Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

Методы охраны прав и свобод граждан направлены на создание таких условий и порядка, при котором бы обеспечивалось признание и соблюдение прав и свобод граждан всеми субъектами права, а также устанавливались препятствия возможным неправомерным посягательствам на них, при которых возможность их нарушение сводится к минимуму или вовсе невозможна. К подобным методам относятся: установление административной, материальной и дисциплинарной ответственности за чиновниками, контроль и надзор, в том числе общественный, рассмотрение обращений граждан, установление специальных административных режимов, регистрация, лицензирование. Защита нарушенных прав и свобод граждан выражается в реализации активных действий, принятие решений органами исполнительной власти и их должностными лицами по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. К подобным действиям относятся: принятие мер реагирования по жалобам, привлечение нарушителей прав и свобод граждан к административной, дисциплинарной и материальной ответственности, возложение обязанности на виновных лиц по возмещению вреда или компенсации ущерба. Необходимо понимать, что в едином процессе применения указанных мер одновременно охраняется и защищается человек и его права и свободы как от противоправных действий других лиц (физических, юридических), так и от неправомерных действий субъектов власти -- конкретных должностных лиц.

Методы охраны и защиты прав и свобод человека, вместе с другими методами, используемыми органами исполнительной власти в процессе реализации их управленческой деятельности, имеют свои формы - внешне выраженные действия исполнительного органа (должностного лица), которые реализуются в повседневной деятельности в рамках его компетенции и являющиеся первопричиной следующих за ними последствий. Стоит указать, что если по отношению определения понятия форм деятельности органов исполнительной власти в юридической литературе имеется относительное единодушие, то в определении содержания и видов форм (кроме деления их на правовые и неправовые) существуют разные мнения.

Согласно позиции, Д. Н. Бахрах среди правовых форм выделяется: принятие административных актов (решений), заключение договоров, совершение иных юридически значимых действий См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2004. С. 138. Другие исследователи в перечне правовых форм управленческой деятельности выделяют - принятие нормативных актов и издание индивидуальных актов (административных, распорядительных) См.: Котельникова Е.А. Административное право. Ростов-на-Дону, 2002. С. 130.^, См.: Овсянко Д.М. Административное право/ Под. ред. Г.А. Туманова. М., 1999. С. 108-109.. Считаем оправданным, к ключевым правовым формам реализации исполнительной власти, наряду с правотворчеством, относить также правоприменение. Данное утверждение обусловлено следующим:

1. Применение норм права выступает одним из средств реализации норм права;

2. Поступки субъекта, реализующего правовую норму, обладают правовым характером;

3. Применение нормы права имеет юридические последствия независимо от того, было ли применение нормы осуществлено органом исполнительной власти или же физическим лицом.

Признание и соблюдение прав и свобод граждан в ходе правотворчества исполнительной власти становится залогом их обеспечения на практике. Ясно, что общий вектор правотворческой деятельности в вопросах соблюдения прав человека направлен преимущественно на законодательное регулирование подобных отношений и имплементацию норм международного права, тем не менее, удельный вес подзаконных актов органов исполнительной власти в процессе соблюдения и защиты прав и свобод граждан всё ещё высок. Среди требований, которые предъявляются к нормативным актам органов исполнительной власти, касающихся прав и свобод человека и граждан, можно отнести:

1. Законность, выражающуюся в том, что подзаконный акт принимается компетентным органом в соответствие с процессуальными правилами и обычаями, соответствует целям основного документа/закона, конституционным принципам и Европейским стандартам по правам человека См.: Гааг Л.В. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по материалам Западной Сибири). Автореф. канд.юрид.наук. Томск, 1998. С.11.;

2. Целесообразность, определяющую полезность акта с позиции публичных и законных интересов граждан См.: Горин А.Е., Перов О.Ю. Развитие принципа целесообразности в юридической науке и законодательстве// Современное право. 2009. № 3. С. 135-140;

3. Гарантированность - функционирование системы средств обеспечения регулируемых отношений, состоящую из: обязательного наличия в подзаконных актах охранительных норм, фиксирующих меру ответственности для должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей по признанию, соблюдению и защите прав, свобод и законных интересов граждан;

4. Согласованность принимаемых актов с другими, действующими или принимаемыми другими органами по одинаковому предмету ведения;

5. Организационное и финансовое обеспечение См.: Семитко А.П. Гарантированность субъективных прав как критерий правового прогресса// Субъективное право: проблемы осуществления и защиты. Владивосток: Изд-во Дальневост. Ун-та, 1989. С. 68-69..

