основная масса нарушений прав и свобод человека и гражданина как раз и приходится на правоотношения связанные с деятельностью государственных органов субъектов Российской Федерации в их отношениях с гражданами, т.к. в конечном счете именно региональные власти зачастую являясь конечным звеном правоприменения по отношению к населению, чаще всего являются стороной взаимоотношений. Таким образом, роль исполнительной власти субъектов Федерации в обеспечении надлежащего функционирования института прав человека переоценить невозможно. Органы исполнительной власти не только призваны создавать необходимые условия для реализации прав и свобод граждан, но и осуществляют функцию защиты данных прав.

В ряде случаев достаточно детальная регламентация правовых отношений позволяет выделять нормы, обязывающие исполнительную власть защищать права и свободы граждан в отдельный институт, а их регулирующее воздействие определять как одну из функций управленческой деятельности органов исполнительной власти, сущность и содержание которой раскрывается в процессе реализации правовых норм См.: Салищева Н.Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации// Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М.: ИГиП РАН, 1994. С.74-89. Можно согласиться с С. А. Авакьяном, который указывал, что «реализация норм права имеет много аспектов, но все они так или иначе связаны с качеством, механизмом их действия, материальной обеспеченностью, уровнем общественного сознания, наконец, с подготовленностью тех, кто осуществляет правоприменение» См.: Авакьян С.А. Реализация норм советского государственного права// Сов. Государство и право. 1984. № 1. С. 15. Он же замечает, что каждая отрасль характеризуется своими чертами реализации правовых предписаний и имеет специфические формы и методы их обеспечения.

Процесс выполнения возложенных на исполнительную власть субъектов Федерации конституцией и законодательством предписаний о защите прав и свобод граждан, по нашему мнению, имеет свои нюансы, заключающиеся, прежде всего, в формах и методах его обеспечения. Очерчивая методы защиты прав и свобод граждан как «предопределенную нормами права систему средств и способов обеспечения материальных и духовных благ граждан от возможных посягательств на них» См.: Тутинас Е.В. Методы обеспечения и защиты прав человека и гражданина// Защита субъективных прав: история и современные проблемы. Волгоград: Изд-во Волг. Ун-та, 2000. С. 133., нужно определять дефиниции между методами охраны прав и свобод граждан и методами защиты уже нарушенных прав и свобод, что в свою очередь поможет органам исполнительной власти с большим профессионализмом подходить к осуществлению правотворческой и правоприменительной деятельности в области защиты прав и свобод граждан.