Существенным блоком правоприменительной деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации в области защиты прав и свобод человека выступает рассмотрение поступивших обращений граждан, ведь право на обращения к государственным органам является одним из ключевых средств соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан См.: Масленников М.Я. Вопросы правового регулирования обращений граждан в сфере исполнительной власти// Институты административного права России. М.: ИГиП РАН, 1999. С. 196-200, одной из организационно-правовых гарантий их защиты См.: Хаманева Н.Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений: проблемы законодательного регулирования// Государство и право. 1996. № 11. С.10..

Реализация гражданами своих прав и свобод выражена сложным и комплексным характером, часто единомоментно реализуется несколько прав. Без сомнения - права граждан на информацию, на подачу обращений в государственные органы, органы местного самоуправления, организации различных форм собственности, общественные и политические объединения, а также к должностным лицам этих органов, организаций и объединений - теснейшим образом взаимозависимы См.: Иванов О.В. Осуществление гражданами права на информацию при направлении обращений в государственные органы// Право в вооруженных силах. 2007. №3. С 24-26. Право на обращения гарантированно конституцией и, в то же время, является методом реализации права граждан на получение информации См.: Шикин Е.П. Общественное мнение и обращения граждан как источники информации об эффективности применения права// Сборник научных трудов. Уфа, 1970. С.72.

Необходимо учитывать, что само по себе получение информации, с одной стороны, не всегда выступает главной целью обращения граждан, а с другой - право граждан на информацию достигается не только через обращения, но и другими методами: в ходе дискуссий и непосредственного общения, через СМИ, путем изучения общедоступных информационных источников См.: Волкова Е.С. Реализация права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления через обращения граждан в данные органы// Материалы международной научной конференции. Новосибирск: СибАГС, 2005. С.46-48.. В последнее время значительно выросла доля обращений через т.н. интернет-приемные на официальных сайтах в сети Интернет, страниц органов и организаций в социальных сетях, через официальный портал Госуслуги в сети «Интернет» - www.gosuslugi.ru.

Анализ актуальных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов (в частности Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» См.: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации») позволяет сделать вывод, что эти акты, как правило, имеют в своем составе нормы, определяющих: требования к письменному обращению, контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, ответственность за нарушение законодательства, возмещение причиненных убытков и взыскание понесенных расходов при рассмотрении обращений, сроки рассмотрения письменного обращения и пр.

Разграничение в теории и законодательстве разницы между различными типами обращений положительно сказывается в вопросе упорядочения рассмотрения данных категорий дел, в проведении более глубокого их анализа для целей выявления векторов общего состояния законности, уровня удовлетворения запросов граждан. Каждый из типов обращений обладает особой спецификой и статусом.

В юридических источниках принято указывать такие по своей форме обращения граждан в органы исполнительной власти субъектов Федерации, как: предложение, заявление, ходатайство и жалоба. Предложения - рассматривается как обращения гражданина, если их цель состоит в указании возможности для улучшения порядка организации и деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и учреждений различных форм собственности, на совершенствование правовой основы государственной и жизни общества, решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер деятельности страны. Заявление - разновидность обращения гражданина на предмет его желания в реализации принадлежащего ему права. Ходатайством - является письменное обращение с просьбой о наделении лица определенным статусом, правами или свободами. Под жалобой понимается обращение лица по поводу нарушенного действиями (бездействием), решениями лиц (должностными лицами, государственными и муниципальными служащими и пр.) его(гражданина) или права или законного интереса другого лица.

Данные особенности различных форм обращений показывают, что они касаются различных сторон общественных и личных интересов. Также, они различаются по своей юридической природе и содержанию, имеют отличные друг от друга правовые статусы. Систематизации терминологии, указание в законодательных актах норм-дефиниций дают детальные характеристики различного рода обращениям, раскрывают их суть, что, безусловно, способствует укреплению законности, повышению правовой культуры в государстве См.: Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 11..

Проведенное изучение юридической литературы и нормативных правовых актов позволяет указать следующие предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства об обращениях граждан в части закрепления в них процедур и гарантий реализации гражданами права на информацию. В первую очередь, необходимо расширить перечень видов обращений еще одним видом - вопрос. Под вопросом необходимо понимать обращение гражданина с требованием или просьбой о предоставлении ему информации, обеспечении доступа к информации (ознакомления с информацией) либо предоставлении консультации в связи с конкретной жизненной ситуацией, решение которой может находиться в компетенции лица (органа власти, организации, объединения) которому он адресован. В законодательстве необходимо установить общий объем (перечень) информации, которую органы и должностные лица исполнительной власти субъектов Федерации обязаны предоставлять лицам к ним обратившимся.

В законах субъектов РФ об обращениях граждан нужно определить норму, устанавливающую, что порядок получения гражданами информации по их запросам (указание места, времени, ответственных должностных лиц, необходимых процедур) определяются в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» См.: Федеральный закон от 9.02.2009г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В этих же законодательных актах следует прямо предусмотреть норму о том, что должностные лица, служащие государственных органов и органов местного самоуправления обязаны консультировать граждан их по вопросам, входящим в компетенцию должностного лица (служащего) и связанным с содержанием, реализацией и защитой прав и свобод указанных граждан в том числе и поданным устно.

Срок получения информации (доступа к информации) гражданами стоит уменьшить с, как правило, 30 дней, и установить в пределах 15 дней, ведь уровень проникновения технологий в государственные органы уже достаточно высок и получение информации из компьютерной базы данных занимает минуты, и две недели на подготовку письменного ответа гражданину более чем достаточно. В ситуации, когда запросы граждане передают устно, и это не требует дополнительного изучения и подбора документированной информации, предоставление информации (доступа к информации), необходимо оказывать незамедлительно, если иной порядок получения гражданами информации не предусмотрен в этом органе (организации). Как уже указывалось нами ранее, ключевым инструментом реализации прав и свобод граждан на практике выступают организационно-правовые гарантии их реализации, в особенности гарантии их защиты. Именно поэтому в законах об обращениях граждан следует предусмотреть право гражданина обжаловать в вышестоящий орган или должностному лицу, либо в суд отказ в принятии запроса, отказ в предоставлении или не предоставление информации (доступа к информации), предоставление заведомо ложной информации, предоставлением информации не связанной с существом задаваемого вопроса.

Помимо таких инструментов, как индивидуальные и коллективные жалобы, в повседневной работе органов исполнительной власти в регионах весомым правозащитным средством выступает механизм внешнего и внутреннего контроля. Полагаем, что здесь существенное значение имеют две проблемы деятельности исполнительных органов в субъектах РФ: принятие к рассмотрению и рассмотрение заявлений и жалоб лиц на действия (бездействие) должностных лиц конкретного органа (внутренний контроль за соблюдением прав человека должностными лицами данного государственного органа); принятие к рассмотрению и рассмотрение заявлений и жалоб лиц с учетом основных целей и задач функционирования государственного органа (внешний контроль над соблюдением прав граждан всеми лицами в конкретной сфере взаимоотношений). С точки зрения обеспечения законности, охраны прав и свобод человека и гражданина следует анализировать роль государственного контроля и надзора за деятельностью органов исполнительной власти. Формы их осуществления различны, они корреспондируют с конституционными полномочиями органов и лиц, являющихся представителями соответствующих ветвей публичной власти.

Контроль законодательных (представительных) региональных органов государственной власти в отношении соблюдения исполнительными органами прав и свобод человека и гражданина не должен ограничиваться сферой регионального законодательства (в ряде регионов есть соответствующие нормативные акты). Во-первых, региональные органы исполнительной власти способны допускать нарушения федеральных законодательных актов, что предъявляет требования к осуществлению надлежащей, своевременной и адекватной реакции со стороны представительных органов региона. Во-вторых, региональные законы не всегда полно регулируют деятельность местной исполнительной власти, в которой также не исключены правонарушения различного рода. Также важно, что контроль со стороны парламентов функционирования исполнительных органов власти должен быть ограничен законодательно с тем, чтобы не способствовать нарушениям конституционной самостоятельности исполнительной власти и не вмешиваться в компетенцию федеральных контролирующих структур (прокуратуры, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти).

На уровне, например, такого субъекта РФ как Санкт-Петербург механизм внутреннего контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в системе исполнительной власти регулируется Законом Санкт-Петербурга «О Правительстве Санкт-Петербурга» См.: Закон Санкт-Петербурга от 24.06.2009г. №335-66 «О Правительстве Санкт-Петербурга». Согласно этому правовому акту (статья 3) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную осуществляется в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица, а Правительство Санкт-Петербурга (статья 4) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью. Правительство Санкт-Петербурга является органом, возглавляющим систему исполнительной власти в Санкт-Петербурге и осуществляющим руководство органами исполнительной государственной власти Санкт-Петербурга.

Нельзя не отметить нормативный акт, которому ещё предстоит показать свою эффективность в вопросах соблюдения и защиты прав человека и гражданина. Есть все основания считать, что контроль за деятельностью органов исполнительной власти станет более действенным после принятия Федерального закона от 21.07.2014г. №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который устанавливает правовые основы организации и осуществления общественного контроля гражданами за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также устанавливает сами формы общественного контроля.

Под общественным контролем в данном законе (статья 4) понимается - «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Среди многочисленных целей и задач, стоящих перед общественным контролем мы можем, в соответствие с целями нашего исследования, выделить следующие (статья 5):

1. Обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;

2. Реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;

К кругу принципов, на основе которых осуществляется общественный контроль и которые напрямую относятся к вопросам соблюдения и защиты прав человека и гражданина можно отнести следующие:

1. Приоритет прав и законных интересов человека и гражданина;

2. Самостоятельность субъектов общественного контроля и их независимость от органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;

3. Публичность и открытость осуществления общественного контроля и общественного обсуждения его результатов;

4. Законность деятельности субъектов общественного контроля;

5. Объективность, беспристрастность и добросовестность субъектов общественного контроля, достоверность результатов осуществляемого ими общественного контроля;

6. Обязательность рассмотрения органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля, а в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, учет указанными органами и организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах;

7. Соблюдение нейтральности субъектами общественного контроля, исключающей возможность влияния решений политических партий на осуществление общественного контроля.

Субъекты общественного контроля могут быть следующие (статья 9): Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, которые в своей деятельности могут создавать: общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля и иные организационные структуры общественного контроля.

Перечень прав и обязанностей полномочий субъектов общественного контроля достаточно широк (статья 10), однако, в части соблюдения и защиты прав и свобод граждан можно выделить следующие:

1. В случае выявления фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций направлять в соответствии с федеральным законодательством материалы, полученные в ходе осуществления общественного контроля, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченным по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации и в органы прокуратуры;

2. Обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в случаях, предусмотренных федеральными законами;

3. Обнародовать информацию о своей деятельности по осуществлению общественного контроля и о результатах контроля в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Право субъектов общественного контроля обращаться в судебные инстанции в защиту прав неопределенного круга лиц является одним из важнейших, на наш взгляд, положений данного закона, которое существенно дополняет существующие механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина, а также существенно облегчает доступ граждан к правосудию и квалифицированной защите нарушенных прав.

В Законе дается определение Общественного инспектора, как гражданина, привлеченного на общественных началах для проведения общественной проверки. Общественный инспектор при проведении общественной проверки имеет право пользоваться необходимыми для эффективного проведения проверки правами, регулирующим порядок проведения общественных проверок в отдельных сферах государственного управления, в том числе правом получать информацию, необходимую для проведения общественной проверки, подготавливать по результатам общественной проверки итоговый документ (заключение) и участвовать в его подготовке, а также высказывать особое мнение в итоговом документе.

В числе наиболее важных положений описываемого Закона можно отметить следующее:

1. Добровольность участия гражданина в общественном контроле (статья 3);

2. Недопустимость принятия нормативных правовых актов в целях воспрепятствования осуществлению общественного контроля (статья 2);

3. Общедоступность информации об общественном контроле, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами (статья 8);

4. Лицо субъекта общественного контроля (в частности Общественный инспектор) не допускается к осуществлению общественного контроля при наличии конфликта интересов при осуществлении общественного контроля (статья 11).

Среди субъектов общественного контроля, деятельность которых в Законе напрямую увязана с наблюдением за соблюдением и защитой прав и свобод человека выделяются - Общественные наблюдательные комиссии (осуществляют общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания) и Общественные инспекции и группы общественного контроля (осуществляют общественный контроль в целях содействия соблюдению законодательства, защиты прав и свобод человека и гражданина, учета общественных интересов в отдельных сферах общественных отношений во взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за деятельностью органов и (или) организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль).

Немаловажным, для целей реального содействия общественному контролю в том числе и в области защиты прав и свобод человека и гражданина, является тот факт, что в законе прописан порядок взаимодействия (права и обязанности) органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных организаций осуществляющих в том числе отдельные публичные полномочия. Для целей настоящего исследования укажем на одну из обязанностей, указанную в п. 5, статьи 16 - «рассматривать направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами, учитывать предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, и принимать меры по защите прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

В Законе выделяются и достаточно подробно описываются следующие формы общественного контроля:

1. Общественный мониторинг - осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. По результатам проведения общественного мониторинга может быть подготовлен итоговый документ, который подлежит обязательному рассмотрению органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;

2. Общественная проверка - совокупность действий субъекта общественного контроля по сбору и анализу информации, проверке фактов и обстоятельств, касающихся общественно значимой деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также деятельности, затрагивающей права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Срок общественной проверки не может превышать 30 дней, а по её результатам организатор подготавливает итоговый документ (акт), содержащий, в частности, основания для проведения общественной проверки, перечень документов и других материалов, изученных в ходе общественной проверки, установленные и документально подтвержденные факты и обстоятельства нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций или запись об отсутствии таковых, выводы о результатах общественной проверки и предложения и рекомендации по устранению выявленных нарушений;

3. Общественная экспертиза - основанные на использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов, привлеченных субъектом общественного контроля к проведению общественной экспертизы на общественных началах, анализ и оценка актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, проверка соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Общественная экспертиза не может проводиться по инициативе отдельных рядовых граждан, перечень возможных инициаторов прописан в статье 22 Закона и является исчерпывающим, а срок её проведения не может превышать сто двадцати дней. Необходимо обратить также внимание на то, что уже в 2008 году, за 6 лет до принятия описываемого Закона, Общественная палата РФ утвердила Положение о порядке проведения общественной экспертизы См.: Решение совета Общественной палаты РФ от 15.05.2008, протокол N 4-С, «Об утверждении Положения о порядке проведения общественной экспертизы». Итоговый документ по результатам общественной экспертизы должен, среди прочего, содержать объективные, достоверные и обоснованные выводы общественных экспертов (экспертной комиссии) о соответствии или несоответствии акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза, или их отдельных положений законодательству Российской Федерации, а также о соблюдении или несоблюдении прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;

4. Общественное обсуждение - используемое в целях общественного контроля публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, с обязательным участием в таком обсуждении уполномоченных лиц указанных органов и организаций, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением. Общественное обсуждение проводится публично и открыто и обнародуется в соответствии с настоящим Федеральным законом, в том числе размещается в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

5. Общественные (публичные) слушания - собрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и организаций и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Организатор слушаний не вправе ограничить доступ в помещение заинтересованных лиц или их представителей. Общественные (публичные) слушания проводятся публично и открыто, а его участники вправе свободно высказывать свое мнение и вносить предложения и замечания по вынесенным на общественные (публичные) слушания вопросам.

Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации на основании результатов общественного контроля, среди прочего, вправе направлять в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, предложения и рекомендации по совершенствованию их деятельности, а также по устранению причин и условий, способствовавших нарушению прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. В свою очередь, органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, обязаны рассматривать направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, и в установленный законодательством Российской Федерации срок направлять соответствующим субъектам общественного контроля обоснованные ответы.

Остается сожалеть о том, что в описываемом Законе отдельно не прописана конкретная мера ответственности для должностных лиц за воспрепятствование деятельности субъектов общественного контроля, также как и для самих субъектов общественного контроля, в случае если они разместят в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» искаженные или недостоверные сведения о его (общественном контроле) результатах. В данном случае отражена отсылочная норма «…влечет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации».

2.5 Защита прав и свобод человека и гражданина в судах регионов Российской федерации

В современном демократическом обществе утвердилась аксиома, согласно которой, как само государство, так и общественные объединения граждан, отдельные личности с активной гражданской позицией должны соотносить свои поступки с утвержденными легитимной законодательной властью нормами права. Однако, конфликты их интересов, различное в виду многих причин (субъективных и объективных) понимание права неизбежны, что вызывает правовые «трения» в обществе. Принятие законов законодательной властью, последующее исполнение этих законов исполнительной властью сами по себе не могут в полной мере предотвратить указанные «трения» и тем самым добиться неуклонного соблюдения норм права всеми его субъектами, обеспечив при этом правопорядок. Эту задачу призваны выполнять правоохранительные органы и, в особенности, органы судебные - особенность которых выражается в независимости от иных ветвей государственной власти, которые своими специфическими средствами и специальным аппаратом защищают права и свободы, утверждает законность и справедливость. Правильное понимание соотношения функций права и судов весьма точно выражено максимой: «право там, где средства его защиты» (ubi jus ubi remedium) См.: Богданов Д.Е. Справедливость как основное начало гражданско-правовой ответственности в российском и зарубежном праве. М., 2013, С.197.

Право на защиту в судах провозглашено частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации, гласящей: «Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод», где «Каждому» стоит понимать как - любому лицу: работающему в государственной или частной сфере, неработающему нигде, пенсионеру, военнослужащему, новорожденному, лицу, находящемуся под следствием или судом либо уже отбывающему наказание, имеющему постоянное место жительства или кочующему, дееспособному либо находящемуся под опекой или попечительством (через представителя/опекуна). Мало того - право на судебную защиту обеспечено не только гражданину Российской Федерации, но и иностранцу, а также лицу без гражданства, беженцу и пр. Причем судебной защите подлежат любые права и свободы, в каком бы нормативном акте они ни были закреплены - в международных договорах, Конституции, отраслевых законах, других нормативных или индивидуальных правовых актах. Это вытекает из смысла части 1 статьи 55 Конституции, провозгласившей, что сам факт указания в Конституции основных прав и свобод не должен толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, т.е. этот список не исчерпывающим и окончательным. Следовательно, право на судебную защиту имеет универсальный характер, без исключений. В этом смысле рассматриваемая норма Конституции Российской Федерации находится в соответствии с требованиями, сформулированными во Всеобщей декларации прав человека: «Каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его прав, предоставленных ему Конституцией или законом».

Конституционно гарантированное право на судебную защиту выступает в виде правоотношения, на одной стороне которого находится лицо, обратившееся за защитой, а на другой - суд, обязанный рассмотреть жалобу этого лица и принять законное и обоснованное решение См.: Бойков А.Д. Третья власть в России. М., 1997. С.10. Судебное разбирательство является наиболее надежным, справедливым и гарантированно цивилизованным способом разрешения возникающих в государстве конфликтов, защиты прав и свобод граждан, интересов гражданского общества и самого государства. Справедливое судебное разбирательство гарантировано тремя основными международными актами, а именно, статьей 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая в частности гласит: «Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Судебное решение объявляется публично...». Аналогичное право закреплено в статье 10 Всеобщей декларации прав человека: «Каждый человек, для определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявленного ему уголовного обвинения, имеет право, на основе полного равенства, на то, чтобы его дело было рассмотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости независимым и беспристрастным судом», а также в статье 14 Международного пакта о гражданских и политических правах: «Все лица равны перед судами и трибуналами. Каждый имеет право при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, или при определении его прав и обязанностей в каком-либо гражданском процессе, на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона».

Что касается отечественного судебного правосудия, то обязанность рассматривать обращения граждан возложена на каждый суд, входящий в судебную систему страны. Прежде всего, это федеральные суды общей юрисдикции (районные, краевые, областные, городов Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя, верховные суды республик, суды автономной области, автономных округов, Верховный Суд Российской Федерации, военные и специализированные суды), федеральные арбитражные суды (субъектов Федерации, округов, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации), Конституционный Суд Российской Федерации, а также суды субъектов Федерации (мировые судьи, конституционные (уставные) суды). Гражданин вправе подать жалобу на нарушение его прав и свобод в любой из перечисленных судов, но с соблюдением правил подведомственности и подсудности. Судебная практика по защите прав и свобод человека и гражданина в субъектах Федерации достаточно объемна и многогранна, что ее не представляется возможным охватить в рамках данной работы, в связи с этим представляется оправданным анализ указанной практики на примере Ленинградской области и Санкт-Петербурга. Наиболее ярким индикатором существенных и юридически значимых судебных споров, в которых участвовали представители Ленинградской области и Санкт-Петербурга, являются акты Верховного Суда Российской Федерации.

Так, достаточно распространенной в Санкт-Петербурге является практика по защите имущественных прав граждан Российской Федерации в спорах в т.ч. со страховыми компаниями. Например, Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации было отменено решение Петроградского районного суда г. Санкт-Петербурга от 4.10.2012 и частично апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского суда от 20.12.2012 См.: Определение Верховного суда РФ от 03.12.2013 № 78-КГ13-33. Как следует из материалов дела, у гражданина Т. в Санкт-Петербурге угнали застрахованную в СОАО «ВСК» по КАСКО машину. Полиция возбудило уголовное дело, но автомобиль найден не был. Т. обратился в СОАО «ВСК», однако получил отказ в связи с тем, что под договором стоит подпись другого человека (рука Т. болела и он попросил поставить подпись другого человека). Верховный суд не только указал на то, что сам по себе факт подписания договора страхования не конкретным клиентом, а иным лицом по его просьбе не свидетельствует о недействительности договора (ведь Т. свою часть договора выполнил -- деньги за полис оплатил, интерес в сохранении имущества у него был, все документы и дубликаты ключей он предоставил, да и сама страховая компании ранее уже выплачивала Т. незначительное возмещение за повреждение автомобиля камнями), но и посчитал, что СОАО «ВСК» обязано выплатить штраф Т. в соответствие с законом «О защите прав потребителей» в связи с тем, что отказ в выплате страхового возмещения за угнанный автомобиль был незаконен, указав следующее: «Вывод суда апелляционной инстанции о том, что отношения по имущественному страхованию не подпадают под предмет регулирования закона о защите прав потребителей, является несостоятельным».

В другом Определении Верховный суд пояснил, что такой подход распространяется и на договоры страхования, которые были заключены до 2012 года, когда было принято постановление пленума Верховного суда по делам о защите прав потребителей. Закон не изменился, изменились взгляды на него, а взгляд сильнее времени См.: Определение Верховного суда РФ от 17.12.2013 № 78-КГ13-32.

Следующим важным направлением судебной защиты прав и свобод человека в Ленинградской области явилось обеспечение свободного и бесплатного пребывания граждан в лесах, которое обеспечено статьей 11 Лесного кодекса РФ. Так, Верховный суд РФ 20.08.2014 удовлетворил апелляционную жалобу на решение Ленинградского областного суда, который ранее счел не противоречащим Лесному кодексу РФ Закон Ленинградской области, который в свою очередь допускал возведение заборов в лесах и тем самым ограничивал права граждан на свободное посещение лесов См.: Определение Верховного суда РФ от 20.08.2014г. 33-АПГ14-5. Особо стоит отметить, что данное решение Верховного суда является знаковым не только для жителей Ленинградской области, но и для граждан остальных регионов России, ведь практически в каждом регионе можно встретить в лесу (зачастую в его самых лучших местах) огороженные участки, доступ к которым «обычным» гражданам закрыт. В 2012 году, на севере Карельского перешейка появился забор периметром 12,8 км, огородивший на 880 га не только лес, но и два озера. Забор принадлежит охотхозяйству и огораживает «вольер» для якобы разведения диких животных и охоты на них. Активисты сначала обратились в прокуратуру, однако, получили ответ, что разводить диких животных без ограждения невозможно и из которого следовало, что коммерческая целесообразность оказалась выше федерального закона. Невский районный суд г. Санкт-Петербурга также встал на сторону прокуратуры и охотхозяйства, сославшись на Закон См.: Областной закон Ленинградской области от 11.12.2007г. №173-ОЗ «О правилах использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства на территории ленинградской области», который разрешает огораживать лесные участки для нужд «полувольного разведения охотничьих ресурсов». Областной суд Ленинградской области также отказал активистам, решив, что Лесной кодекс не запрещает установку заборов в лесном фонде, а стало быть, никакого противоречия между федеральным и региональным законодательством нет. В итоге активисты подали апелляцию в Верховный суд, предварительно собрав необходимые деньги на ж.д. билеты, гос.пошлину и адвоката через сеть «Интернет». Итогом разбирательства явилось то, что Верховный суд согласился с очевидным фактом, что федеральное законодательство имеет приоритет над региональным, судьи усомнились в том, что «вольер» может иметь площадь 880 га, а также в том, что «откорм охотничьих ресурсов» может представлять в течение 49 лет аренды настолько большую опасность для граждан, что ради их безопасности участок надо огородить. Таким образом - положения указанного выше областного закона, разрешающие установку заборов в лесах, отменены, а корректная трактовка норм Лесного кодекса РФ, в части запрета на лесные заборы - восстановлена.

Указанный нами выборочный анализ практики судов общей юрисдикции по защите прав и свобод человека и гражданина на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области позволяет сделать вывод о том, что механизм судебной защиты проявляет свою действенность применительно к реализации положений главы 2 Конституции РФ, в случае если права человека нарушены в конкретном деле заявителя, а причиненный вред оценивается в сравнительно высокой мере. Защита нарушенных интересов в данном случае не должна осуществляться в одностороннем порядке. Органы законодательной и исполнительной власти регионов, согласно общему правилу, не несут обязанности выслушивать обе стороны спора и исследовать весь спектр доказательств, представленных сторонами спора. С другой стороны, процедура судебного спора сопряжена с рядом затрат, которые заключаются в уплате гос.пошлины, затрат на квалифицированного защитника(адвоката), участие в судебных заседаниях апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, оплаты необходимых экспертиз и услуг экспертов и пр. При небольших размерах требований/претензий заявителя более продуктивным может стать административный порядок рассмотрения жалоб и заявлений граждан при возможности обжалования административного решения в судебном порядке.

Достаточно большое количество обращений граждан и организаций в Верховный Суд РФ с жалобами на решения соответствующих судов Санкт-Петербурга и Ленинградской области связано также с разрешением споров в сфере избирательного законодательства, защиты прав на недвижимое имущество.

2.6 Возможности усовершенствования механизма защиты прав и свобод человека и гражданина

Как это не парадоксально может звучать, но первоочередным усовершенствованием механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина, на наш взгляд, необходимо признать потребность в точном, однозначном и единообразном определение решений (постановлений, определений) Конституционного Суда РФ с точки зрения их юридического статуса в системе правовых актов. Решения Конституционного суда не всегда и не всеми воспринимаются как источник права, с соответствующими последствиями в судах, исполнительных и тем более законодательных органах власти России. Тем более что суды общей юрисдикции, по мнению некоторых исследователей, до сих пор неохотно применяют положения Конституции Российской Федерации на практике, что и является препятствием в реализации личных прав и свобод человека и гражданина См.: Акимов А.Н. Защита конституционных прав и свобод человека и гражданина в современной России// Дисс. канд. юрид. наук., Москва, 2008. С.129.

Вопрос о юридической природе решений Конституционного суда РФ у многих ученых остается дискуссионным. Сложившиеся мнения можно разделить на три группы, представим их ниже.

К первой группе ученых можно отнести тех, кто не считает решения Конституционного суда источником права. Так, О. Ю. Котов считает, что по ряду признаков применять термин «прецедент» в отношении решений Суда не вполне точно, и его решения не являются источником права См.: Котов О.Ю. Влияние решений Конституционного Суда России на гражданское судопроизводство. М., 2002. С.50-52. В. С. Нерсесянц ссылается на принцип разделения властей и говорит о том, что решения всех судов (в т.ч. Конституционного Суда) являются актами правоприменительными и только в этом качестве являются в конкретном случае общеобязательными См.: Нерсесянц В.С. Суд не законодательствует и не управляет, а применяет право (о правоприменительной природе судебных актов) // Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 34-41. Б. С. Эбзеев достаточно расплывчато отмечает, что Конституционный Суд РФ формирует конституционную правовую доктрину в целом, указывает и разъясняет свое понимание тех или иных положений Конституции и тем самым как бы выполняет правотворческую функцию связывает иные органы государственной власти См.: Эбзеев Б.С. Конституция, правовое государство, Конституционный Суд. - М. 1997. - С.163. П. Е. Кондратов указывает, что Конституционный Суд РФ не создает положительных норм. По этой причине фактически и юридически его решения не выступают регулятором общественных отношений Там же. С. 231.. А.А. Белкин считает, что за решениями Конституционного Суда роль источника права, но источника «особого рода», источника не первичного, а как бы производного. По мнению исследователя суть такого производного источника права, в том, что его исходный материал заимствуется у других источников права, а само «творение права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации протекает как интерпретация конституционных и иных положений...» См.: Белкин А. А. Вопросы юридической силы решений Конституционного Суда Российской Федерации. // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 2. - С.21.